„Making the World Safe for Democracy“: Einige Beobachtungen zum Verhältnis von Internationaler Rechtsordnung, Demokratie und globaler Sicherheit

Kumm, Mattias Book Part — Published Version „Making the World Safe for Democracy“: Einige Beobachtungen zum Verhältnis von Internationaler Rechtsordnung, Demokratie und globaler Sicherheit Provided in Cooperation with: WZB Berlin Social Science Center Suggested Citation: Kumm, Mattias (2024) : „Making the World Safe for Democracy“: Einige Beobachtungen zum Verhältnis von Internationaler Rechtsordnung, Demokratie und globaler Sicherheit, In: Nida-Rümelin, Julian Greger, Timo Oldenbourg, Andreas (Ed.): Normative Konstituenzien der Demokratie, ISBN 9783111118147, De Gruyter, Berlin, pp. 359-380, https://doi.org/10.1515/9783111118147-023 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/311860 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Such structural lackofaccountability lies at the heartofdynamicsofresentment drivenestablishment of counter-power by other states.This in turn leads to militarized great powercompetition with great risks of major wars.Reforms aimed at holding great powers legallyaccountable are not onlycompatible with democracy,they are the precondition for successfully institutionalizing asystem of international lawthat mayactuallysucceed in making the world safe for democracy. Während der gegenwärtigeUkrainekrieg keinerlei ernsthafte Diskussion um eine grundlegende Reform der internationalen Ordnung hervorgebracht hat,war in der Geschichte des 20.Jahrhunderts der Eintrittder Vereinigten Staaten in den Ersten und Zweiten Weltkrieg jeweils Anlassfür den Versuch, die internationale Rechtsordnungmaßgeblich zu reformieren. Dahinter stand die Einsicht, dass große Kriege weder unvermeidbar sind noch jeweils nur als das Ergebnis kontingenter personaler oder geostrategischer Machtkonstellationen oder ideologischer Ausrichtungenbegriffenwerden können. Kriegewerden auch durch die Struktur der internationalen Ordnungund die jeweils geltenden Normen ermöglicht.Eine Ordnung, die nur aufeinem Gleichgewicht ansonsten ungebundener unabhängiger Mächte beruht,wird Friedennicht dauerhaft gewährleisten können. Umgekehrtkann eine angemessen strukturierteinternationale RechtsordnungKriegestrukturell verhindern oder höchst unwahrscheinlich machen. Die Idee sowohl beim Eintritt der Vereinigten Staaten in den Ersten Weltkrieg 1917als auch beim Eintritt in den Zweiten Weltkrieg 1941war es, die strukturellrechtlichen Bedingungeninternationaler Ordnungsozuverändern, dass in Zukunft die Möglichkeit großerKriegeausgeschlossen sein würde (1). Dabei sollten grundlegendeIdeen und Prinzipien ausder Welt liberal-demokratischer Verfassungsstaatlichkeit auch für die Konstitution einer rechtlich konstituierten globalen Open Access. ©2024 bei den Autorinnen und Autoren, publiziertvon De Gruyter. Dieses Werk ist lizenziert untereiner CreativeCommons Namensnennung –Nicht kommerziell –Weitergabe unter gleichen Bedingungen 4.0 International Lizenz. https://doi.org/10.1515/9783111118147-023 Ordnungvon Bedeutung sein. Oder anders formuliert: Die konstitutivenPrinzipien des liberal-demokratischen Verfassungsstaats sind auch konstitutivfür eine diese Staaten einbettende, entsprechend strukturierte internationale Rechtsordnung (2). Problematisch für die bestehende Ordnung, so wie sie sich entwickelthat,ist deren strukturelle Unzulänglichkeit im Bereich Sicherheitsgewährleistung, Gewaltanwendung und Krieg und Frieden. Hier können die maßgeblichen Großmächte effektivnicht für illegale Gewaltanwendung vonder Rechtsordnung zur Rechenschaft gezogen werden, und stehen zunehmend in einem durch Recht nicht weiter geregelten militärisch fokussierten Machtwettbewerb, in dem unipolareund multipolare Ordnungsvorstellungen konkurrieren (3). Um sich einer solchen potenziell desaströsen Dynamik zu entziehen, ist es vonentscheidender Bedeutung,den Versuch der Konstitutionalisierung der internationalen Ordnungauch in diesem Bereich wiederaufzugreifen und voranzutreiben (4). Ein solches Projekt der Stärkungsupranationaler Institutionen ist zwar unter den gegebenenpolitischenUmständen herausfordernd, aber nicht utopisch. Zudem steht es nicht in einem Spannungsverhältnis zu demokratischer Selbstbestimmung.ImGegenteil: Erst eine solche Ordnungwürde demokratischen Geboten gerecht werden und die Welt sicher für Demokratie machen (5). 1„Making the World Safefor Democracy“:Von WoodrowWilson zu Franklin Delano Roosevelt Als die USAimApril 1917inden ErstenWeltkrieg eintraten, taten sie es mit dem von Präsident Woodrow Wilson proklamierten Ziel, „die Welt sicher für Demokratien zu machen“.Dazu gehörte nicht nur,der„Entente“mit demokratischen Ländern wie England und Frankreich im Kampf gegendie Mittelmächtebeizustehen. Der Krieg müsse eine Transformation der internationalen Beziehungen mit sich bringen, an dessen Ende eine neue Friedensordnung stünde, die aufklare Prinzipien gegründet und durch internationale Institutionen operational gemachtwerde, undsoinder Lagesein würde, dauerhaft und zuverlässig den Frieden zu gewährleisten. Konkret verkündete Wilson im Januar 1918 einen 14-Punkte-Plan, aufdessen Grundlage Friedensverhandlungenstattfinden könnten. Nebendem Prinzip des Selbstbestimmungsrechts der Völker,das allgemein die Grundlagezur Lösung territorialer Ansprüche bilden sollte, sollteu.a.auch ein Völkerbund geschaffen werden, innerhalb dessen Staaten potenzielle Konflikte diplomatisch lösen und gemeinsam Entscheidungen fällen sollten. Wilsons Einfluss in Paris nach dem Ende der kriegerischen Auseinandersetzung war jedoch ausverschiedenen Gründen geschwächt. Das im Versailler Vertrag kodifizierteErgebnis stellte weder eine konsequente 360 MattiasKumm Implementation des Prinzips der Selbstbestimmung zwischen den Kriegsparteien (und erst recht nicht zwischenden Kolonialmächten und ihrenKolonien) dar,noch gelang es Wilson innenpolitisch im amerikanischen Kongress, die notwendigen Mehrheitenfür den Beitritt zum Völkerbund zu organisieren. Das alte internationale Recht als „Jus Publicum Europaeum“mit der Idee eines Gleichgewichts der Mächte im Binnenverhältnis europäischer Nationenund vonkolonialem Wettbewerb im Verhältniszum Restder Welt überlebte den Ersten Weltkrieg nicht.Aber die Geburt einer neuenOrdnunginternationalen Rechts solltenicht gelingen. Der VersaillerVertrag und die mit ihm versuchte Begründungeiner neuen Ordnung erwies sich trotz einigervielversprechender Innovationen im Detail als wenigmehr als ein glorifizierterWaffenstillstand, ein Interregnum, das nur 20 Jahre hielt,bevor mit dem deutschen Angriff aufPolen am 1. September 1939 in Europader Zweite Weltkrieg begann. Von erheblich größerer historischer Wirksamkeitund Bedeutung war das Projekt Roosevelts,eine neue Weltordnungnach dem Zweiten Weltkrieg zu schaffen. Der Beginn der öffentlichen Kampagne für einesolche neue Ordnungerfolgte, zeitgleich mitdem Versuch, das amerikanische Publikum für den Eintrittder Vereinigten Staaten in den Krieg zu gewinnen, in Roosevelts berühmten „Four Freedoms“-Rede vordem Kongress im Januar 1941.¹Das Einschwören des amerikanischen Volks aufKrieg und Verzicht ging einher mit der Artikulation der Grundidee einer neuen Weltordnungals Kriegsziel. Diese würde sich aufder universalen Anerkennung vonvier Grundfreiheiten gründen:Die zwei klassischen negativen Freiheiten ausdem ersten Verfassungszusatz der US-Verfassung, Religionsfreiheit und Meinungsfreiheit,wurden ergänzt durch die Freiheit vonNot (Freedomfrom Want) und die Freiheit vonAngst (Freedom from Fear). Diese Grundideen sollten aufinternationaler Ebene durch Schaffung einer entsprechenden Menschenrechtsordnung,Wirtschaftsordnungund Sicherheitsordnungangemessen institutionalisiert werden.Roosevelt beauftragte knapp zwei Wochen nachKriegseintritt eine Planungskommission im State Department,die Vorschlägezur institutionellen Struktur der Nachkriegsordnungvornehmen sollte. In einem kriegsbegleitenden Prozess, der an die Atlantik Charta anknüpfte und über Bretton Woods bis nachSan Franciscoführte, wurde Schrittfür Schritt die institutionelle Struktur der Nachkriegsordnungausgehandelt.Als am 2. September 1945auch im Pazifik der Krieg mit der japanischen Kapitulation endete, lag die UN-Charta schon seit mehreren Monatenzur Ratifikation vorund trat wenigspäter am 24.Oktober 1945inKraft. 1Die Rede wurdeam6.Januar 1941als Stateofthe Union Address vorbeiden Häusern des Kongresses gehalten. „Making the World Safe forDemocracy“361 2Ein konstitutionalistischer Neuanfang: Drei Grundpfeiler der globalen Nachkriegsordnung Das Roosevelt’sche Projekt lässt sich als Versuch rekonstruieren, eineglobale Ordnungzukonstitutionalisieren, die aufdrei Ideen ruhte, die jeweils nach angemessener Institutionalisierung verlangten. 2.1 Neuorientierung vonStaatlichkeit: Externe undinterne Selbstbestimmung Die erste Kernidee war,dass die interne Struktur des Staatesrelevant für die Schaffung eines stabilen friedlicheninternationalen Systems sei. Ein imperialer, über Kolonien herrschender Staat,der intern die Menschenrechte seiner Bürger verletzt,solautetedie Argumentation,wird auch eher geneigt sein, die Rechte anderer Staaten mit Gewaltzuverletzen. Während im klassischenVölkerrecht ein Staat lediglich durch die drei Kernelemente Staatsgebiet,Staatsvolk und Staatsgewaltformalals gültige territorial gebundene Machtform bestimmt wurde, wurde mit der Einführung des allgemeinen Prinzips der Selbstbestimmung in der UNCharta die Struktur vonStaatlichkeit in zweifacher Hinsicht normativ-rechtsförmigen Anforderungenausgesetzt: Zum einen wurden externe Kolonialisierung und Kolonien diskreditiert,was folgerichtig zu einem sich global entfaltenden Prozess der Dekolonialisierung in der Nachkriegszeit und zu einem allmählichen Ende des klassischeneuropäischen Imperialismus führte.²Zum anderen wurde die staatliche Gewaltintern normativanMenschenrechtegebunden.³Der Zweck des Staates sollte 2Aus dem Prinzip der Selbstbestimmungwurde spätestens bis zur GA Res.1514XV(1960) ein Recht aufSelbstbestimmung. Dagegenblieben die in der UN-Charta auch vorgesehenen Vorschriften über eine internationale Treuhandschaftder Kolonien (Art.75–91 UN-Charta) weitgehend Makulatur, auch wenn sie sich erst 1994 vollkommen erledigt habensollten. Die geltend gemachten Ansprüche aufSelbstbestimmunginder Nachkriegszeit und die Delegitimierung der kolonialen Fremdherrschaft ließ solche Bevormundung, auch wennsie unter internationalem Vorzeichen erfolgensollte, effektivnicht mehr zu. 3Während die UN-Charta in der Präambel UN-Charta und in den Artikeln 59 und 60 UN-Charta nur sehr allgemein vonMenschenrechten redete, wurden diese durch die Allgemeine Erklärungder Menschenrechte (A/Res/217A(III) GV vom10. Dezember 1948) und dann den großen Kodifikationen des Internationalen Paktes für Bürgerliche und Politische Rechte(IPBPR,der im März 1976 in Kraft trat) und den Internationalen Pakt für Kulturelle, Wirtschaftliche und Soziale Rechte(IPKWSR, der am 3. Januar 1976 in Kraft trat), sowie weiterespezifische Rechtebetreffende Konventionen, konkretisiert. 362 MattiasKumm nunmehr sein, Menschenrechte zu achten, zu schützen und zu realisieren. Die Ausrichtungauf Menschenrechte solltedie Selbstbestimmungspraxis der sich in Staaten organisierenden Völkeranleiten. Mehr noch, mit der Ausarbeitung von Menschenrechtskatalogeniminternationalen Recht wurde deutlich, dass die Gewährleistungen vonMeinungs-und Versammlungsfreiheit im Zusammenhang mit der Forderungnach regelmäßigdurchzuführenden allgemeinen und freien Wahlen sowie der Garantieeines effektivenRechtsschutzes im Wesentlichen die Institutionalisierung liberal-demokratischer Verfassungsstaaten verlangt.⁴Damit knüpft das internationale Recht implizitanImmanuel Kants Forderungan, dass im Interesse eines ewigen, d.h. nicht nur vorübergehenden, aufeiner Machtbalance beruhenden Friedens, Staaten „Republiken“(gemeint war in heutiger Sprache:liberale Demokratien) sein müssten. Heutehat in den Politikwissenschaften die „democratic peace thesis“weitgehend Anerkennung gefunden: Liberale Demokratien führen tatsächlich keine Kriegegegeneinander.⁵Es war nur konsequent,wenn die Vereinigten Staatenals Besatzungsmacht daraufhinwirkten, dass sich die früheren Feindstaaten Deutschland (jedenfalls in den Westgebieten) und Japan als liberale Demokratien neu konstituierten. Die Tatsache, dass Normendes Menschenrechtsschutzes –bis hin zum Gebot liberal-demokratische Verfassungsstaaten zu errichten –völkerrechtlich verbindlich für Staatensind, heißt aber nicht,dass diese Normenvon mächtigen Staaten mit Gewaltgegen andere Staaten durchgesetzt werden dürfen. In der Gegenwart kann sich zwar die Biden-Administration aufder Seite des Völkerrechts wähnen, wenn sie allgemein voneinem Kampf („struggle“)zwischendemokratischen und autoritären Staaten spricht.Das Völkerrecht verlangt,dass Staaten liberale Demokratien sein sollen. Aber das Völkerrecht schließt grundsätzlich Gewaltals Mittel zur unilateralen Durchsetzung internationalrechtlicher Ansprüche aus. Das gilt auch für Ansprüche, die aufdie Durchsetzung vonDemokratie und Menschenrechten ausgerichtet sind. Die vielen im Kalten Krieg und in der Zeitnach dem 11. September vonden USAinitiierten undmit Hilfe vonGeheimdienstendurchgeführten RegimeChange-Operationen sind genauso völkerrechtswidrigwie die öffentlich propagierten militärischerFeldzüge mit dem Ziel, ein tyrannischesRegime zu beseitigen und Demokratie sowie Menschenrechtsschutz zu befördern. Ein prinzipiell völkerstrafrechtlich verbotener und strafbarer Angriffskrieg bleibt ein solcher,auch wenn er im Namen der Demokratie und Menschenrechte geführt wird. Der Kampf der Demokratien gegenAutokratien darf nur dann die Form militärischer Gewalt 4Zur Diskussion siehe Franck (1992).Kritisch ausrechtspolitischen Gründen siehe Marks (2003). 5In der modernenpolitikwissenschaftlichen Diskussion siehe Doyle (1983). Die Literatur zu begrifflichen Fragen, empirischen Methodologien, kausalen Mechanismen und Implikationen ist kaum zu überblicken. Eine Bibliografie bietetRummel (2023). „Making the World Safe forDemocracy“363 annehmen, wenn es, wie im Krieg zwischen der Ukraine und Russland, darum geht, dass ein rechtswidrig angegriffenes Land sein Recht aufSelbstverteidigung ausübt, um den Angriff abzuwehren. Die rechtlich relevante Unterscheidung in diesem Zusammenhang ist dann aber nicht die zwischenautoritäremund demokratischem Staat,sondern die zwischen rechtswidrig angreifendem und sich selbst gegeneinen solchen Angriff verteidigenden Staat.EineDemokratie zu sein oder im Interesse der Verbreitungvon Demokratie zu handeln, verschafft keine Privilegien hinsichtlichdes Verbots der Gewaltanwendungund schließt auch nicht das Selbstverteidigungsrecht eines rechtswidrig angegriffenen autokratischen Staates aus. 2.2 Schaffung einer globalintegriertenWirtschaftsordnung Die Schaffung einer global integrierten Weltwirtschaftsordnungwar der zweite Pfeiler der vonRoosevelt initiierten neuen Weltordnung. Ein wesentlicher Grund für die Errichtung einer integrierten Weltwirtschaft war sicherheitspolitisch. Eine globale Ordnung, in der „freedom from fear“realisiert sein würde, müsste eine wirtschaftlich interdependente verflochtene Welt sein. Roosevelt war der Überzeugung,dass Konflikte in einer Welt,indenen Handel vorzugsweise innerhalb imperial aufgeteilterGroßräume stattfindet,schwieriger friedlichzulösen seien, als in einer global integrierten interdependentenWirtschaftsordnung. Eine interdependente Weltwirtschaft solltedafür Sorge tragen, dass eventuell aufkommende Konflikte zwischen maßgebendenMächten seltener „zero sum“sein würden, sondern strukturell friedliche „Win-win“-Lösungen bieten würden. Eine Welt, bestehend ausregional abgeschotteten oder nach Allianzen strukturierten Wirtschaftsräumen, ist eine Welt, in der aufkommende Interessenkonfliktemit größerer Wahrscheinlichkeit eine „Zero-sum“-Struktur aufweisen unddamit Interessenkonflikteeskalationsträchtiger werden und die Ordnung instabiler wird. In dieser Hinsicht sind eineganze Reihe vongegenwärtigeEntwicklungstendenzen besorgniserregend: Die WTOwirdzunehmend an den Rand gedrängt⁶und neue Großprojektewie die Transatlantische Handels-und Investitionspartnerschaft (TTIP) sowie die Transpazifische Partnerschaft (TPP) kommen nicht voran, während gleichzeitig ein „decoupling“zwischen den USAund China sowiezwischen Russlandund Europa zu beobachten ist,zusammen mit einem allgemeinen Trend zum Aufbauvon Wertschöpfungs-und Handelsketten im Rahmen bestehender 6Die 2001 eröffneteWTO-Doha-Verhandlungsgrunde liegt seit Jahrenauf Eis. Zudem können Konflikteunter der WHO zurzeit nicht vorden dafür vorgesehenen Schiedsgerichten beim DSB AppellateBodyausgetragen werden, da die Berufungvon Schiedsrichternvon den USAblockiert wird. 364 MattiasKumm Allianzen(„friend sourcing“). Natürlich ist es ein Gebot politischerKlugheit, Sorge dafür zu tragen, dass ein demokratischer Staat nicht voneinem autoritären Staat hinsichtlich lebenswichtigerGüter in Abhängigkeit gerät und er entsprechend daraufhinwirkt,dass die notwendige Infrastruktur und andere Voraussetzungen für eine Diversifikationvon Lieferketten bestehen. Es ist zudem plausibel, einen Staat,der dabei ist,einen massivenAngriffskrieg gegeneinen benachbartenStaat zu führen, solangedie feindlichen Handlungenandauern, wirtschaftlich zu sanktionieren, sofern das eine effektive Maßnahme ist,umihn zu schwächen. Es ist aber etwas anderes,Handelspolitik allgemein an anspruchsvollen moralischen Kriterien auszurichten und andere Staaten prinzipiell auszugrenzen oder massivzubenachteiligen. Eine solchePolitikist nicht nur unklug, weil sie autoritäreStaaten, die ansonsten unter Umständen recht unterschiedliche Interessen haben, in eineAllianz gegenDemokratien treibt.Sie ist auch strukturell ein Rezept,das den Frieden unterminiert und Konflikte zu verschärfen droht. Schließlich scheitert sie häufig auch auspraktischen Gründen und gibt typischerweise Anlasszuallerlei Hypokrisien (mittelfristigkein Gas oder Öl ausRussland, aber bitte mehrGas und Öl aus Saudi-Arabien, den Emiraten oder Venezuela). Natürlich standen bei der Schaffung einer neuen Weltwirtschaftsordnungnicht nur sicherheitspolitische Gründe im Vordergrund. Die Institutionalisierung eines rechtlichen Rahmens für einen relativoffenen Welthandel wurde auch deswegen verfolgt,weil Roosevelt glaubte, dass eine solche internationale Arbeitsteilung,eine begünstigende Weltwirtschaftsstruktur allgemein für Wachstums und Wohlstand förderlich sei und somit dazu beitrage, „freedom from want“zu realisieren. Zudem war es auch im amerikanischen Interesse, in der Nachkriegszeit Absatzmärkte für in den USAproduzierte Güter zu schaffen.Darüber hinaus gabesdamals nicht die Erwartung, dass Handel und Wohlstandsförderungnotwendigerweise zu Demokratisierungen führen würde. Diese Ideen wurden erst später einflussreich,umin der jüngeren Gegenwart nicht nur wegen Russland, sondern auch angesichts der EntwicklungChinas wieder an Plausibilität zu verlieren. 2.3 Dasallgemeine Gewaltverbot unddas System kollektiver Sicherheit Als dritter Grundpfeiler globaler Ordnungsolltedas System kollektiverSicherheit dienen. Ziel eines solchen Systems sollteesletztlich sein, größere Krieg zu vermeiden und Gewaltausübung allgemein rechtlich zu binden. Dieses Systemsollte langfristigaus vier Kernkomponenten bestehen. Die erste Komponenteund das normative Fundament der neuenOrdnungwar das allgemeine Gewaltverbot,das in Art.2IV der UN-Charta kodifiziert wurde. Das „Making the World Safe forDemocracy“365 Gewaltverbot solltenicht nur imperialeEroberungskriegeausschließen.Essollte allgemein nicht mehr möglich sein, durch die Behauptung,die andere Seite würde ihre rechtlichen Verpflichtungen nicht einhalten, Rechtsdurchsetzung mit Gewalt zu verfolgen. Gewaltist grundsätzlich nur im Falle der Selbstverteidigung gegen einen gegenwärtigen rechtswidrigen Angriff erlaubt oder wenn der UN-Sicherheitsrat selbst solche Maßnahmen anordnet oder autorisiert. Dies ist der rechtliche Rahmen, der es erlaubt,die russische militärische Invasion der Ukraine ohne Weiteres als rechtswidrigen Akt zu verdammen, während die Ukraine sich aufein Selbstverteidigungsrecht berufen kann. Im Übrigen sind alle Staaten befugt (aber nicht verpflichtet), aufVerlangen der Ukraine nicht nur (leichte und schwere) Waffen zu liefern, sondern auch militärisch aufder ukrainischen Seite gegenRussland zu intervenieren. Auch nicht angegriffene Staaten haben das Recht,dem angegriffenen Staat beiseitezustehen und sich gegenden rechtswidrigen Angriff in Ausübung eines kollektivenSelbstverteidigungsrechtszu wehren. Sofern es zurzeit die Position der USAund der NATO ist,nicht direkt militärisch aufder Seite der Ukraine zu kämpfen, ist das kein Gebot des Völkerrechts. Aber das rechtlich normierte Gewaltverbot allein reicht nicht aus. Die Erfahrung der Zeit vordem Zweiten Weltkrieg hatte gezeigt, dass ein Verbotdes Krieges allein wenigdazu beiträgt, Krieg tatsächlich zum Verschwinden zu bringen.Der Kellogg-Briand-Pakt von1928, der Krieg verbot,wurde vonallen maßgeblichen Mächten der Zwischenkriegszeit unterschrieben und doch befanden sich alle diese Mächte 15 Jahre später wieder im bis dahin größten Krieg der Weltgeschichte gegeneinander.Deswegen sollteesals zweiten Pfeiler des Systems kollektiverSicherheit eine globale politische Instanz geben, die im Falle einer Gefahr für den Frieden oder eines Akts der Aggression durch qualifizierte Mehrheitrechtsverbindlich entscheidenkönnen sollte, wie die internationale Gemeinschaftdarauf reagiert.Esentstand der UN-Sicherheitsrat,dessen heute 15 Mitglieder,mit qualifizierter Mehrheit (9 von15Mitgliedern), verbindlich für alle Mitglieder der Vereinten Nation entscheidenkönnen, wie aufsolche Situationen zu reagieren ist. Dabei ist allerdings vonzentraler Bedeutung,dass die fünf permanenten UN-Sicherheitsratsmitglieder (die P5),die USA, China, Russland, Großbritannien und Frankreich, ein Vetorecht haben. Gegen ihrenWillen kann der UN-Sicherheitsrat keine inhaltlichenMaßnahmen zur Regelungdes internationalen Friedens und der Sicherheit treffen. Obwohl Roosevelt selbst offen war für die Idee eines Sicherheitsrates,indem kein Staatein Veto hätte, hielt er das Vetorecht letztlich für notwendig, um die Zustimmung Stalins und auch des US-Senats, sicherzustellen. Da Russlandals Rechtsnachfolgerder UdSSR im Sicherheitsrat über ein Veto verfügt, spielteder UN-Sicherheitsrat wie schon in den Kernkonflikten des Kalten Krieges auch im Ukrainekrieg nur als Schauplatz diplomatischer Konfrontationen eine Rolle. Zwar kann die Generalversammlungeinen aktivenpolitischenPartüber366 MattiasKumm Während die Mobilisierung des Westens bis jetzt zur Überraschung vieler erstaunlich gut gelingt, fällt noch etwas anderes auf: Es ist frappierend, dass es einen weitgehenden, in der oben erwähnten Resolution der Generalversammlungmanifestierten, Konsens in der Weltgemeinschaft hinsichtlich der Rechtswidrigkeit und Verdammungswürdigkeit russischer Aggression gibt.Aber einen entsprechenden Konsens hinsichtlich der Sanktionierung Russlandgibt es nicht.Waffenlieferungen an die Ukraine und wirtschaftliche Sanktionen werden fast ausschließlich vom Westen und vonStaaten unter dem nuklearen Schutzschild der USAgetragen. Grund dafür sind nicht nur wirtschaftliche Interessen und Abhängigkeiten. Von zentralerBedeutung ist auch eine in der außerwestlichen Welt weit verbreitete Kritik westlicher Hypokrisie und der Vorwurf, mit verschiedenen Maßstäben zu messen. Warumsollteman den eigenen Wirtschaftsund Handelsinteressen schaden, um Russlandzusanktionieren, wenn diejenige,die Sanktionen verlangen, vorher selbst die Ordnungebenso eklatant verletzt haben?Das Argument, dass es keine Äquivalenz gebe, z.B. zwischen den Taten der US-Regierung im Mittleren Osten im Rahmen des Anti-Terror-Kampfes und der russischen Invasion in der Ukraine, überzeugt außerhalb des Westens niemanden.Ja, US-lancierte Regime-Changes in Afghanistan, Irak, Libyenusw.richtetesich nicht gegendemokratischegewählte und einigermaßen menschenrechtsfreundlicheRegierungen, sondern gegendie Taliban, SaddamHussein und Gaddafi usw.Selenskis Regierung in der Ukraine dagegen ist,wie immer manauch die Geschehnisseumden Maidan herum im Jahr 2014 bewerten mag,frei gewählt worden, und bei aller Korruption und Diskriminierung vonTeilen des russischsprachigen Teils der Bevölkerungnicht vergleichbar mit den geschassten Diktatoren im MittlerenOsten. Aber das ändert nichts daran, dass die US-geführten Aktionen im MittlerenOsten (und anderswo) in den Augen der Öffentlichkeit mit dem Makel der Rechtswidrigkeit befleckt waren und im Übrigen, was die Anzahlder Toten und Verletzten angeht,ineiner Größenordnung lagen, die durchaus vergleichbar ist mit dem, was bis heute in der Ukraine geschehen ist.Wer hier keine Äquivalenz sieht,sokönnte man meinen, weiß entweder nichts über die Zahl der Opfer dieser Kriege(in westlichen Medien hört man typischerweise nur die Zahl der aufder eigenen Seite gefallenen) oder gewichtet ein weißesukrainisches Menschenleben anders als ein arabisches. Wenn man die Perspektive aufdie Zeit des Kalten Krieges erweitert,wird zudem klar,dass die USA sich nicht davorscheuten „regime change“auch gegenDemokratien und zugunsten vonihnen favorisierten Diktatoren durchzuführenoder zu unterstützen. Weiterhin haben die USA, anders als Russland, auch keine Territorien annektiert,allerdings haben Sie sie die Annexion vonTerritorien durch andere Staaten –vonIndonesien in Ost-Timorbis zu Israel hinsichtlichder Golan-Höhen jeweils befürwortet, wenn sie glaubten, daran ein Interesse zu haben. Insgesamtist es für weiteTeile der Welt „Making the World Safe forDemocracy“373 nicht offensichtlich, dass eine Welt, in der die USAdie prärogative Macht monopolisieren, wirklich besser ist als einemultipolare Welt,inder es Gegengewichte gibt.Chinawittert Morgenluft.Wie Xi Jinpingominös anlässlich seines Besuches in Moskauvom 21.März 2023 zu Putin sagte: „Es gibt jetzt Veränderungen (in der internationalen Ordnung), wie wir sie seit hundert Jahren nicht gesehen haben – lass uns diese Veränderungen gemeinsam vorantreiben.“ Wenn diese Sichttatsächlich eine global verbreitete Perspektive plausibel rekonstruiert,sieht es nicht gut aus, für diejenigen im Westen, die hoffen, den Status quo der globalen Ordnung,sowie er sich nach dem Kalten Krieg für etwa zweieinhalbJahrzehnte langedarstellte, auch in Zukunft zu erhalten. 4Die Entwicklungder Internationalen Rechtsordnung zu einer konstitutionalistischen Ordnung Dabei solltedie Kernfrageaber nicht sein, welche Großmacht prärogative Macht ausübt,obdiese Ausübung unipolar oder multipolar sein soll und wie weit sie reicht.Die Prärogative hat im konstitutionalistischen Denken nur als kritisches Analyseinstrument einen Platzund verweist aufzentrale Defizite der internationalen Ordnung. Die Domäneder Prärogative ist die Domäne, in der Macht vorRecht gilt.Die Kernfragesolltesein, wie die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung vorangetriebenwerden kann, sodass das internationale Recht den Raum prärogativerMacht immer weiter einschränktund den Raum rechtlicher institutionalisierter Verantwortlichkeit auch des Handelnsder Großmächte wachsen lässt. Nach dem Ende des Kalten Krieges wurde die Wiederbelebung der ursprünglichen Ideen einer in den Vereinten Nationenverankerten globalen Sicherheitsarchitektur mit UN-Streitkräften, bei gleichzeitiger Arbeit an dem Ziel einer Welt ohne Nuklearwaffen, ebensovernachlässigt,wie der Aufbaueiner genuinen integrativen Sicherheitsarchitektur in Europa, die auch Russlandmit umfasst.Stattdessen waren Ideen einflussreich,denen zufolge die Verbreitung liberaler Demokratien sich weiter fortsetzen würde und in einer Welt liberaler Demokratien sicherheitspolitische Belangekeinegroße Rolle mehr spielen würden, da Demokratien keine Kriegegegeneinanderführen würden.⁹In der Übergangszeit würden die USAals einzig verbleibendeSupermacht als Anker der neuen liberalen Weltordnungfungieren und einen Pax Americana gewährleisten. Dassdem Weltpolizisten für diese 9Immer noch maßgeblich ist hier Doyle (1983). 374 MattiasKumm Zweckeprärogative Macht zugestanden werden musste und entsprechend aufReformanstrengungenhinsichtlich der globalen Sicherheitsarchitekturverzichtet wurde, schien vertretbar zu sein. Dieses Kalkül hat sich als fehlerhaft erwiesen. Seit 2008 nimmt die Anzahlliberaler Demokratien weltweit ab,während autoritäre Regime sich als relative stabil und zum Teil auch, was die Entwicklungder nationalenWirtschaft anging,als erfolgreich erweisen. Während gleichzeitigwestliche Volkswirtschaftenvon Finanzkrisen erschüttert werden undeher anämisches Wachstumaufweisen, ist inzwischen in den USA, wie auch in Teilen Europas,die liberale Demokratie keine Selbstverständlichkeit mehr.Und die Außenpolitik der USAkann schon langenicht mehr als verlässlicher Anker für eine liberale internationale Ordnung gedeutet werden. Die Verbindungvon stark militarisierter,stark moralisierter,oft illegaler und spektakulär erfolgloser Interventionspolitik führt unter anderem zu verbreiteten Ressentiments, die global den Boden für einen neuen Wettbewerb von Großmächten bereiteten. Um dieser Dynamiketwas entgegenzusetzen und die Konstitutionalisierung der internationalen Rechtsordnungvoranzutreiben, sollen hier nur drei offensichtliche Eckpunktezentraler Reformenkurz genannt werden.Sie ergeben sich ausder obigen Analyse prärogativerMacht und sind vollkommen unoriginell. Jeder dieser Punkte lässt sich mit einem weiten Spektrum an Vorschlägen konkretisieren. Erstens muss der UN-Sicherheitsrat endlich so reformiert werden, dass er repräsentativer wird, und die Ausübung des Vetos,wenn es überhaupt Bestand haben soll, maßgeblich prozedural eingehegt und inhaltlich begrenzt wird. Was das Veto angeht,beginnen die Vorschlägedamit,Art.27Abs.3 der UN-Charter einfach ernst zu nehmen, anstatt die Vorschrift,wie bisher,zuignorieren: Diesem Artikel zufolge kann für viele Entscheidungendes UN-Sicherheitsrates einePartei kein Veto einlegen, wenn sie Gegenstand des Verfahrens ist.Weiterhin geht es um die Revitalisierung der Rolle der Generalversammlungunter der„Unitedfor Peace Resolution“ (Resolution GV A/RES/ 377 (V) vom3.November 1950), mit der Innovation eine Begründungspflicht seitens des Veto einlegenden Staateseinzufordern (Resolution GV A/RES/ES-11/1 vom2.März 2022).Schließlich gibt es Argumente, unter bestimmten Voraussetzungen ein willkürlich eingelegtes Veto als nichtigund daher rechtlich unwirksam zu erklären (so z.B. Peters 2009). Zweitens soll in Zukunft die Jurisdiktion des IGHs und auch des IStGHs nicht wie zurzeit vonder Zustimmung der jeweiligenStaaten abhängen. Wenn es um die Verletzung vongrundlegenden Normen der internationalen Ordnung geht,kann es nicht sein, dass sich ein verletzender Staat daraufberuft,der Jurisdiktion des IGHs nicht zugestimmt zu haben. Zudem:Wer als permanentes Mitglied und Veto-Akteur im UN-Sicherheitsrat besondere Verantwortungträgt, muss für seine Aktionenauch „Making the World Safe forDemocracy“375 der internationalen Gemeinschaftgegenüber rechtlich zur Verantwortunggezogen werden können. Drittens muss die nukleare Abrüstung globale Priorität gewinnen. Nukleare Waffen sichern keinen Frieden durch gegenseitigeAbschreckung, sie machen den Wettbewerb um prärogative Macht offener und gefährlicher.Ganz konkret spielen heute im Ukrainekrieg Atomwaffen einemaßgebliche Rolle. Die Invasion der Ukraine ist nur unterBedingungendenkbar,indenen Russland mitder nuklearen Eskalation drohen kann. Weiterhin gibt es nur deswegen,jedenfallszurzeit,keine unmittelbaremilitärische Intervention der NATO in den Konflikt,weil die NATO die Drohungder nuklearen Eskalation ernstnimmt.Nuklearwaffen haben den Krieg ermöglicht,ihre Existenz macht ein baldiges Ende unwahrscheinlich, während durch sie gleichzeitig ein regionaler Konflikt die gesamte Nordhalbkugel, wenn nicht die gesamte Menschheit,gefährdet.Die dreipolige geostrategische Situation, die dynamische technologische Entwicklungdestabilisierender Waffensysteme in einem Kontext demografisch-wirtschaftlich bedingter Machtverschiebungen, erhöht die Wahrscheinlichkeit vonFehlkalkulationen und Missverständnissen und macht ein neues, einigermaßen belastbares,Gleichgewicht des Schreckens unwahrscheinlich. Gleichzeitigsindalle der Aufrüstungsspirale Grenzen setzenden Vereinbarungen ausdem Kalten Krieg oder der Zeit danach nicht mehrinKraft: Die Vereinigten Staaten haben den wichtigen ABM-Vertrag schon 2002 einseitig gekündigt, den Mittelstreckenraketen betreffenden Vertrag (INF-Vertrag)haben die USAimJanuar 2019 gekündigt, und die Russen haben im Februar 2023 mit dem „New Start“-Vertrag den letzten noch verbleibendenVertrag ausgesetzt. 5Eine konstitutionalistisch-supranationale Ordnung: Unrealistische und demokratietheoretisch fragwürdigeUtopie oder realisierbares demokratisches Gebot? Die obigeAnalyse hat aufgezeigt, wie wenigdie existierende Rechtsordnung geeignet ist,die Welt für Demokratien sicherzumachen und der Menschheit kollektive Sicherheit zu garantieren. Eine „realistische“Analyse legt zunächst nahe, diesen Sachverhaltmit dem Hinweis aufdie tatsächlichen Machtverhältnisse zu erklären und als unabänderbar hinzustellen: MächtigeStaaten wie Russland, Chinaoder die USAhaben eben einfach kein Interesse daran, die rechtlichen Voraussetzungenfür die Ausübung prärogativerMacht zu untergraben.Sie werden keiner Veränderung der UN-Charter zustimmen, die das Vetorecht im UN-Sicherheitsrat abschafft, sie 376 MattiasKumm werden weder dem IStGH beitreten oder sich allgemein dem IGH unterwerfen und seine Jurisdiktion anerkennen, noch werden sie ihre privilegierte Position hinsichtlichihres Atomwaffenarsenals zur Disposition stellen. An dieser Argumentation ist etwas dran: Es ist immer schwierig,ineinem System Reformengegen die mächtigsten Akteuredurchzusetzen. Aber diese Art von „realistischer“Betrachtung greift dennoch zu kurz. Im nationalen Kontext ist die Geschichte voll vonerfolgreichen transformativenVeränderungen auch gegendie mächtigsten, vomStatus quo profitierenden, Akteure, vonder Französischen Revolution bis hin zu Theodore Roosevelts „trustbusting“im späten 19.Jahrhundert in den USA. Wenn ein bestehendesSystemden Interessen der meisten Menschenunter seiner Autorität offensichtlich nicht dient, der Appell zu Reformenimmer wiederverhallt, ohne dass sich etwas Wesentliches ändert,richtet sich der Blick aufdie bestehenden Strukturen und die Fragenach den Grundlagen ihrer Legitimität taucht auf. Transformative Prozesse gehen einher mit der Delegitimierung der den Status quo verankernden Legitimationsnarrative. Im Internationalen Recht ist die Position der Großmächte weitgehend geschützt durch ein Legitimationsnarrativ, demzufolgeInternationales Recht im Wesentlichen aufder Zustimmung der jeweils zu verpflichtenden souveränen Staaten besteht.Wenn die Großmächte sich nicht der Jurisdiktion eines Gerichts unterwerfen wollen, dann hat das Gericht eben keine Jurisdiktion. Wenn sie keinem nuklearen Abrüstungsvertrag zustimmenwollen, dann können sie eben ihre Atomwaffen behalten. In der demokratietheoretisch angereicherten Variante dieses Narrativs, ist Legitimität aufstaatlicher Ebene dadurch gesichert,dass ein Volk sich eine Verfassung gibt und sich in dessen Rahmen demokratische selbstbestimmt regiert. Internationales Recht ist legitim, insofernesauf die Zustimmung der jeweils durch das Recht gebundene Staaten berufen kann. Dieses Legitimationsnarrativaber steht nicht nurineinem Spannungsverhältnis zu fundamentalen Normender internationalen Rechtsordnung, die neben Verträgen,eben auch Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsprinzipien als Rechtsquellen anerkennt.Das Narrativist auch demokratietheoretisch fehlerhaft. Die Legitimität des Staatesund seiner verfassungsrechtlichen Ordnunghängen nicht nur davonab, wie sie intern verfasst sind. Stattdessen ist es eine Voraussetzung für die Legitimität nationalen Verfassungsrechts, dass es aufangemessene Art und Weise in ein entsprechend strukturiertes System internationalen Rechtseingebettet ist.¹⁰Es ist einer der Hauptzwecke des Internationalen Rechts, die Bedingungen zu definierenund zu schaffen, unter denen Staatenlegitimerweise Souveränität geltend machen können, ohne andere souveräneStaaten in ihren Rechten zu 10 Für eine ausführlicheBegründungsiehe Kumm (2013). „Making the World Safe forDemocracy“377 verletzen. Kein Staat hat ein Recht,sich Institutionen und Mechanismen zu entziehen, die sicherstellen, dass sie nicht andere Staaten dominieren und ihre Rechte verletzen. Staaten stehen unter einer allgemeinen Pflicht, ein System internationalen Rechtszufördern und aufrechtzuerhalten, das einesolcheFunktion erfüllen kann. Dies ist nicht nur ein leicht nachzuvollziehendes Gerechtigkeitspostulat.Das ergibt sich auch ausPrinzipien, die dem liberal demokratischen Verfassungsstaat und dem Internationalen Recht nach 1945zugrunde liegen.Diese Prinzipien sind im Internationalen Recht zwar abstrakt anerkannt, aber deren Implikationen zum Teil nicht voll in institutionellen Arrangements und anerkannten Dogmenkonkretisiert. Damit ist das gegenwärtigeinternationale Rechtgekennzeichnet durch ein rechtsinternes Spannungsverhältnis zwischen solchen Rechtsprinzipien und einzelnen konkreten institutionellen Arrangements und Dogmen. Gleichzeitig ist ein solches Spannungsverhältnis Grundlagefür eine progressive Fortentwicklungdes Rechts durch entsprechende interpretative Anstrengungen (Kumm 2019). Wenn behauptet wird, dass die existierende Rechtsordnungnun mal die Jurisdiktion vonGerichten über Staatenvon der Zustimmung der Staaten abhängigist, oder wenn behauptet wird, dass der UN-Sicherheitsrat nun malein Vetorecht anerkennt, ist das zwar nicht falsch,aber viel zu einfach. Es gibt eine Vielzahl an interpretativenMöglichkeiten für das internationale Recht,sich in Richtung einer weitergehenden Konstitutionalisierung und Einschränkung prärogativerMacht zu entwickeln, um damit das Verhältnis zwischen abstrakt anerkannten Prinzipien und konkret regelförmigen institutionellen Arrangements und Dogmen zu entspannen. Damit das geschieht,müssten solche Interpretationen aber durch die internationale Gemeinschaft –die große Mehrheitder Staaten –bewusst verfolgt und unterstützt werden. Oben habe ich nur aufeinige solcher Möglichkeiten und Entwicklungenverwiesen. Es ist kein Zufall, dass vielleicht die wichtigsten strukturellen Innovationen im Internationalen Recht seit dem Ende des Kalten Krieges Recht vonder Mehrheit der Staaten, aber ohne Unterstützungund weitgehend gegenden Willen der Großmächte erfolgte: Die Etablierung des IStGH gelang unter der Führung einer Koalition gleichgesonnener Staaten, zu denen Russlandund China nicht gehörten und die USA auch nur eine periphere Rolle spielten. Ebensoambitioniert ist der Versuch einer weiten Koalition vonStaaten, die Atommächtedurch Vereinbarung des Atomwaffenverbotsvertrages¹¹ unter Druck zu setzen und ihrer Verpflichtung unter Art.VI des Vertrages über die Nichtverbreitungvon Atomwaffen (NPT-Vertrag)nachzu11 Der Atomwaffenverbotsvertrag verbietetEntwicklung, Produktion, Test, Erwerb, Lagerung, Transport, Stationierungund Einsatz vonKernwaffen und fand bei seiner Adoption die Unterstützungvon 122Staaten, darunter aber keine Nuklearmacht. Am 22. Januar 2021 trat der Vertrag in Kraft. 378 MattiasKumm kommen, in redlicher Absicht Verhandlungenu.a.über nukleare Abrüstung zu führen. Es ist eine Schande deutscher und europäischer Politikaus falsch verstandener Loyalität gegenüberden USA –mit der löblichen Ausnahme der Niederlande als einzigem NATO-Staat –daraufverzichtet zu haben, überhaupt am Tisch zu sitzen,als der Atomwaffenverbotsvertrag verhandelt und dann mit 122Stimmen angenommenwurde. Die Partizipation wenigstens an den Verhandlungen, wenn auch vielleicht nicht gleich die Ratifikation des Vertrages, wäre ein Mittel gewesen, auch der atomaren Schutzmachtgegenüber zu demonstrieren, dass die Teilnehmer es begrüßen würden, wenn die Atommächte ihrer Verpflichtung ausArt.VIdes NPTVertrages nachkämen. Es ist auch wenigvielversprechend, dass ein Ereignis wie die UNO-Konferenz zur Überprüfung des Atomwaffensperrvertrags,die im August 2022 wiedereinmal zu Ende gegangenist,ohne die Vereinbarung verbindlicher nächster Abrüstungsschritte und ohne dass die Parteien sich aufeine gemeinsame Abschlusserklärung haben einigen können (United Nations 2022), nur sehr begrenzt Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit findet und nicht zum Kristallisationspunkt für öffentlicheDiskussionen und Demonstrationen wird. Eine globale Öffentlichkeit,getragen voneiner wachen globalen Zivilgesellschaft,die eine große Mehrheit vonStaaten mobilisiert,kann zusammen mit einer progressivenInterpretation bestehenden Rechts eine maßgebliche Rolle, für die weitergehendeKonstitutionalisierung der internationalen Ordnungund eine BegrenzungprärogativerMacht spielen. Solangedies unterbleibt,bleibt die internationaleRechtsordnungstrukturell defizitär und die Welt –nicht nur für Demokratien –ein höchst unsicherer Ort. Literatur Doyle, Michael. 1983. „Doyle, Kant, Liberal Legacies, and Foreign Affairs“.Philosophy&Public Affairs 12 (3): 205–235. Franck, Thomas. 1992. „An Emerging Right to Democratic Governance“.AmericanJournal of International Law 86 (1): 46–91. Kumm, Mattias. 2013. „Kosmopolitischer Staat und konstitutionelleAutorität: Eine integrative Konzeption öffentlichen Rechts“.InVerabschiedung und Wiederentdeckung des Staates im Spannungsfeld der Disziplinen,hrsg. vonAndreasVoßkuhle,Christian Bumkeund Florian Meinel, 245–266, Berlin: Duncker&Humblot. Kumm, Mattias. 2019. „ZurGeschichteund Theorie des Globalen Konstitutionalismus“.In Internationale Gerechtigkeit und institutionelle Verantwortung,hrsg. von Julian Nida-Rümelin, Detlef vonDaniels und Nicole Wloka,105–138, Berlin: De Gruyter. Marks, Susan. 2003. The Riddle of all Constitutions: International Law,Democracy and the Critique of Ideology. Oxford:Oxford University Press. Peters, Anne. 2009. „Human Dignity: The Alpha and OmegaofInternationalLaw“.European Journal of International Law 20 (3): 513–544. „Making the World Safe forDemocracy“379 Rummel, Rudolph Joseph. 2023. „Democratic PeaceBibliography Version 3.0“.Zuletztabgerufen am 6. 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