Raumnutzungskonflikte im Zeitalter der Transformation: Ausmaß und raumordnungspolitischer Handlungsbedarf

Siedentop, Stefan Article Raumnutzungskonflikte im Zeitalter der Transformation: Ausmaß und raumordnungspolitischer Handlungsbedarf Raumentwicklung – ARL-Journal für Wissenschaft und Praxis Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Siedentop, Stefan (2024) : Raumnutzungskonflikte im Zeitalter der Transformation: Ausmaß und raumordnungspolitischer Handlungsbedarf, Raumentwicklung – ARL-Journal für Wissenschaft und Praxis, ISSN 2943-5951, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, Vol. 54, Iss. 02/03, pp. 9-13, https://doi.org/10.60683/xebh-4289 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/319922 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 9 THEMA Stefan Siedentop RAUMNUTZUNGSKONFLIKTE IM ZEITALTER DER TRANSFORMATION Ausmaß und raumordnungspolitischer Handlungsbedarf Der Umgang mit Raumnutzungskonflikten ist eine Kern aufgabe der Raumordnung. Schon immer haben Siedlung, Verkehr und Infrastruktur, Freizeit und Erholungsnutzun gen, Land und Forstwirtschaft, Energie, Rohstoff und Wasserwirtschaft sowie Naturschutz um das knappe Gut „Freiraum“ konkurriert. In den kommenden Jahren wird das Ausmaß dieser Konflikte aber spürbar zunehmen. Eine Ursache dafür liegt in politischen Transformationsagen den, die nicht nur bestehende Raumnutzungsansprüche erhöhen, sondern auch gänzlich neue Flächenbedarfe er zeugen. Infolgedessen wird die Raumordnung mit einem bis dato nicht bekannten Handlungsdruck konfrontiert. Gleichzeitig unterliegt der institutionelle Rahmen der raumplanungsrechtlichen Bearbeitung und Lösung von Nutzungskonflikten starken Veränderungen. Als „Transformation“ werden in diesem Beitrag syste mische Veränderungen von Ökonomie, Infrastruktur, ge bauter Umwelt und Landschaftssystemen verstanden. Dies lässt sich gleichermaßen als staatlich moderierte Gestal tungsaufgabe (so etwa angelegt in der Politik des Klima schutzes und der Klimafolgenanpassung) und als selbst organisierter, emergenter Prozess, resultierend aus den Handlungen von Marktteilnehmenden und raumnutzenden Akteuren, verstehen. Transformation erfolgt eingebettet in einem komplexen Kontext von (De)Globalisierung, Digi talisierung, gesellschaftlichem (vor allem demographi schem) Wandel, schwindendem Vertrauen in die repräsen tative Demokratie und klimatischen Veränderungen. Ein Spezifikum politischer Transformationsagenden ist ihr „begrenzter Zeitplan“ (Beckert 2024: 13), da die Einhaltung des 1,5GradZiels – zu dem Deutschland sich international bekannt hat – eine Art Vollbremsung beim Ausstoß an Treibhausgasemissionen erforderlich macht. In vergleichsweise wenigen Jahren gilt es, komplexe sozio technische Systeme weitreichend umzugestalten, was die handelnden Akteure in Politik und Verwaltung unter enor men Zeitdruck setzt. Das Zeitlimit erklärt auch, warum es derzeit zu Veränderungen des deutschen Klimaschutz, Energie und Planungsrechts kommt, die vor einigen Jah ren kaum vorstellbar gewesen wären. Auf Art, Umfang und Umgang mit Raumnutzungskonflikten hat dies gravierende Auswirkungen. In diesem Beitrag werden zunächst die erwarteten Veränderungen der Raumnutzungsansprüche erläutert und Schlussfolgerungen zum Ausmaß daraus resultieren der Nutzungskonflikte gezogen. Anschließend wird erläu tert, in welcher Weise Transformation die Art und Weise der Verarbeitung dieser Konflikte verändert, bevor im letz ten Teil einige Handlungsperspektiven für die Raumord nung skizziert werden. Hintergrund zunehmender Raumnutzungskonflikte Raumnutzungskonflikte sind in einem Land wie Deutsch land zunächst schlicht Anzeichen für die Endlichkeit von Grund und Boden und die Verknappung der insbesondere im Freiraum bereitgestellten Ökosystemleistungen. Das Bevölkerungs und Wirtschaftswachstum der vergangenen Jahrzehnte korrespondierte mit einer ungebrochen stei genden Nachfrage nach Wohnraum, Gewerbeflächen, Er holungsflächen und kommunaler Infrastruktur, welche an teilig auch auf Kosten des Freiraums befriedigt wurde. So wuchs die Siedlungs und Verkehrsfläche allein in den ver gangenen 20 Jahren bundesweit um gut 7.000 km² (UBA 2024), ein Großteil davon zulasten von landwirtschaftlich genutzten Flächen. Schon heute gehört Deutschland zu den Ländern der Erde mit dem höchsten ProKopfKonsum an Siedlungsfläche (van Vliet/Yang/Bakker et al. 2024). Aktuell rückt der enorme Flächenbedarf für den Aus bau der Erzeugung erneuerbarer Energie in das Blickfeld, allen voran in Form von FreiflächenPVAnlagen, aber auch durch Anlagen zur Nutzung von Windenergie, die erforder lichen Stromleitungswege und Speicherinfrastrukturen so wie Flächen für naturschutzbezogene Ausgleichsmaß nahmen. Bis 2030 könnte dies nach Schätzungen von Osterburg/Ackermann/Böhm et al. (2023) über 50 Hektar pro Tag ausmachen, was die Erreichbarkeit des „30Hek tar minusx“Ziels der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie un realistisch erscheinen lässt. Aus der Wirtschaftsförderung wird überdies eine steigende Nachfrage nach größeren Gewerbe und Indus trieflächen konstatiert, was den Druck auf den Freiraum ebenfalls erhöhen könnte. Die wirtschaftlich dynamischen 2010er Jahre haben zu einer starken Auslastung bestehen 10 THEMA Quelle: Eigene Berechnungen basierend auf Daten des ThünenInstituts der Gewerbestandorte geführt. Auch die – im Sinne des „DeRisking“ politisch motivierte – Ansiedlung kritischer In dustrien im nationalen Kontext, wie die Halbleiter oder Batteriefertigung, verstärkt die Flächennachfrage. Kiwitt (2022) weist am Beispiel der Automobilindustrie darauf hin, dass der Umstieg auf alternative Antriebe neue Ferti gungsanlagen erfordert, die in den bestehenden Betrieben nicht vollständig untergebracht werden können. In diesem Zusammenhang wird häufig erwähnt, dass sich die Vorteile der Digitalisierung und Automatisierung in neu gebauten Fabrikanlagen besser realisieren lassen als im Bestand. Schließlich ist zu erwarten, dass sich die enormen Be darfsüberhänge auf den Wohnungsmärkten nicht allein über Innenentwicklung decken lassen werden. Dafür spricht sowohl der schiere Flächenumfang der erforder lichen Wohnungsbauleistungen als auch das rückläufige Potenzial an einfacher mobilisierbaren Innenentwicklungs reserven (Siedentop 2023). Hinzu kommen die Anforde rungen der „dreifachen Innenentwicklung“ (UBA 2023), die zumindest in klimatisch belasteten, stark versiegelten Innenstädten die heute im Neubau realisierten baulichen Dichten infrage stellen, was sich indirekt auf den Flächen bedarf des Wohnungsbaus insgesamt auswirkt. Osterburg/Ackermann/Böhm et al. (2023) schätzen vor diesem Hintergrund, dass die Landwirtschaft bis 2030 mehr als 3.000 km² Acker und Grünlandfläche durch ver schiedenartige bauliche und nichtbauliche Nutzungs ansprüche verlieren könnte. Ein unbestechlicher Indikator für eine sich zuspitzende Verknappung des Freiraums ist der Preis für landwirtschaftliche Grundflächen. Seit dem Jahr 2000 hat dieser in Westdeutschland um gut 180%, in Ostdeutschland sogar um etwa 350% zugenommen (Abb. 1). Zweifelsohne hat auch der Bedeutungsgewinn von Agrarflächen als spekulative Wertanlage mit vergleichs weise geringem Risiko seit der Finanzkrise ab 2008 zu die ser Entwicklung beigetragen (Tietz 2022). An dieser Stelle ist zugleich darauf hinzuweisen, dass die Nachfrage bestimmter Flächennutzungen auch nega tive Vorzeichen annehmen und damit sinken kann. Dies trifft gleichermaßen auf den stationären Einzelhandel wie den Büroimmobiliensektor zu. Derzeit ist aber noch nicht abschätzbar, in welchem Maße hier zukünftig Flächenpo tenziale freigesetzt werden, die für andere Nutzungsarten zur Verfügung stünden. Eine Studie des ifo Instituts hat kürzlich einen homeofficebedingten längerfristigen Min derbedarf an Büroflächen in Höhe von 12% prognostiziert (Krause/Trumpp/Dichtl et al. 2024). Aufgrund der sehr spezifischen funktionalen und standortbezogenen Eigen schaften von Einzelhandels und Büroimmobilien ist eine spürbare Entspannung des Flächenmarktes durch solche Entwicklungen jedoch eher nicht zu erwarten. Die Bedeutung der Transformation Die von Bund, Ländern und Kommunen betriebenen Politi ken der Transformation haben direkten Einfluss auf das Ausmaß von Raumnutzungsansprüchen. Am augenschein lichsten ist dies in der Energiepolitik der Fall, wo das Erneu erbareEnergienGesetz (EEG) seit 2023 konkrete, zeitlich gestaffelte Ausbauziele (§4 EEG, „Ausbaupfad“) für die Solar und Windstromerzeugung vorgibt. Gemessen am Zubau der letzten Jahre muss die jährliche Installation bei der Solarenergie bis 2030 im Mittel um den Faktor 5 und bei der Windkraft um den Faktor 7 gesteigert werden. Das Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) setzt gleich zeitig Flächenbeitragswerte für Windenergie an Land fest, welche die Länder bis 2032 über die Raumordnung und/ oder Bauleitplanung umsetzen müssen (siehe §3 sowie die Anlage zu §3 Abs. 1 WindBG). Nicht zu unterschätzen sind ferner die Flächenbedarfe für den Ausbau der Energielei tungs und Speicherungssysteme. Abb. 1: Entwicklung der Preise für landwirtschaftliche Grundstücke in Deutschland (€/ha) 11 THEMA In der Klima, Ressourcen und Naturschutzpolitik stehen darüber hinaus völlig neue Nutzungsansprüche im Raum, so etwa Flächenbedarfe für die technische Speiche rung von CO2 im Untergrund oder Flächenbedarfe für die Förderung von wichtigen Rohstoffen für die Energiewende („seltene Erden“), was bei höheren Weltmarktpreisen zu künftig auch im Inland vorstellbar erscheint. In der Klima folgenanpassung müssen Retentionsräume von Fließge wässern zurückgewonnen werden und die Verknappung von Trinkwasserressourcen erzwingt einen wirkungsvolle ren Schutz der Grundwasservorkommen. Schließlich gilt es, natürliche CO2Senken zu sichern und auszuweiten, etwa mit der Wiedervernässung von Mooren oder der Waldmehrung. Das genaue Ausmaß dieser Nutzungs ansprüche lässt sich derzeit aber noch nicht seriös ab schätzen. Schon anders sieht dies in der Naturschutzpolitik aus, welche mit der Anfang 2024 verabschiedeten EUVerord nung zur Wiederherstellung der Natur weitreichende Pflichten zur Renaturierung geschädigter Ökosysteme und Landschaftsräume vorgibt. Bis 2030 sollen auf mindestens 20% der Landfläche der EU, die in „schlechtem Zustand“ ist, Wiederherstellungsmaßnahmen ergriffen werden. Bis 2050 ist dann eine Wiederherstellung auf 90% der Fläche zu erreichen (BMUV 2024). Ohne die konkreten Auswir kungen auf die Freiraumnutzung bereits abschätzen zu können, dürfte unstrittig sein, dass die Land und Forst wirtschaft mit weitreichenden Anforderungen zur Flächen stilllegung, Extensivierung und Renaturierung konfrontiert werden wird. Dies wiederum konkurriert mit dem politi schen Bestreben nach mehr Ernährungssicherheit. In diesem Kontext verändert sich die Governance der transformativen Raumentwicklung in erheblicher Weise, wobei hier auf zwei Sachverhalte fokussiert werden soll: Erstens kommt es zu einer teilweisen Zentralisierung von Entscheidungen über die Raumnutzung, weil der Gesetzge ber nicht mehr nur deklaratorische, grundsatz oder leit bildartige Aussagen darüber trifft, welchen Belangen in der Befassung mit Raumnutzungskonflikten Beachtung zu schenken ist (so etwa in §2 ROG), sondern mit quantitati ven Zielwerten verbindliche Vorgaben für die Zielerrei chung macht. Zweitens erfährt die Wertzuweisung der Be lange innerhalb des raumplanungsrechtlichen Instituti  onengefüges gravierende Veränderungen, was in den neu gefassten Privilegierungstatbeständen der zulässigen Nut zungen im Außenbereich am deutlichsten wird. Auf beides wird hier kurz eingegangen. Ein Spezifikum staatlicher Transformationspolitiken der vergangenen Jahre sind parametrisch gefasste Vorga ben, welche die Akteure der Raumentwicklung mit quanti tativen Zielwerten konfrontieren, die es innerhalb eines bestimmten Zeitraumes verbindlich zu erreichen gilt. Bei spiele hierfür sind die o.g. Ausbaupfade der erneuerbaren Energien im EEG und die Flächenbeitragswerte im WindBG. Darüber hinaus finden sich in der Flächen und Wohnungs politik Elemente parametrischer Steuerung, auch wenn die diesbezüglichen Zielwerte regelmäßig nicht verbindlich sind. Während Bund und Länder in Gesetzen und Program men früher lediglich qualitative Ziele für die Raumentwick lung vorgegeben und den lokalen und regionalen Akteuren die Aushandlung von Konflikten überlassen haben – bei offenem Ausgang hinsichtlich der Durchsetzungsfähigkeit bestimmter Nutzungsansprüche –, wird nun ein präzises Endergebnis der Raumnutzung für bestimmte Belange gesetzlich vorgegeben. Tab. 1: Übersicht über Raumnutzungsansprüche im Freiraum und ihre geschätzten Umfänge bis 2030 Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Osterburg/Ackermann/Böhm et al. 2023 und eigenen Recherchen 12 THEMA Neben den vom Gesetzgeber vorgegebenen und ver bindlich umzusetzenden Zielwerten verändern sich die in stitutionellen und instrumentellen Modi der Konfliktbear beitung und lösung zudem durch das veränderte Gewicht bestimmter Normen in planerischen Abwägungsverfahren. Mit den jüngsten Novellen im Klimaschutz, Energie und Planungsrecht verbinden sich Wertzuweisungen bestimm ter Belange in der Abwägung bei auszugleichenden Raum nutzungskonflikten: §2 EEG stellt nun klar, dass die Errich tung und der Betrieb von EEAnlagen im „überragenden öffentlichen Interesse“ liegen und der „öffentlichen Sicher heit“ dienen. Zu erwähnen ist hier ebenso die umfangrei che Neuregelung der Privilegierungstatbestände des §35 Abs. 1 BauGB. Bei Nichterreichung der Flächenbeitrags werte zu den Stichtagen sind Windenergieanlagen im ge samten von der Zielverfehlung betroffenen Planungsraum privilegiert zulässig (§249 Abs. 7 BauGB). Darüber hinaus sind FreiflächenPVAnlagen entlang von belasteten Flä chen (§35 Abs. 1, Nr. 8b BauGB) und AgriPVAnlagen so wie Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff unter be stimmten Voraussetzungen im bauplanungsrechtlichen Außenbereich privilegiert zulässig (§35 Abs. 1 Nr. 9 BauGB und §249a BauGB), was ihre Durchsetzungsfähigkeit ge genüber anderen Belangen erheblich erhöht. Mitschang (2024: 13) sieht dadurch die kommunale Planungshoheit einschränkt, da dieser durch die Privilegierung zunehmend Flächen „entzogen“ würden. Das deutsche Planungsrecht war bis in die 2000er Jahre hinein von einer grundsätzlichen Wertneutralität im Sinne von abstrakt gleichrangigen Zielen geprägt, auch wenn beispielsweise Optimierungsgebote die Bedeutung einzelner Belange schon früher hervorgehoben haben. Nun kann aber von einem normativen Vorrang der Belange der Klima und Energiepolitik gesprochen werden, was ange sichts der eingangs erwähnten Dringlichkeit des Klima schutzes politisch nachvollziehbar ist. Dies hat aber nicht nur Auswirkungen auf die Pla nungspraxis vor Ort, sondern wirkt auch über die Mecha nismen des Bodenmarktes. Die hohe Produktivität nicht landwirtschaftlicher Freiraumnutzungen wie Freiflächen PV führt in Verbindung mit der (teilweisen) Privilegierung von Photovoltaik, Wind und Wasserstoffproduktion dazu, dass sich die Marktmacht der freiraumnutzenden Akteure zulasten der Landwirtschaft verschiebt. Deutlich wird dies anhand der Grundrente verschiedener Nutzungsarten. Sie liegt bei landwirtschaftlicher Bodennutzung regelmäßig unter 300 EUR je Hektar, während große Freiflächen PV Anlagen demgegenüber Grundrenten von bis zu 19.000 EUR je Hektar erzielen können (Osterburg/Ackermann/ Böhm et al. 2023). Die oben angesprochenen Bodenpreis anstiege und LandbankingPhänomene sind eine sichtbare Ausprägung dieser Zusammenhänge. So ist es für die Land wirtschaft schon heute vielerorts kaum mehr möglich, Flä chen für Ackerbau oder Grünlandnutzung zu kaufen oder zu pachten. Herausforderungen für die Raumordnungspolitik Die Raumordnungspolitik ist vor diesem Hintergrund mit einem umfassenden Ordnungs und Koordinationsbedarf konfrontiert (BBSR 2023). So könnte es ohne wirkungs volle raumordnerische Steuerung zu einem übermäßigen Verlust an landwirtschaftlichen Nutzflächen zugunsten von Siedlungsvorhaben und solchen der Energieproduktion kommen. Dies stünde nicht nur konträr zum erklärten Ziel der Bundesregierung, die Ernährungssicherheit zu gewähr leisten, sondern könnte auch negative Auswirkungen auf den Schutz von Natur und Erholungsflächen haben. Denn Flächenverluste der Landwirtschaft führen regelmäßig nicht nur zu intensiverer Nutzung verbleibender Flächen, sondern auch zu einer Ausweitung der landwirtschaftlichen Produktion auf Grün und Naturflächen (van Vliet 2019), denen wichtige Aufgaben des natürlichen Klimaschutzes wie auch des Artenschutzes zukommen. Raumordnungspolitik steht zunächst in der Verant wortung, die flächenbezogenen Vorgaben der Klima und Energiepolitik umzusetzen. Sie leistet damit einen zentra len Beitrag zum Erfolg der Energiewende. Die Aufgabe ei ner rechtssicheren Ausweisung von Standorten für die Windenergieerzeugung in der im WindBG geforderten Größenordnung und Zeitlichkeit kann in ihrer Komplexität kaum überschätzt werden. Zugleich ist die Raumordnung mit verschärften Nutzungskonflikten konfrontiert, welche mit den etablierten Instrumenten und Verfahren kaum zu bewältigen sein werden. Raumordnung muss strategischer, kommunikativer und schneller werden; ihre formellen Steuerungsmöglichkeiten müssen effektiver mit informel len Instrumenten der Raumentwicklung und einer Fehl allokation eindämmenden Steuer und Subventionsgesetz gebung verknüpft werden. Drei zentrale Empfehlungen seien diesbezüglich for muliert: Sinnvoll erscheint – erstens – die Erarbeitung in formeller regionaler Raumkonzepte, in denen der Umfang potenzieller Raumnutzungsansprüche – basierend auf ei ner leistungsfähigen Raumbeobachtung – abzuschätzen ist. Zweitens kann eine ordnende Raumordnungspolitik zu künftig nicht mehr allein mit negativplanerischen Instru menten (wie regionalen Grünzügen oder Vorranggebieten für Naturschutz) agieren. Es bedarf einer rahmensetzen den Mengensteuerung und einer vorausschauenden posi tivplanerischen Standortsicherung. Nur so können Ziele des „Flächensparens“ (wie das „30Hektarminusx“Ziels) erreicht werden (zur rechtlichen Zulässigkeit der Mengen steuerung zuletzt Kment/Weininger 2024). Ziel muss es zum einen sein, die Effizienz einzelner Flächennutzungen im Sinne einer sparsamen Ressourcennutzung zu erhöhen. So muss beispielsweise dem Trend einer Verringerung der Siedlungsdichte politisch und planerisch entschiedener entgegengetreten werden. Zum anderen sollten die in ei nem regionalen Kontext am besten geeigneten Flächen bzw. Standorte für Nutzungen gesichert werden. Dies müsste mit nutzungsspezifischen Eignungskriterien in transparenter Weise begründet werden. Zu prüfen ist da 13 THEMA bei auch die Möglichkeit, ob und wie sich das bislang über wiegend monofunktionale System der Raumordnungsge biete (vor allem Vorrang und Vorbehaltsgebiete) um multifunktionale Gebietstypen ergänzen lässt. Auf diese Weise könnte es gelingen, Mehrfachnutzungen wie AgriPV oder AgriForst flexibler zu steuern. Drittens sollten die In halte informeller Raumkonzepte mit geeigneten Schnitt stellen effektiv in die formale Regionalplanung wie auch die regionale Strukturpolitik integriert werden. Ausgewählte Inhalte informeller regionaler Raumprogrammatiken könn ten über die formellen Instrumente der Regionalplanung Verbindlichkeit erlangen und Rechtssicherheit ausüben. Möglichkeiten der Umsetzung bieten aber auch projekt bezogene Maßnahmen und Förderprogramme im Rahmen der Regionalpolitik. Als Fazit sei folgendes festgehalten: Transformative Politiken sind notwendig, sie verschärfen aber regionale Raumnutzungskonflikte, sie sind als zeitkritisch zu betrach ten und sie werden auf etablierte Verfahrens und Hand lungsroutinen der Raumordnungspolitik in hohem Maße disruptiv einwirken. Transformation verändert ferner die normative Struktur der Konfliktbewältigung und die Markt macht der im Freiraum agierenden Akteure. Es besteht ein zunehmender Bedarf nach regionaler Steuerung und Koor dination, was mit einer weitreichenden programmatisch instrumentellen Neuorientierung der Raumordnung ver bunden sein wird. Im Mittelpunkt steht dabei die Prio  risierung klima und energiepolitischer Aufgaben und eine ausgleichsorientierte Flächenvorsorge. Literatur BBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (2023): Klimawandel und Energiewende gestalten. Vorbereitungsstudie Raumordnungsbericht 2024. Bonn. Beckert, J. (2024): Verkaufte Zukunft. Warum der Kampf gegen den Klimawandel zu scheitern droht. Berlin. 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Tel. +49 231 755 5651 stefan.siedentop@tudortmund.de