Beiträge zum Äquivalenzprinzip und zur Zweckbindung öffentlicher Einnahmen

Pohmer, Dieter (Ed.) Book Beiträge zum Äquivalenzprinzip und zur Zweckbindung öffentlicher Einnahmen Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 121 Provided in Cooperation with: Verein für Socialpolitik / German Economic Association Suggested Citation: Pohmer, Dieter (Ed.) (1981) : Beiträge zum Äquivalenzprinzip und zur Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, Schriften des Vereins für Socialpolitik, No. 121, ISBN 978-3-428-45008-4, Duncker & Humblot, Berlin, https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/285542 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode.de OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Schriften des Vereins für Socialpolitik Gesellschaft für Wirtschafts· und Sozialwissenschaften N eue Folge Band 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 SCHRIFTEN DES VEREINS FtTR SOCIALPOLITIK Gesellschaft für Wirtschaftsund Sozialwissenschaften Neue Folge Band 121 Beiträge zum Xquivalenzprinzip und zur Zwe<kbindung öffentlicher Einnahmen DUNCKER & HUMBLOT I BERLIN OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Beiträge zum Äquivalenzprinzip und zur Zweckbindung öffentlicher Einnahmen Von Peter Bohley, Horst Hanusch, Walter Wittmann Herausgegeben von Dieter Pohmer DUNCKER & HUMBLOT I BERLIN OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der photomechanischen Wiedergabe und der übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1981 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1981 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05008 8 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Vorwort Auf seiner 1980 in Gießen abgehaltenen Tagung hat sich der Finanzwissenschaftliche Ausschuß den Problemen der optimalen Budgetstruktur zugewandt. In drei Referaten, die nach einer überarbeitung auf der Grundlage reger Diskussion in diesem Band der Öffentlichkeit vorgestellt werden, wurden das Non-Affektationsprinzip sowie die Theorie und Praxis des Äquivalenzprinzips behandelt. Diese Arbeiten sollen auf der nächsten Tagung, die der Ausschuß 1981 in Karlsruhe abhalten wird, durch weitere überlegungen zum optimalen Einnahmenund insbesondere Steuersystem ergänzt werden. Im ersten der drei vorliegenden Beiträge wird von Walter Wittmann bestritten, daß es notwendig sei, den Budgetgrundsatz der Non-Affektation allgemein anzuwenden. Der Verfasser stellt eine Haushaltskonzeption vor, die auf der Zweckbindung der öffentlichen Einnahmen beruht. In einem historischen überblick sucht er nachzuweisen, daß das NonAffektations-Prinzip seit dem 19. Jahrhundert zwar allgemein anerkannt worden sei, sich in der Praxis aber nie vollständig durchgesetzt habe. In den folgenden Kapiteln werden die Vorund Nachteile der Zweckbindung im Vergleich zur Non-Affektation behandelt. Auf dieser Grundlage schlägt der Verfasser eine ziel gerichtete Zweckbindung vor, verbunden mit einer Entflechtung der zentralen Staatsfunktionen (Allokation, Distribution, Stabilisierung). Er diskutiert die Auswirkungen dieses Vorschlags, getrennt nach den einzelnen Bereichen, und gelangt zu dem Ergebnis, daß ein vom Äquivalenzprinzip (in einer weiten Fassung des Begriffs) geprägtes öffentliches Abgabesystem entstehen würde. Eine wichtige Zukunfts aufgabe der Finanzwissenschaft sei es deshalb, eine Systematik von tatsächlichen und potentiellen Zweckbindungen zu entwickeln, um in Analogie zur Steuerwirkungslehre die Auswirkungen der Zweckbindung im Vergleich zur Non-Affektation umfassend untersuchen und würdigen zu können. Mit der allokationstheoretischen Analyse des Äquivalenzprinzips (in einer engen Fassung des Begriffs) beschäftigt sich Horst Hanusch in seinem Beitrag. Fragen der Umverteilungsgerechtigkeit werden nicht behandelt. Für die Anwendung des Äquivalenzprinzips entwickelt der Verfasser zunächst eine Systematik der Güterwelt. Dort stehen sich in der polaren Güterwelt das rein private Gut und das rein öffentliche OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 6 Vorwort Gut gegenüber; Klassifikationsmerkmale sind Konsumentenausschluß und Konsumentenrivalität. Für den Bereich der komplexen Güterwelt werden zusätzlich wechselseitige Beeinträchtigungen und einseitige externe Effekte berücksichtigt. Maßstab für die folgende Effizienzanalyse des Äquivalenzprinzips ist das Pareto-Optimum. Es werden Optimalmodelle der Staatswirtschaft im Rahmen der polaren Güterwelt behandelt, die als Bezugsrahmen für eine kritische Analyse dienen, die insbesondere auf Fragen der Interaktion und Konsumanpassung bei offen geäußerten Präferenzen und auf Gesichtspunkte des Trittbrettfahrerverhaltens gerichtet ist. Schließlich wird gezeigt, unter welchen Bedingungen für bestimmte Gütergruppen der eingangs entwickelten Systematik überhaupt eine paretooptimale Allokation der Ressourcen mit Hilfe des Äquivalenzprinzips erzielt werden kann und unter welchen Bedingungen nur suboptimale Lösungen möglich sind. Mit der Anwendung des Äquivalenzprinzips setzt sich Peter Bohley auseinander. Er behandelt insbesondere die Schwierigkeiten, das Äquivalenzprinzip im Rahmen eines horizontalen Finanzausgleichs einzusetzen. Die vielfältigen Probleme, die in der Praxis auftauchen, werden an den Beispielen der Subventionierung des Zürcher Opernhauses und der schweizerischen Hochschulfinanzierung herausgearbeitet. Im ersten Fall sollen lokale Gebietskörperschaften herangezogen werden, um besondere zentralörtliche Leistungen abzugelten. Im zweiten Fall handelt es sich um einen Ausgleich zwischen den Hochschulund den Nichthochschul kantonen sowie um eine Beteiligung des Bundes, da die Universitätsausbildung als dezentral erbrachte Leistung gesamtstaatlicher Natur betrachtet wird. Ein Teil der erwähnten Schwierigkeiten ist mit der Anwendung des Äquivalenzprinzips regelmäßig verbunden. Immer gilt es beispielsweise, einen geeigneten Indikator zu finden sowie die Kosten und die Nutzen zu ermitteln. Andere Probleme entstehen überhaupt erst, wenn das Äquivalenzprinzip auf den Finanzausgleich übertragen wird, oder erlangen erst in diesen Fällen ein besonderes Gewicht. Das gilt namentlich für die Gruppenabgrenzung, die Interdependenz der Abgeltungsbereiche und die Tarifund Entscheidungskompetenzen. Wie in den vergangenen Jahren hat mir Herr Diplom-Volkswirt Werner Roßkopf bei der Vorbereitung und bei der Durchführung der Ausschußsitzung tatkräftig geholfen. Frau Dr. Gisela Jurke hat mich mit der redaktionellen Bearbeitung der Beiträge für die Drucklegung unterstützt. Beiden sei auch an dieser Stelle für ihre unermüdliche Mitarbeit gedankt. Tübingen, den 2. Juni 1981 Dieter Pohmer OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Inhaltsverzeichnis Zweckbindung öffentlicher Einnahmen Von Walter Wittmann, Freiburg i. Ue. / Disentis 9 Aquivalenzprinzip und kollektive Güter - Allokationstheoretische Aspekte Von Horst Hanusch, Augsburg ...................................... 37 Praktische Probleme bei der Anwendung des Aquivalenzprinzips Von Peter Bohley, Zürich .......................................... 93 Contents Earmarking of Public Revenues By Walter Wittmann, Freiburg i. Ue. / Disentis 9 Benefit Principle and Public Goods - Theoretical Aspects of Allocation By Horst Hanusch, Augsburg ........................................ 37 Practical Problems with the Application of the Benefit Principle By Peter Bohley, Zürich ......... ,.................................. 93 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 14 Walter Wittmann schlechtert und die volkswirtschaftliche Leistungsfähigkeit beeinträchtigt. Es wird weiter argumentiert, die gleichzeitige Verfügbarkeit über alle Einnahmen erleichtere ihren konjunkturpolitischen Einsatz, d. h. die Wahrnehmung der volkswirtschaftlichen Lenkungsfunktion des Budgets. Dagegen ist einzuwenden, daß die Existenz von Eventualhaushalten zeigt, wie das Einheitsbudget mit seiner verbindlichen Fixierung der Ausgaben für die Dauer eines Jahres, die Verwirklichung lenkungspolitischer Ziele kurzfristig verunmöglicht. Je mehr sich bestimmte Ausgabengruppen für den stabilisierungspolitischen Einsatz eignen, desto (ziel)effizienter ist es, mit entsprechenden -zeitlich flexiblen - Sonderbudgets zu operieren. Schon alt ist das Argument, die Zweckbindung habe eine (unkontrollierte) Mittelverschwendung zur Folge, weil man über Einnahmen weitgehend unabhängig vom Bedarf an (bestimmten) Staatsleistungen verfügen könne. Dieser Einwand entstand offenbar unter dem Eindruck der schlechten Erfahrungen mit der alten Fondswirtschaft und richtet sich zusätzlich gegen die Staatswirtschaft im allgemeinen, wenn diese nicht mit finanziellen Engpässen konfrontiert ist. Je reichlicher nämlich öffentliche Einnahmen fließen, desto ausgeprägter ist erfahrungsgemäß der Drang, diese im wesentlichen ohne Rücksicht auf das Versorgungsniveau, sozusagen gewohnheitsmäßig zu verausgaben. Dieses Verhalten ist besonders für untergeordnete Gebietskörperschaften wie kleine (Bundes-)Länder und Gemeinden typisch, bei denen die Ausgaben (prozyklisch) sich am Rhythmus der Einnahmen orientieren. Die Mittelverschwendung ist aber nicht ein spezifisches Problem der Zweckbindung öffentlicher Einnahmen. Häufig ist die Ansicht anzutreffen, bei Zweckbindung würden die Einnahmen und Ausgaben auf die Dauer auseinanderklaffen. Erfolgt die (Sonder-)Budgetierung jedoch so, daß man zuerst die erwünschten Staatsausgaben fixiert, so geht es anschließend - wie bei jeder Haushaltsplanung - um die Bestimmung jener Abgabensätze, welche die benötigten Einnahmen sichern. Erweisen sich die geplanten Einnahmen als zu hoch, so können entweder Abgabensätze gesenkt oder überschüsse (für die nächste Periode) gebildet werden. Umgekehrt ist eine kurzfristige überbrückung mit Krediten angezeigt17, die man später mit einer Anhebung der Abgabensätze tilgen kann. Im übrigen treten auch bei den Einheitsbudgets, d. h. ohne Zweckbindung, regelmäßig überschüsse und Defizite auf. 17 Fecher hat sich a.a.O., S. 49 ff. eingehend mit diesen Problemen befaßt, obwohl ihnen keine grundsätzliche Bedeutung zukommt. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 15 Regelmäßig taucht der Einwand auf, die Zweckbindung erleichtere die Durchsetzung von Partikular interessen, was entsprechende überversorgungen und die Fortführung von Leistungen auch dann ermögliche und bewirke, wenn dafür kein Bedarf mehr bestehe. Teilt man indessen die Ansicht, die Höhe der einzelnen Ausgabengruppen und damit auch die Struktur der Gesamtausgaben widerspiegle lediglich die politischen Kräfteverhältnisse, so ist auch dazu festzustellen, daß kein spezifisches Zweckbindungsproblem vorliegt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die gruppenbezogenen Staatsausgaben zu Lasten der gruppenindifferenten öffentlichen Ausgaben 18 gerade während jener Periode expandieren, die vom Non-Affektationsprinzip geprägt wurde. Eine zielgerechte Zweckbindung gewährleistet immerhin, daß im allokativen Bereich die Nutznießer spezifischer Staatsleistungen diese selbst finanzieren. Fehlt eine solche Zweckbindung, so können sich die Partikularinteressen so stark durchsetzen, daß auch Nicht-Nutznießer in die Finanzierung einbezogen werden. Je mehr dies der Fall ist, desto schlechter ist die Versorgung mit Staatsleistungen in Bereichen, die über eine unterdurchschnittliche Interessenvertretung verfügen. In dem Maße wie bestimmte Staatsfunktionen übermäßig mit öffentlichen Mitteln bedacht werden, kommen die anderen Bereiche entsprechend zu kurz: Die Zweckbindung kann auf die Dauer (auch) eine Unterversorgung mit Staatsleistungen zur Folge haben. In Analogie zu den Ausführungen über die überversorgung ist zu bemerken, daß eine Unterdotierung mit öffentlichen Mitteln auch im Rahmen eines Einheitsbudgets nicht auszuschließen ist. So ist es vor allem bei andauernden finanziellen Engpässen in den öffentlichen Haushalten wahrscheinlich, daß die Mittelzuteilung auf einzelne Staatszwecke unabhängig vom tatsächlichen Bedarf, jedoch in übereinstimmung mit den politischen Kräfteverhältnissen sehr unterschiedlich erfolgt, was zu Unterversorgungen führt. In dem Maße wie Unterversorgungen das Ergebnis der Zweckbindung sind, können zusätzliche Einnahmen über eine Anhebung der Abgabensätze beschaffen werden. Die Argumentation gegen die Zweckbindung erweckt den Eindruck, als ob die Non-Affektation allokationspolitisch überlegen sei und nicht wie die Zweckbindung Unterund überversorgungen in bezug auf einzelne Staatsleistungen und auf ihr Gesamtvolumen fördere. Dazu ist festzustellen, daß diese Annahme weder theoretisch bewiesen noch von empirischen Untersuchungen bestätigt wird. Gegen die Zweckbindung wird weiter argumentiert, sie versage bei der Finanzierung der gruppenspezifischen öffentlichen Güter l9 • Hier 18 Schmidt, 1966, S. 213 ff. u Duss, 1979, S. 232 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 16 Walter Wittmann liegt offenbar eine Verwechslung mit dem Äquivalenzprinzip vor, insbesondere mit den Möglichkeiten seiner Anwendung auf öffentliche Güter, die keinen individuell isolierbaren Benützerkreis haben. In der Tat ist eine solche Zweckbindung nicht nur möglich, sondern auch sinnvoll, indem die Finanzierung von Gütern, die Gruppen oder allen Einwohnern Nutzen stiften, über Zwecksteuem bzw. allgemeine Steuern mit größtmöglicher Breitenwirkung erfolgt. Darauf kommen wir später zurück und halten hier lediglich fest, daß Zweckbindungen auch unabhängig vom Äquivalenzprinzip auftreten (können). Zweckbindungen sind auch in Verbindung mit dem Leistungsfähigkeitsprinzip durchführbar, indem z. B. die Einnahmen aus einer (progressiven) Einkommenssteuer zweckgebunden für Sozialtransfers oder für die Redistribution verwendet werden. Aber auch stabilisierungspolitisch sind Zweckbindungen unabhängig vom Äquivalenzprinzip denkbar, so z. B. wenn Haushaltsüberschüsse aus der Hochkonjunktur in der Rezession für die Finanzierung öffentlicher Investitionen eingesetzt werden. Die Zweckbindung sollso wird regelmäßig behauptet - mit höheren (Verwaltungs-)Kosten als die Non-Affektation verbunden sein. Ohne dazu abschließend Stellung zu nehmen, ist zu betonen, daß diese Annahme in engstem Zusammenhang mit der tatsächlich kostspieligen Fondswirtschaft zu sehen ist. Je mehr die Zweckbindung auf Fonds verzichtet und je stärker sie sich auf die zentralen Staatsfunktionen konzentriert, desto kostengünstiger ist sie. Je intensiver man sich mit den schwergewichtig historisch bedingten Einwänden gegen die Zweckbindung befaßt, desto mehr hat man den Eindruck, daß die Verhältnisse, die in der Vergangenheit die Non-Affektation begünstigten, sich inzwischen weitgehend geändert haben. Je mehr das Leistungsfähigkeitsprinzip der Besteuerung zum Zuge kam, desto stärker wurde die Zweckbindung insbesondere im Allokationsbereich zurückgedrängt. Indessen geschah dies, ohne zu prüfen, ob die Non-Affektation die vermeintlichen Nachteile der Zweckbindung zu überwinden vermag. Vor allem fällt es auf, daß die Argumente gegen die Zweckbindung in den Lehrund Handbüchern seit Jahrzehnten unverändert wiedergegeben wurden und daher allmählich einen dogmatischen Charakter annahmen. Der Grundsatz der Non-Affektation kam während einer Periode zum Durchbruch, als die Verwirklichung fiskalpolitischer Ziele und das Leistungsfähigkeitsprinzip - mit der Nicht-Vberwälzbarkeit direkter Steuern -die finanzpolitische Szene beherrschten. Im Laufe der letzten Jahrzehnte wurde die Liste der wirtschaftsund finanzpolitischen Ziele stark erweitert, weshalb es auf der Hand liegt anzunehmen, Zweckbindungen seien geradezu Voraussetzung einer effizienten Zielverwirklichung. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 17 III. Argumente für die Zweckbindung Der Grundsatz der Non-Affektation wurde zwar konstitutionell verankert, in der Praxis konnte er sich aber nicht voll durchsetzen. Dafür ist insofern Verständnis aufzubringen, als es einer längeren Periode bedürfte, die Non-Affektation einzuführen, weil dieses eine Umgestaltung der auf die Fondswirtschaft ausgerichtete Staatsverwaltung erforderte. Indessen zeigt eine lange Erfahrung, daß die Non-Affektation in einigen Bereichen nicht zum Zuge kam 20, was wir zugunsten der Zweckbindung verbuchen. Im Falle der öffentlichen Unternehmen werden verschiedene Zweckbindungen praktiziert, die von einem Anhangbudget nach dem BruttoPrinzip bis zur vollen organisatorischen und finanziellen Selbständigkeit reichen. Seit Mitte der 1970er Jahre ist ein Trend zur finanziellen Verselbständigung mit den Zielen der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit, des Abbaus und der Beseitigung der Defizitgarantien sowie der (Re)Privatisierung, mit oder ohne Auflagen, zur Wahrung des Gesamtinteresses festzustellen. Die Non-Affektation verunmöglicht eine (kurzfristige) Anpassung des Haushaltsplanes an unvorhergesehene und unerwünschte Veränderungen der Wirtschaftsund Finanzlage im Laufe der Budget-Periode. Mit dem Zweck, diesen stabilisierungspolitischen Nachteil auszugleichen, entstand der Eventualhaushalt. Hier kann sich die zweckgebundene Finanzierung u. a. auf Haushaltsüberschüsse, die auf Sonderkonten bei der Notenbank einbezahlt wurden, auf konjunkturpolitische Rücklagen aufgrund von Zuschlägen auf einzelnen Steuern oder auf eine zusätzliche Verschuldung erstrecken. Die Zweckbindung hat sich seit jeher bei der Finanzierung langfristiger öffentlicher Arbeiten bewährt. Im Mittelpunkt stehen Groß-Projekte der Infrastruktur sowie Rüstungsprogramme, deren Finanzierung nicht den jährlich wiederkehrenden Entscheiden ausgesetzt werden darf, weil zur Verwirklichung solcher Vorhaben langfristig gesicherte Mindestbeträge erforderlich sind. Auch die Finanzierung der Parafisci, insbesondere der Sozialversicherungsträger, erfolgt in der Regel über zweckgebundene Einnahmen in Form von Arbeitnehmerund Arbeitgeberbeiträgen und von (zweckgebundenen) Subventionen. Damit wird die Finanzierung der Sozialleistungen vom Rhythmus der allgemeinen Staatseinnahmen befreit und - angeblich - auf eine sichere Grundlage gestellt. Zudem wurde die 20 Siehe im weiteren Neumark, 1952, S. 597 ff. 2 Schriften d. Vereins f. Soc!alpol1t1k 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 18 Walter Wittmann Sozialversicherung auch organisatorisch aus der Staatsverwaltung herausgelöst bzw. verselbständigt, was als vorteilhaft angesehen wird. Als "klassisches" Argument zugunsten der Zweckbindung gilt die Beschränkung einer öffentlichen Ausgabe auf den Ertrag einer öffentlichen Einnahme(quelle) und die Begrenzung einer öffentlichen Einnahme auf eine bestimmte Staatsausgabe. Ziele sind offenbar die Begrenzung bestimmter Staatsausgaben, die Verhinderung der Zweckentfremdung von Finanzmitteln sowie die Sicherstellung von Mindestausgaben für bestimmte Staatszwecke. Die Zweckbindung hat insbesondere in Krisenund Kriegszeiten regelmäßig außerordentliche Staats leistungen ermöglicht. Sie fördert unter solchen Voraussetzungen in der Regel die Bereitschaft zur Bezahlung bestimmter Abgaben wie z. B. Wehrund Krisenopfer oder von Steuern zur Tilgung von Krisenschulden. Die simultane Information über bestimmte Staatsleistungen und ihre Finanzierung kann sich aber auch in normalen Zeiten vorteilhaft auf die Bewältigung von Staatsaufgaben auswirken. Zugunsten der Zweckbindung wurde vor allem früher angeführt, zweckgebundene Einnahmequellen und/oder Anteile an Bundessteuern zugunsten von Gliedstaaten würden diesen eine finanzielle MindestUnabhängigkeit gewähren und so den Zusammenhalt föderalistischer Staaten fördern 21 • In diesem Zusammenhang ist es interessant festzustellen, daß Non-Affektation und Einheitsbudget dem Willen der zentralistischen Finanzwirtschaft entsprungen sind und als "Einnahmenzentralisierung" bezeichnet werden. Folgerichtig interpretiert heißt dies, daß sämtliche öffentliche Einnahmen ungebunden dem Zentralstaat zur Verfügung stehen müssen. Darauf verteilt er sie nach eigenem Ermessen auf die untergeordneten Gebietskörperschaften. Im Gegensatz dazu kann es keinen Zweifel darüber geben, daß Mindest-Einnahmen für die Autonomie von Gliedstaaten von existenzieller Bedeutung sind. Im Rahmen des Finanzausgleichs, den wir als Sonderproblem der Zweckbindung ansehen, gibt es zahlreiche Zweckbindungen, die regelmäßig und ausgiebig untersucht und gewürdigt wurden, weshalb wir auf ihre (erneute) Erörterung verzichten. Zielgerechte Zweckbindungen haben den entscheidenden Vorteil, daß sie die individuellen Präferenzen besser erfassen und die Konsumentensouveränität stärken. Der Non-Affektation ist erfahrungsgemäß eine Tendenz zur Fehlallokation immanent, die je nach den vorherrschenden (Rahmen-)Bedingungen überund Unterversorgungen zur Folge hat. Expandieren die öffentlichen Einnahmen überproportional zum Volks21 Heinig, 1961, S.489. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 19 einkommen, so werden (zusätzliche) Staatsleistungen weitgehend unabhängig von den jeweiligen Versorgungsniveaus erbracht, was auf die Dauer zu einer Überversorgung führt. Ist die Wählermehrheit während Rezessionen und Depressionen für ein "sparsames Wirtschaften" der öffentlichen Hand, so geraten auch diejenigen Staatsleistungen unter Druck, die versorgungspolitisch erwünscht waren. Je länger diese restriktive Ausgabenpolitik anhält, desto wahrscheinlicher kommt es zu Unterversorgungen. Dagegen kann man einwenden, die Zweckbindung könne mit ähnlichen oder sogar gleichen Auswirkungen verbunden sein, indessen besteht ein entscheidender Unterschied: Im Falle der Zweckbindung entscheiden sich die Wähler (und Politiker) im Rahmen einer umfassenderen Information über Kosten und Nutzen von Staatsleistungen als bei der Non-Affektation, was die Qualität des budgetpolitischen Ergebnisses erhöht. Aufgrund dieser Überlegungen vermag es nicht zu überraschen, wenn es als Hauptvorteil der Zweckbindung angesehen wird, daß sie die (vermehrte) Anwendung des Äquivalenzprinzips bewirkt. In dem Maße wie man Äquivalenzarten anwendet, werden Kosten und Nutzen einzelner Staatsleistungen in größtmöglichem Umfang offengelegt, während die Entscheidungsträger bei der Non-Affektation sich mit einem mehr oder weniger anonymen Bündel von Staatsleistungen konfrontiert sehen, wobei die Finanzierung und insbesondere die Lastverteilung ihnen weitgehend verborgen bleiben. Zweckbindungen bauen die Illusion ab, es seien (Gratis-)Staatsleistungen auf Kosten anderer möglich und stellen für den Staatssektor einen allokationsgerechte(re)n Steuerungsmechanismus dar. Folgerichtig ist die ordnungspolitisch bedeutende Feststellung fällig, daß allokationsgerechte Zweckbindungen im Rahmen des Äquivalenzprinzips die marktwirtschaftlich konforme Finanzierungsregel für die öffentliche Hand darstellt. Anders ausgedrückt: Die Entkoppelung von Staatsleistungen und ihrer Finanzierung nach dem Non-Affektationsprinzip ist ein systemfremdes Element der Marktwirtschaft. Zweckbindungen kommen auch bei der Internalisierung externer Kosten und Abgeltung externer Erträge zum Zuge. In der von der Non-Affektation und dem Leistungsfähigkeitsprinzip dominierten finanzpolitischen Praxis wurde das Problem der externen Kosten jahrzehntelang vernachlässigt und Subventionen schwergewichtig eher nach sozialen als nach allokationspolitischen Kriterien gewährt. Eine allokationsgerechte Zweckbindung liegt - im Rahmen des Äquivalenzprinzips -vor, wenn die von externen Kosten Benachteiligten in entsprechender Höhe Geld erhalten, das von den Verursachern der externen Kosten bereitgestellt wird. Externe Erträge sind mit Einnahmen abzugelten, die von den Nutznießern finanziert werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 20 Walter Wittmann Im Zuge der Renaissance des Äquivalenzprinzips ist eine zunehmende Entflechtung der zentralen Funktionen der Allokation, Distribution und Stabilisierung festzustellen, womit ein zentrales Problem der NonAffektation angesprochen ist: Der Staat ergreift inzwischen bei den Ressourcenallokationen sowohl zwischen dem privaten und öffentlichen Sektor als auch innerhalb der Staatswirtschaft eine kaum noch übersehbare Anzahl verteilungspolitisch motivierter Maßnahmen. Empirische Untersuchungen zur tatsächlichen Budgetinzidenz eines geradezu gigantischen verteilungspolitischen Einsatzes des Staates ergeben ernüchternde Ergebnisse: Die Umverteilung zugunsten der unteren Ein~ kommensschichten ist (eher) schwach und wird von den Beziehern hoher Einkommen getragen, während die mittleren Einkommensschichten ihre Staatsleistung selbst finanzieren 22• Dies wird mit einer (unnötig) hohen Fehlallokation von Ressourcen erkauft, die unvermeidlich auch zu Lasten der unteren Einkommensschichten geht. Ein mehr als prüfenswerter Vorschlag, der eine vermehrte Zweckbindung impliziert, ist diE:' größtmögliche Entflechtung von Allokation und Distribution mit dem Ziele der Verbesserung der Effizienz bei der Verwirklichung beider Staatsfunktionen. IV. Zielgerechte Zweckbindungen Zum Vergleich von Zweckbindung und Non-Affektation ist vorweg zu bemerken, daß nicht die Zweckbindung an sich, sondern ihre Zielkonformität entscheidend ist. Früher wurden z. B. spezielle Verbrauchssteuern oder Zölle zur Förderung des Staatskredites zweckgebunden, jedoch ohne Rücksicht auf die Nutznießer der kreditfinanzierten Staatsausgaben zu nehmen. Auf die Herstellung einer möglichst engen Beziehung zwischen Verursachern und Nutznießern einerseits und den Abgabenpflichtigen andererseits wurde in der Regel verzichtet. Die Zweckbindung wurde rein fiskalisch gestaltet, so daß die anderen finanzpolitischen Ziele vernachlässigt blieben. Ein wichtiger Schritt in die "richtige Richtung" erfolgte mit der Zweckbindung der Steuern auf Kraftfahrzeuge und Treibstoffe, doch fließen diese Einnahmen teilweise auch in die allgemeine Staatskasse. Im Laufe der Zeit kamen aber auch nichtzielkonforme Zweckbindungen zustande, wie z. B. im Rahmen der Tabakbesteuerung in der Schweiz, wo der Ertrag zur Finanzierung der Rentenversicherung (AHV) verwendet wird. Sterben Raucher als Träger der Tabaksteuer vorzeitig, so entlasten sie die Rentenversicherung, sie haben aber einen größeren Finanzierungsbeitrag geleistet als die Nicht-Raucher. Zielgerecht wäre eine Zweckbindung dieser Steuer zur 22 Siehe dazu im weiteren Wittmann, 1977, S. 76 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 21 Finanzierung der Ausgaben zur Vermeidung und Beseitigung von gesundheitlichen Schäden des Tabakkonsums, was als Sozialkostensteuer bekannt ist. 1. Allokation Gestaltet man das öffentliche Finanzierungssystem nach dem Grad der Marktfähigkeit von Gütern, d. h. nach den Möglichkeiten der Isolierung ihrer Benützer oder Nutznießer, so kommen je nachdem (Markt-)- Preise, Gebühren, Beiträge und Zwecksteuern zum Zuge. Die Möglichkeiten und Grenzen der Realisierbarkeit von Äquivalenzarten wurden insbesondere in den 70er Jahren eingehend erörtert, indessen gehen die Meinungen weiterhin erheblich auseinander. Dies beruht im wesentlichen auf den unterschiedlichen Ansprüchen, die an die Erfassung von Kosten und Nutzen der einzelnen Staatsleistungen gestellt werden. Je höher die Bereitschaft ist, sich im Extremfall mit Zwecksteuern zufrieden zu geben, desto stärker wird das öffentliche Finanzierungssystem von Äquivalenzarten geprägt. Dies gilt weitgehend auch für die Internalisierung externer Kosten und die Abgeltung externer Erträge, weil die Erfassung und Bewertung externer Effekte problematisch und für nicht wenige Fachvertreter gar nicht zufriedenstellend durchführbar ist. In dem Maße wie man auf eine exakte individuelle Zurechnung beharrt, wird man auf die Internalisierung bzw. Abgeltung externer Effekte in der Regel verzichten müssen. Gibt man sich aber mit einer schematischen Zuteilung insbesondere der gruppenmäßig anfallenden externen Effekte zufrieden, so ist für die Anwendung des Äquivalenzprinzips Entscheidendes gewonnen. Gegen das Äquivalenzprinzip werden -zu Recht -verteilungspolitische Bedenken angemeldet. Zur Vermeidung und Beseitigung unerwünschter Auswirkungen werden - an sich - private Güter meritorisiert und unentgeltlich bereitgestellt. Je mehr aber Distributionsziele unabhängig von der Versorgung mit (anderen) Staatsleistungen verwirklicht werden können, desto größer ist der Spielraum für Äquivalenzarten und allokationsgerechte Zweckbindungen. Während die Finanzierung von Staatsleistungen mit einem individuell und gruppenmäßig isolierbaren Benützerkreis zweckgebunden erfolgen kann, gelten Zweckbindungen zugunsten spezifischer oder reiner öffentlicher Güter, wie z. B. die nationale Sicherheit, als neues Postulat. Aus diesen Staatsleistungen ziehen alle Einwohner eines Landes einen - unterschiedlichen -Nutzen, so daß die Bezeichnung nationale oder gesamtstaatliche Äquivalenz angezeigt ist. Es gilt infolgedessen, eine Zweckbindung anzustreben, bei der dem individuellen Nutzenzugang aus reinen öffentlichen Gütern ein entsprechendes absolutes NutzenOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 22 Walter Wittmann opfer entspricht. Indessen wird man dieses Postulat, wie die Erörterung der verschiedenen Opferkonzepte im Rahmen des Leistungsfähigkeitsprinzips gezeigt hat, nicht in die steuerpolitische Praxis umsetzen können: Die individuellen Nutzen sind nicht in Erfahrung zu bringen, womit nur noch der Ausweg in die kostenmäßige Äquivalenz offen bleibt. Als erste Variante der Zweckbindung bietet sich eine einheitliche Kopfsteuer an: Sie belastet als Zwecksteuer alle Einwohner eines Landes mit einem gleichen Betrag, der mit den individuell verursachten (Budget-)Kosten der reinen öffentlichen Güter übereinstimmt. Diese einkommensunabhängige Abgabe hat aber schwerwiegende regressive Wirkungen, die nach distributionspolitischen Eingriffen rufen. Letztlich wird die Beurteilung der Kopfsteuer davon abhängen, ob und in welchem Ausmaße die allokationspolitischen Vorteile die verteilungspolitischen Nachteile überwiegen. Es ist wohl realistisch anzunehmen, diese Kopfsteuer habe unter den aktuellen politischen Bedingungen ohnehin keine Chance, eingeführt zu werden. Die nächste Variante ist eine einkommensproportionale Zwecksteuer. Hier bleiben die Einkommensrelationen vor und nach der Besteuerung gleich. Diese Abgabe hat aber den Nachteil, die individuellen Nutznießer reiner öffentlicher Güter sehr unterschiedlich zu treffen: Zwar bezahlen nur die (steuerpflichtigen) Einkommensbezieher diese Steuer, betroffen sind aber alle Personen, die jeweils von einem bestimmten Einkommen leben. Je mehr Personen - bei gegebenem Einkommen - in einem privaten Haushalt leben, desto geringer ist der (absolute) individuelle Beitrag zur Deckung der Kosten der Bereitstellung reiner öffentlicher Güter. Zur Verwirklichung der größtmöglichen kostenmäßigen Äquivalenz muß die Personenzahl berücksichtigt werden, die von einem Haushaltseinkommen - umgekehrt zum Vollsplitting bei der (progressiven) Einkommenssteuer -lebt; dies läuft aber auf eine Kopfsteuer hinaus. Entschieden besser eignet sich eine Mehrwertsteuer in Form der Konsumsteuer als Zwecksteuer zur Finanzierung von Staatsausgaben zugunsten reiner öffentlicher Güter. Diese Hauptsteuer hat eine große Breitenwirkung und bietet sich auch dann an, wenn man die Einkommenssteuer natürlicher Personen für die Distribution reserviert. Diese Zweckbindung der Mehrwertsteuer ist an sich positiv zu werten, weil sie die Ausgaben für reine öffentliche Güter - im Gegensatz zur NonAffektation - transparenter gestaltet, was die Voraussetzungen für eine rationale politische Entscheidung verbessert. Unter dem Aspekt der (individuellen) kostenmäßigen Äquivalenz kommt es indessen entscheidend auf die Ausgestaltung dieses Types der Mehrwertsteuer an: Die größtmögliche kostenmäßige Äquivalenz kommt bei einer regressiven Konsumbesteuerung zustande, wenn die prozentuale Belastung OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 23 einzelner Konsumgüter(gruppen) absolut gleiche Abschöpfungsbeträge zur Folge hat. Der Hauptunterschied zur Kopfsteuer ist im wesentlichen die (weitgehende) Unmerklichkeit dieser indirekten Konsumsteuer, die jedoch die Transparenz beeinträchtigt. Ist man überzeugt, daß die Merklichkeit, die sich in einer offenen Ausweisung und Erhebung von Äquivalenzbeträgen ausdrückt, die Bereitstellung reiner öffentlicher Güter erschwert und so einer Unterversorgung Vorschub leistet, so vermag die Unmerklichkeit diesen Nachteil abzuschwächen oder sogar zu beseitigen. Dann werden die Wähler allerdings im Gesamtinteresse zu einer vermehrten Finanzierung von reinen öffentlichen Gütern geradezu" überlistet". Eine weitere Variante ist die einheitliche Konsumbesteuerung; Sie schneidet zwar im Hinblick auf die Durchsetzung der kostenmäßigen Äquivalenz weniger günstig als die regressive Version ab, sie stößt aber auf einen geringeren verteilungspolitischen Widerstand. Diese Zwecksteuer ist eine Kompromißlösung zwischen der reinen Äquivalenzorientierung und der üblichen Ausgestaltung der Mehrwertsteuer, die bei voller überwälzung auf die Konsumenten mit einer prozentual gleichen Belastung der einzelnen Einkommensschichten verbunden ist. Die Sätze dieser Konsumsteuer sind unter Berücksichtigung der (unterschiedlichen) Konsumquoten und der Verbrauchsstrukturen der einzelnen Einkommensschichten so zu differenzieren, daß eine prozentual gleiche (indirekte) Abschöpfung von Einkommen zustandekommt. Infolgedessen bleibt die - in Geldeinheiten gemessene - personelle Einkommensverteilung unverändert, weshalb kein Anlaß bestehen dürfte, (zusätzliche) verteilungspolitische Maßnahmen zu ergreifen. 2. Distributionen Die (Re-)Distributionspolitik erfolgt nicht nur in Form von Sozialtransfers, sondern auch über die Abdeckung von Defiziten öffentlicher Unternehmen und mit Subventionen an Produzenten, insbesondere an die Landwirtschaft. Die öffentlichen Haushalte zahlen auch Beiträge an Sozial versicherungsträger zwecks Verbilligung von Sozialleistungen. Gleichzeitig gewährt der Staat eine unübersehbare Vielzahl von punktuellen Steuerentlastungen und Tarifdifferenzierungen schwergewichtig zugunsten der unteren Einkommensschichten. Indessen zeigen empirische Untersuchungen zu den Verteilungswirkungen von Steuern und Staatsausgaben23, daß die tatsächlich erzielten Verbesserungen der personellen Einkommensverteilung in einem ekla23 Heilmann, 1976; Oeffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung, 1974--- 1977; Wartenberg, 1979. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 30 Walter Wittmann Gebühren aber nicht zur Deckung des laufenden Finanzbedarfs beansprucht, so können sie auch zur Finanzierung von Investitionen benützt werden. Je mehr die Sozialtransfers sich als irreversibel erweisen und infolgedessen in der Hochkonjunktur nicht stabilisierungspolitisch eingesetzt werden können, desto entscheidender ist eine Verschuldung von Sozialversicherungsträgern abzulehnen. Zur überbrückung vorübergehender Finanzierungslücken können überschüsse gebildet werden, um eine laufende Änderung der Beitragssätze zu vermeiden. In dem Maße wie man Sozialtransfers bedarfsgerecht ausrichtet, ist eine Kürzung - aus konjunkturpolitischen Gründen - ohnehin auszuschließen. Es ist dann allerdings nur folgerichtig, (auch) in der Rezession keine Verschuldung für Sozialtransfers zuzulassen, weil ihre Tilgung mit erhöhten Beiträgen in der Hochkonjunktur nicht praktikabel erscheint. Infolgedessen ist eine zweckgebundene Finanzierung von Sozialtransfers ohne Verschuldung angezeigt. Aufgrund der bisherigen Ausführungen ist eine Zweckbindung der Staatsschuld ausschließlich für öffentliche (Sachkapital-)Investitionen zu postulieren. In welchem Umfang diese Investitionen mit Krediten zu finanzieren sind, ist vorrangig - wie auch bei der Non-Affektation -, von der gesamtwirtschaftlichen Situation abhängig zu machen. Dabei ist es wichtig, daß die öffentlichen Investitionen ein so großes Gewicht haben, daß von ihrer Variierung namhafte gesamtwirtschaftliche Auswirkungen ausgehen können. Aufgrund langjähriger negativer Erfahrungen mit der Trennung des Haushaltes in eine ordentliche und eine außerordentliche Rechnung ist eine eindeutig praktikable Klassifizierung von laufenden Ausgaben und Investitionen erforderlich. VI. Durchführung der Zweckbindung Im Zusammenhang mit der Dreiteilung der Staatstätigkeit in Allokation, Distribution und Stabilisierung ist auch das Problem einer noch weitgehenden zielgerechten Disaggregation des Staatssektors zu lösen. In bezug auf die Distribution und Stabilisierung haben wir bereits grobe Aussagen gemacht und konzentrieren uns im folgenden auf die Allokation: Ein erster Schritt wurde bereits mit der Funktionalgliederung der Staatsausgaben getan. Nun geht es um die substitutiven und komplementären Beziehungen zwischen einzelnen Staatsausgaben. So kennt z. B. das Erziehungssystem zahlreiche Ausbildungsstufen, die zwar organisatorisch und finanziell verselbständigt werden können, aber engstens OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 31 miteinander verknüpft sind. In diesem Bereich herrschen komplementäre Beziehungen vor, indem z. B. die mittlere Stufe Voraussetzung für das Hochschulstudium ist. Im Verkehrssektor dominieren substitutive Beziehungen, indem man von der Eisenbahn auf die Straße und umgekehrt umsteigen kann. Es ist zweckmäßig, alle staatlichen Aktivitäten, die im Rahmen eines Gesamtsystems (z. B. Verkehr) anfallen, jeweils in eine Ausgabengruppe zusammenzufassen. Wurden die verschiedenen (zentralen) Ausgabengruppen ermittelt, so ist abzuklären, ob die einzelnen Unterbereiche dieser Ausgabengruppen konsequent äquivalenzorientiert zu gestalten sind, oder ob eine interne Subventionierung zulässig ist oder nicht. Im Mittelpunkt steht hier das Ziel der Wettbewerbsneutralität, zu dessen Verwirklichung (vorübergehende) interne Subventionierung und (Zusatz-)Belastung - in Abweichung von der reinen Äquivalenzorientierung -angezeigt sein könnten. Die mehr oder weniger intensiven Interdependenzen zwischen den einzelnen (Gruppen von) Staatsausgaben schaffen laufend zu lösende Koordinationsprobleme. Die Abstimmung zwischen den verschiedenen Staatsausgaben ist - wie regelmäßig betont wird - vor allem dann schwierig, wenn zahlreiche (verselbständigte) Fonds existieren würden. In dem Maße wie die Zweckbindung ohne Fonds realisiert wird, ergeben sich zumindest grundsätzlich keine zusätzlichen Koordinationsaufgaben gegenüber den Einheitsbudgets. Im weiteren sind die spezifischen Schwierigkeiten der Zweckbindung in föderalistischen Staaten in Erfahrung zu bringen. Priorität hat - wie auch bei der Non-Affektation -eine (ziel-)optimale Aufgabenverteilung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaften. überträgt man entsprechend einem gängigen Postulat die Distribution, die Stabilisierung und die soziale Sicherheit dem Zentralstaat, so haben untergeordnete Gebietskörperschaften schwergewichtig mit der Allokation zu tun, die sich auch auf zahlreiche öffentliche Anstalten und Betriebe erstreckt. In diesem Fall wird sich der Bund damit begnügen können, ein Rahmengesetz zur Durchsetzung der Zweckbindung zu erlassen. Art, Umfang und Lokalisierung allokativer Staatsleistungen liegen im Ermessen der untergeordneten Gebietskörperschaften. Ist der Zentralstaat mit diesem Allokationsergebnis nicht zufrieden, so kann er zur Wahrung des öffentlichen Interesses wirksame Auflagen erlassen und/oder seine finanziellen Anreize erhöhen oder senken, was auch jetzt im Rahmen des aktuellen Finanzausgleichs möglich ist. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 32 Walter Wittmann VII. Zweckbindung und finanzwissenschaftliche Forschung In dem Umfang wie im Rahmen der Zweckbindung Gebühren, Beiträge und Zwecksteuern zum Zuge kommen, ensteht ein vom Aquivalenzprinzip geprägtes öffentliches Abgabesystem. Das Leistungsfähigkeitsprinzip beschrälil.kt sich im Falle der vollen Entflechtung von Allokation und Distribution auf die Finanzierung der (Re-)Distribution und beherrscht dann nicht (mehr) das staatliche Finanzierungssystem. Eine vordringliche Aufgabe besteht künftig in der Erforschung der Wirkungen von Gebühren, Beiträgen und Zwecksteuern. Dazu kann man auf die gängige Systematik der Steuerwirkungen zurückgreifen. Vorrangig interessieren dabei Wirkungsunterschiede zum aktuellen leistungsfähigkeits-orientierten Steuersystem. Es geht konkret um die Abgabenvermeidung, -einholung, -hinterziehung und -übe1'wälzung aber auch um die Wirkungen auf die finanzpolitischen Ziele. Finanzpolitisch gesehen geht es nicht so sehr um die theoretischen, sondern um die tatsächlichen Wirkungsunterschiede, wenn man die ZweCkbindung in die Praxis umsetzen will. Bei der vorgeschlagenen Entflechtung von Allokation und Distribution ist es nur folgerichtig, diese Gebühren, Beiträge und Zwecksteuern nicht verteilungsorientiert auszugestalten. In dieser Beziehung ist die Untersuchung der tatsächlichen Inzidenz von (rein) allokationsorientierten öffentlichen Abgaben von erstrangigem Interesse. Je geringer nämlich die Inzidenzunterschiede zwischen dem aktuellen Steuersystem und einem äquivalenzgeprägten Abgabesystem ausfallen, desto günstiger erscheinen die (finanzpolitischen) Aussichten für die Durchsetzung ziel gerechter Zweckbindungen. Eingehend zu untersuchen sind auch die allokativen und distributiven Wirkungen der Redistributionssteuer und der Einkommenstransfers: Nachdem das Gießkannenprinzip die Sozialpolitik prägt und infolgedessen ein großes Transparenzdefizit besteht, begnügt man sich im Extremfall neben der Redistributionssteuer nur noch mit Einkommenstransfers, um mit ihnen die übrigen sozialorientierten Staatsaufgaben zu erfüllen. Unter solchen Voraussetzungen ist es allerdings höchst wahrscheinlich, daß die Redistributionssteuer und die Einkommenstransfers zum zentralen (Streit-)Objekt der politischen Willensbildung und Entscheidung werden. Zu überprüfen sind im weiteren die klassischen Budgetgrundsätze, insbesondere die Prinzipien der Vollständigkeit und Einheit, die von der Zweckbindung hauptsächlich betroffen sind. In bezug auf den Grundsatz der Non-Affektation geht es schwergewichtig um die Vermeidung der Nachteile der (alten) Fondswirtschaft sowie um Varianten OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Zweckbindung öffentlicher Einnahmen 33 von fondslosen Zweckbindungen. Je weniger man auf Fonds angewiesen ist, desto günstiger erscheinen die Chancen der Zweckbindung, denn die Politiker dürften mehrheitlich kaum an einer Ausgliederung öffentlicher Aktivitäten aus dem parlamentarischen Raum interessiert sein. Je intensiver man die Staatstätigkeit auf die Möglichkeiten der Anwendung von Äquivalenzarten hin untersucht, desto deutlicher schälen sich jene Bereiche heraus, die man ohne oder mit Auflagen zur Wahrung des öffentlichen Interesses privatisieren könnte. Dabei gewinnt die Frage nach der (Re-)Privatisierung jenen Stellenwert wieder zurück, der ihr in der sozialen Marktwirtschaft allzulange verwehrt wurde. Abschließend ist zu bemerken, daß zwar zahlreiche Arten und Formen potentieller und tatsächlicher Zweckbindungen bekannt sind: Eine Systematik der Zweckbindung ist aber erst noch zu entwickeln, damit die Auswirkungen der Zweckbindung im Vergleich zur Non-Affektation umfassend untersucht und gewürdigt werden können; dies ist eine wichtige Zukunftsaufgabe der Finanzwissenschaft. Summary The replacement of the old "Fondswirtschaft" by the principle of "Non-Affektation" was hailed as a victory of democracy over absolutism in the 19th century. This classic budgetary principle could never be put completely into practice, but has remained the rule up to the present time. In connection with the discussion concerning the advantages and disadvantages of earmarking, the greatest possible separation of allocation, distribution and stabilization is required. These three functions are to be financed -according to the aims - with corresponding earmarked revenues. In allocation, earmarking is dependent on the possibility of applying the benefit principle. A financial system aimed at allocation, is proposed which is oriented to the marketability of goods and functions correspondingly with (market) prices, fees, dues, earmarked taxes and (classical) taxes. Distribution goals are aimed at which are independent from allocation, in the main, with an income tax on individual persons which shows a certain progressive character. Financing (of redistribution within) the welfare state is done by means of national insurance companies which are organizationally and financially independent. Earmarking sets as prerequisite, exactly, that public investments are financed with a view to stabilization. A (further) earmarking of the public debt is postulated exclusively for (real-) investments which roust be varied anticyclicaly or stabilized in the intermediate term. 3 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 34 Walter Wittmann In the same measure that earmarking according to the goals can be realized a financial system arises which is marked by the benefit principle. A comprehensive system for actual and potential earmarking remains to be worked out. The effects of fees, dues and earmarked taxes must be studied in a way analogous to the effects of taxes. The question are tax evasion, fraud, shifting and compensation of heavy taxation by the taxpayers as wen as the (actual) effects on the fiscal goals. In the foreground of interest are differences in effect between a concept of ability-to-pay of national financing and one which is oriented to benefit principle. Literaturverzeichnis Albers, W., Umverteilungswirkungen der Einkommenssteuer, in: W. Albers (Hrsg.), Oeffentliche Finanzwirtschaft und Verteilung, Bd.75/II, Berlin 1974, S. 69 ff. Bohley, P., Gebühren und Beiträge, Tübingen 1977. Bräuer, K., Finanzsteuern, Zwecksteuern und Zweckzuwendungen von Steuererträgen, Schriften des Vereins für Socialpolitik, Bd.174, München und Leipzig 1928. Buchanan, J. M., The Economics of Earmarked Taxes, in: Journal of Political Economy, Bd. 71, 1963, S. 457 ff. Burkhead, J., Government Budgeting, New York 1956. 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OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter -Allokationstheoretische Aspekte - Von Horst Hanusch, Augsburg* 1. Grundlegendes zum Äquivalenzprinzip 1.1. Allgemeine Bemerkungen Das Äquivalenzprinzip ist die älteste Norm, nach der ein Gemeinwesen Steuern und Abgaben erheben kann. Noch im 17. Jahrhundert stellte dieses Prinzip die generelle Steuerregel dar, verlor dann allerdings zu Beginn des 19. Jahrhunderts zunehmend an Bedeutung und wurde vor allem vom Prinzip der Leistungsfähigkeit abgelöst. Gegenwärtig führt es in den meisten Ländern nur mehr ein fiskalisches Schattendasein in Form der Gebührenerhebung. Diesen Abstieg in die praktisch-politische Bedeutungslosigkeit konnten zu Beginn unseres Jahrhunderts selbst die geistreichen Bemühungen eines Mazzola, Pantaleoni, WickseH oder Lindahl nicht aufhalten, die dem Äquivalenzprinzip auf der Grundlage nutzentheoretischer Erkenntnisse zu neuem Ansehen in der steuertheoretischen Diskussion verhelfen wollten l• So steht die Finanzwissenschaft heute vor der paradoxen Situation, daß die Gedanken jener Autoren zwar einen Kernbereich ihres Lehrgebäudes bilden, die steuerpolitische Praxis aber davon in den letzten Dezennien nahezu völlig unberührt geblieben ist. Der eigentliche Ursprung des Äquivalenzprinzips liegt in einer alten Fragestellung, nämlich, wie man in gerechter Weise die öffentliche Finanzierungslast auf die Mitglieder einer Gesellschaft aufteilen sollte. Die Antwort, die der Äquivalenzgedanke gibt, ist ebenfalls nicht neu: Die finanziellen Leistungen der Bürger eines Staates müssen mit dessen Gegenleistungen in Einklang gebracht werden (John Stuart Mms Grundsatz des quid pro quo). * Für zahlreiche und anregende Diskussionen sowie für die tatkräftige Mithilfe bei der Abfassung des Beitrages danke ich herzlich Klaus-Norbert Münch, Markus Sailer und Lothar Thürmer. 1 Im Wiederabdruck sind die Hauptgedanken von Mazzola, Pantaleoni, WickseH und Lindahl erschienen in: Musgrave und Peacock, 1958. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 38 Horst Hanusch Das Wesen des Äquivalenzprinzips beruht damit auf der Idee des Tausches, und die Normen, die es für den öffentlichen Haushalt und seine Finanzierung impliziert, entsprechen mehr oder weniger den Gesetzen des Marktes 2• Obwohl ursprünglich einer bestimmten Vorstellung von Gerechtigkeit verpflichtet, liegt sein Primäranliegen also letztlich im Zielbereich der Allokation von Ressourcen: Beide Seiten des öffentlichen Haushalts, das Leistungsangebot des Staates und dessen Finanzierung durch den Bürger als Nachfrager, sollen simultan und effizient bestimmt werden. Dieser Grundgedanke hat nun im Laufe der Zeit zahlreiche Ausprägungen erfahren. Die älteren Vertreter des Äquivalenzprinzips, auf Adam Smith und William Petty zurückgreifend, wollten ihn auf die Gesamtheit des öffentlichen Leistungswesens und nicht auf einzelne Bereiche des Staatshaushalts übertragen. In dieser globalen Fassung ließ das Prinzip dann Folgerungen zu, die ebenso in den Interpretationsbereich des Leistungsfähigkeitsprinzips gehören könnten 3• Man glaubte, zwischen dem individuellen Nutzen der gesamten Staatstätigkeit und dem Einkommen der einzelnen einen proportionalen Zusammenhang feststellen zu können und wollte, davon ausgehend, den Staatshaushalt durch eine proportionale Einkommensteuer finanzieren. Diese globale Fassung des Äquivalenzprinzips ist freilich im Vergleich zu einer partialen Ausgestaltung, die sich separat an Einzelleistungen orientiert, nicht ohne Probleme. In der globalen Anwendung des Prinzips können nämlich Effekte einer internen Subventionierung und damit Effizienzverluste auftreten. Die moderne Diskussion des Äquivalenzgedankens greift daher vornehmlich auf die partiale Fassung zurück. Das Äquivalenzprinzip sollte auf jedes Güterbeziehungsweise Leistungsangebot des Staates einzeln angewendet werden. Diese Forderung schließt allerdings nicht aus, daß die theoretische Diskussion des Prinzips in Modellen erfolgen kann, die vereinfachend von einer 2-Personen-, 2-Güter-Welt ausgehen. Vornehmlich im deutschen Sprachraum wird eine Diskussion geführt, die gleichfalls zu unterschiedlichen Begriffsinhalten des Äquivalenzprinzips führte. Greift man auf eine Systematik Heinz Hallers zurück, so läßt sich zwischen marktmäßiger und kostenmäßiger Äquivalenz unterscheiden'. Bei der ersteren Fassung erfolgt die Bestimmung der 2 Vgl. Musgrave, 1969 a, S.55. Siehe daneben auch den Versuch von Hansmeyer und Fürst, 1968, das Äquivalenzprinzip aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit zu begründen. 3 Zur Gegenüberstellung von Äquivalenzund Leistungsfähigkeitsprinzip siehe u. a. PfähZer, 1978. , $iehe Haller, 1971, S. 13. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Aquivalenzprinzip und kollektive Güter 39 Staatsleistungen unmittelbar aus den bekundeten Präferenzen der Leistungsnutzer, bei der letzteren wird - unabhängig von den individuellen Wünschen - eine "Entsprechung zwischen den Abgaben und den Kosten für die empfangenen Dienste" angestrebt5. Haller unterscheidet daneben noch eine individuelle und eine gruppenmäßige Äquivalenz, sofern die Abgaben an den Staat entweder von einzelnen Personen oder von Personengruppen entrichtet werden. In der englischsprachigen Finanzwissenschaft wird dementgegen eigentlich nur die marktmäßige Variante auf individualistischer Grundlage betrachtet und als "benefit principle" eingehend diskutiert. Auf diese nutzenmäßige Fassung des Äquivalenzprinzips werden auch wir uns in den späteren Analysen stützen. Denn, falls das Äquivalenzprinzip bei kollektiven Gütern ähnlich effizient arbeitet, wie man dies vom Preismechanismus in der Marktwirtschaft erwartet, müssen Kostenund Nutzenäquivalenz zusammenfallen. Dennoch, das Prinzip der Kostenäquivalenz sollte man nicht völlig aus dem Blick verlieren. Seine Bedeutung wächst vor allem immer dann, wenn die Nutzenäquivalenz nicht zum Zuge kommen kann. Sei es, daß die individuelle Inanspruchnahme eines kollektiven Gutes und, verbunden damit, dessen individuellen Vorteile sich nicht ermitteln lassen. Sei es, daß die Festlegung einer Steuer auf der Grundlage der Wertschätzung einzelner Personen sich als zu kompliziert und vielschichtig und damit in der Steuerpraxis als undurchführbar herausstellen sollte. Das Prinzip der Kostenäquivalenz enthält, so gesehen, eher Möglichkeiten aus der Sicht der Anwendung und weniger aus der Sicht der theoretischen Durchdringungs. Fragen der Praktikabilität einer Steuerregel sollen uns in diesem Beitrag freilich nur ganz am Rande interessieren. Vielmehr wird im Mittelpunkt der Ausführungen die theoretische Analyse des Äquivalenzprinzips stehen. Dabei gilt es vorrangig auf eine These kritisch einzugehen, die in der Literatur immer wieder vertreten wird 7: Das Äquivalenzprinzip ist fähig, zumindest in der Theorie, auch für den Bereich der kollektiven Güter ein allokatives Optimum herzustellen und zu sichern. Es ist damit, unter dem Gesichtspunkt der Effizienz, allen anderen Steuerprinzipien überlegen. Unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit hingegen ist das Äquivalenzprinzip anderen 5 Ebenda, S. 13. e Auf den Aspekt der praktischen Anwendung des Aquivalenzprinzips ist Bohley in seinem Beitrag in diesem Band näher eingegangen. 7 Siehe dazu Bird, 1976, 1978; Münch, 1976; Kentmann, 1978; Wittmann, 1979; Schmidt, 1980. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 46 Kosten eines individuellen NutzungSaUSSCh11sses +' ·ci Ql .><: 0> ·ci ~ ... +' .><: 11 K-_ Horst Hanusch Reines öffentliches Gut ......... 8~ I ···· .... einseitige externe Effekte /0/ o ........................... . Reines Indivl.- dual gut (Rivalität) Zahl der N Mitnutzer Schwelle des unbeM I einträchtigten geKapazitäts- '------ meinsamen Konsums grenze ~ gut Auf der Abszisse soll die Strecke 1 bis N die Zahl der Mitnutzer angeben, bis zu der der gemeinsame Konsum eines kollektiven Gutes ohne wechselseitige Beeinträchtigung erfolgen kann. Wächst diese Zahl über N hinaus, so ist zunehmend mit wechselseitiger Beeinträchtigung' zu rechnen2 1, die im Grenzfall - bei völliger Kapazitätsauslastung des Gutes - dazu führen kann, daß niemand mehr den Nutzen eines Gutes für sich in Anspruch nehmen kann (Punkt M). Wie groß der Abstand zwischen den Punkten 1, N und M ist, hängt von der Nutzungskapazität des Gutes ab, das man betrachtet. Diese wird beispielsweise bei nationalen Kollektivgütern sehr groß sein und sich bei lokalen Kollektivgütern auf eine kleine Zahl von Mitnutzern beschränken. Auf der Ordinate soll der Punkt K den Grenzfall bezeichnen, bei dem die Kosten eines individuellen Nutzungsausschlusses für einen Unter21 Hierbei kann es sich um symmetrische oder um ungleiche Beeinträchtigungen handeln. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 47 nehmer nicht mehr tragbar sind. Dort kommt dann das Nichtausschlußprinzip voll zur Wirkung. Im Kostenintervall zwischen 0 und K hingegen bleibt es zunächst offen, ob ein kollektives Gut mit Individualausschluß (selective access) oder ganz ohne Ausschluß (free access) an die Nachfrager abgegeben wird. Es ist dies, wie wir noch sehen werden, eine Frage der Effizienz der beiden Möglichkeiten. Grundsätzlich wäre es demnach denkbar, daß ein und dasselbe Gut als privates Kollektivgut mit Individualausschluß oder als öffentliches Kollektivgut ohne jeden Ausschluß angeboten wird 22 • Die Ordinate in unserer Grafik vermag demnach, korrespondierend zu den Ausschlußkosten, auch den Grad der Marktfähigkeit eines Gutes auszudrücken. Ob ein Gut, im Intervall 0 bis K, vom Markt oder vom öffentlichen Sektor angeboten wird, ist, so gesehen, nicht ausschließlich eine Frage der Gütereigenschaft im Sinne des gemeinsamen Konsums, sondern im besonderen Maße auch ein Problem des effizienten Ausschlußverfahrens. Jenseits von K kann es dagegen höchstens auf der Basis von freiwilligen Finanzierungsleistungen der Nachfrager zu marktanalogen Allokationsentscheiden kommen. 2.3. Folgerungen aus dem Gütersystem für die Analyse des Äquivalenzprinzips Welche Folgerungen ergeben sich nun aus unserer Systematik der Güterwelt im Hinblick auf das Äquivalenzprinzip? Um die grundlegenden und vor allem die für die theoretische Analyse interessanten Probleme aufzeigen zu können, haben wir in Grafik 1 die bisherige Aufteilung in eine globale und eine komplexe Güterwelt noch weiter differenziert und in vier Güterbereiche unterteilt, die mit A, B, C und D bezeichnet sind. 1. Dabei umfaßt allein das Feld A die reinen öffentlichen Güter, die in der Literatur, ebenso wie in unserer Analyse, die eigentliche polare Güterwelt ausmachen. Im Zusammenhang mit dem Äquivalenzprinzip sind in diesem Kästchen vor allem zwei Fragestellungen von theoretisch-analytischer Bedeutung. - Zum einen geht es darum, modellhaft die optimale Menge des öffentlichen Güterangebots und deren Finanzierung über personalisierte Abgaben (Preise) zu bestimmen, wobei unterstellt wird, daß die Nachfrager und Konsumenten ihre Präferenzen tatsächlich offenlegen. Mit dem Grad der individuellen Bereitschaft, die Präferenzen mitzuteilen, steigt oder sinkt die prak22 Beispiele wären etwa Autobahnen, Tunnels, Brücken. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 48 Horst Hanusch tisch-politische Relevanz des Äquivalenzprinzips als Finanzierungsinstrument für reine öffentliche Güter. - In einem zweiten grundlegenden Problembereich muß die Theorie sich daher mit der Frage auseinandersetzen, ob bei solchen Gütern die Nachfrager von sich aus bereit sein werden, über ihre Präferenzen Auskunft zu erteilen und auf welche Weise man Präferenzen von Individuen eruieren könnte. 2. Güter, die in den Bereich B unserer Grafik 1 fallen, erhalten im Hinblick auf das Äquivalenzprinzip in zweifacher Hinsicht eine zusätzliche theoretische Bedeutung 23• Einerseits kann hier das Ausschlußprinzip grundsätzlich zum Tragen kommen und damit für die Frage der Präferenzeruierung neue Möglichkeiten und Einsichten eröffnen. Andererseits muß man sich gegebenenfalls mit der Frage auseinandersetzen, ob man unter Effizienzgesichtspunkten von der Möglichkeit des Ausschlusses tatsächlich Gebrauch machen sollte. Eine Antwort hierauf kann erst nach sorgfältigem Abwägen gegeben werden, wobei man die Verfahrenskosten eines Ausschlusses mit den allokativen Vorteilen zu vergleichen hat, die eine Anwendung des Äquivalenzprinzips versprechen könnte. Ein' durchgeführter Ausschluß hat dann natürlich auch Rückwirkungen auf die Art des Allokationsmechanismus. Es könnte ein übergang von einem öffentlichen zu einem marktwirtschaftlichen Allokationssystem stattfinden. 3. Bei den kollektiven Gütern, die in das Feld C fallen, geht es zusätzlich zu den bereits angesprochenen Fragen vor allem um die Folgen, die vom Phönomen der gegenseitigen Beeinträchtigung auf die paretooptimalen Mengen und Preise eines kollektiven Güterangebotes ausgehen. Weiterhin muß man Lösungsansätze diskutieren, wie man mit diesen Folgewirkungen aus der Sicht des Effizienzkalküls verfahren sollte. Neben dem individuellen Ausschluß über den Preis kommen im Verfahrensbereich auch alle Formen des Gruppenausschlusses grundsätzlich in Betracht. 4. Im Güterbereich D sind, wie die Grafik 1 aufzeigt, zugleich die Problemkreise A und C enthalten. Als eigener und zusätzlicher Fragenkreis wird in der Literatur die Problematik diskutiert, ob wechselseitige Beeinflussungen im Grenzfall zu einem Zusammenbruch 23 In der Literatur zählt man eigentlich nur den Leuchtturm und den drahtlosen Empfang von Rundfunkoder Fernsehsendungen zu den nichtrivalen Gütern, die keine Kapazitätsgrenzen haben und deren Nutzungsausschluß mit relativ geringen Kosten möglich wäre. Vgl. u. a. Goldin, 1977. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 49 der Nutzungsmöglichkeiten eines öffentlichen Güterangebots führen können, oder ob es, ab einer bestimmten Nutzungsdichte, immer mehr zu Warteschlangen und, als Folge davon, zu Selbstausschlüssen von Konsumenten kommen wird. 3. Möglichkeiten und Grenzen des Äquivalenzprinzips in einer polaren Güterwelt Die allokationstheoretische Betrachtung des Äquivalenzprinzips in einer polaren Güterwelt soll in folgenden Schritten ablaufen: Zunächst werden einige Modelle der Staatswirtschaft vorgestellt, die die notwendigen Elemente einer Einnahmeerhebung des Staates nach dem Äquivalenzprinzip in idealtypischer Form erfüllen. Bei den Elementen handelt es sich um jene drei Voraussetzungen für das Pareto-Optimum, die wir eingangs bereits formulierten, nämlich um einen adäquaten Entscheidungsund Allokationsmechanismus, um ein Effizienzkriterium und um ein finanztechnisches Verfahren, das den budgetären Ausgleich sicherstellt. Die vorgestellten Optimalmodelle der Staatswirtschaft dienen dann als Referenzrarunen für die kritische Analyse, die vor allem Fragen der Interaktion und Konsumanpassung bei offen geäußerten Präferenzen und Aspekte des Trittbrettfahrerverhaltens untersucht. Mehr am Rande werden einige spezielle Probleme im Produktionsbereich angesprochen. 3.1. .Äquivalenzprinzip im Rahmen optimaler Modelle der Staatswirtschaft Die meisten Optimalmodelle der Staatswirtschaft gründen ihre überlegungen auf folgende Annahmen: -Es wird ein reines privates und ein reines öffentliches Gut betrachtet, welches - bei gegebener Technologie mit konstanten Grenzund Durchschnittskosten produziert wird. - Es besteht ferner bei den Nachfragern vollkommene Bereitschaft zur Kooperation und Offenlegung ihrer über die Zeit hin gleichbleibenden Präferenzen. - Im Bereich der Information und/oder Koordination treten weder Kosten noch Verzerrungen auf. 4 SchrI!ten d. Vereins f. Soc1alpollt1k 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 50 Horst Hanusch -Die Nachfrager sehen sich im öffentlichen wie auch privaten Sektor gegebenen und unveränderlichen Faktorpreisen sowie im privaten Sektor gegebenen und unveränderlichen Güterpreisen gegenüber. -Die individuellen Preise des Kollektivgutes sind für marginale und inframarginale Mengeneinheiten gleich. Konsumentenrenten werden somit nicht abgeschöpft. - Faktorausstattung und Einkommenshöhe sind als gegeben, die Einkommensverteilung als optimal unterstellt, soweit es sich um partiale Analysen handelt. Mit Hilfe dieser Annahmen läßt sich nun modellhaft der Prozeß der Güterallokation in einer Staatswirtschaft erfassen und das Pareto-Optimum eindeutig bestimmen. Unterschiede in der Modelldarstellung ergeben sich allerdings dann, wenn man die institutionale Organisation des öffentlichen Sektors, in der kollektive Entscheidungen getroffen werden, oder aber die Entscheidungssituation und den Entscheidungsprozeß analytisch nach bestimmten Kriterien differenziert. Im ersten Falle, der institutionalen Organisation, findet man in der Literatur folgende Unterscheidungen 24 : a) Zentrale Allokationsmodelle. Eine allwissende Zentralregierung oder Behörde verarbeitet, gleichsam wie ein riesiger Computer, die zur Entscheidung notwendigen Informationen und legt, ohne aktive Einflußnahme auf den Entscheidungsprozeß und das Entscheidungsergebnis, die nutzenäquivalenten Finanzierungsanteile der einzelnen Staatsbürger und die optimalen Mengenrelationen zwischen privaten und öffentlichen Gütern fest. Das bekannteste Modell dieser Art stammt von Howard R. Bowen, 1948. b) Dezentrale Allokationsmodelle auf der Grundlage von Verhandlungen. Hierunter lassen sich zwei institutionale Vorstellungen subsumi!,!ren. Zum einen bestimmte Formen der Gruppenoder Parteiendemokratie: Politische Gruppierungen treten miteinander in Ver24 Nachfolgend wird nicht eigens auf die Allokationsmodelle von Tiebout und Niskanen eingegangen. Das Modell von Tiebout basiert auf der Vorstellung einer dezentralen (föderalen) Staatsorganisation und beschreibt den Mechanismus der Anpassung an ein Allokationsoptimum mit Hilfe des Kriteriums der "Abstimmung zu Fuß". Im Modell von Niskanen steht die bürokratische Organisation des Staatssektors im Vordergrund. Es zeigt auf, welche Allokationsergebnisse im öffentlichen Sektor zu erwarten sind, wenn die staatliche Bürokratie bestimmte Verhaltensweisen, insbesondere die der eigenen Nutzenmaximierung, verfolgt. Siehe Tiebout, 1956; Niskanen, 1971, und allgemein dazu Holcombe, 1980. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 51 handlungen ein, um dadurch die Steuerlast für die einzelne Gruppe und deren Mitglieder und den Umfang des kollektiven Gutes für alle zu beschließen. Zum anderen kann man hierunter auch basisdemokratische Prozesse der Interessenabstimmung einordnen, sofern statt Gruppen einzelne Personen den Allokationsentscheid aushandeln. Für diese Konzeption hat Erik Lindahl, 1919, das grundlegende Modell entwickelt. c) Wahlmodelle. Diese Modelle der Kollektiventscheidung verbinden sowohl Elemente des zentralen wie des dezentralen Typus. Eine Regierungsinstanz legt Alternativen zur Entscheidung vor, die sich in der Theorie sowohl auf die angebotene Menge des öffentlichen Gutes als auch auf den Steueranteil des einzelnen Bürgers beziehen können. Der Bürger hat die Möglichkeit, mit Ja oder Nein abzustimmen und für einen der Vorschläge entweder die Mehrheit oder sogar Einstimmigkeit zusammen mit den anderen zu erzielen. Von der Regierung oder deren ausführenden Organen, der Bürokratie, gehen keine Einflüsse auf die Abstimmungsvorlagen und die Abstimmungsergebnisse aus 25• Wahlmodelle mit Einstimmigkeitsregel gehen in ihrem Ursprung auf Knut Wicksell, 1896, zurück, solche mit Mehrheitsregeln auf Howard R. Bowen, 1943. Auf eine eingehende Erörterung von Wahlmodellen werden wir in der weiteren Diskussion verzichten. Im zweiten Fall, dem der analytischen Differenzierung in der Modelldarstellung, rekurriert man vorrangig auf Merkmale, wie sie aus der geläufigen Mikrotheorie bekannt sind. Die entscheidende Frage ist dabei, ob jemand bei vorgegebenen Kosten beziehungsweise Preisen des öffentlichen Gutes sich als Mengenanpasser verhält oder ob er, bei fixierter Menge, die von ihm zu leistenden Zahlungen (Preise) anzupassen sucht. So läßt sich das Modell von Lindahl als Mengenanpasseroder Preisnehmeransatz interpretieren, während das Modell von Bowen als Preisanpassermodell formuliert ist. Von untergeordneter Bedeutung sind formale Unterschiede in der Darstellung, ob man etwa in einem güterwirtschaftlichen Zusammenhang diskutiert und mit Hilfe der Grenzraten der Substitution und der Grenzraten der Transformation das Optimum grafisch oder algebraisch ableitet, oder ob man in einem geldwirtschaftlichen System argumentiert und die marginale Zahlungsbereitschaft beziehungsweise 25 Komplexere Modelle, die auch diese Einflüsse in den Allokationsmechanismus aufnehmen wollen, befinden sich noch im Aufbau. Vgl. u. a. Niskanen, 1971; Breton, 1974; Hettich, 1975; Borcherding, 1977. 4' OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 52 Horst Hanusch die Nachfrage den marginalen Kosten des öffentlichen Gutes gegenüberstellt. Die beiden nachfolgenden Grafiken 2 und 3 veranschaulichen die Optimallösungen in den Modellen von Lindahl und Bowen. Grafik 2 o 75 50 25 o In der grafischen Darstellung des Lindahl-Modells drücken die beiden Kurven ai ai und bibi jeweils den Anteil aus, den die Parteien A und B, die sich als kooperative Verhandlungspartner gegenüberstehen, bereit sind, zur Finanzierung der kollektiven Leistung beizutragen. Die Verhandlungsmacht ist zwischen beiden als gleich unterstellt. Die linke Ordinate der Grafik 2 gibt die Finanzierungsanteile von A wieder, die rechte Achse mißt in umgekehrter Richtung diejenigen von B. Die Abszisse mißt die Menge des kollektiven Gutes (q). Der Schnittpunkt P der beiden Kurven bestimmt das Pareto-Optimum. Es entspricht, wie in der Literatur nachgewiesen ist, den drei Elementarvoraussetzungen, die wir für das Äquivalenzprinzip formuliert haben. Das gleiche Optimum ist in Grafik 3 für das Bowen-Modell abgeleitet. Dieses paßt sich, wie wir schon ausführten, dem institutionalen Rahmen des zentralen Allokationsmodells ein. Eine allwissende Regierung eruiert die freiwillig geäußerten Präferenzen der Individuen A und B (Nachfragekurven NA und NB) und addiert beide vertikal zur OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 N P K' Pb P a 0 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 53 Grafik 3 NA ------ NA+B NB NA q qp kollektiven Nachfrage (Kurve NA+B). Im Schnittpunkt der Gesamtnachfragekurve mit der Grenzkostenkurve (K') bestimmt sie schließlich das Pareto-Optimum P und setzt, diskriminierend, die personalisierten Preise PA und PB fest. Sowohl beim Bowenals auch beim Lindahl-Optimum handelt es sich, unter den gegebenen Annahmen, um stabile Gleichgewichtszustände, wie nachgewiesen werden kann. 3.2. Interaktion und Konsumanpassung bei offen geäußerten Präferenzen 3.2.1. Der Weg zum Gleichgewicht in kleinen Gruppen Sichtet man die Literatur zur normativen Theorie der Staatsausgaben, so zeigt sich, daß der Problemkreis der Anpassung von einem ursprünglichen Allokationszustand zum gleichgewichtigen und möglichst optimalen zu jenen gehört, die in den vergangenen zwei Jahrzehnten am intensivsten diskutiert wurden. Neben finanzwissenschaftlichen waren es vor allem preistheoretische und spieltheoretische Erkenntnisse, die in die Diskussion eingingen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 54 Horst Hanusch Zwei Problemkreise erscheinen dabei im Zusammenhang mit kleinen Gruppen als wesentlich. Zum einen geht es darum zu prüfen, ob ein Ergebnis, das sich im Laufe von Verhandlungen einstellt, immer ein Pareto-Optimum sein muß. Zum anderen will man wissen, ob Verhandlungsergebnisse, die sich zunächst als Gleichgewichtslagen einstellen, auf Dauer dem Kriterium der Stabilität genügen. Auch wir wollen uns auf diese beiden Problemkreise konzentrieren. Zur Analyse verwenden wir die grafische Indifferenzkurvenbetrachtung, wie sie auch in der neueren Literatur zur Diskussion der theoretischen Aussagefähigkeit des Lindahl- (und auch des Bowen-)Modells verwendet wird. In diesem Modellrahmen laufen verschiedene Prozesse ab, die letzten Endes von drei Kriterien determiniert sind: a) der Verhaltensweise der Agierenden, b) der Preiselastizität ihrer Nachfrage sowie c) der jeweiligen Ausgangslage vor Beginn der Verhandlungen. Was die Verhaltensweisen der agierenden Parteien anlangt, so hat dieser Punkt in der Literatur die meiste Bachtung gefunden. Man ist sich heute darin einig, daß die Annahme einer gleichen Verhandlungsmacht, wie sie Lindahl formuliert hat, allein nicht genügt, um ein Pareto-Optimum zu erreichen. Notwendig ist bei beiden Parteien vielmehr die Verhaltensweise des kompetitiven Anpassers. Unter dieser Annahme können im Indifferenzkurvenmodell Variationen bei den Kostenanteilen (Steuern) einer Partei ohne weiteres gleichgesetzt werden mit Preisänderungen des kollektiven Gutes für die andere Partei. Daraus wiederum lassen sich unmittelbar Nachfragekurven (Preis-Konsum-Kurven) ableiten, wie sie Grafik 4, untere Hälfte, für die Partei A zeigt. Für Partei A ergeben sich unterschiedliche Preise (P Al, P A2, PAS, PM usw.) für die Einheiten des kollektiven Gutes, je nachdem welchen Preis die Partei B ihrerseits zu zahlen bereit ist. Weigert sich zum Beispiel Partei B, überhaupt einen Finanzierungsbeitrag zu leisten, so sieht sich Partei A gezwungen, die vollen Kosten ihrer nachgefragten Menge zu übernehmen, mit der Konsequenz eines Preises von P Al je Einheit des kollektiven Gutes. Im Punkt K liegt in dieser Situation das individuelle Optimum von Partei A. Der Teil YAK' ihres Realeinkommens wird für das kollektive Gut aufgewendet. Alternative individuelle Optima L, M, N usw., bei alternativen Realeinkommensaufwendungen YAL', YAM', YAN' usw., ergeben sich für Partei A bei unterschiedlich hohen Finanzierungsbeteiligungen von Partei B26• Z8 Vgl. Burkhead und Miner, 1971, S. 42 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 55 Grafik 4 y p L__ ~~L--L ______________ ~q In analoger Weise kann man auch die Nachfragekurve für die Partei B ableiten. Beide Kurven lassen sich so dann in ein Preis-MengenDiagramm übertragen, wie es Grafik 5 zeigt. Der Unterschied zur ursprünglichen Lindahl-Darstellung besteht darin, daß die Nachfrage der beiden Parteien nicht mehr indirekt in Abhängigkeit von Kostenanteilen, sondern direkt in absoluten Preisen ausgedrückt wird. Die Bedeutung der Preiselastizitäten der Nachfrage sowie der Ausgangslage im Verhandlungsprozeß für das Allokationsergebnis kann an einem Beispiel anhand der Grafik 5 verdeutlicht werden. Nimmt man eine Situation S als Ausgangslage an, mit den Preisen PA für Partei A und PB für Partei B, so wird unter der Bedingung, daß Partei B als Mengenanpasser auf Angebote des A reagiert, in der Situation der Nachfragekurven NA und NB ein Anpassungsprozeß ablaufen, der zum Punkt T führt. Die neue Lage stellt bereits einen OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 62 Horst Hanusch 3.3. Das Trittbrettfahrerverhalten 3.3.1. Bedeutung des Trittbrettfahrerverhaltens Es gibt kaum eine Abhandlung über rein öffentliche Güter, die im Zusammenhang mit großen Gruppen nicht auf das Phänomen des Trittbrettoder Schwarzfahrerverhaltens hinweist. Bereits Wicksell hat diese Verhaltensweise in ihrer Bedeutung erkannt und dafür folgende Formulierung und Begründung gefunden: "Wenn der einzelne sein Geld so für private und öffentliche Ausgaben verwenden soll, daß für ihn die persönlich größtmögliche Befriedigung entsteht, so wird er für die öffentlichen Zwecke offenbar keinen Deut zahlen. Denn ob er viel oder wenig zahlt, das wird meistens auf den Umfang der Staatsleistungen einen so geringen Einfluß haben, daß er selbst davon so gut wie gar nichts verspüren wird."33 SamuelsonM spricht sechzig Jahre später von "false signals", die der einzelne aus Eigeninteresse einem öffentlichen Angebot gegenüber abgibt. Auch Buchanan weist mit Nachdruck auf diese Strategie hin, wenn er schreibt, " ... he enjoys a ,free ride'; that is, secures the benefits without contributing towards the costs"35. Die traditionale Argumentation zur "free rider"-These blieb allerdings nicht unwidersprochen. Olson, 1965, und Stigler, 1973, etwa weisen darauf hin, daß Individuen oder Unternehmen freiwillig in Organisationen Mitglieder werden, ohne daß sie sich davon einen Nettovorteil erwarten können. Würde das Trittbrettfahrerverhalten allgemein gelten, so müßten solche Handlungen eigentlich unterbleiben. Brubaker, 1975, wiederum macht darauf aufmerksam, daß in der gesamten Diskussion vor allem jene Argumente betont werden, die das Trittbrettfahrerverhalten begründen und bestätigen wollen. Mögliche Motive zur Offenlegung der Präferenzen und Zahlungsbereitschaften hingegen blieben in allen Argumenten vernachlässigt. Individuen könnten ja auch von sich aus bereit sein, einen "freiwilligen" Beitrag zu entrichten und sogar in der großen Gruppe ihr Verhalten kooperativ gestalten. Ähnlich argumentiert auch Johansen, wenn er anführt, daß der einzelne reinen öffentlichen Gütern gegenüber nicht nur auf kurzfristig wirkende materielle Anreize reagiert und seine Präferenzen verschleiert, sondern sein Verhalten vielmehr auch an ideellen Wertvor33 Siehe Wicksell, 1896, S. 100. 3t Siehe Samuelson, 1954, S. 388 f. 35 Siehe Buchanan, 1968, S.87. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 63 stellungen ausrichtet, die in der langen Frist zu einer Präferenzenthüllung führen 36• Kritisch äußert sich auch Richter, wenn er bemängelt, daß die Ökonomen allzu unbedacht im psychologischen Bereich gleichsam dilettieren und "die Bereitschaft zum Schwarzfahren als einen grundsätzlichen Zug im menschlichen Wesen" als Verhaltensaxiom akzeptieren 37 • Andere Einwände gegen die "free rider"-These weisen darauf hin, daß man die Problematik in dynamischer Betrachtung sehen müsse. In einem solchen Kontext würden die Individuen für ihre Präferenzverschleierung in einer Periode in der nächsten dadurch bestraft, daß Kollektivleistungen nicht, oder in einem geringeren Umfang als tatsächlich erwünscht, angeboten werden. Es würde beim einzelnen ein Lernprozeß einsetzen, der ihn letztlich zu einer kooperativen Verhaltensweise führt 3s • Schließlich hat man heute erkannt, daß es an der Zeit sei, die Verhaltensmaxime, die in der Literatur so überaus große Beachtung gefunden hat, auch empirisch zu überprüfen. Dies wird vor allem in Form von sozialen Laborexperimenten versucht. Bringt man die Ergebnisse der rasch gewachsenen Zahl von Untersuchungen dieser Art auf einen Nenner, so zeigt sich folgendes Bild 39: Die bisher durchgeführten Experimente können, insgesamt gesehen, die strenge Auffassung vom Trittbrettfahrerverhalten nicht bestätigen, wonach ein Individuum jede sich ihm bietende Gelegenheit ergreifen müßte, um seine Finanzierungslast an einem öffentlichen Gut möglichst klein zu halten. Andererseits sind sie aber auch nicht in der Lage, stichhaltig nachzuweisen, daß das Trittbrettfahrerverhalten ohne jede Bedeutung sei. Die Experimente scheinen vielmehr die Vermutung zu stützen, daß dem Trittbrettfahrerverhalten eine gewisse, wenn auch nicht überaus große Bedeutung zukommt. Allerdings lassen sich gegen jedes der bisherigen Experimente methodische Einwände vorbringen, so daß völlig abgesicherte Ergebnisse, sofern dies bei sozialempirischen Studien überhaupt möglich ist, noch 38 Vgl. Johansen, 1977, S.148. 37 Vgl. Richter, 1978, S. 101 ff. Auch in seinem jüngsten Beitrag weist Richter, 1979, S. 392 ff., darauf hin, daß die Annahme eines am Gemeinwohl desinteressierten Konsumenten zur Erklärung des Trittbrettfahrerverhaltens nicht erforderlich sei. Es kann auch als Versuch interpretiert werden, sich vor Diskriminierungen durch andere Konsumenten zu schützen. 38 Siehe Taytor, 1976, und McMillan, 1979 b, S. 102 f. 3U Siehe etwa Bohm, 1972; Sweeny, 1973/74; Scherr und Babb, 1975; ChamberUn, 1978; Marwell und Ames, 1979; Pommerehne und Schneider, 1979, und Smith, 1979. -Allgemein dazu Johann, 1977. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 64 Horst Hanusch nicht vorliegen. Die empirische Finanzwissenschaft hat hier noch ein weites Untersuchungsfeld vor sich. Parallel zu den empirischen Ansätzen etabliert sich gegenwärtig eine zweite Forschungsrichtung in der Finanzwissenschaft, die nicht vorrangig nach der tatsächlichen Bedeutung der Trittbrettfahrerhypothese fragt, sondern davon ausgeht, daß sie in großen Gruppen apriori existent sei. Ihr geht es vor allem darum, Mechanismen zu entwickeln, mit deren Hilfe man Individuen dazu bringen könnte, ihre bislang verborgen gehaltenen Präferenzen nach kollektiven Gütern aufzudecken. Mit diesen Verfahren wollen wir uns nachfolgend näher beschäftigen. 3.3.2. Mechanismen zur Qffenlegung der Präferenzen In der englischsprachigen Finanzwissenschaft werden gegenwärtig eingehend Mechanismen diskutiert, von denen man annimmt, sie könnten im Falle der Präferenzverschleierung die Individuen dazu veranlassen, ihre Nachfrage nach kollektiven Gütern aufzudecken. Wir wollen hier auf zwei Verfahren näher eingehen, (a) auf den sogenannten "sampling approach" und (b) auf den "demand revealing mechanism"'o. Sampling approach Dieser Ansatz wurde entwickelt in Untersuchungen von Bohm, 1971, 1972, Kurz, 1974 a, 1974 b, Newberry, 1974, und Dagenais, 1977. Die analytische Essenz, die diesen Ansätzen zugrunde liegt, besteht darin, das Individuum in eine komplexe Entscheidungssituation zu stellen, in der ein strategisches Verhalten apriori nicht von Vorteil ist. Dies geschieht entweder dadurch, daß man die Teilnehmer einer Befragung über den Modus, der bei der Finanzierung eines kollektiven Gutes tatsächlich zum Tragen kommen wird, im Ungewissen läßt oder eine so komplexe Form der Finanzierung wählt, daß der einzelne seine Position durch strategisch verzerrte Äußerungen nicht verbessern kann. Im Rahmen der mathematisch-statistischen Entscheidungstheorie kann man zeigen, daß in einer solchen Situation der erwartete Nutzen des einzelnen unabhängig von seinen Äußerungen ist'l. 40 Siehe dazu auch Mueller, 1979, S. 68 ff. und Windisch, 1980. 41 Jedem Mitglied der Stichprobe wird mitgeteilt, daß das öffentliche Gut nur dann bereitgestellt wird, wenn die aggregierte Zahlungsbereitschaft die Gesamtkosten deckt. Wi sei die "willingness to pay" des Konsumenten i für das öffentliche Gut, Pi seine Vermutung über die Wahrscheinlichkeit der Projektrealisierung. Vi und qi seien die mitgeteilte "willingness to pay" sowie die bekanntgegebene subjektive Wahrscheinlichkeit hinsichtlich der Projektdurchführung. Der Konsument i wird dann mit folgenden Zufallszahlungen OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 65 Kann also der einzelne weder belohnt noch bestraft werden, wenn er die Wahrheit beziehungsweise die Unwahrheit sagt, so liegt es nahe, anzunehmen, daß er seine echten Präferenzen offenbaren wird. Im Rahmen einer Stichprobe könnte man auf diese Weise die Präferenzen einzelner erfahren und daraus die Nachfrage der Gesamtbevölkerung errechnen. Notwendige Voraussetzung dieses Verfahrens ist jedoch, daß die subjektive Wahrscheinlichkeit, mit der die Bereitstellung eines öffentlichen Gutes erwartet wird, von der Zahlungsbereitschaft des einzelnen unabhängig ist. Diese Bedingung wird nur in großen Gruppen erfüllt sein, in denen der Finanzierungsbeitrag des einzelnen keinen Einfluß auf die Bereitstellung des kollektiven Gutes hat 42• Demand revealing mechanism Im Rahmen dieses Ansatzes gibt es zwei konkurrierende Forschungsrichtungen. Die eine stellt ab auf partialanalytische Betrachtungen und läßt sich im Grundkonzept auf eine Idee von Vickrey, 1961, zurückführen. Die Idee wurde von Clarke, 1971, 1972, und Groves, 1973, auf die Offenlegung der Nachfrage nach öffentlichen Gütern übertragen und jüngst von Tideman und Tullock, 1976, fortentwickelt. Der andere Ansatz ist ein totalanalytisches Verfahren und geht auf Groves und Ledyard, 1977 a, zurück. Betrachten wir zunächst den partialanalytischen Ansatz in der Darstellung von Tideman und Tullock. Der Grundgedanke der Tideman-Tullock-Lösung (TTL) besteht darin, jedem Konsumenten eines Kollektivgutes die Möglichkeit zu geben, das Allokationsergebnis, das ohne seine Beteiligung am Entscheidungsprozeß zustande kommt, zu akzeptieren oder es im Sinne seiner Vorstellungen zu beeinflussen. Der Abstimmungsprozeß, der sich daraus ergibt, ist in drei Schritte untergliedert und läßt sich am besten am Beispiel der Grafik 8 veranschaulichen. konfrontiert: (a) Für den Fall, daß das öffentliche Gut tatsächlich bereitgestellt wird, bezahlt er mit der Wahrscheinlichkeit 1-qi einen Betrag in Höhe von -ßVi und mit der Wahrscheinlichkeit qi den Betrag (l-qi)ßVi/qi. (b) Wird das öffentliche Gut nicht bereitgestellt, so muß er mit der Wahrscheinlichkeit (l-qi) den Betrag QißVi/(l-qi), mit der Wahrscheinlichkeit qi einen Betrag in Höhe von -ßVi entrichten. Der erwartete Nutzen des i-ten Konsumenten aus diesem Experiment beträgt dann: (1 -qi) . [(Pi' (Wi -ß Vi) + (1 -- Pi) . qi ßV j / (1 - qi» + qj' [(Pi Wi + (1 -qi) . . ß Vi / qiJ - (1 -Pi) • ß Vi)] = Pi Wj • Vgl. McMillan, 1979 b, S. 101. 42 Vgl. ebenda, S. 101. 5 Schriften d. Vereins f. Soclalpolitik 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 66 Horst Hanusch Grafik 8 K' D D D-D. K'r-------~~~------------~-------- o,K ' 1 0 D. 1 Si x I X2 I Ql D.i. Q D-D. 1 Q (a) Zuerst wird a~lytisch die effiziente Angebotsmenge eines öffentlichen Gutes (Q) bestimmt. Diese liegt im Schnittpunkt der Gesamtnachfragekurve (D) und der horizontalen Grenzkostenkurve (K'). Die Nachfragekurve gibt dabei in vertikaler Aggregierung die marginalen maximalen Zahlungsbereitschaften der Individuen (Dj) wieder, die diese Kenntnis ihrer jeweiligen Grenzkostenanteile (ujK') einem Agenten (Behörde, Regierung, Computer, Zentralinstanz ete.) mitteilen. (b) Bei n Individuen wird sodann die aggregierte Gesamtnachfragekurve von jeweils n-l Konsumenten (D-Dj) ermittelt. In Verbindung mit deren Anteil an den Grenzkosten (l-uj)K' läßt sich die jeweils optimale Angebotsmenge (Ql) ableiten. (e) Hat nun der jeweils übrig gebliebene i-te Konsument bei dieser Angebotsmenge (Ql) eine marginale maximale Zahlungsbereitschaft, die größer (kleiner) als sein Kostenanteil ist, so wird er eine Ausdehnung (Verringerung) des Angebots anstreben. Der Umfang, in dem er die Angebotsmenge über seine Präferenzäußerung zu beein~ussen vermag, entspricht der Differenz der Angebotsmengen Q und Ql. Seine zusätzliche Belastung (Clarke-Steuer)43, die er dabei in Kauf nimmt, muß ausreichen, um die anderen Konsumenten für die mit der Angebotsvariation verbundenen Wohl43 Pethig bezeichnet die Clarke-Steuer in Anlehnung an Green, Kohlberg und Laffont, 1976, als Pivot-Steuer. Vgl. Pethig, 1978, S. 90 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 67 fahrtseinbußen zu kompensieren. In Grafik 8 müßte der Konsument i somit für Angebotsmengen, die größer als Ql sind, eine Gesamtsteuer in Höhe der Differenz zwischen der Kostenkurve K' und den aggregierten marginalen maxi~alen Zahlungsbereitschaften der anderen Konsumenten (QlXlZlQ)44 entrichten. Die Kurve dieser Differenzbeträge läßt sich als Angebotskurve für das Individuum i (Si) interpretieren und drückt dabei die sozialen marginalen Nettokosten z~ätzlicher Angebotseinheiten aus. Sie schneidet Di bei der Menge Q. Die von i zu leistende Gesamtsteuer setzt sich nunmehr aus seinem Finanzierungsanteil zur Deckung der Gesamtkosten (0 QY2UiK') und der Clarke-Steuer (X2Y2Z2 ~ Xl Y lZt) zusammen. Die Finanzierungslasten aller anderen Gruppenmitglieder werden in analoger Weise ermittelt. Weshalb motiviert nun dieses Verfahren die Konsumenten, ihre wahren Präferenzen mitzuteilen? Gäbe ein Konsument einerseits eine geringere als die tatsächliche Zahlungsbereitschaft an -Verschiebung von Di nach links in Grafik 8 -, so würde er auf einen individuellen Nettonutzenzuwachs verzichten, der größer als die anfallende Clarke-Steuer ist. Bei einer überhöhten Bekanntgabe der individuellen Zahlungsbereitschaft -Rechtsverschiebung von Di - müßte er andererseits eine Clarke-Steuer entrichten, die größer als seine Nettonutzensteigerung wäre. Die optimale Strategie besteht somit für ihn darin, seine wahren Wertschätzungen mitzuteilen. Erst dann ist es ihm möglich, eine Angebotsmenge zu realisieren, bei der sich marginale Wertschätzung und marginale Gesamtbelastung entsprechen. Hinter dem zweiten Verfahren, dem Groves-Ledyard-Mechanismus (GLM) , verbirgt sich ein totalanalytisches Iterationsmodell, das vom Ansatz her mit dem Malinvaud-Dreze-de Za Vallee Poussin-Prozeß verwandt ist, den wir bereits kennenlernten. In einer gegebenen Situation, die gekennzeichnet ist durch ein bestimmtes Angebot des öffentlichen Gutes, gibt jeder Nachfrager einer zentralen Instanz bekannt, ob und in welchem Umfang er die angebotene Gütermenge verändern möchte, sofern der bisherige Zustand für ihn nicht optimal ist. Hieraus resultiert ein Tätonnementprozeß, bei dem die Finanzierungslast des einzelnen im wesentlichen von folgenden Faktoren bestirrunt ist: « Talley, 1979, weist für den Fall einer Angebotserhöhung allerdings nach, daß die Clarke-Steuer zur tatsächlichen Kompensation der anderen Wähler nicht ausreichen würde. Ii* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 68 Horst Hanusch - seinem ursprünglichen Finanzierungsanteil an den Gesamtkosten, - seiner und der durchsclmittlichen Nachfrage aller anderen Konsumenten sowie - der Varianz aller anderen Nachfragemengen 45 • Die Finanzierungslast des einzelnen ist dabei um so größer, je weiter seine Nachfrage vom Durchschnitt aller anderen abweicht, und sie ist um so geringer, je größer die Varianz der Nachfragemengen aller anderen Konsumenten ist. 3.3.3. Schlußfolgerungen Vergleicht man nun die beiden Verfahren, die TTL und den GLM, im Sinne der eingangs formulierten Paretobedingungen des Äquivalenzprinzips, so muß zu ihrer Bewertung das "allgemeine Unmöglichkeitstheorem" herangezogen werden. Es ist das Ergebnis einer intensiven allokationstheoretischen Diskussion46 und besagt, daß immer dann, wenn die Konsumentenpräferenzen nicht unmittelbar erfaßbar sind, es nicht möglich ist, einen Allokationsmechanismus zu konzipieren, der zu paretooptimalen Ergebnissen führt und zugleich streng anreizkompatibel ist. Strenge Anreizkompatibilität bedeutet dabei, daß ein nutzenmaximierendes Individuum seine wahren Präferenzen unabhängig von den Äußerungen der anderen Mitglieder einer Gruppe offenlegt (dominante Strategie). Die TTL abstrahiert als Partialverfahren von Einkommenseffekten und unterstellt damit eine Einkommenselastizität der Nachfrage nach öffentlichen Gütern von null. Auf dieser Grundlage gelingt es ihr, einen Allokationsmechanismus zu konzipieren, der streng anreizkompatibel ist und zu einer dominanten Gleichgewichtslösung führt. Sie 45 Der individuelle Preis Ci für den Konsumenten i läßt sich durch die Gleichung Ci = /X; K' . Q + ~ [ n ~ 1 (Q; - ft (Q _;)2 -a (Q _ i)2 ] ausdrücken. Hierbei sind: /Xi der ursprüngliche Finanzierungsanteil des Konsumenten i an den Gesamtkosten des kollektiven Gutes K' . Q, 'J' eine Konstante mit positivem Vorzeichen, n die Anzahl der Konsumenten, Qi die Mitteilung des i-ten Konsumenten, ft(Q.i) das arithmetische Mittel der Mitteilungen aller anderen Konsumenten und a(Q.i) der Standardfehler in den Mitteilungen aller anderen Konsumenten. Vgl. hierzu Groves und Ledyard, 1977 a, S.796. 46 Vgl. Hurwicz, 1972, und Roberts, 1976, S. 359. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 69 vermag auch die Samuelsonsche Marginalbedingung der Gleichheit zwischen der Summe der individuellen Grenzraten der Substitution und der Grenzrate der Transformation als Effizienzkriterium zu erfüllen und damit die optimale Angebotsmenge eines kollektiven Gutes zu bestimmen. Im Modellrahmen können die individuellen Kostenanteile ("base tax shares") freilich nur zufällig so festgelegt werden, daß sie den jeweiligen individuellen Zahlungsbereitschaften entsprechen 47• Hinzu kommt, daß die TTL im allgemeinen mit einem Finanzierungsüberschuß verbunden ist48 und damit gegen die Bedingung des Budgetausgleiches im Pareto-Optimum verstößt. Anfallende überschüsse lassen sich in dem institutionalen Rahmen, der der TTL zugrundeliegt, auch nicht an die Individuen zurückverteilen, ohne daß dadurch die individuellen Optima beeinflußt würden. Die überschüsse müssen notwendigerweise verschwendet werden 49• Der GLM erfüllt, unter der Voraussetzung, daß ein Konsument die Mitteilungen der Mitnutzer in jeder Phase des Anpassungsprozesses als gegeben ansieht, auf jeden Fall die Samuelsonsche Marginalbedingung der effizienten Angebotsmenge sowie die Voraussetzung des Budgetausgleichs. Er ist in dieser Beziehung der TTL eindeutig überlegen. Ob er auch die individuellen Finanzierungsanteile zu optimieren vermag, geht aus dem Modell nicht klar hervorso. Als totalanalytisches Verfahren ist der GLM allerdings nicht streng anreizkompatibel, da es für den einzelnen grundsätzlich möglich und auch von Vorteil sein kann, vom kompetitiven Preisnehmerverhalten 47 Auch der Vorschlag von Tideman und Tullock, einen "tax setter" einzusetzen, der infolge eines direkten Zusammenhangs zwischen seinem Einkommen und dem Budgetüberschuß einen unmittelbaren Anreiz hat, die Finanzierungsanteile entsprechend den individuellen Präferenzen festzulegen, löst lediglich das Motivations-, nicht hingegen das Informationsproblem. Vgl. Tideman und Tullock, 1976, S. 1156 f. 48 Die relative Bedeutung des Budgetüberschusses nimmt mit zunehmender Gruppengröße ab, wie Tideman und Tullock nachweisen. Vgl. Tideman, 1977, S. 6; Tideman und Tullock, 1977, S. 127. Demgegenüber behaupten Groves und Ledyard, Beispiele finden zu können, in denen die relative Höhe des Budgetüberschusses von der Konsumentenzahl unabhängig sei. Vgl. Groves und Ledyard, 1977 c, S.140. 49 Wird die TTL derart modifiziert, daß der Budgetüberschuß den Konsumenten zu gleichen Teilen zurückerstattet wird, so geht dies zu Lasten der strengen Anreizkompatibilität. Vgl. Tullock, 1980, S. 73 ff. Allerdings besteht die Möglichkeit, daß die modifizierte TTL bei einer wachsenden Zahl von Konsumenten asymptotisch streng anreizkompatibel wird. Vgl. Green, Kohlberg und Laifont, 1976, S. 382 ff. 50 Groves und Ledyard meinen: "Since every consumer can insure that the resulting allocation of public goods is his most desired bundle, given the messages of the other consumers, in an equilibrium all consumers' most desired bundles must be equal. It is the role of the tax rules to ensure that this is possible." Siehe Groves und Ledyard, 1977 a, S.796. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 70 Horst Hanusch abzuweichen und in seine Präferenzäußerungen strategische überlegungen aufzunehmen. Es können sich demnach allokative Ergebnisse einstellen, die nur die Bedingungen des Nash-Gleichgewichts erfüllen: Es liegt nur dann im Interesse eines Individuums, seine Präferenzen für ein öffentliches Gut ehrlich aufzudecken, wenn alle anderen Mitnutzer desselben dies ebenfalls tun. Beide Verfahren müssen, aufgrund des allgemeinen Unmöglichkeitstheorems, als sub optimal beurteilt werden 51 • Sie können die eingangs formulierten Grundvoraussetzungen eines paretooptimalen Allokationsergebnisses nicht erfüllen. 3.4. Probleme im Produktionsbereicb Hebt man im Produktions bereich die Annahme konstanter Grenzkosten bei der Produktion öffentlicher Güter auf, so ergeben sich im Zusammenhang mit dem Äquivalenzprinzip neue und zum Teil schwerwiegende Probleme. Wie wirken fallende oder steigende Grenzkosten auf die paretooptimale Referenzlösung ein, und welche Verfahren hat man entwickelt, um eventuell auftretende Effizienzverluste in den Griff zu bekommen? Die Erörterung soll im Bowen-Modell erfolgen und mit dem Fall sinkender Grenzkosten beginnen. 3.4.1. Preisregeln für öffentliche Güter mit sinkenden Grenzkosten Sinkende Grenzkosten sind ein Phänomen, das häufig mit öffentlichen Gütern in Verbindung gebracht wird 52• Man argumentiert, daß bei ihrer Produktion "economies of scale" aufträten und für ein Konzept der marktanalogen Allokation eine Situation schaffen, wie sie Grafik 9 aufzeigt. Im Pareto-Optimum P können die Durchschnittskosten der angebotenen Menge qo nicht voll gedeckt werden; es entsteht ein Finan61 Weder der GLM noch die TTL schließen grundsätzlich die Möglichkeit der Bildung von Koalitionen aus. Vgl. Bennett und Conn, 1977. Die Wahrscheinlichkeit, daß sich Koalitionen tatsächlich bilden und daß dadurch die Allokationsergebnisse tatsächlich verzerrt werden, nimmt allerdings mit steigender Gruppengröße ab. Vgl. Tullock, 1977. Die relativen Vorund Nachteile beider Varianten des "demand revealing mechanism" werden unter anderem bei Greenberg, Mackay und Tideman, 1977; Groves und Ledyard, 1977 b, 1977 c; Tideman und Tullock, 1977, sowie Tullock, 1980, gegenübergestellt. n Um eine Abklärung der faktischen Relevanz von "economies of scale" im öffentlichen Sektor bemühen sich u. a. WaLters, 1963; Christensen und Greene, 1976, sowie Blankart, 1979. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter Grafik 9 K P N A+B Po~~~~~~~~~~~~~~ ~PA+PB PB PA ------- -- --- -------- " ,J21K - - - - - - K' +B NB o ~ _______________________ -L _________ A ____ ~q 71 zierungsdefizit in Höhe des Rechteckes P K L Po. Gelingt es nicht, dieses Defizit durch eine allokationsneutrale Finanzierung zu beheben, so wird eindeutig das Effizienzkriterium der Kostendeckung beziehungsweise des ausgeglichenen Budgets verletzt. Die Diskussion darüber, wie das allokationsneutrale Finanzierungsverfahren auszusehen habe, wird seit langem geführt, allerdings weniger in der klassischen Finanzwissenschaft, sondern mehr in der Lehre von den öffentlichen Unternehmen, wobei der Bereich der Elektrizitätsund Wasserwirtschaft in der Regel den realen Hintergrund abgibt. Erkenntnisse, die man dort gewonnen hat, lassen sich auch auf den Bereich der öffentlichen Güter übertragen. Folgende "second best"-Lösungsvorschläge werden in der Literatur am häufigsten aufgegriffen 53 : a) Finanzierung des Defizits aus allgemeinen Steuern: In der Partialanalyse dürften von dieser Finanzierungsform keine eigenen Allokationswirkungen ausgehen 54 • In totalanalytischer Be53 Die Probleme einer "second-best"-Preisbildung im öffentlichen Sektor sind bei weitem noch nicht ausdiskutiert. Siehe dazu die schon klassischen Beiträge von Henderson, 1947, und Baumot und Bradford, 1970, die im Sammelband von Nelson, 1964, veröffentlichten Aufsätze von Boiteaux, Masse u. a. sowie die Publikationen von Thiemeyer, 1964, und Bös, 1980. 54 Mit solchen wäre nur dann zu rechnen, wenn der abzudeckende Differenzbetrag so groß ist, daß davon negative Anreize auf die Güterproduktion zu erwarten sind (X-Ineffizienz). Allgemein dazu Leibenstein, 1966. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 78 Horst Hanusch Ein solches Gleichgewicht ist erreicht, wenn das Produkt aus der Kostenelastizität, bezogen auf die Menge, und der Serviceniveauelastizität, bezogen auf die Mitgliederzahl, den Wert 1 annimmt 05 • 2. Bei abnehmendem Serviceniveau (wachsender wechselseitiger Beeinträchtigung) muß im Gleichgewicht sichergestellt sein, daß der Nutzen des letzten noch zum Konsum zugelassenen Nachfragers größer oder gleich ist den Kosten, die durch ihn als Nutzeneinbußen bei allen anderen verursacht werden. Nachfrager, für die dieses Nutzen-Kosten-Verhältnis kleiner als 1 ist, dürfen zur Nutzung nicht mehr zugelassen werden oo • Was den institutionalen Rahmen anlangt, der unter diesen Bedingungen einen paretooptimalen Ausschluß ermöglichen soll, ist folgendes festzustellen: Existiert nur eine Gruppe oder ein Club, der ein kollektives Gut des Bereiches C anbietet, so arbeitet der Club nur dann im Optimum, wenn die Eintrittsgebühr zur Finanzierung der Totalkosten bei ihm so hoch ist, daß den Mitgliedern keine Konsumentenrente mehr verbleibt. Die Konsequenz hieraus ist eine vollständige individuelle Gebührendiskriminierung 67• Gibt es eine Vielzahl von Anbietergruppen, so wird ein Pareto-Optimum erreicht, wenn sich die Interessenten an einem "rivalisierenden" Kollektivgut so auf verschiedene Clubs verteilen, daß a) jeder Club sein Serviceniveau kostenminimal anbietet, dabei b) keinen Gewinn erzielt und 85 Die Kostenelastizität ist wie folgt definiert: relative Kostenänderung (dK/K) relative Kapazitätsänderung (dQ/Q) Die Serviceniveauelastizität ist definiert als relative Änderung der Kapazität (dQ/Q) relative Änderung der Mitnutzer (dN/N), unter der Nebenbedingung ~ == konstant. Ausführlich dazu Shibata, 1979, S.403. 68 Siehe Oakland, 1972. Die paretooptimale Allokation wird auch hier durch die Samuelsonschen Bedingungen bestimmt. "Ausschluß" und "Congestion" werden durch Gewichte bei der Summierung der individuellen Grenznutzen in das Ergebnis integriert. Die Grenznutzen von ausgeschlossenen Personen erhalten den Gewichtungsfaktor Null. Zur analytischen Ableitung Boadway, 1980. 07 Vgl. Porter, 1978, S. 43 ff. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 79 c) Clubs mit gleichem Serviceniveau den gleichen individuellen Finanzierungsbeitrag fordern 88 • Für das Äquivalenzprinzip bedeutet dies, daß im Güterbereich C grundsätzlich paretooptimale Ausschlußmechanismen zur Anwendung kommen können. Dabei macht es keinen Unterschied, ob das Güterangebot privatwirtschaftlich oder öffentlich-wirtschaftlich organisiert ist, sofern die Anbieter bereit sind, die oben entwickelten Optimalbedingungen zu erfüllen 69• Dies gilt auch dann, wenn für die Clubs Transaktions-, Organisationsund Kommunikationskosten anfallen. Allerdings dürfen diese nicht die Vorteile der Kostenersparnis aufgrund des gemeinsamen Konsums in der Gruppe übersteigen. Probleme treten hier, ebenso wie schon zuvor, immer dann auf, wenn man in der Produktion mit sinkenden Grenzkosten und/oder Unteilbarkeiten zu rechnen hat. Die Analyse würde hier zu keinen grundsätzlich anderen Ergebnissen führen als bei reinen öffentlichen Gütern. Güterbereich D In diesem Güterbereich sind zugleich Probleme der Bereiche A und C enthalten. Als eigener und zusätzlicher Fragenkreis wird in der Literatur die Problematik diskutiert, ob wechselseitige Beeinträchtigungen bei fehlenden Ausschlußmöglichkeiten im Grenzfall zu einem Zusammenbruch der Versorgung führen, oder ob es ab einer bestimmten Nutzerdichte zu selbstregulierenden Mechanismen kommt. Ein solcher kann, bei konstanter Kapazität, in Warteschlangen und, als Folge davon, in freiwilligen Verzichten von Konsumenten bestehen 70• Dieser Mechanismus freilich wird die Paretoeffizienz nicht erfüllen. Auf der anderen Seite vermag er aber zu verhindern, daß es zu einem völligen Chaos in der Versorgung mit kollektiven Gütern kommt. Problematischer sind Überlegungen, die darauf abstellen, die angemessene Kapazität für überlastete Kollektivgüter ohne Ausschlußmöglichkeiten zu bestimmen. Hier wären die Erkenntnisse, die wir für den Fall der reinen öffentlichen Güter gewonnen haben, mit Einsichten zu verbinden, die aus dem Phänomen der Überlastung resultieren. 68 Vgl. Porter, 1978; Shibata, 1979. 60 Der Anbieter von Clubgütern sieht sich ähnlichen Bedingungen gegenüber wie eine privatwirtschaftliche Firma auf dem Markt mit vollständiger Konkurrenz, wie ihn die traditionelle Mikrotheorie unterstellt. 70 Vgl. u. a. Nichols, Smolensky und Tideman, 1971; Haveman, 1973; Deserpa, 1978; Yandle, 1979. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 80 Horst Hanusch Diese Aufgabe ist meines Wissens in der Literatur noch nicht aufgegrüfen worden. Auch wir können uns im Rahmen dieses Beitrages nicht weiter damit auseinandersetzen. 4.2.2. Probleme der Spitzenbelastung In der Literatur zur öffentlichen Wirtschaft wird ausgiebig ein Sonderproblem diskutiert, das ebenfalls mit Nichtrivalität im Konsum zu tun hat, das Problem der unterschiedlichen Nachfrage im Zeitablauf bei gegebener Kapazität eines Kollektivgutes (Peak-Load-Fall)71. Es gilt hier für das Äquivalenzprinzip eine Preisregel zu finden, die eine aus der Zeitpräferenz der Nutzer sich ergebende Nachfrage in jeder Phase mit dem Leistungsangebot in übereinstimmung bringt, das aus dem Abgabepotential des Kollektivgutes resultiert. Eine solche Preisregel kann dann nicht gefunden werden, (1) wenn die Zeitpräferenz in bezug auf den Preis bei den Nachfragern völlig unelastisch ist. In diesem Fall ist niemand bereit, seinen Konsum in eine andere Nutzungsphase zu verschieben. Oder, (2) wenn die Zeitpräferenz in bezug auf den Preis bei den Nachfragern in der Periode der überlastung völlig elastisch oder bei ihnen allen die Elastizität sogar identisch ist. In diesen Fällen würden alle Nachfrager auf eine zeitliche Preisdifferenzierung in gleicher Weise reagieren und in dieselbe Subperiode abwandern. Die überlastung wäre nicht abgebaut, sondern nur verlagert worden. Kann die überlastung der Nutzungskapazität eines Kollektivgutes durch intertemporäre Verschiebungen der Nachfrage über den Preis nicht abgebaut werden, so bleibt, kurzfristig, nur die Möglichkeit der Rationierung in der überlastphase, sofern man sich im Güterbereich C befindet. Diese Lösung ist aus denselben Gründen ineffizient, die wir oben im Fall des Einzelclubs schon diskutiert haben. In eine langfristige Betrachtung müßten zusätzlich überlegungen eingehen, die auf eine Ausdehnung der Kapazität abstellen. Investitionstheoretische Vorstellungen müßten mit Finanzierungsüberlegungen gekoppelt werden. 4.3. Die Sonderstellung meritorischer Güter Wir wollen hier in aller Kürze noch einen Gütertypus ansprechen, der in der finanzwissenschaftlichen Diskussion viele Kontroversen 71 Vgl. Steiner, 1957, 1971; Boiteaux, 1960; Williamson. 1966; Dansby, 1978. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 81 verursacht hat, die meritorischen Güter 72• Versucht man im Anschluß an die Definition von Musgrave ihr Wesen zu erfassen, so sind es vor allem zwei Aspekte, die ihnen eine Sonderstellung in der kollektiven Güterwelt einräumen. Zum einen sind es ökonomisch-politische Gesichtspunkte, zum anderen theoretisch-analytische Aspekte, die es dem FinanzwissenschaftIer so schwer machen, sie in den Rahmen einer wohlfahrtsökonomischen Erörterung einzubeziehen. Ihr politökonomischer Charakter besteht darin, daß -nach herrschender Meinung - der wahre Wert meritorischer Güter vom Individuum nicht voll erkannt wird und daher ergänzend eine soziale Elite planend und entscheidend tätig werden muß. Das Prinzip der Konsumentensouveränität allein kann aus dieser Sicht ein gesamtgesellschaftliches Optimum nicht mehr begründen. Die normativen Implikationen, die mit dieser Aussage verbunden sind, brauchen uns hier nicht weiter zu beschäftigen. In theoretisch-analytischer Betrachtung kann man meritorische Güter als Kuppelprodukte interpretieren, die sich aus zwei Komponenten zusammensetzen: einem Teil, der über die individuellen Präferenzen voll erfaßt wird und einem anderen, den das Individuum in seiner Bedeutung nicht erkennt. Bei der individuell erfaßten Komponente kann es sich um ein kollektives oder ein privates Gut handeln. Insoweit ergibt sich gegenüber dem bisher Erörterten nichts Neues. Der nicht erfaßte Teil läßt sich gedanklich wie ein externer Effekt behandeln. Als Kuppelprodukte dieser Art wären meritorische Güter demnach in unserer Systematik der Grafik 1 im Inneren des Güterwürfels einzuordnen. Für das Äquivalenzprinzip beinhaltet diese Definition der meritorischen Güter die Schwierigkeiten, die mit Kuppelprodukten generell verbunden sind. Hinzu kommt das Problem der finanziellen Abgeltung der "meritorischen Nutzenkomponente". Da für diesen Nutzenteil ex definitione keine individuellen Präferenzen vorhanden sind, kommt für eine Finanzierung keine preisanaloge Lösung in Frage. Entweder werden die Mittel über Zwangsabgaben aufgebracht oder man ist der Auffassung, die soziale Elite, die ein bestimmtes Gut in seiner Stellung "aufwertet", sollte die daraus resultierenden Kosten tragen. Die theoretisch-analytischen Probleme, die mit dieser Lösung verbunden sind, unterscheiden sich grundsätzlich nicht von denen, die wir im Rahmen der Finanzierung von Defiziten bei reinen Kollektiv72 Vgl. allgemein zur Problematik meritorischer Güter und Bedürfnisse Musgrave, 1969 a, 1969 b; Head, 1966, 1969. 6 Schriften d. Vereins f. Socialpolitik 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 82 Horst Hanusch gütern, die mit Skalenerträgen produziert werden, schon abgehandelt haben. Schlußbemerkungen Die allokationstheoretische Analyse des Äquivalenzprinzips hat ergeben, daß die praktische Relevanz dieser Abgabenregel mit dem Grade der Marktfähigkeit eines Kollektivgutes zunimmt. Die Marktfähigkeit wird dabei als abhängig von den Kosten des individuellen Ausschlusses von der Güternutzung angesehen. Das zweite Kriterium, mit dessen Hilfe die Eigenschaften eines Kollektivgutes charakterisiert werden, die Nichtrivalität im Konsum, steht einer Anwendung des Äquivalenzprinzips in der Wirklichkeit nicht im Wege. So sind grundsätzlich nichtrivalisierende Kollektivgüter, bei denen ein individueller Ausschluß von der Nutzung mit vertretbaren Kosten verbunden ist, über das Äquivalenzprinzip finanzierbar. Das Schwergewicht des Beitrages liegt jedoch nicht auf den mehr technischen Fragen einer Anwendbarkeit, sondern auf allokationstheoretischen überlegungen. Die Referenzgröße, anhand derer das Äquivalenzprinzip hinsichtlich seiner allokativen Bedeutung bewertet wird, bildet das Pareto-Optimum. Es zeigt sich, daß für reine öffentliche Güter, bei denen der Konsum nicht rivalisiert und kein Ausschluß möglich ist, paretoeffiziente Lösungen mit dem Äquivalenzprinzip nur vereinbar sind, wenn die Konsumenten bereit sind, freiwillig ihre Präferenzen zu offenbaren. Auf die These des Trittbrettfahrerverhaltens, die einer solchen Lösung entgegenstünde, wird in dem Zusammenhang kritisch eingegangen und es werden auch Mechanismen aufgezeigt, mit deren Hilfe es gelingen könnte, "verschleierte" Präferenzen aufzudecken und in ein effizientes Allokationsergebnis einzubinden. Eine paretoeffiziente Allokation der Ressourcen mit Hilfe des Äquivalenzprinzips läßt sich auch bei den sogenannten Clubgütern erzielen, die charakterisiert sind durch die Möglichkeit des Ausschlusses von Konsumenten, die Nichtrivalität im Konsum bei wechselseitiger Beeinträchtigung, eine Kapazitätsgrenze und mehrere gleichartige Angebote nebeneinander. Die Mechanismen, die zur Paretoeffizienz führen, werden für solche Güter eingehend diskutiert. Für nichtrivale Güter, die mit Ausschluß angeboten werden, scheitert eine marktanaloge Finanzierung über das Äquivalenzprinzip an der nicht erfüllbaren Bedingung, einen Preis entsprechend dem Grenznutzen eines jeden Individuums zu verlangen. Marktlösungen, unabhängig davon, ob sie für den vollkommenen Wettbewerb oder ein OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Äquivalenzprinzip und kollektive Güter 83 Monopol konzipiert sind, kennen keine Preisdiskriminierung dieser Art. Daneben werden im einzelnen noch Sonderprobleme aus dem Produktionsbereich, wie zunehmende Skalenerträge, Spitzenbelastungen und die vollständige Kapazitätsauslastung mit den damit verbundenen gegenseitigen Beeinträchtigungen für die Konsumenten eines Kollektivgutes, auf ihre theoretische Bedeutung für das Äquivalenzprinzip hin untersucht. In all diesen Fällen, wie auch beim Vorliegen meritorischer Güter, kann das Äquivalenzprinzip keine paretooptimalen Lösungen in der Güterallokation hervorbringen. Man muß hier auf suboptimale Finanzierungsregeln ausweichen. Summary The benefit principle is the oldest norm for a government to raise taxes. It rests on the idea that taxes should be apportioned to individuals according to the benefits they derive from governmentally provided goods and services. However, the practical importance of this principle seems to be rather small. This may surprise because it is exactly this norm which has domina ted the modern theory of public finance. This article considers models of financing government activities based on the benefit principle. In this context the discussion primarily examines whether the corresponding solutions satisfy the conditions necessary for a Pareto-optimal allocation of resources. The analysis is based on a taxonomy of goods with respect to the criteria non-excludability and non-rivalness in consumption. Within this framework four categories of goods are derived (fields A, B, C and D in graphie 1). The category A consists of pure public goods characterized by absolute non-excludability and absolute non-rivalness. Field B deals with situations of nonrival consumption and excludability. The main concern in this case is with revealing true individual preferences for collective goods. Area C examines club goods. Exclusion will be applied, but simultaneous consumption is restricted to capacity. Case D contains both the problems connected with category A and C. Furthermore it is discussed, whether a deterioration or an absolute OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 84 Horst Hanusch collaps in using collective goods follows when joint consumption comes up to capacity. Finally the special case of merit wants is considered. The analysis shows that the benefit principle can secure a Paretooptimum in the cases A and C. Some mechanisms leading to this optimum are discussed. Efficient solutions, however, can only be obtained if the free-rider problem is solvable and if there do not exist special problems in the production sphere, e. g. peak load phenomena. No Pareto optima can be achieved for goods located in the areas B andD. Literaturverzeichnis Arrow, K. und Debreu, G., Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy, in: Econometrica, Vol. XXII, 1954, S. 265 ff. Auster, R. 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Das quid pro quo des Äquivalenzprinzips steht für eine Leistungsoder Nutzenabgabe einerseits und eine für diese zu entrichtende Zahlung (Gegenleistung) andererseits. Wer immer, sei es als ein einzelner, sei es als eine Gruppe, der direkte oder indirekte Empfänger von Leistungsoder Nutzenquanten ist, kann dem Äquivalenzprinzip entsprechend zu einer Gegenleistung heranziehbar sein - sofern freilich "praktische Probleme" einer äquivalenztheoretisch fundierten und gestalteten Gegenleistung nicht entgegenstehen. Diese praktischen Probleme können grundsätzlicher oder pragmatischtechnischer Art sein. In einigen Fällen sind sie so schwerwiegend, daß sie einer Verwirklichung des Äquivalenzprinzips im Wege stehen. In anderen Fällen haben sie eine mangelhafte Zielerreichung oder das Auftreten unerwünschter Nebenwirkungen zur Folge. Anhand zweier Beispiele aus dem Bereich von öffentlich produzierten und angebotenen Gütern von gemischtem Charakter (Verkoppelung von Privatgutkomponenten mit Kollektivgutkomponenten) sollen einige derartige Probleme gezeigt werden. Dem Vorgehen liegt die Absicht zugrunde, zu einer realistischen Einschätzung der Möglichkeiten und Grenzen einer stärkeren Anwendung des Äquivalenzprinzips beizutragen. Dies scheint insofern erforderlich zu sein, als sich im politischen Raum und auch unter Wissenschaftlern die Stimmen mehren, die mit der verstärkten Anwendung des Äquivalenzprinzips die Hoffnung zur Lösung doch wohl allzuvieler finanzpolitischer Probleme verbinden. Unbestreitbar ist, daß die Bedeutung des Äquivalenzprinzips in den vergangenen Jahren zugenommen hat. Nicht nur ist, in neuerer Zeit erstmals wieder von H. Haller, die vom theoretischen Standpunkt aus nach wie vor gültige Bedeutung des Äquivalenzprinzips für eine Reihe von Anwendungsfällen aufgezeigt worden', auch die finanzpolitische Praxis hat aus den verschiedensten Gründen in den vergangenen Jahren wieder stärker auf äquivalenztheoretisch begründete Abgaben zurückgegriffen. Für die Zukunft ist vermutlich eine weitere Ausdehnung des Geltungsbereichs des Äquivalenzprinzips zu erwarten, man denke an den Ausbau von Umweltschutzabgaben, die auf dem Verursacher4 Haller, 1961. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips 95 prinzip (als einer modernen Variante des Äquivalenzprinzips) beruhen. Inwieweit auch auf dem den Finanzausgleich betreffenden Anwendungsbereich sich äquivalenztheoretisch begründete Regelungen (weiter) durchsetzen werden, soll an dieser Stelle offengelassen werden. In der Schweiz ist es in den vergangenen Jahren zu einer Reihe derartiger Anwendungen gekommen 5• Die folgenden Beispiele mögen dazu dienen, die hier bestehenden Möglichkeiten besser abschätzen und die sich abzeichnenden Grenzen klarer erkennen zu können. 11. Zwei Beispiele Das erste zur Darstellung gelangende Beispiel betrifft eine typisch zentralörtliche Leistung. A. Das Opernhaus der Stadt Zürich Das Leistungsangebot des Opernhauses umfaßt die Aufführung von Opern, Operetten und Werken der Bühnentanzkunst, wovon eine bestimmte Anzahl als Volksveranstaltungen zu ermäßigten Preisen anzubieten sind. Außerdem müssen Märchen-, Kinderoder Jugendveranstaltungen ermäßigt oder gratis angeboten werden. Dem Opernhaus obliegt es, durch das Niveau seiner Veranstaltungen nicht nur der Bereicherung der jeweiligen Besucher zu dienen, sondern zugleich die Lebensqualität im Raum Zürich zu erhöhen und den internationalen Ruf Zürichs zu festigen. Durch seine Tätigkeit soll das Opernhaus schließlich auch der Unterstützung der Künstler dienen und über Nebenbetriebe die Ausbildung des Nachwuchses fördern. Die Leistungspalette des Opernhauses ist also breit. Dementsprechend sind prinzipiell unterschiedliche Nutznießerkreise zu unterscheiden. Betrachten wir zuerst einmal die Gruppe der Opernhausbesucher als die Hauptgruppe der direkten Nutzenempfänger. Die laufenden Ausgaben des Opernhauses -zu fast 90 Ofo Personalausgaben für die rd. 650 Beschäftigten - betragen knapp 40 Mio. Franken pro Jahr. Die Kapitalkosten sind hierbei nicht berücksichtigto. Ohne Berücksichtigung von Kapitalkosten müßte man für die laufenden Ausgaben von den rd. 260000 Besuchern der Saison 1978/79 pro Ver anstaltungsbesuch einen Eintritt von im Durchschnitt 140 Franken verlangen. Tatsächlich werden aber nur rd. 25 % der Betriebsausgaben 5 Siehe Spiess, 1977, R. Frey, 1979. 6 Quelle der Zahlen: Rechenschaftsbericht der Theater AG für das Jahr 1978/79. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 96 Peter Bohley durch Eintrittskarten und kleinere Nebeneinnahmen gedeckt. Von den Fr. 140,- zahlt der Besucher direkt im Durchschnitt nur ca. Fr. 37,-. Durch Subventionen werden Fr. 103,- aufgebracht. Die als erstes zu stellende Frage lautet natürlich, ob bei einer Dekkungsquote von ca. 25 % das Äquivalenzprinzip in seinem klassischen Anwendungsbereich zu wenig berücksichtigt wird, auch wenn 25 % i..m internationalen Vergleich gar nicht einmal wenig sind. Frey und N eugebauer untersuchten für das Basler Theater die Möglichkeiten, durch eine veränderte Preispolitik die Besuchereinnahmen zu steigern, ohne die Auslastung der Platzkapazität allzusehr ab sinken zu lassen7• Da die Nachfrageelastizitäten für verschiedene Besuchergruppen sehr unterschiedlich sind -hohe Preiselastizität im unteren Preisbereich -schlagen sie vor allem eine verstärkte Preisdifferenzierung vor. Das Verhältnis von teuerstem zu niedrigstem Eintrittspreis sollte 4: 1 oder mehr betragen. In Zürich wird eine weit stärkere Preisdifferenzierung praktiziert. Je nach Vorstellungsart variieren die Preise von "von 5 bis 27 Franken" bis zu "von 15 bis 125 Franken" bei außergewöhnlichen Aufführungen (Gastspiele, Junifestwochen). Je nachdem, was man in Beziehung setzt, ergeben sich Relationen von bis zu 25 : 1 (wenn man den teuersten Preis der teuersten Vorstellung zum billigsten Preis der "billigsten" Vorstellung in Beziehung setzt). über die Preisdifferenzierung dürfte das von der Marktsituation her mögliche Einnahmenpotential weitgehend ausgeschöpft sein, zum al in Betracht zu ziehen ist, daß die Auslastung der Platzkapazität auf unter 75 Ofo gesunken ist. Vielleicht könnte man durch einzelne Maßnahmen der Preisund Produktionspolitik bei exakteren Kenntnissen der Nachfrageelastizitäten die direkt erzielbaren Einnahmen noch geringfügig erhöhen. Da das Kulturangebot des Opernhauses aber auch in Substitutionskonkurrenz zu anderen, nicht nur öffentlichen Kulturund Freizeitangeboten steht, dürften die vom Markt gegebenen Möglichkeiten für die Anwendung des Äquivalenzprinzips direkt auf die Besucher-Nutznießer weitgehend ausgeschöpft sein. Alle weiteren Äquivalenzüberlegungen müssen sich also auf die Frage beziehen, ob die Subventionslasten im Hinblick auf die Nutzen, die das Opernhaus bei denen stiftet, die den Prestigewert, den Erziehungswert, den Optionswert und überhaupt den kulturellen Wert einer Oper schätzen, richtig zugeordnet sind. Auch die wirtschaftlichen Vorteile, die ein Opernhaus für die Standortgemeinde erzeugt, sind zu berücksichtigen. Von der finanziellen Größenordnung her (rd. 30 Mio. Franken) handelt es sich hier um den größeren Teil als bei den Einnahmen der Besucher 7 Frey, Neugebauer, 1976. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips 97 (rd. 10 Mio. Franken), zugleich aber stößt die Verwirklichung des Äquivalenzprinzips hier auf sehr viel größere Schwierigkeiten. Die heute vorzufindende Situation sieht folgendermaßen aus: Die öffentlichen Subventionslasten verteilen sich heute zu 84 % auf den zürcherischen Stadthaushalt, zu 14 % auf den Kantonshaushalt und - über freiwillige Beiträge -zu rd. 2 Ofo auf einige Agglomerationsgemeinden. Zusätzlich trägt die Stadt die in ihrer Höhe allerdings nicht ausgewiesenen Kapitalkosten. Geht man davon aus, daß von den Gesamtkosten für die wirtschaftlichen Standortvorteile 20 Ofo abzuziehen sind, wie dies beispielsweise Spiess8 oder Frey9 als gerechtfertigt ansehen, dann könnte man vielleicht gegen die Übernahme der Kapitalkosten durch die Stadt nichts einwenden, problematisch aber bleibt unter Äquivalenzgesichtspunkten der Subventionsanteil für die laufenden Ausgaben von 84 Ofo zu Lasten der Stadt 10• Sehen wir einmal davon ab, wegen der verschiedenen Leistungsarten eine Unterscheidung nach unterschiedlichen Empfängergruppen von indirekten Nutzen vorzunehmen. Bei einer gleichmäßigen Pro-KopfZuteilung der indirekten Nutzen an alle Kantonsbürger entfielen nur rd. 34 Ofo auf den Stadthaushalt. Ein solcher Anteil von 34 Ofo dürfte unter Äquivalenzgesichtspunkten allerdings wiederum zu niedrig sein, denn es bliebe der Intensitätsgrad, mit dem der indirekte Nutzen verschiedenen Bevölkerungsgruppen zugute kommt, unberücksichtigt. Diese Intensität hängt von verschiedenen Faktoren, darunter ohne Frage von der räumlichen Distanz zum Standort der Oper ab. Hinsichtlich der räumlichen Distanz könnte und müßte man in erster Annäherung die Agglomeration Zürich (einschließlich der Stadt) wohl einheitlich behandeln. Die verkehrsmäßige Erschließung der Agglomeration kann qualitativ in etwa gleich hoch eingestuft werden. Für die außerhalb der Agglomeration Wohnenden wäre eine Abstufung vorzunehmen, wobei sich natürlich die schwierig zu beantwortende Frage stellt, welche Abstufung richtig wäre. Eine Abstufung entsprechend dem von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlichen Zeitaufwand für einen Opernbesuch wäre zu kompliziert, da nun für jede Gemeinde des Kantons eine eigene Kennzahl zu ermitteln wäre. Man könnte aber Zuflucht bei einer Pauschallösung suchen. Würde man beispielsweise alle außerhalb der Agglomeration wohnenden Personen einheitlich mit 10 Ofo ge8 Spiess, 1977, S. 144. a Frey, 1979, S. 352. 10 Die Stadt mit rd. 380000 Einwohnern ist der Kern einer Agglomeration mit rd. 710000 Einwohnern und Teil des Kantons mit 1,1 Mio. Einwohnern. 7 SchrUten d. Vereins f. SocialpoUtik 121 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 98 Peter Bohley wichten, dann entfielen von den Subventionslasten rd. 5 % auf die Nichtagglomeration (Rest des Kantons) und rd. 95 Ufo auf die zur Agglomeration gehörenden Gemeinden. 53 Ufo entfiele auf die Stadt Zürich. Die übrigen Agglomerationsgemeinden ohne die Stadt hätten also 42 0 /0 der Subventionslasten zu übernehmen. Würde man auch die außerkantonale und ausländische Bevölkerung berücksichtigen, für die z. B. der Kantonsoder der Bundeshaushalt einen Subventions anteil übernehmen würde, bliebe für die Stadt Zürich vermutlich nur ein unter 50 Ufo liegender Subventions anteil übrig. Nun ist aber zu beachten und durch verschiedene Untersuchungen bestätigt, daß das Interesse an Theater und Kultur keineswegs gleichmäßig über eine Bevölkerung verteilt sondern schichtenspezifisch ist. Die Intensität der indirekten Nutzen hängt auch von sozioökonomischen Faktoren ab. Wollte man dieser Tatsache Rechnung tragen, dann stünde man vor dem Problem, die in verschiedenen Gemeinden ganz unterschiedlichen Schichtenstrukturen zu ermitteln. Das wäre praktisch kaum realisierbar. Man kann bestenfalls ein Ersatzkriterium und einen zu diesem gehörenden (Ersatz-)Indikator heranziehen. Naheliegend wäre folgendes: Man könnte die Besucherzahlen als Indikator für das zu einer bestimmten Schichtenstruktur resp. Gemeinde gehörende generelle Interesse an der Oper und ihren immateriellen Leistungskomponenten nehmen. Die Besucheranteile wären jetzt ein Indikator für das im Durchschnitt bei den Einwohnern einer Gemeinde vorhandene Interesse am Betrieb eines Opernhauses. Eine nach Wohngemeinden aufgeschlüsselte Besucherstatistik gibt es nun aber in Zürich nicht. Man kennt nur die Abonnenten nach ihrem Wohnort. Danach stammen 49 Ufo der Abonnenten aus der Stadt, 43 Ufo aus den übrigen 170 Kantonsgemeinden und 8 Ufo sind außerkantonale und im Ausland (Deutschland) wohnende Abonnenten. Obwohl die Studie Frey I Neugebauer gezeigt hat, daß für Basel die Abonnentenund Besucherstatistik ziemlich gut übereinstimmen, könnte man dennoch eine Abonnentenstatistik der Defizitaufschlüsselung auf die Gemeinden kaum zugrunde legen. Das Verhältnis von Abonnenten zu Besuchern ist nicht stabil, und obendrein kann eine Abonnentenstatistik leicht manipuliert werden (man muß abstellen auf die Adressenangaben der Abonnenten). Bei den nicht unbedeutenden Abgeltungslasten, wie sie beim Opernhaus gegeben sind, wäre der Indikator Abonnentenzahl nicht akzeptabel. Erforderlich wäre zumindest eine regelmäßige Besucherzählung zusammen mit einer Besucheridentifikation, was aber im Falle eines Theaters sehr schwierig durchführbar wäre. Die zürcherische Abonnentenstatistik hat gleichwohl ihren Wert. Sie hat einen Zusammenhang bestätigt, der durch anderweitige Studien bereits bekannt und insofern gut belegt ist: Aus den AgglomerationsOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips 99 gemeinden mit besonders hoher Steuerkraft, d. h. also aus den Gemeinden, deren Bewohner über ein überdurchschnittliches Einkommen verfügen, stammen überdurchschnittlich viele Abonnenten. So stammen z. B. aus den 9 wohlhabendsten Randgemeinden von Zürich mit zusammen nur rd. 5 Ofo der Kantonsbevölkerung 18 Ofo aller Opernhausabonnenten. Bei ihnen kommen rd. 13 Abonnenten auf 1000 Einwohner, während es in der Stadt Zürich nur rd. 5 auf 1000 und in den übrigen, mehr industriellen Agglomerationsgemeinden im Durchschnitt nur 2 auf 1000 sind. Für die übrigen, nicht zur Agglomeration Zürich gehörenden Gemeinden sinkt die Abonnentenrate auf rd. 1 Promille. Es ließe sich also begründen, einen Ersatzindikator wie beispielsweise das Durchschnittseinkommen in einer Gemeinde resp. eine davon abhängige, nicht manipulierbare Größe wie die Steuerkraft für die Bestimmung der Abgeltungslasten heranzuziehen, natürlich unter Berücksichtigung eines Distanzkriteriums z. B. in der Form der Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zur Agglomeration. Würde man den außerhalb der Agglomeration im Kanton Zürich wohnenden Personen wie schon oben angenommen ein Gewicht von 10 Ofo im Verhältnis zu den Agglomerationsbewohnern geben, dann resultierte eine Lastverteilung von 61 Ofo für die Stadt, von 36 Ofo für die übrigen Agglomerationsgemeinden und von 3 Ofo für den Rest des Kantons 11• Tatsächlich wird eine auf die Gemeindesteuerkraft abstellende Lösung im Augenblick von der Finanzverwaltung der Stadt angestrebt. Allerdings wurde eine sehr wichtige Modifikation angebracht. Diese trägt der Tatsache Rechnung, daß durch die in der Stadt Zürich anfallenden Körperschaftssteuern ein gewisser monetärer Spillout (Steuerexport) in den Rest des Kantons erfolgt. Die Finanzverwaltung der Stadt Zürich möchte auf diese Weise dem Einwand begegnen, daß sie die Abgeltung von NutzenspiHouts verlange, ohne LastenspiHouts zu berücksichtigen l2 • Die bisher genannten Schwierigkeiten bei der Indikatorfindung und im Hinblick auf Gegenforderungen stellen jedoch erst einen ganz kleinen Teil der Realisierungsproblematik einer äquivalenzfundierten Lastverteilung beim Opernhaus dar. Mit der Findung eines Indikators ist politisch noch nichts durchgesetzt. Verwaltungsintern ergibt sich im Falle des Opernhauses folgende Situation: Die Kompetenz über die Kulturangelegenheiten liegt beim Stadtpräsidenten von Zürich, d. h. beim Oberbürgermeister, der, solange das Opernhaus eine rein städtische 11 Für die hier vorgenommenen Berechnungen wurde ausgegangen von den statistischen Angaben in: Zürcher Gemeindefinanzen, hrsg. vom Statistischen Amt des Kantons Zürich. 12 Zur Steuerausstattung der Zürcher Gemeinden siehe Bohley, 1979. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 100 Peter Bohley Institution bleibt, hier einen eigenen Entscheidungsbereich besitzt. Eine stärkere finanzielle Beteiligung der Agglomerationsgemeinden würde vermutlich nicht ohne ein Zugeständnis von Mitentscheidungsbefugnissen im Verwaltungsrat des Opernhauses auskommen. Heute delegiert die Stadt Zürich in diesen Verwaltungsrat mehr als die Hälfte der Mitglieder, wobei der Oberbürgermeister als das federführende Organ ein entscheidendes Wort mitzureden hat. In der Tat bedeutet eine Umschichtung von einer bisher gültigen Finanzlastverteilung zu einer anderen, wie auch immer begründeten Lastverteilung, Verschiebungen der Kompetenzstruktur innerhalb einer öffentlichen Administration, womit unweigerlich Widerstände ausgelöst werden. Auch bei den Investitionsentscheidungen, die heute allein vom Stadtparlament resp. von den Stimmbürgern der Stadt getroffen werden, wären Mitspracherechte einzuräumen. Auch hier würden vermutlich Widerstände gegen den Verlust angestammter Entscheidungsbereiche ausgelöst werden. Zu diesen Widerständen gegen eine stärker äquivalenzbegründete Lastverteilung kommt aber die Hauptschwierigkeit, die von der bestehenden Regelung profitierenden Agglomerationsgemeinden zur übernahme von Subventionslasten zu veranlassen. Eine neue Subventionslastverteilung unter den Gemeinden kann prinzipiell auf der Basis der Freiwilligkeit oder durch Zwang erreicht werden. Eine freiwillige Verpflichtung zur Lastübernahme von seiten bisher begünstigter Gemeinden könnte wohl nur zustande kommen, wenn die Stadt mit Sanktionen drohen könnte. Realiter in Frage kommende Sanktionen stehen der Stadt jedoch kaum zur Verfügung. Eine Zulassungsbeschränkung für Nichtstadtbewohner wäre praktisch kaum durchführbar und wäre obendrein angesichts der gar nicht ausgelasteten Kapazität kontraproduktiv. Im Gegenteil können schon heute die Agglomerationsgemeinden geltend machen, daß die von ihnen kommenden Opernbesucher wegen der von ihnen bezahlten, mit Sicherheit über den Grenzkosten liegenden Eintrittspreise einen Teil der ihnen zuzurechnenden Lasten übernehmen. Was eventuell von der Stadt anzubietende Verlockungen angeht, so sind diese sicherlich auch nicht sehr wirksam. Einzuräumende Mitentscheidungsbefugnisse sind dann nicht allzu wertvoll, wenn sie zwecks Verhinderung potentieller Zulassungsbeschränkungen nicht erforderlich sind und wenn die Qualität der angebotenen Leistungen auch ohnehin gewährleistet ist. Die Alternative einer vom Kanton aufoktroyierten Regelung ist auch nicht unproblematisch. Sie bedeutete einerseits einen gewissen Einbruch in die Gemeindeautonomie und setzte andererseits voraus, daß zunächst in der Kantonsexekutive, dann im Kantonsparlament und schließlich in einem Referendum zustimmende Mehrheiten zustande OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips 101 kämen. Rein zahlenmäßig würden die durch Mehrlasten Betroffenen zwar eine Minderheit darstellen, diese Minderheit könnte aber darauf hinweisen, daß, wenn heute für das Opernhaus Abgeltungen eingeführt werden, morgen für andere Leistungen dasselbe geschehen werde. Dabei wären diese Leistungen keineswegs auf zentralörtliche Leistungen beschränkt, das Umland erbringt bekanntlich seinerseits Leistungen an die zentralen Orte. Die Forderung, vor der punktuellen Einführung einer Abgeltung für eine bestimmte Leistung zuerst einmal eine Gesamtabgeltungsbilanz als Rahmenkonzept aufzustellen, fände vermutlich eine zustimmende Mehrheit. Die Durchsetzung einer neuen Abgeltung dürfte aber vor allem deswegen sehr schwierig sein, weil letztlich die zentrale Frage nach der Einkommensverteilung berührt wird. Sobald für einen bestimmten öffentlichen Leistungsbereich eine neue (hier äquivalenztheoretisch begründete) statt einer bisher praktizierten Lastverteilung realisiert wird, verändert sich die bisherige personelle und gruppenmäßige Einkommensverteilung. Daraus ergeben sich politische Widerstände, nicht nur bei denen, die tatsächlich mehr belastet werden sollen, sondern auch bei all jenen, die etwas Ähnliches für die Zukunft zu befürchten haben. Außer in Spezialfällen, für die im nächsten Abschnitt ein Beispiel gegeben wird, läßt sich also sagen, daß eine Fülle von Schwierigkeiten zu überwinden ist, bevor für einen Leistungsbereich eine auf dem Äquivalenzprinzip beruhende Abgeltungsregel eingeführt werden kann. Wenn nicht gleichzeitig für die wichtigsten potentiell in Frage kommenden Leistungsbereiche mit Spillins und Spillouts solche Regeln vorgesehen werden und wenn nicht das Gesamtgeflecht monetärer und technischer Spillouts und Spillins berücksichtigt wird, ist eine punktuelle Verwirklichung des Äquivalenzprinzips im Rahmen eines horizontalen Finanz(Lasten-)ausgleichs wohl nur in Ausnahmefällen zu erreichen. Eine simultane Einführung für alle infrage kommenden Bereiche stellt wegen der großen Zahl gleichzeitig zu lösender Einzelprobleme ebenfalls eine kaum zu bewältigende Aufgabe dar. Frey hat auf dieses Dilemma nachdrücklich hingewiesen13• Abschließend ist zu der sich abzeichnenden tatsächlichen Entwicklung bei der Subventionslastverteilung für das Zürcher Opernhaus, die auf die übernahme eines größeren Anteils durch den Kanton hinausläuft, noch folgendes zu bemerken. Bei einer vermehrten Kantonalisierung des Opernhauses kann man kaum von einer (vermehrten oder verbesserten) Durchsetzung des Äquivalenzprinzips sprechen. Da etwa die Hälfte der kantonalen Steuern aus dem Gebiet der Stadt Zürich stam13 Frey, 1979, S. 353 f. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 102 Peter Bohley men, würde selbst eine hälftige Auf teilung des Opernhausdefizits zwischen Stadt und Kanton bedeuten, daß die Stadtzürcher Steuerzahler 75 % des Defizits zu tragen haben. Außerdem würden jetzt die außerhalb der Agglomeration wohnenden Steuerzahler in zu hohem Maße belastet, was den Kanton zu kompensatorischen Kulturausgaben für die Nichtagglomerationsbewohner zwingen würde. Die indirekten Nutznießer bestimmter Agglomerationsgemeinden wären nach wie vor begünstigt. Dem Ziel, einer der regionalen indirekten Nutzenverteilung besser entsprechenden regionalen Lastverteilung, kommt man mit der kantonalen Lastübernahme nur wenig oder gar nicht näher. B. Hochschulfinanzierung Das nun zu behandelnde zweite Beispiel soll einige jener Probleme illustrieren, die im Zusammenhang mit einem auf dem Äquivalenzprinzip beruhenden horizontalen Finanzausgleich zwischen Gebietskörperschaften der mittleren Staatsebene auftreten können. Durch eine zwischen den schweizerischen Kantonen abgeschlossene Vereinbarung (Hochschulkonkordat) und darauf abstellende kantonale Gesetzesänderungen ist z. Zt. eine noch vor wenigen Jahren als politisch undurchsetzbar empfundene Umstellung bei der Universitätsfinanzierung im Gange. Die Komponente des indirekten Nutzens, die mit einer Universitätsausbildung verbunden ist, soll gewissermaßen in einen nationalen (vom Bund getragenen) und in 26 kantonale Bestandteile aufgespalten werden. Unter Zugrundelegung von Äquivalenzüberlegungen sollen die Subventionslasten auf die 18 sog. Nichthochschulkantone und die 8 Hochschulkantone insofern umgeschichtet werden, als die Nichthochschulkantone neben dem Bund in Zukunft einen Teil der Universitätslasten von den Hochschulkantonen (Standortkantonen der Universität) zu übernehmen haben. Die für die Universitätsfinanzierung (bei Ausklammerung der beiden dem Bund gehörenden technischen Hochschulen in Lausanne und Zürich) festgelegte Lösung stellt insofern einen interessanten Fall dar, als demonstriert wird, daß beim Vorhandensein wirksamer Sanktionsdrohungen, hier der Drohung mit erhöhten individuellen Gebühren für außerkantonale Studenten, das Äquivalenzprinzip beim horizontalen Lastenausgleich auch punktuell, d. h. für einen einzelnen Leistungsbereich, durchgesetzt werden kann. Das wesentliche Merkmal der vorgesehenen Lösung besteht darin, daß als Regel die schweizerischen Universitätsstudenten den Kantonen entsprechend dem Wohnsitz ihrer Eltern "zugeteilt" werden. Für jeden Studenten wird dem Elternwohnsitz-Kanton ein für 1981 erstmals auf 3000 Franken angesetzter Beitrag belastet. Dieser Beitrag erhöht sich in OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09 Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips 103 den Folgejahren bis auf 5000 Franken. Eine Differenzierung nach gewählter Fachrichtung wird nicht vorgenommen. Die auf diese Weise zustande kommende Beitragssumme wird entsprechend der Verteilung der Studenten auf die einzelnen Universitäten den Universitätskantonen gutgeschrieben. Per Saldo erhalten diese Kantone aus dem Fonds effektive Zahlungen, wenn bei ihnen aus anderen Kantonen mehr Studenten studieren als eigene Studenten außerkantonal studieren. Zürich rechnet auf der Basis der bisherigen Statistik mit positiven Salden zwischen 17 und 28 Mio. Franken. Auch die anderen Universitätskantone werden voraussichtlich Beiträge erhalten, die insgesamt von den Nichthochschulkantonen aufgebracht werden müssen. Das Hochschulkonkordat konnte nach allgemeiner Ansicht von den Hochschulkantonen politisch deswegen durchgesetzt werden, weil den außerkantonalen Studenten eine individuelle jährliche Zusatzgebühr von mehr als den oben genannten Beitragssätzen (Fr. 3000,- bis 5000,-) im Falle des Nichtbeitritts ihres Wohnsitzkantons angedroht wurde. Diese Sanktionsdrohung hat sich als wirksam erwiesen. Sie ist vor dem Hintergrund eines eventuellen Numerus clausus auch durchaus glaubhaft. Als Belohnung für den Beitritt versprechen die Hochschulkantone eine Gleichbehandlung der außerkantonalen mit den eigenen Studenten im Falle eines tatsächlich notwendig werdenden Numerus clausus und Mitspracherechte bei der Handhabung desselben wie überhaupt des Konkordates. Die Regelung des Lastenausgleichs zwischen Hochschulund Nichthochschulkantonen stellt allerdings eine Lösung dar, die nicht ohne äquivalenztheoretische (und andere) Probleme ist. So stellt sich als erstes die äquivalenztheoretisch begründete Frage, ob es richtig ist, neben dem Bund nur die Kantonshaushalte für Abgeltungszahlungen heranzuziehen. Wären, wenn man zur Äquivalenzfinanzierung übergehen will, nicht auch bestimmte Wirtschaftssektoren als Begünstigte beispielsweise der Universitätsforschung heranzuziehen? Im speziellen zu fragen ist, ob die Wohnsitzkantone der Eltern, die gemäß der Konkordatsregelung die Rolle des Empfängers des indirekten Nutzens aus der Hochschulausbildung spielen, herangezogen werden sollten. Zutreffend ist sicherlich, daß man neben dem nationalen Interesse an einer genügend breiten Hochschulausbildung auch ein regionales Interesse unterscheiden kann. Der regionale Wohlstand hängt auch vom Vorhandensein gut ausgebildeter Akademiker ab. Allerdings wird der zusätzliche Wohlstand dort erarbeitet, wo diese Akademiker tatsächlich beschäftigt sind. Der Arbeitsort der Akademiker wird jedoch nicht automatisch wieder am Wohnsitzort der Eltern sein. Es besteht eine gut begründete Vermutung, daß die Nichthochschulkantone durch Migration einen Teil ihrer akademisch ausgebildeten Bürger später verOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/978-3-428-45008-4 | Generated on 2023-01-16 12:54:09