Die Bodenseeregion: Wie die Coronapandemie die Entwicklung der grenzüberschreitendenden Governance beeinflusst hat

Scherer, Roland; Schnell, Klaus-Dieter Book Part Die Bodenseeregion: Wie die Coronapandemie die Entwicklung der grenzüberschreitendenden Governance beeinflusst hat Provided in Cooperation with: ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft Suggested Citation: Scherer, Roland; Schnell, Klaus-Dieter (2025) : Die Bodenseeregion: Wie die Coronapandemie die Entwicklung der grenzüberschreitendenden Governance beeinflusst hat, In: Weber, Florian Dittel, Julia (Ed.): Beyond borders: Zur Krisenfestigkeit grenzüberschreitender Verflechtungsräume, ISBN 978-3-88838-445-5, Verlag der ARL - Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft, Hannover, pp. 66-83, https://doi.org/10.60683/ftws-e688 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/325348 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. 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Hannover, 66-83. = Arbeitsberichte der ARL 38. https://doi.org/10.60683/f1pj-mh60 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0/ 66 38 _ BEYOND BORDERS Roland Scherer, Klaus-Dieter Schnell DIE BODENSEEREGION – WIE DIE CORONAPANDEMIE DIE ENTWICKLUNG DER GRENZÜBERSCHREITENDENDEN GOVERNANCE BEEINFLUSST HAT Gliederung 1 Die Bodenseeregion – Zustandsbeschreibung und Herausforderung 2 Die Bodenseeregion und ihre grenzüberschreitenden Verflechtungen 3 Geschlossene Grenzen als Folge der Pandemie 4 Die administrative Bewältigung der Krise – eine Chronologie 5 Gewonnene Erkenntnisse aus der grenzüberschreitenden Bewältigung der Krise 5.1 Optimierung der ebenenübergreifenden Kooperation 5.2 Aufrechterhaltung der informellen Kanäle 5.3 Verbesserung der Krisenkooperation und -kommunikation 6 Anforderungen für krisenfeste Strukturen der Cross-Border-Cooperation CBC 6.1 Grenzüberschreitende Kommunikation als Grundlage der Krisenbewältigung 6.2 Aufbau von flexiblen Multi-Level-Governance-Strukturen für die Kooperation in Krisensituationen 6.3 Grenzüberschreitende Bereitstellung von Wissen und Daten 7 Ausblick Literatur Kurzfassung Die internationale Bodenseeregion war in der Zeit der Covid-19-Pandemie stark von Grenzschließungen betroffen. Gerade in der ersten Phase der Pandemie konnten dabei spezifische regionale Eigenheiten und Bedürfnisse nicht entsprechend berücksichtigt werden. In der zweiten Phase wurden die Strukturen und Austauschformate zügig auf die Situation angepasst und es konnten so massive Einschränkungen verhindert werden. Zwischenzeitlich haben die grenzüberschreitenden Institutionen ihre Strukturen und Prozesse optimiert und ausgehend von den gemachten Erfahrungen nach der Beendigung der Pandemie wurde versucht diese krisenfest zu gestalten. Schlüsselwörter Bodenseeregion – Covid-19-Pandemie – Grenzschließung – wirtschaftliche Wirkungen – Multi-Level-Governance – Institutionelle Anpassungsfähigkeit 67DIE BODENSEEREGION Region of lake Constance – How the Corona Pandemic Influenced the Development of Cross-Border Governance Abstract The international Lake Constance region was heavily affected by border closures during the Covid-19 pandemic. Particularly in the first phase of the pandemic, specific regional characteristics and needs could not be taken into account accordingly. In the second phase, institutional structures and communication processes were adapted relatively quickly to the situation what allowed to avoid massive restrictions. Meanwhile the cross-border institutions have optimized their structures and processes and based on the experience attempted to make them crisis-proof after the pandemic has ended. Keywords Lake Constance region – Covid 19 pandemic – border lockdown – economic effects – multilevel governance – institutional adaptability 1 Die Bodenseeregion – Zustandsbeschreibung und Herausforderung Die internationale Bodenseeregion –der gemeinsame Grenzraum von Deutschland, Österreich, der Schweiz und Liechtenstein (zur Vorstellung der Grenzregion siehe auch Weber und Dittel 2024 in diesem Band)– war durch die Covid-19-Pandemie in starkem Maße betroffen. Gerade zu Beginn der Krise waren die Grenzen im wahrsten Sinne wieder geschlossen und neue Grenzzäune wurden aufgestellt. Das Bild der (doppelten) Grenzzäune zwischen dem (deutschen) Konstanz und der (schweizerischen) Nachbarstadt Kreuzlingen mit den patrouillierenden Grenzwächtern ging dabei um die ganze Welt und steht sinnbildlich für das Dilemma, vor dem nicht nur in der Bodenseeregion die grenzregionale Politik in dieser Zeit gestanden hat: Welche Handlungsmöglichkeiten hat eine grenzregionale Kooperation in Zeiten, in denen das gesamte Krisenmanagement auf der nationalen und der internationalen Ebene entschieden wird? Die gerade in der ersten Phase der Pandemie in der Region gemachten Erfahrungen mit den (umfassenden) Grenzschließungen haben deutlich gezeigt, wie wichtig offene Grenzen für eine internationale Region wie die Bodenseeregion sind und dass die grenzregionale Zusammenarbeit zwingend weiterentwickelt werden muss, um dies auch zukünftig in Krisensituationen zu gewährleisten. Da es für die Bodenseeregion keine allgemeine gültige räumliche Definition gibt, beziehen sich unsere Aussagen auf eine politisch-institutionelle Regionsabgrenzung, wie sie das Mandatsgebiet der Internationalen Bodensee-Konferenz (IBK) darstellt, siehe Abbildung1 (Scherer 2017). Diese bildet nicht zwingend funktionsräumliche Verflechtungen ab oder gar naturräumliche. Da die Bodenseeregion aber durch vielfältige Nutzungen und grenzüberschreitende Verflechtungen geprägt ist, müssen auch Raumabgrenzungen flexibel sein und auf die jeweilige konkrete Problemstellung angepasst werden. Gerade die Covid-19-Pandemie hat gezeigt, dass es unterschiedliche Reaktionsmuster auf den verschiedenen politischen Ebenen geben muss. 68 38 _ BEYOND BORDERS In der Internationalen Bodensee-Konferenz (IBK) arbeiten die Regierungen und Verwaltungen der subnationalen Ebene in der Bodenseeregion zusammen. Ihr gehören folgende Mitgliedsländer an: das Land Baden-Württemberg, der Freistaat Bayern, die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St.Gallen, Schaffhausen, Thurgau und Zürich, das Land Vorarlberg sowie das Fürstentum Liechtenstein. Die kommunale Ebene der Städte, Gemeinden oder Landkreise ist in der IBK nicht beteiligt. Wesentliche Organe sind die Regierungschefkonferenz, der Ständige Ausschuss (vorbereitendes und ausführendes Organ auf Ebene der leitenden Beamten) sowie acht Fachkommissionen (Bildung, Wissenschaft und Forschung; Kultur; Umwelt; Verkehr; Wirtschaft; Gesundheit und Soziales, Öffentlichkeitsarbeit und Raumordnung) und zahlreiche Projektund Arbeitsgruppen. Die IBK unterhält eine Geschäftsstelle mit Sitz in Konstanz. Abbildung 1: Die Vierländerregion Bodensee an der Grenze zwischen Deutschland, der Schweiz, Österreich und Liechtenstein / Quelle: IBK – Internationale Bodensee-Konferenz (2022) 69DIE BODENSEEREGION Im Folgenden wird einleitend aufgezeigt, welche wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Auswirkungen die Covid-19-Pandemie auf die Bodenseeregion hatte und welche Rolle die unterschiedlichen nationalen Vorgaben dabei spielten. Ebenso wird aufgezeigt, wie die Reaktionen der grenzüberschreitenden Strukturen auf diese Krisensituation waren und wie sich diese im Laufe der Zeit veränderten und teilweise neue Strukturen der Zusammenarbeit zur Krisenbewältigung ad hoc geschaffen wurden. Diese Reaktionen werden vor dem Hintergrund der entsprechenden theoretischen Diskussionen zur regionalen und grenzüberschreitenden Kooperation reflektiert. Darauf aufbauend wird die „Nachhaltigkeit“ dieser Veränderungen auf das grenzüberschreitende Governance-System der Bodenseeregion bewertet. Abschließend werden aufgrund der empirischen Erkenntnisse und der theoretischen Diskussionen konkrete, auch auf andere Grenzregionen und andere Situationen übertragbare Anforderungen für krisenfeste Strukturen der Cross-Border-Cooperation (CBC) formuliert. 2 Die Bodenseeregion und ihre grenzüberschreitenden Verfechtungen Die Bodenseeregion war über lange Zeit nicht durch nationalstaatliche Grenzen getrennt; viele Teilregionen gehörten zum vorderösterreichischen Herrschaftsgebiet. Erst durch Napoleon entstanden hier die heutigen Nationalgrenzen (Niederstädter/ Schweizer 2005). Die wirtschaftlichen Verflechtungen mit den jeweiligen Nachbarn sind für die Regionen im Bodenseeraum von zentraler Bedeutung. Nach Scherer und Zumbusch (2023) wird in dieser Region schon seit langem intensiv über die Grenzen hinweg wirtschaftlich zusammengearbeitet und es war gerade der grenzüberschreitende Austausch, der in der Vergangenheit entscheidend zur wirtschaftlichen Entwicklung dieses Raumes beigetragen hat. Im Mittelalter waren es die Vernetzung der wichtigen Städte rund um den Bodensee, deren gemeinsame Handelswege über die Alpen und die damit zusammenhängenden Handelsgesellschaften, die die wirtschaftliche Entwicklung der Region über lange Zeit beeinflussten. Seit der industriellen Revolution sind Wirtschaft und vor allem die Industrie stark über die Grenzen hinweg verflochten. Gerade durch die Grenzsituation wurde die Industrialisierung des Raums stark vorangetrieben. Unterschiedliche Gehaltsstrukturen, die Verfügbarkeit von Arbeitskräften und der Zugang zu den jeweiligen nationalen Wirtschaftsräumen waren hierfür wichtige Beweggründe. Heute bestehen vielfältige wirtschaftliche Beziehungen über die Grenzen hinweg, z.B. ist das deutsche Bundesland Baden-Württemberg eines der wichtigsten Exportziele der Ostschweizer Wirtschaft, und die Schweiz ist der wichtigste Handelspartner für die Vorarlberger Wirtschaft. Doch nicht nur in der Industrie bestehen vielfältige Wirtschaftsbeziehungen, sondern auch im Tourismus, im Einzelhandel oder in der Landwirtschaft. Derungs et al. (2022) weisen für diesen Grenzraum explizit darauf hin, dass die Grenzen positiv, aber auch negativ auf die wirtschaftliche Entwicklung der einzelnen Teilregionen wirken können: „Positiv wirkt die Grenzlage für die Exportwirtschaft oder für den Arbeitsmarkt, negativ dagegen für den (regionalen) Einzelhandel und teilweise 70 38 _ BEYOND BORDERS für die Gastronomie und Hotellerie. Diese positiven und negativen Effekte konnten nur darum entstehen, weil die Grenzen durchlässig waren und ein Austausch von Waren, Dienstleistungen, Menschen und Wissen über die Grenzen möglich war. Je größer nun die Unterschiede bei den Faktorpreisen, wie z.B. bei Löhnen oder auch bei den Konsumpreisen sind, desto intensiver wird der Austausch über Grenzen hinweg.“ Auf die Terminologie von Ratti (1993) übertragen, entsprechen die Grenzen in der Bodenseeregion überwiegend dem Typus „Grenze als Filter“, nach dem die Grenze als „diskriminierender Vermittler“ wirkt, was zu positiven und negativen Effekten führen kann. Die Grenzen in der Bodenseeregion entsprechen dabei nicht dem Typus „Grenze als Barriere“, durch den aller Austausch über die Grenzen hinweg verhindert wird, und nur in einzelnen Teilbereichen wie Tourismus oder Hochschulwesen dem Typus „Grenze als Kontaktzone“, bei dem es durch den grenzüberschreitenden Austausch zum Transfer von Wissen und Innovationen kommt. 3 Geschlossene Grenzen als Folge der Pandemie Die Covid-19-Pandemie führt auf einen Schlag dazu, dass sich die Situation für die Bodenseeregion plötzlich grundsätzlich veränderte; erstmalig seit Ende des Zweiten Weltkrieges waren die Grenzen wieder geschlossen. Der grenzüberschreitende Tourismus, Auslandseinkäufe und teilweise auch der Außenhandel kamen durch die Grenzschließungen im Frühjahr 2020 fast vollständig zum Erliegen. Und vor allem wurden die Menschen in der Bodenseeregion, die es gewohnt waren, regelmäßig die Grenzen zu überschreiten und die diese kaum mehr wahrgenommen hatten, gerade was die grenzüberschreitende Mobilität betraf, massiv eingeschränkt. Auch nachdem die Grenzschließungen während der ersten Phase der Pandemie wieder gelockert wurden, erholte sich der grenzüberschreitende (Waren)Verkehr nur langsam und erreichte erst im Jahr 2023 wieder das Niveau vor der Pandemie (Scherer/ZwickerSchwarm 2023). Einen vergleichenden Überblick über das Ausmaß der Beschränkungen bietet der COVID-19 Stringency Index. Dieser misst im weltweiten Vergleich den Grad der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Einschränkungen anhand von neun Bereichen, darunter Schulschließungen, Versammlungsverbote, Ausgangsund Reisebeschränkungen und Einreisekontrollen. Abbildung2 zeigt die Entwicklung des Indexwertes im Zeitverlauf für Deutschland, Österreich und die Schweiz. Je höher der Indexwert, desto strenger sind die jeweiligen Maßnahmen (Maximalwert:100). Dabei zeigt sich, dass die Bodensee-Anrainerländer zu Beginn der ersten Welle zunächst ähnlich restriktive Maßnahmen ergriffen. Während des Sommers 2020 und auch während der „zweiten Welle“ im Herbst und Winter 2020/2021 blieben die Einschränkungen auf der Schweizer Seite hingegen durchgehend unter dem deutschen und österreichischen Niveau. Dies führte dazu, dass in der internationalen Bodenseeregion ab Sommer 2020 unterschiedliche Regelungsdichten zusammentrafen. 71DIE BODENSEEREGION Abbildung 2: COVID-19 Stringency Index für Deutschland und die Schweiz / Quelle: Ritchie/Ortiz-Ospina/ Beltekian et al. (2021) Ausgehend von den unterschiedlichen Regelungsdichten zwischen den einzelnen Ländern identifizierten Scherer und Zwicker-Schwarm (2021) für den deutsch-schweizerischen Grenzraum die Maßnahmen mit grenzüberschreitenden Wirkungen (siehe Tabelle1). Maßnahmen Schweiz Deutschland Einschränkungen Produktionsbetriebe Keine Einschränkungen Keine Einschränkungen Einschränkungen des grenz überschreitenden Personenverkehrs (zu Nachbarstaaten) 03.–06.2020 anschließend offen für Grenzregionen 03.–06.2020 und 11.2020–05.2021 anschließend teils Quarantäneoder Testpflicht Einschränkungen bei grenz übergreifenden Dienstleistungen 03.–05.2020 Aussetzung 90-TageRegelung1 03.–06.2020 Einreise nur in Ausnahmefällen (max. 5Tage) Einschränkungen der Verkehrsverbindungen 03.–05.2020 zeitweilige Einstellungen grenzüberschreitender ÖPNV und Fernverkehr Ladenschließungen (Non-Food) 03.–05.2020 01.–03.2021 03.–05.2020 12.2020–05.2021 Schließung touristischer Einrichtungen (Hotel, Restaurants, Bergbahnen) 03.–05.2020 sowie 12.2020–04.2021 nur Restaurants 03.–05.2020 sowie 10.2020–06.2021 Tabelle 1: Maßnahmen mit grenzüberschreitenden Wirkungen / Quelle: Scherer und Zwicker-Schwarm 2021 1 Rechtsanspruch auf Erbringung einer Dienstleistung in einem Zeitraum von bis zu 90 Tagen pro Kalenderjahr für Unternehmen aus der EU in der Schweiz gemäß den bilateralen Verträgen. 72 38 _ BEYOND BORDERS Die Übersicht zeigt, dass in beiden benachbarten Territorien zwar prinzipiell vergleichbare Maßnahmen getroffen wurde, diese aber nicht immer zeitlich synchronisiert waren und es so gerade im grenzüberschreitenden Kontext zu entsprechenden Verwerfungen kam. Die gleiche Situation lässt sich auch zwischen Deutschland und Österreich bzw. der Schweiz und Österreich feststellen. Moser und Haxhimusa (2021: 47f.) fassen den Einfluß der beschriebenen Maßnahmen auf die wirtschaftlichen Verflechtungen in der Bodenseeregion wie folgt zusammen: > „Die industrielle und gewerbliche Produktion von Gütern wurde nicht direkt eingeschränkt. Produktionsbetriebe wurden nicht geschlossen. Auch blieb der grenzüberschreitende Güterverkehr während der Coronakrise offen, wurde jedoch aufgrund der zeitweiligen Schließung von Grenzübergängen und Zollabfertigungsstellen deutlich beeinträchtigt. > Demgegenüber wurde der grenzüberschreitende Personenverkehr stark eingeschränkt. So war die Grenze zwischen Deutschland und der Schweiz vom 16.03. bis 15.06.2020 grundsätzlich für den Personenverkehr gesperrt. Dies war gerade im deutsch-schweizerischen Grenzraum angesichts der vielen familiären und persönlichen Beziehungen mit vielen Härten verbunden. > Für Grenzgänger blieb die Grenze frei passierbar, jedoch waren durch die Schließung der kleineren Grenzübergänge und den Unterbruch einzelner Bahnverbindungen Arbeitswege deutlich länger. Grenzübergreifende Dienstleistungen von der EU in die Schweiz waren zeitweise nicht möglich– Ausnahmen bestanden für Arbeiten für systemrelevante Betriebe in der Schweiz. > In allen Ländern am Bodensee mussten die Einzelhandelsbetriebe des nicht täglichen Bedarfs schließen. Die Möglichkeit des sonst alltäglichen Einkaufens im nahen Nachbarland war infolge der Kombination von Ladenschließungen und Einschränkungen des Personenverkehrs in der gesamten Zeit stark eingeschränkt. > Touristische Einrichtungen (Hotels, Restaurants, Bergbahnen) wurden während der „ersten Welle“ weitgehend zeitgleich geschlossen und Mitte Mai 2020 wieder geöffnet. Demgegenüber zeigten sich während der Wintersaison 2020/21 deutliche Unterschiede. Die Schweiz ist das einzige Land im Alpenraum, das sowohl Bergbahnen als auch Hotels mit Schutzkonzepten geöffnet ließ– einzig Restaurants wurden geschlossen.“ Die jeweiligen nationalen Vorgaben und dabei vor allem das Management an der Grenze führten in der ersten Phase der Pandemie dazu, dass der grenzüberschreitende Austausch quasi zum Erliegen kam. Exemplarisch zeigt sich dies am fast vollständigen Erliegen des grenzüberschreitenden PKW-Verkehrs, wie in Abbildung3 für die beiden Grenzübergänge Kreuzlingen und Thayngen zwischen Deutschland und der Schweiz dargestellt. Hier spiegeln sich ganz klar die verschiedenen Restriktionen wider, aufgrund derer sich auch nach Öffnung der Grenzen das Niveau nicht wieder auf dem Vor-Krisen-Level eingependelt hat. 79DIE BODENSEEREGION grenzüberschreitende Koordinationsprozess bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen, der in Pandemiezeiten zur rascheren Kontaktaufnahme, zum Aufbau des Share Point oder zu bilateralen Austauschen und Hilfen genutzt werden konnte. Im Mittelpunkt des Koordinationsprozesses steht der Dreiklang von Informieren, Koordinieren und gegenseitigem Helfen (IBK 2020: 4). Ein wesentlicher Bestandteil dabei sind grenzüberschreitende Übungen, die als aufeinander aufbauende Sequenz aus Stabsübung, Stabsrahmenübung und Volltruppenübung jeweils mit dem gleichen Szenario durchgeführt werden (zum grenzüberschreitenden Katastrophenschutz in der Region SaarLorLux siehe Schäfer 2024 in diesem Band). Da vor allem zu Beginn der Pandemie eine eigentliche Krisenkommunikation auf grenzüberschreitender Ebene praktisch nicht stattfand, wird dieser Aspekt im Rahmen des Kommunikationskonzepts der IBK vertieft. Dabei wird ausschließlich Bezug auf die Zuständigkeiten der Mitgliedsländer und kantone genommen. Zu beachten ist der hohe Grad an Autonomie der beteiligten Länder und Kantone, der dazu führt, dass Aussagen für die gesamte Bodenseeregion stets das Einverständnis aller IBK-Mitglieder erfordern. 6 Anforderungen für krisenfeste Strukturen der Cross-BorderCooperation CBC Aus den Erfahrungen der internationalen Bodenseeregion in der Covid-19-Pandemie und den daraus entstandenen Optimierungen der grenzüberschreitenden Institutionen und Zusammenarbeitsprozesse auf der einen Seite und den wissenschaftlichen Diskussionen zur regionalen Resilienz auf der anderen Seite lassen sich eine Reihe von Anforderungen für eine krisenbearbeitungsfähige Struktur der CBC ableiten. Diese beziehen sich auf die Sicherstellung der Kommunikation über die Grenzen hinweg, auf die Flexibilität und Agilität der institutionellen Zusammenarbeit in einem MultiLevel-Governance-System (siehe mit Bezug auf die Region SaarLorLux auch Dittel und Weber in diesem Band) und auf die grenzüberschreitende Verfügbarkeit von Wissen und Daten im Alltag und im Krisenfall (siehe hierzu auch Duvernet 2024 in diesem Band). 6.1 Grenzüberschreitende Kommunikation als Grundlage der Krisenbewältigung Grenzüberschreitende Zusammenarbeit lebt vom Austausch, sowohl materiell von Personen oder Gütern als auch immateriell von Wissen und Informationen. Intensität und Dichte der Austauschund Kommunikationsbeziehungen werden als Gradmesser für die Resilienz der Zusammenarbeit eingestuft (Kurowska-Pysz/Medeiros/Böhm 2024; Laine 2021). Im Krisenfall ist die Gewährleistung einer funktionierenden Kommunikation über die Grenzen hinweg Basis für jede erfolgreiche grenzüberschreitende Kooperation. Dabei kommt den formellen Kommunikationswegen die gleiche Bedeutung zu wie den informellen (sogenannter kleiner Dienstweg). Auf der formellen Ebene bedarf es verbindlicher Absprachen, wie im Krisenfall die Kommunikationswege organisiert und vor allem gesichert werden können. Wichtig ist dabei die Fest- 80 38 _ BEYOND BORDERS legung von Verantwortlichkeiten für diese Organisation und die Einbindung der verantwortlichen Institutionen auf den verschiedenen Staatsebenen. Notwendig sind „Blaupausen“ für die entsprechende Ausgestaltung der formellen Kommunikationswege. Auf der informellen Ebene muss unabhängig von konkreten Krisen der kontinuierliche Austausch von Entscheidungsträgern über die Grenzen hinweg gesichert werden. Hilfreich hierfür sind Verbindungen der regionalen grenzüberschreitend tätigen Politikerinnen und Politiker auch zur nationalen und kommunalen Ebene. Dazu bedarf es entsprechender Foren für Austausch und Zusammenarbeit über Sektoren, politische Ebenen und Landesgrenzen hinaus, die zuerst geschaffen und anschließend kontinuierlich „bespielt“ werden. 6.2 Aufbau von flexiblen Multi-Level-Governance-Strukturen für die Kooperation in Krisensituationen Grenzüberschreitende Kommunikation braucht gerade bei den formellen Kommunikationswegen verbindliche Strukturen, Zuständigkeiten und klare Prozesse. Hierfür müssen außerhalb von Krisenzeiten die entsprechenden grenzüberschreitenden Strukturen aufgebaut werden. Bislang werden grenzüberschreitende Kooperationen vorwiegend als subnationale Mobilisierung öffentlicher wie nicht öffentlicher Akteure und im Lichte des New Regionalism gesehen (Noferini/Berzi/Camonita et al. 2020). Und obwohl oder gerade weil die grenzüberschreitenden Kooperationen eng mit den Diskussionen zur europäischen Integration und der damit einhergehenden ulti-Level Governance verbunden sind (Hooghe/Marks, 1996, Hooghe/Marks 2001, Piattoni 2010), sind in den grenzüberschreitenden Strukturen –und dies gilt für einen Großteil der Grenzregionen Europas– die nationalstaatlichen Ebenen nicht oder nur am Rande eingebunden (Noferini/Berzi/Camonita et al. 2020). Vielfach bilden kommunale, regionale oder weitere subnationale Gebietskörperschaften die Institutionen der grenzüberschreitenden Kooperation. Doch innerstaatliche Kompetenzverteilungen und entsprechende Anforderungen zur Integration unterschiedlicher Ebenen in die Zusammenarbeit verstärken sich durch die Zusammenarbeit über die Grenze weiter. Letztendlich muss der Multi-Level Mismatch (Chilla/Evrard/Schulz 2012), das heißt die unterschiedliche Kompetenzverteilung im Nachbarstaat, durch die Kooperationsstruktur ebenfalls bestmöglich abgedeckt werden. Je nach Fragestellung und thematischer Ausrichtung sollen die entsprechenden Entscheidungsträger eingebunden sein. Krisenfeste Strukturen brauchen zwingend Multi-Level-Governance-Strukturen, bei denen Akteure von der kommunalen Ebene über die regionale und die subnationale Ebene bis zur nationalstaatlichen Ebene integriert werden (können). Wichtig sind hier hohe Flexibilität und Agilität, da je nach Krisensituation und zu bearbeitendem Themenbereich unterschiedliche (fachliche) Zuständigkeiten in den einzelnen Grenzräumen und Ländern bestehen können. Die neu zu schaffenden grenzüberschreitenden Strukturen müssen darum so offen sein, unterschiedliche Akteure aus unterschiedlichen Fachrichtungen einzubinden. Eine (rechtliche) Formalisierung dieser grenzüberschreitenden Multi-Level-Governance-Strukturen muss dabei nicht zwingend erfolgen. Gleichwohl braucht es eine gemeinsame Basis für die Ausgestaltung der Kooperationsprozesse auch im Krisenfall. 81DIE BODENSEEREGION 6.3 Grenzüberschreitende Bereitstellung von Wissen und Daten Jede Form von Kommunikation im Krisenfall ist auf eine umfassende Kenntnis der Situation im gesamten Grenzraum angewiesen. Dazu gehört das Wissen über die eigene Situation und über die Situation des „Nachbarn“. Grundlage dafür sind die entsprechende Bereitstellung von Wissen und von Daten über die Grenzen hinweg und der entsprechende Datenaustausch. Im Zusammenhang mit resilienter Regionalentwicklung weist Boschma (2015) auf die zwingende Notwendigkeit hin, über entsprechendes Wissen über die Krisensituation vollumfänglich und aktuell zu verfügen. Dafür bedarf es Austauschstrukturen für Wissen und Daten, die unabhängig von spezifischen Krisensituationen aufgebaut werden müssen. Wichtig erscheint dabei, ein einheitliches Verständnis der Kompetenzverteilung zwischen den unterschiedlichen Ländern und staatspolitischen Ebenen zu erreichen. Da sich diese Kompetenzverteilungen je nach Politikbereich teils stark unterscheiden, sind vertiefte Analysen und die Auseinandersetzung über die Kompetenzverteilung wichtige Wissensgrundlagen für die weitere Bearbeitung auf Ebene der Grenzregion oder auf nationaler bzw. zwischenstaatlicher Ebene. Hier zeigt sich nochmals das grundlegende Problem grenzüberschreitender Kooperationsstrukturen mit ihren jeweils unterschiedlichen nationalen Kompetenzverteilungen. Ohne entsprechende Mehrebenen-Verflechtungen, auch bei der Datenbereitstellung, kann ein bedarfsorientierter Wissensund Informationsaustausch im Krisenfall nicht funktionieren. Die Schaffung von krisenfesten Strukturen darf dabei nicht erst bei absehbaren Krisen erfolgen, sondern es ist laufend zu überprüfen, ob die Strukturen einer grenzregionalen Zusammenarbeit in der Lage sind, die oben genannten Anforderungen zu erfüllen. Wenn dies nicht der Fall ist, sind entsprechende Anpassungen notwendig. Diese müssen nicht zwingend formeller Art sein oder auf rechtlichen Vereinbarungen basieren. Entscheidende Bedeutung kommt auch nicht dem reinen Vorliegen von spezifischen Strukturen und rechtlichen Vereinbarungen zur Krisenkooperation zu, sondern der Art und Weise, wie diese gelebt werden und wie die persönlichen Verbindungen zwischen den Entscheidungsakteuren spielen. Entscheidend ist einmal mehr der Faktor Mensch. 7 Fazit und Ausblick Mit Blick auf die Zukunft kann festgestellt werden, dass die internationale Bodenseeregion noch ein gutes Stück auf dem Weg zu einer besseren Krisenbewältigungsfähigkeit zu gehen hat. Insbesondere müssen die Kooperationsgremien weiter am Schnittstellenmanagement zwischen den Handlungsebenen (lokal, regional, national; hierzu auch Guillemin und Guilmet-Fuchs 2024 in diesem Band) arbeiten. Solange es keine flexiblen Multi-Level-Governance-Strukturen gibt, in denen sich regionale und nationale Ebene systematisch austauschen können, muss die regionale Ebene jeweils themenoder projektspezifische Zugänge finden, um grenzüberschreitende Problemlagen oder Krisen, bei denen sie ohne die nationale Ebene nicht weiterkommt, einer kooperativen Bearbeitung und Lösungsfindung mit allen beteiligten Ebenen zuzuführen. Das ist mühsam und kompliziert– und wohl nur für wenige Zukunftsthemen von 82 38 _ BEYOND BORDERS herausragender Bedeutung machbar. Denn: Für jedes Thema gilt es, entsprechende Wissensund Datengrundlagen aufzuarbeiten, damit die wesentlichen Akteure identifiziert werden können und mit diesen ausgehandelt werden kann, welche Lösungen angestrebt werden und welche Aufgaben dafür auf welcher Ebene (lokal, regional, national) federführend bearbeitet werden müssen. Für alle Grenzregionen ergibt sich daraus eine Daueraufgabe für regionale wie für nationale Stellen, sich laufend an der grenzüberschreitenden Kommunikation zu beteiligen, um bei Bedarf in einen angemessenen Kooperationsmodus schalten zu können. Literatur Böhm, H. (2023): Five Roles of Cross-border Cooperation Against Re-bordering. In: Journal of Borderlands Studies 38 (3), 487-506. Böhm, H; Boháč, A.; Novotný, L.; Drápela, E.; Wojciech, O. (2023): Resilience of Cross-border Cooperation in the Neisse-Nisa-Nysa Euroregion after the Pandemic: Bouncing In-between In: Journal of Borderlands Studies. Boschma, R. 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Er ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Systemisches Management und Public Governance der Universität St.Gallen (IMP-HSG) und Leiter des dortigen Forschungszentrums Regionalwissenschaften sowie wissenschaftlicher Leiter von DenkRaumBodensee, dem wissenschaftlichen Think Tank für die Bodenseeregion. Klaus-Dieter Schnell (*1964), Politikwissenschaftler und Raumplaner, erwarb Abschlüsse in Politikwissenschaft und Psychologie an der Universität Konstanz sowie Raumplanung an der ETH Zürich. Nach langjähriger Forschungsund Beratungstätigkeit an der Universität St.Gallen sowie als Freiberufler ist er seit 2007 Geschäftsführer der Internationalen Bodensee-Konferenz (IBK) und Leiter der IBK-Geschäftsstelle in Konstanz.