Sieden op, S e an
A icle
Raumnu zungskon lik e im Zei al e de T ans o ma ion:
Ausmaß und aumo dnungspoli ische Handlungsbeda
Raumen wicklung – ARL-Jou nal ü Wissenscha und P axis
P o ided in Coope a ion wi h:
ARL – Akademie ü Raumen wicklung in de Leibniz-Gemeinscha
Sugges ed Ci a ion: Sieden op, S e an (2024) : Raumnu zungskon lik e im Zei al e de
T ans o ma ion: Ausmaß und aumo dnungspoli ische Handlungsbeda , Raumen wicklung
– ARL-Jou nal ü Wissenscha und P axis, ISSN 2943-5951, Ve lag de ARL - Akademie ü
Raumen wicklung in de Leibniz-Gemeinscha , Hanno e , Vol. 54, Iss. 02/03, pp. 9-13,
h ps://doi.o g/10.60683/xebh-4289
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9 THEMA
S e an Sieden op
RAUMNUTZUNGSKONFLIKTE
IM ZEITALTER DER
TRANSFORMATION
Ausmaß und aumo dnungspoli ische Handlungsbeda
De Umgang mi Raumnu zungskon lik en is eine Ke n
au gabe de Raumo dnung. Schon imme haben Siedlung,
Ve keh und In as uk u , F eizei und E holungsnu zun
gen, Land und Fo s wi scha , Ene gie, Rohs o und
Wasse wi scha sowie Na u schu z um das knappe Gu
„F ei aum“ konku ie . In den kommenden Jah en wi d
das Ausmaß diese Kon lik e abe spü ba zunehmen. Eine
U sache da ü lieg in poli ischen T ans o ma ionsagen
den, die nich nu bes ehende Raumnu zungsansp üche
e höhen, sonde n auch gänzlich neue Flächenbeda e e
zeugen. In olgedessen wi d die Raumo dnung mi einem
bis da o nich bekann en Handlungsd uck kon on ie .
Gleichzei ig un e lieg de ins i u ionelle Rahmen de
aumplanungs ech lichen Bea bei ung und Lösung on
Nu zungskon lik en s a ken Ve ände ungen.
Als „T ans o ma ion“ we den in diesem Bei ag sys e
mische Ve ände ungen on Ökonomie, In as uk u , ge
bau e Umwel und Landscha ssys emen e s anden. Dies
läss sich gleiche maßen als s aa lich mode ie e Ges al
ungsau gabe (so e wa angeleg in de Poli ik des Klima
schu zes und de Klima olgenanpassung) und als selbs
o ganisie e , eme gen e P ozess, esul ie end aus den
Handlungen on Ma k eilnehmenden und aumnu zenden
Ak eu en, e s ehen. T ans o ma ion e olg eingebe e in
einem komplexen Kon ex on (De)Globalisie ung, Digi
alisie ung, gesellscha lichem ( o allem demog aphi
schem) Wandel, schwindendem Ve auen in die ep äsen
a i e Demok a ie und klima ischen Ve ände ungen.
Ein Spezi ikum poli ische T ans o ma ionsagenden
is ih „beg enz e Zei plan“ (Becke 2024: 13), da die
Einhal ung des 1,5G adZiels – zu dem Deu schland sich
in e na ional bekann ha – eine A Vollb emsung beim
Auss oß an T eibhausgasemissionen e o de lich mach . In
e gleichsweise wenigen Jah en gil es, komplexe sozio
echnische Sys eme wei eichend umzuges al en, was die
handelnden Ak eu e in Poli ik und Ve wal ung un e eno
men Zei d uck se z . Das Zei limi e klä auch, wa um es
de zei zu Ve ände ungen des deu schen Klimaschu z,
Ene gie und Planungs ech s komm , die o einigen Jah
en kaum o s ellba gewesen wä en. Au A , Um ang und
Umgang mi Raumnu zungskon lik en ha dies g a ie ende
Auswi kungen.
In diesem Bei ag we den zunächs die e wa e en
Ve ände ungen de Raumnu zungsansp üche e läu e
und Schluss olge ungen zum Ausmaß da aus esul ie en
de Nu zungskon lik e gezogen. Anschließend wi d e läu
e , in welche Weise T ans o ma ion die A und Weise
de Ve a bei ung diese Kon lik e e ände , be o im le z
en Teil einige Handlungspe spek i en ü die Raumo d
nung skizzie we den.
Hin e g und zunehmende
Raumnu zungskon lik e
Raumnu zungskon lik e sind in einem Land wie Deu sch
land zunächs schlich Anzeichen ü die Endlichkei on
G und und Boden und die Ve knappung de insbesonde e
im F ei aum be ei ges ell en Ökosys emleis ungen. Das
Be ölke ungs und Wi scha swachs um de e gangenen
Jah zehn e ko espondie e mi eine ungeb ochen s ei
genden Nach age nach Wohn aum, Gewe be lächen, E
holungs lächen und kommunale In as uk u , welche an
eilig auch au Kos en des F ei aums be iedig wu de. So
wuchs die Siedlungs und Ve keh s läche allein in den e
gangenen 20 Jah en bundeswei um gu 7.000 km² (UBA
2024), ein G oß eil da on zulas en on landwi scha lich
genu z en Flächen. Schon heu e gehö Deu schland zu
den Lände n de E de mi dem höchs en P oKop Konsum
an Siedlungs läche ( an Vlie /Yang/Bakke e al. 2024).
Ak uell ück de eno me Flächenbeda ü den Aus
bau de E zeugung e neue ba e Ene gie in das Blick eld,
allen o an in Fo m on F ei lächenPVAnlagen, abe auch
du ch Anlagen zu Nu zung on Windene gie, die e o de
lichen S omlei ungswege und Speiche in as uk u en so
wie Flächen ü na u schu zbezogene Ausgleichsmaß
nahmen. Bis 2030 könn e dies nach Schä zungen on
Os e bu g/Acke mann/Böhm e al. (2023) übe 50 Hek a
p o Tag ausmachen, was die E eichba kei des „30Hek a
minusx“Ziels de deu schen Nachhal igkei ss a egie un
ealis isch e scheinen läss .
Aus de Wi scha s ö de ung wi d übe dies eine
s eigende Nach age nach g öße en Gewe be und Indus
ie lächen kons a ie , was den D uck au den F ei aum
eben alls e höhen könn e. Die wi scha lich dynamischen
2010e Jah e haben zu eine s a ken Auslas ung bes ehen
10 THEMA
Quelle: Eigene Be echnungen basie end au Da en des ThünenIns i u s
de Gewe bes ando e ge üh . Auch die – im Sinne des
„DeRisking“ poli isch mo i ie e – Ansiedlung k i ische In
dus ien im na ionalen Kon ex , wie die Halblei e ode
Ba e ie e igung, e s ä k die Flächennach age. Kiwi
(2022) weis am Beispiel de Au omobilindus ie da au
hin, dass de Ums ieg au al e na i e An iebe neue Fe i
gungsanlagen e o de , die in den bes ehenden Be ieben
nich olls ändig un e geb ach we den können. In diesem
Zusammenhang wi d häu ig e wähn , dass sich die Vo eile
de Digi alisie ung und Au oma isie ung in neu gebau en
Fab ikanlagen besse ealisie en lassen als im Bes and.
Schließlich is zu e wa en, dass sich die eno men Be
da sübe hänge au den Wohnungsmä k en nich allein
übe Innenen wicklung decken lassen we den. Da ü
sp ich sowohl de schie e Flächenum ang de e o de
lichen Wohnungsbauleis ungen als auch das ückläu ige
Po enzial an ein ache mobilisie ba en Innenen wicklungs
ese en (Sieden op 2023). Hinzu kommen die An o de
ungen de „d ei achen Innenen wicklung“ (UBA 2023),
die zumindes in klima isch belas e en, s a k e siegel en
Innens äd en die heu e im Neubau ealisie en baulichen
Dich en in age s ellen, was sich indi ek au den Flächen
beda des Wohnungsbaus insgesam auswi k .
Os e bu g/Acke mann/Böhm e al. (2023) schä zen
o diesem Hin e g und, dass die Landwi scha bis 2030
meh als 3.000 km² Acke und G ünland läche du ch e
schiedena ige bauliche und nich bauliche Nu zungs
ansp üche e lie en könn e. Ein unbes echliche Indika o
ü eine sich zuspi zende Ve knappung des F ei aums is
de P eis ü landwi scha liche G und lächen. Sei dem
Jah 2000 ha diese in Wes deu schland um gu 180%, in
Os deu schland soga um e wa 350% zugenommen (Abb.
1). Zwei elsohne ha auch de Bedeu ungsgewinn on
Ag a lächen als spekula i e We anlage mi e gleichs
weise ge ingem Risiko sei de Finanzk ise ab 2008 zu die
se En wicklung beige agen (Tie z 2022).
An diese S elle is zugleich da au hinzuweisen, dass
die Nach age bes imm e Flächennu zungen auch nega
i e Vo zeichen annehmen und dami sinken kann. Dies
i gleiche maßen au den s a ionä en Einzelhandel wie
den Bü oimmobiliensek o zu. De zei is abe noch nich
abschä zba , in welchem Maße hie zukün ig Flächenpo
enziale eigese z we den, die ü ande e Nu zungsa en
zu Ve ügung s ünden. Eine S udie des i o Ins i u s ha
kü zlich einen homeo icebeding en länge is igen Min
de beda an Bü o lächen in Höhe on 12% p ognos izie
(K ause/T umpp/Dich l e al. 2024). Au g und de seh
spezi ischen unk ionalen und s ando bezogenen Eigen
scha en on Einzelhandels und Bü oimmobilien is eine
spü ba e En spannung des Flächenma k es du ch solche
En wicklungen jedoch ehe nich zu e wa en.
Die Bedeu ung de T ans o ma ion
Die on Bund, Lände n und Kommunen be iebenen Poli i
ken de T ans o ma ion haben di ek en Ein luss au das
Ausmaß on Raumnu zungsansp üchen. Am augenschein
lichs en is dies in de Ene giepoli ik de Fall, wo das E neu
e ba eEne gienGese z (EEG) sei 2023 konk e e, zei lich
ges a el e Ausbauziele (§4 EEG, „Ausbaup ad“) ü die
Sola und Winds ome zeugung o gib . Gemessen am
Zubau de le z en Jah e muss die jäh liche Ins alla ion bei
de Sola ene gie bis 2030 im Mi el um den Fak o 5 und
bei de Windk a um den Fak o 7 ges eige we den. Das
Windene gie lächenbeda sgese z (WindBG) se z gleich
zei ig Flächenbei agswe e ü Windene gie an Land es ,
welche die Lände bis 2032 übe die Raumo dnung und/
ode Baulei planung umse zen müssen (siehe §3 sowie die
Anlage zu §3 Abs. 1 WindBG). Nich zu un e schä zen sind
e ne die Flächenbeda e ü den Ausbau de Ene gielei
ungs und Speiche ungssys eme.
Abb. 1: En wicklung de P eise ü landwi scha liche G unds ücke in Deu schland (€/ha)
11 THEMA
In de Klima, Ressou cen und Na u schu zpoli ik
s ehen da übe hinaus öllig neue Nu zungsansp üche im
Raum, so e wa Flächenbeda e ü die echnische Speiche
ung on CO2 im Un e g und ode Flächenbeda e ü die
Fö de ung on wich igen Rohs o en ü die Ene giewende
(„sel ene E den“), was bei höhe en Wel ma k p eisen zu
kün ig auch im Inland o s ellba e schein . In de Klima
olgenanpassung müssen Re en ions äume on Fließge
wässe n zu ückgewonnen we den und die Ve knappung
on T inkwasse essou cen e zwing einen wi kungs olle
en Schu z de G undwasse o kommen. Schließlich gil
es, na ü liche CO2Senken zu siche n und auszuwei en,
e wa mi de Wiede e nässung on Moo en ode de
Waldmeh ung. Das genaue Ausmaß diese Nu zungs
ansp üche läss sich de zei abe noch nich se iös ab
schä zen.
Schon ande s sieh dies in de Na u schu zpoli ik aus,
welche mi de An ang 2024 e abschiede en EUVe o d
nung zu Wiede he s ellung de Na u wei eichende
P lich en zu Rena u ie ung geschädig e Ökosys eme und
Landscha s äume o gib . Bis 2030 sollen au mindes ens
20% de Land läche de EU, die in „schlech em Zus and“
is , Wiede he s ellungsmaßnahmen e g i en we den. Bis
2050 is dann eine Wiede he s ellung au 90% de Fläche
zu e eichen (BMUV 2024). Ohne die konk e en Auswi
kungen au die F ei aumnu zung be ei s abschä zen zu
können, dü e uns i ig sein, dass die Land und Fo s
wi scha mi wei eichenden An o de ungen zu Flächen
s illlegung, Ex ensi ie ung und Rena u ie ung kon on ie
we den wi d. Dies wiede um konku ie mi dem poli i
schen Bes eben nach meh E näh ungssiche hei .
In diesem Kon ex e ände sich die Go e nance de
ans o ma i en Raumen wicklung in e hebliche Weise,
wobei hie au zwei Sach e hal e okussie we den soll:
E s ens komm es zu eine eilweisen Zen alisie ung on
En scheidungen übe die Raumnu zung, weil de Gese zge
be nich meh nu dekla a o ische, g undsa z ode lei
bilda ige Aussagen da übe i , welchen Belangen in de
Be assung mi Raumnu zungskon lik en Beach ung zu
schenken is (so e wa in §2 ROG), sonde n mi quan i a i
en Zielwe en e bindliche Vo gaben ü die Ziele ei
chung mach . Zwei ens e äh die We zuweisung de Be
lange inne halb des aumplanungs ech lichen Ins i u i
onenge üges g a ie ende Ve ände ungen, was in den neu
ge ass en P i ilegie ungs a bes änden de zulässigen Nu
zungen im Außenbe eich am deu lichs en wi d. Au beides
wi d hie ku z eingegangen.
Ein Spezi ikum s aa liche T ans o ma ionspoli iken
de e gangenen Jah e sind pa ame isch ge ass e Vo ga
ben, welche die Ak eu e de Raumen wicklung mi quan i
a i en Zielwe en kon on ie en, die es inne halb eines
bes imm en Zei aumes e bindlich zu e eichen gil . Bei
spiele hie ü sind die o.g. Ausbaup ade de e neue ba en
Ene gien im EEG und die Flächenbei agswe e im WindBG.
Da übe hinaus inden sich in de Flächen und Wohnungs
poli ik Elemen e pa ame ische S eue ung, auch wenn die
diesbezüglichen Zielwe e egelmäßig nich e bindlich
sind. Wäh end Bund und Lände in Gese zen und P og am
men ühe lediglich quali a i e Ziele ü die Raumen wick
lung o gegeben und den lokalen und egionalen Ak eu en
die Aushandlung on Kon lik en übe lassen haben – bei
o enem Ausgang hinsich lich de Du chse zungs ähigkei
bes imm e Nu zungsansp üche –, wi d nun ein p äzises
Ende gebnis de Raumnu zung ü bes imm e Belange
gese zlich o gegeben.
Tab. 1: Übe sich übe Raumnu zungsansp üche im F ei aum und ih e geschä z en Um änge bis 2030
Quelle: Eigene Da s ellung au G undlage on Os e bu g/Acke mann/Böhm e al. 2023
und eigenen Reche chen
12 THEMA
Neben den om Gese zgebe o gegebenen und e
bindlich umzuse zenden Zielwe en e ände n sich die in
s i u ionellen und ins umen ellen Modi de Kon lik bea
bei ung und lösung zudem du ch das e ände e Gewich
bes imm e No men in plane ischen Abwägungs e ah en.
Mi den jüngs en No ellen im Klimaschu z, Ene gie und
Planungs ech e binden sich We zuweisungen bes imm
e Belange in de Abwägung bei auszugleichenden Raum
nu zungskon lik en: §2 EEG s ell nun kla , dass die E ich
ung und de Be ieb on EEAnlagen im „übe agenden
ö en lichen In e esse“ liegen und de „ö en lichen Siche
hei “ dienen. Zu e wähnen is hie ebenso die um ang ei
che Neu egelung de P i ilegie ungs a bes ände des §35
Abs. 1 BauGB. Bei Nich e eichung de Flächenbei ags
we e zu den S ich agen sind Windene gieanlagen im ge
sam en on de Ziel e ehlung be o enen Planungs aum
p i ilegie zulässig (§249 Abs. 7 BauGB). Da übe hinaus
sind F ei lächenPVAnlagen en lang on belas e en Flä
chen (§35 Abs. 1, N . 8b BauGB) und Ag iPVAnlagen so
wie Anlagen zu He s ellung on Wasse s o un e be
s imm en Vo ausse zungen im bauplanungs ech lichen
Außenbe eich p i ilegie zulässig (§35 Abs. 1 N . 9 BauGB
und §249a BauGB), was ih e Du chse zungs ähigkei ge
genübe ande en Belangen e heblich e höh . Mi schang
(2024: 13) sieh dadu ch die kommunale Planungshohei
einsch änk , da diese du ch die P i ilegie ung zunehmend
Flächen „en zogen“ wü den.
Das deu sche Planungs ech wa bis in die 2000e
Jah e hinein on eine g undsä zlichen We neu ali ä im
Sinne on abs ak gleich angigen Zielen gep äg , auch
wenn beispielsweise Op imie ungsgebo e die Bedeu ung
einzelne Belange schon ühe he o gehoben haben. Nun
kann abe on einem no ma i en Vo ang de Belange de
Klima und Ene giepoli ik gesp ochen we den, was ange
sich s de eingangs e wähn en D inglichkei des Klima
schu zes poli isch nach ollziehba is .
Dies ha abe nich nu Auswi kungen au die Pla
nungsp axis o O , sonde n wi k auch übe die Mecha
nismen des Bodenma k es. Die hohe P oduk i i ä nich
landwi scha liche F ei aumnu zungen wie F ei lächen
PV üh in Ve bindung mi de ( eilweisen) P i ilegie ung
on Pho o ol aik, Wind und Wasse s o p oduk ion dazu,
dass sich die Ma k mach de ei aumnu zenden Ak eu e
zulas en de Landwi scha e schieb . Deu lich wi d dies
anhand de G und en e e schiedene Nu zungsa en. Sie
lieg bei landwi scha liche Bodennu zung egelmäßig
un e 300 EUR je Hek a , wäh end g oße F ei lächen PV
Anlagen demgegenübe G und en en on bis zu 19.000
EUR je Hek a e zielen können (Os e bu g/Acke mann/
Böhm e al. 2023). Die oben angesp ochenen Bodenp eis
ans iege und LandbankingPhänomene sind eine sich ba e
Ausp ägung diese Zusammenhänge. So is es ü die Land
wi scha schon heu e iele o s kaum meh möglich, Flä
chen ü Acke bau ode G ünlandnu zung zu kau en ode
zu pach en.
He aus o de ungen ü die
Raumo dnungspoli ik
Die Raumo dnungspoli ik is o diesem Hin e g und mi
einem um assenden O dnungs und Koo dina ionsbeda
kon on ie (BBSR 2023). So könn e es ohne wi kungs
olle aumo dne ische S eue ung zu einem übe mäßigen
Ve lus an landwi scha lichen Nu z lächen zuguns en on
Siedlungs o haben und solchen de Ene giep oduk ion
kommen. Dies s ünde nich nu kon ä zum e klä en Ziel
de Bundes egie ung, die E näh ungssiche hei zu gewäh
leis en, sonde n könn e auch nega i e Auswi kungen au
den Schu z on Na u und E holungs lächen haben. Denn
Flächen e lus e de Landwi scha üh en egelmäßig
nich nu zu in ensi e e Nu zung e bleibende Flächen,
sonde n auch zu eine Auswei ung de landwi scha lichen
P oduk ion au G ün und Na u lächen ( an Vlie 2019),
denen wich ige Au gaben des na ü lichen Klimaschu zes
wie auch des A enschu zes zukommen.
Raumo dnungspoli ik s eh zunächs in de Ve an
wo ung, die lächenbezogenen Vo gaben de Klima und
Ene giepoli ik umzuse zen. Sie leis e dami einen zen a
len Bei ag zum E olg de Ene giewende. Die Au gabe ei
ne ech ssiche en Ausweisung on S ando en ü die
Windene giee zeugung in de im WindBG ge o de en
G ößeno dnung und Zei lichkei kann in ih e Komplexi ä
kaum übe schä z we den. Zugleich is die Raumo dnung
mi e schä en Nu zungskon lik en kon on ie , welche
mi den e ablie en Ins umen en und Ve ah en kaum zu
bewäl igen sein we den. Raumo dnung muss s a egische ,
kommunika i e und schnelle we den; ih e o mellen
S eue ungsmöglichkei en müssen e ek i e mi in o mel
len Ins umen en de Raumen wicklung und eine Fehl
alloka ion eindämmenden S eue und Sub en ionsgese z
gebung e knüp we den.
D ei zen ale Emp ehlungen seien diesbezüglich o
mulie : Sinn oll e schein – e s ens – die E a bei ung in
o melle egionale Raumkonzep e, in denen de Um ang
po enzielle Raumnu zungsansp üche – basie end au ei
ne leis ungs ähigen Raumbeobach ung – abzuschä zen is .
Zwei ens kann eine o dnende Raumo dnungspoli ik zu
kün ig nich meh allein mi nega i plane ischen Ins u
men en (wie egionalen G ünzügen ode Vo anggebie en
ü Na u schu z) agie en. Es beda eine ahmense zen
den Mengens eue ung und eine o ausschauenden posi
i plane ischen S ando siche ung. Nu so können Ziele
des „Flächenspa ens“ (wie das „30Hek a minusx“Ziels)
e eich we den (zu ech lichen Zulässigkei de Mengen
s eue ung zule z Kmen /Weininge 2024). Ziel muss es
zum einen sein, die E izienz einzelne Flächennu zungen
im Sinne eine spa samen Ressou cennu zung zu e höhen.
So muss beispielsweise dem T end eine Ve inge ung de
Siedlungsdich e poli isch und plane isch en schiedene
en gegenge e en we den. Zum ande en soll en die in ei
nem egionalen Kon ex am bes en geeigne en Flächen
bzw. S ando e ü Nu zungen gesiche we den. Dies
müss e mi nu zungsspezi ischen Eignungsk i e ien in
anspa en e Weise beg ünde we den. Zu p ü en is da
13 THEMA
bei auch die Möglichkei , ob und wie sich das bislang übe
wiegend mono unk ionale Sys em de Raumo dnungsge
bie e ( o allem Vo ang und Vo behal sgebie e) um
mul i unk ionale Gebie s ypen e gänzen läss . Au diese
Weise könn e es gelingen, Meh achnu zungen wie Ag iPV
ode Ag iFo s lexible zu s eue n. D i ens soll en die In
hal e in o melle Raumkonzep e mi geeigne en Schni
s ellen e ek i in die o male Regionalplanung wie auch die
egionale S uk u poli ik in eg ie we den. Ausgewähl e
Inhal e in o melle egionale Raump og amma iken könn
en übe die o mellen Ins umen e de Regionalplanung
Ve bindlichkei e langen und Rech ssiche hei ausüben.
Möglichkei en de Umse zung bie en abe auch p ojek
bezogene Maßnahmen und Fö de p og amme im Rahmen
de Regionalpoli ik.
Als Fazi sei olgendes es gehal en: T ans o ma i e
Poli iken sind no wendig, sie e schä en abe egionale
Raumnu zungskon lik e, sie sind als zei k i isch zu be ach
en und sie we den au e ablie e Ve ah ens und Hand
lungs ou inen de Raumo dnungspoli ik in hohem Maße
dis up i einwi ken. T ans o ma ion e ände e ne die
no ma i e S uk u de Kon lik bewäl igung und die Ma k
mach de im F ei aum agie enden Ak eu e. Es bes eh ein
zunehmende Beda nach egionale S eue ung und Koo
dina ion, was mi eine wei eichenden p og amma isch
ins umen ellen Neuo ien ie ung de Raumo dnung e
bunden sein wi d. Im Mi elpunk s eh dabei die P io
isie ung klima und ene giepoli ische Au gaben und eine
ausgleichso ien ie e Flächen o so ge.
Li e a u
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PROF. DR. STEFAN SIEDENTOP
is P o esso ü S ad en wicklung an de TU
Do mund und lei e do das Fachgebie
S ad en wicklung. Zudem is e Mi glied de
Akademie. Zu seinen ak uellen Fo schungs
schwe punk en zählen die Theo ie und Empi
ie de U banisie ung, Dynamiken de s ad
egionalen Flächennu zung, S a egien und
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