Planejamento espacial marinho como ferramenta de gestão de política pública para a Amazônia azul

Andrade, Israel de Oliveira; Carvalho, Andrea Bento Working Paper Planejamento espacial marinho como ferramenta de gestão de política pública para a Amazônia azul Texto para Discussão, No. 3088 Provided in Cooperation with: Institute of Applied Economic Research (ipea), Brasília Suggested Citation: Andrade, Israel de Oliveira; Carvalho, Andrea Bento (2025) : Planejamento espacial marinho como ferramenta de gestão de política pública para a Amazônia azul, Texto para Discussão, No. 3088, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, https://doi.org/10.38116/td3088-port This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/315145 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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If the documents have been made available under an Open Content Licence (especially Creative Commons Licences), you may exercise further usage rights as specified in the indicated licence. https://creativecommons.org/licenses/by/2.5/br/ 3088 PLANEJAMENTO ESPACIAL MARINHO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PARA A AMAZÔNIA AZUL ISRAEL DE OLIVEIRA ANDRADEISRAEL DE OLIVEIRA ANDRADE ANDREA BENTO CARVALHOANDREA BENTO CARVALHO 3088 Brasília, março de 2025 PLANEJAMENTO ESPACIAL MARINHO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PARA A AMAZÔNIA AZUL ISRAEL DE OLIVEIRA ANDRADE1 ANDREA BENTO CARVALHO2 1. Técnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Dirur/Ipea). E-mail: israel.andr[email protected].br. 2. Professora de economia na Universidade Federal do Rio Grande (Furg) e pesquisadora do INCT Observatório Nacional de Segurança Hídrica e Gestão Adaptativa (ONSEAdapta). E-mail: [email protected]. Governo Federal Ministério do Planejamento e Orçamento Ministra Simone Nassar Tebet Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidenta LUCIANA MENDES SANTOS SERVO Diretor de Desenvolvimento Institucional FERNANDO GAIGER SILVEIRA Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia LUSENI MARIA CORDEIRO DE AQUINO Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas CLÁUDIO ROBERTO AMITRANO Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais ARISTIDES MONTEIRO NETO Diretora de Estudos e Políticas Setoriais, de Inovação, Regulação e Infraestrutura FERNANDA DE NEGRI Diretor de Estudos e Políticas Sociais RAFAEL GUERREIRO OSÓRIO Diretora de Estudos Internacionais KEITI DA ROCHA GOMES Chefe de Gabinete ALEXANDRE DOS SANTOS CUNHA Coordenadora-Geral de Imprensa e Comunicação Social GISELE AMARAL DE SOUZA Ouvidoria: https://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: https://www.ipea.gov.br Texto para Discussão Publicação seriada que divulga resultados de estudos e pesquisas em desenvolvimento pelo Ipea com o objetivo de fomentar o debate e oferecer subsídios à formulação e avaliação de políticas públicas. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2025 Andrade, Israel de Oliveira Planejamento espacial marinho como ferramenta de gestão de política pública para a Amazônia azul / Israel de Oliveira Andrade, Andrea Bento Carvalho. – Brasília, DF: Ipea, 2025. 40 p.: il., gráfs., mapas. – (Texto para Discussão ; n. 3088). Inclui Bibliografia. ISSN 1415-4765 1. Economia Azul. 2. Amazônia Azul. 3. Planejamento Espacial Marinho. 4. Atlântico Sul. 5. Meio Ambiente. I. Carvalho, Andrea Bento. II. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. III. Título. CDD 333.7 Ficha catalográfica elaborada por Elizabeth Ferreira da Silva CRB-7/6844. Como citar: ANDRADE, Israel de Oliveira; CARVALHO, Andrea Bento. Planejamento espacial marinho como ferramenta de gestão de política pública para a Amazônia azul. Brasília, DF: Ipea, mar. 2025. 40 p.: il. (Texto para Discussão, n. 3088). DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3088-port JEL: Q001; Q25; Q28. DOI: https://dx.doi.org/10.38116/td3088-port As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e ePUB (livros e periódicos). Acesse: https://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento e Orçamento. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUÇÃO .......................................................................... 6 2 ENQUADRAMENTO TEÓRICO ............................................... 7 3 O QUE É O PEM? .....................................................................9 3.1 O PEM no Brasil ........................................................................ 15 4 POR QUE É IMPORTANTE QUE O PEM SEJA TRATADO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO DE POLÍTICA PÚBLICA? .......................................................21 4.1 Sob o ponto de vista econômico ............................................. 22 4.2 Sob o ponto de vista ambiental ............................................... 25 5 POLÍTICAS PÚBLICAS ..........................................................29 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................... 34 REFERÊNCIAS ..........................................................................35 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR .........................................40 SINOPSE O planejamento espacial marinho (PEM) é uma ferramenta internacionalmente conhecida para a organização e governança dos espaços marinhos e das atividades, econômi - cas ou não, desenvolvidas nesses espaços. Sendo um processo público de mapeamento e análise da área marítima que envolve múltiplos interesses, atores e fatores, mostra-se uma tarefa complexa. O PEM é uma necessidade do Estado brasileiro consonante com o compromisso assumido pelo país perante a comunidade internacional. Este texto busca iniciar a discussão do PEM em um enquadramento teórico de organização do espaço marítimo brasileiro, assim como a respeito de sua importância econômica nas atividades realizadas nesse espaço. Como ferramenta de gestão de políticas públicas, o PEM pode contribuir para a organização das ações estatais no desenvolvimento da região costeira e marinha, inclusive incentivando a transição para a economia azul no país. O seu caráter dinâmico deve mitigar o aumento da poluição marinha, da eutrofização, da acidificação das águas, da perda da biodiversidade e das mudanças climáticas, entre outras questões. Palavras-chave: economia azul; Amazônia Azul; planejamento espacial marinho; Atlântico Sul; meio ambiente. ABSTRACT Marine spatial planning (MSP) is an internationally known tool for organizing and governing marine spaces and activities, economic or otherwise, carried out in these spaces. Being a public process of mapping and analyzing the maritime area that involves multiple interests, actors and factors, it proves to be a complex task. The MSP is a necessity for the Brazilian State in line with the commitment made by the country to the international community. This text seeks to begin the discussion of MSP within a theoretical framework of organization of the Brazilian maritime space and the economic importance of activities carried out in this space. As a public policy tool, MSP can contribute to the organization of state actions in the development of the coastal and marine region, including encouraging the transition to the blue economy in the country. Its dynamic character could mitigate marine pollution, eutrophication, water acidification, lost of biodiversity and climate changes, among other issues. Keywords: blue economy; Blue Amazon; marine spatial planning; South Atlantic; environment. TEXTO para DISCUSSÃO 6 3088 1 INTRODUÇÃO O planejamento espacial marinho (PEM) é, antes de tudo, um processo público de caráter transversal de mapeamento e análise que visa organizar a utilização do espaço marítimo que vem se mostrando cada dia mais merecedor de atenção, tanto por seus aspectos econômicos, quanto por seus aspectos ambientais, sociais ou climáticos. Tendo em vista motivações como o crescimento populacional1 e econômico,2 a busca por recursos tem, cada vez mais, avançado para os mares, tornando necessário que haja um ente coordenador dessas atividades. Esse papel cabe ao Estado, que deve agregar atores e interesses com o objetivo de ter maximizada a utilização do espaço, a conservação da biodiversidade e a manutenção das comunidades locais. Para sopesar os interesses, é importante que o Estado tenha um planejamento das atividades que ocorrem, ou possam ocorrer, no espaço marítimo, detalhado por área, e levando em consideração o tempo e seu grau de importância. O PEM surgiu com a preocupação de utilizar o espaço marítimo tendo em conta a consciência de conservação ambiental. Com a utilização crescente do espaço do mar, muitas áreas de biodiversidade delicada e que precisam ser preservadas se tornam alvo do interesse econômico. Políticas públicas ambientais para a proteção dessas áreas são relevantes e devem ser consideradas na análise do PEM. Para além da importância da biodiversidade, a prestação de serviços ecossistêmicos, nas suas quatro subdivisões, que serão expostas ao longo deste texto, é fundamental para a manutenção da vida no planeta e também deve ser incluída no planejamento das atividades que ocorrem no espaço marítimo. Corroborando essa importância do espaço oceânico e todos os benefícios que esse espaço oferece para os diversos aspectos das atividades humanas, a Organização das Nações Unidas (ONU) dedicou um dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para o oceano, o ODS 14 – Vida na Água, que tem como objetivo a “conservação e uso sustentável dos oceanos, dos mares e dos recursos marinhos para o desenvolvimento sustentável”.3 Concomitantemente, a década de 2021 a 2030 foi dedicada às 1. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no Censo 2022, a população brasileira residente totalizou 203.062.512 pessoas, resultando num aumento de 12.306.713 pessoas se comparado ao Censo 2010. As estimativas populacionais para 2024 indicam 212,6 milhões de habitantes. Importante ressaltar que houve crescimento da população costeira também, em torno de 5 milhões de pessoas entre 2010 e 2022 (Cabral, 2023; Belandi, 2024; Ribeiro, 2024). 2. Para uma análise sobre essa questão, ver Andrade et al. (2024). 3. Disponível em: https://brasil.un.org/pt-br/sdgs/14. Acesso em: 7 out. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 7 3088 preocupações com o oceano e é mundialmente conhecida como Década do Oceano,4 ou Década da Ciência Oceânica. Entendendo que uma política pública estruturada se converte em usufruto para toda a sociedade, este estudo se propõe a apresentar uma discussão desse atual e relevante tema, assim como responder à seguinte questão: qual a importância para o Estado brasileiro de utilizar o PEM como ferramenta de gestão no arcabouço das políticas públicas voltadas para a zona costeira e marinha? Tal pergunta justifica-se tendo em vista que, para coordenar todas as possíveis atividades que ocorrem no mar, sejam elas de exploração de recursos, manutenção econômica e social das comunidades costeiras, preservação da biodiversidade, realização de atividades recreativas e culturais e defesa e segurança, é preciso um ente coordenador e planejador que possa compreender não só o interesse público, mas também os interesses dos indivíduos relacionados (considerando as três esferas de governo). Esse papel, no caso brasileiro, cabe ao Estado, proporcionando um processo transparente, participativo e justo. Assim, os diferentes interesses e ações devem ser organizados por meio de políticas públicas que atendam à maximização da utilização com a minimização de efeitos maléficos para o espaço em questão. Este texto está dividido em cinco seções além desta introdução. Na seção 2, tem-se o enquadramento teórico. Na seção 3, apresenta-se uma discussão conceitual, enquanto nas seções 4 e 5, as discussões são voltadas para as políticas públicas. Na seção 6, são apresentadas as considerações finais. 2 ENQUADRAMENTO TEÓRICO O ordenamento do espaço, seja terrestre ou marítimo, não possui definição única. Contudo, há um consenso de que o ordenamento parte da premissa de regular ou organizar o uso, a ocupação e a transformação do território, 5 equalizando a sustentabilidade dos recursos naturais com a distribuição das atividades econômicas e as ações decorrentes de múltiplos atores (Rückert, 2005; Brasil, 2006). Moraes (2005) pontua que o Estado é o principal agente da produção espacial pelas políticas territoriais, embora, com o passar dos anos, agentes privados e da sociedade civil se façam mais presentes na criação de arranjos espaciais. Esse ordenamento ocorre por intermédio da utilização de instrumentos, levando-se em conta, de acordo com o Ministério do Meio Ambiente 4. Disponível em: https://oceandecade.org/pt/. Acesso em: 7 out. 2024. 5. Segundo Nicolodi et al. (2018), o ambiente marítimo é integrante do território nacional. TEXTO para DISCUSSÃO 8 3088 e Mudança do Clima (MMA), os múltiplos fatores que pertencem ou influenciam as áreas-alvo da ordenação, viabilizando a adequada gestão de seu território. São exemplos de instrumentos os planos diretores municipais, planos municipais de conservação e recuperação da mata atlântica, planos de manejo de unidades de conservação e planos de bacia hidrográfica. Assim, pode-se intuir que as premissas do ordenamento territorial alcancem o PEM em várias perspectivas. A partir do trabalho de Day (2016), entende-se que a Austrália criou os primeiros entendimentos do que hoje é conhecido por PEM. Isso porque em 1976 a grande barreira de corais – um dos maiores ecossistemas de recifes de coral do planeta – foi listada como patrimônio mundial, constando por muitos anos como a maior área de proteção marinha do mundo, o que ensejou discussões primárias sobre planejamento e gestão baseada em ecossistemas, bem como uma gestão marinha e costeira integrada. Ordenar o uso do oceano é tão fundamental quanto o terrestre, segundo Ehler e Douvere (2006), algumas utilizações humanas do espaço oceânico são totalmente incompatíveis com a saúde dos ecossistemas marinhos – os autores caracterizam como conflitos de utilização do ambiente; enquanto outros usos, muitas vezes, entram em conflito entre si –, caracterizando os conflitos de utilização-utilização. Neste sentido, atentar-se ao gerenciamento dos usos dos recursos oceânicos de forma que se busque igualmente a mitigação de conflitos é incumbência do PEM. Sob uma ótica de gestão, o PEM pode ser iniciado por meio de uma política nacional, pois preconiza ações intencionais com objetivos a serem alcançados, além de envolver processos posteriores à sua formulação e apresentação, sejam eles: implementação, execução e avaliação. A Holanda é um exemplo importante de política pública do PEM, considerando que, em 2005, por iniciativa do Ministério de Habitação, Planejamento Espacial e Meio Ambiente, houve a inserção na Política Nacional de Planejamento Espacial de orientações sobre o gerenciamento do mar do Norte. Segundo Moraes, Araújo e Queiroz (2023) 6 apud Andrade et al. (2024), o PEM consiste em um processo em que estão em causa questões sociais, políticas, econômicas e governamentais, cujo resultado é a organização da utilização do espaço marítimo. Logo, pode e deve constituir-se de um conjunto de políticas públicas. 6. Moraes, L. A. P.; Araújo, M. L.; Queiroz, F. A. O planejamento espacial marinho como instrumento de política pública para o desenvolvimento da Amazônia Azul: um estudo de caso de projetos eólicos offshore no litoral cearense. Revista da Escola Superior de Guerra, v. 38, n. 83, 2023. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 15 3088 GRÁFICO 2 Países envolvidos com o PEM 2A – Países/territórios envolvidos com o PEM 2B – Países/territórios com o PEM aprovado Fonte: Ahern et al. (2024, p. 35). Obs.: 1. A tradução dos dados do gráfico foi realizada pelos autores deste texto. 2. A ilustração não pôde ser padronizada e revisada em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). 3.1 O PEM no Brasil É importante considerarmos um pequeno histórico do processo de implementação desse instrumento de planejamento. Como na maioria dos casos, a decisão de institucionalizar esse planejamento é resultado da necessidade de ordenamento do espaço marítimo devido ao aumento de interesses locais e de uma resposta à demanda internacional. O Brasil possui uma grande área marinha que está sendo chamada TEXTO para DISCUSSÃO 16 3088 de Amazônia Azul.9 Eram originalmente 3,6 milhões de km2, em uma área costeira de cerca de 7 mil km. Com a solicitação de redesenho da área marinha brasileira à Comissão de Limites da Plataforma Continental da ONU, a dimensão desse espaço deve chegar aos 5,7 milhões de km 2 . 10 Essa zona marinha necessita de planejamento visando à continuação dos benefícios fornecidos, com o mínimo de interferência aos ecossistemas existentes. MAPA 1 Brasil e sua Amazônia Azul Fonte: IBGE. Disponível em: https://atlasescolar.ibge.gov.br/images/mapas/pdf/brasil-federacao-e- -territorio-politico-p-92.pdf. Acesso em: 3 out. 2024. Obs.: A ilustração não pôde ser padronizada e revisada em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). 9. “A Amazônia Azul®️ é a região que compreende a superfície do mar, águas sobrejacentes ao leito do mar, solo e subsolo marinhos contidos na extensão atlântica que se projeta a partir do litoral até o limite exterior da Plataforma Continental brasileira”. Disponível em: https://www.mar.mil.br/hotsites/ amazonia_azul/. Acesso em: 10 out. 2024. 10. Segundo o IBGE, a área da Amazônia Legal brasileira é composta por 772 municípios e ocupa 5.015.146 km 2 . Disponível em: https://www.ibge.gov.br/geociencias/cartas-e-mapas/mapas-regionais/ 15819-amazonia-legal.html. Acesso em: 3 out. 2024. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 17 3088 Além do mais, cabe destacar que no contexto conceitual da Amazônia Azul há consideração do desenvolvimento de uma mentalidade marítima visando que o brasileiro retome a afinidade com o mar, tanto sociocultural quanto economicamente. O box 1 traz o conceito dessa importante premissa. BOX 1 Mentalidade marítima Segundo a Marinha do Brasil, mentalidade marítima “é a convicção ou crença, individual ou coletiva, da importância do mar para a sobrevivência e a prosperidade do País, desenvolvendo nos brasileiros hábitos e atitudes de uso racional e sustentável dos recursos marinhos”. Esse é o conceito que rege o Ação Promoção da Mentalidade Marítima (Promar). Mentalidade marítima é o termo brasileiro para literacia do oceano ou oceânica, cujo conceito foi desenvolvido nos Estados Unidos em 2004 (Costa et al., 2020), alguns anos após o início do Promar (1997). Fontes: Marinha do Brasil (disponível em: https://www.marinha.mil.br/secirm/promar) e Costa et al. (2020). Segundo Violante, Costa e Leonardo (2020), a iniciativa pioneira sobre o assunto foi a organização da Jornada de gerenciamento costeiro e planejamento espacial marinho, em 2014, pela UNESCO e pelo MMA do Brasil. Posteriormente, o Brasil assume um compromisso, em 2017, na Conferência do Oceano, promovida pela ONU. Nesse compromisso, o Brasil se propôs a implementar o PEM até 2030, ou seja, até o final da Década do Oceano. Segundo a Marinha do Brasil, a preocupação com o PEM começa a tomar forma com a introdução do Objetivo 0563 no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 – Promover o uso compartilhado do ambiente marinho e realizar o gerenciamento da zona costeira de forma sustentável. Por esse documento, coube à Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), ao amparo orçamentário do Ministério da Defesa (MD), “concluir a primeira versão do Plano de Uso Compartilhado do Ambiente Marinho a partir do Planejamento Espacial Marinho”.11 Após essa introdução no diploma legal de diretrizes orçamentárias, o PEM foi incluído no X Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM), publicado em 2020.12 Nele, o PEM é tratado como um dos nove assuntos de interesse do PSRM, e se inter-relaciona com os objetivos do documento, conforme segue. 11. Ver ação do PPA 2016-2019, disponível em: https://www.gov.br/mma/pt-br/acesso-a-informacao/ acoes-e-programas/programa-projetos-acoes-obras-atividades/plano-plurianual/programas-tematicos-2016-2019/3.8_Oceanos_zona_costeira_e_antartica_2046.pdf. Acesso em: 19 set. 2024. 12. Nesse texto, foi utilizada a décima versão do PSRM, em vigor no momento da publicação deste estudo. O decreto que deve tornar pública a redação do XI PSRM ainda não havia sido editado até o momento da publicação deste texto. Entretanto, esse documento, consubstanciado na Resolução no 6/2023-CIRM, já foi enviado ao MD, para posterior encaminhamento à Presidência da República. TEXTO para DISCUSSÃO 18 3088 QUADRO 1 Objetivos do PSRM relacionados ao PEM Contribuir para a consecução dos objetivos brasileiros estabelecidos pela Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM). Promover a pesquisa científica, o desenvolvimento tecnológico, a conservação e o uso sustentável dos recursos vivos e não vivos e os sistemas de observação e monitoramento dos oceanos, ampliando a presença brasileira na Amazônia Azul e em áreas internacionais de interesse. Estabelecer as bases científicas e as ações integradas capazes de subsidiar políticas, ações e estratégias de conservação e uso sustentável da biodiversidade. Contribuir para a redução das vulnerabilidades ambientais, sociais e econômicas da zona costeira. Ampliar e consolidar sistemas de monitoramento dos oceanos, da zona costeira e da atmosfera adjacente, incluindo a instalação de observatórios meteoceanográficos, a fim de aprimorar o conhecimento científico e contribuir para reduzir vulnerabilidades e riscos decorrentes de eventos extremos, de forma a propiciar respostas às situações emergenciais. Fomentar a criação de bancos de dados e sistemas integrados e aprimorar aqueles existentes para disponibilização dos dados meteoceanográficos e dos recursos naturais marinhos coletados e produzidos no âmbito do PSRM para acesso público, promovendo a inclusão de sistemas destinados à coleta de dados biogeoquímicos, biológicos e dos ecossistemas oceânicos. Incentivar as instituições ligadas às ciências do mar a fornecerem os dados e metadados coletados em expedições realizadas pela comunidade científica nacional ao Banco Nacional de Dados Oceanográficos (BNDO) e ao Sistema de Informação sobre a Biodiversidade Brasileira (SiBBr). Fomentar o desenvolvimento de tecnologias e a produção nacional de materiais e equipamentos necessários às atividades de pesquisa, monitoramento e exploração no mar. Contribuir para a atualização da legislação brasileira, visando à sua aplicação em todos os aspectos concernentes aos recursos do mar, à gestão integrada das zonas costeiras e oceânicas e aos interesses marítimos nacionais. Promover o estabelecimento do uso compartilhado do ambiente marinho no país, por meio da implementação do PEM. Contribuir para o desenvolvimento e a consolidação de uma economia azul no país com bases sustentáveis. Incentivar as instituições componentes da CIRM, bem como os seus órgãos subordinados e pares nas demais esferas de governo, a armazenarem ou compartilharem os seus dados geoespaciais e metadados na Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (Inde), em cumprimento ao disposto no Decreto no 6.666/2008, em proveito do desenvolvimento do país. Contribuir para a implementação, no país, das metas do ODS 14 (Vida na Água) da Agenda 2030. Estimular o estabelecimento de parcerias, nacionais e internacionais, para desenvolver pesquisas, qualificação de pessoal e transferência de tecnologia, assim como possibilitar o aporte de recursos extraorçamentários, como, por exemplo, aqueles provenientes de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica. Fonte: Brasil (2020). TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 19 3088 Essa descrição de objetivos mostra a interconectividade entre os objetivos e as diferentes ações (iniciativas) relacionadas à conservação e à exploração sustentável dos recursos marinhos em que o PEM está inserido. Definido como uma das iniciati - vas transversais, o PEM é considerado no documento como “solução para mediar os conflitos de usos do espaço marinho, contribuindo para o ordenamento da Amazônia Azul em prol do desenvolvimento da economia azul com base sustentável”.13 Adicionalmente, o X PSRM possui uma seção para tratar do PEM como ação (item 7.9), na qual é estabelecida a importância desse planejamento para a Amazônia Azul como instrumento de governança e soberania. São previstos nove produtos, descritos a seguir. 1) Levantamento da legislação pertinente em vigor e das restrições legais existentes. 2) Plano de gestão espacial marinha (visão e diretrizes governamentais). 3) Mapas de diagnóstico. 4) Mapas de zoneamento do espaço marinho. 5) Vade mecum atualizado do ambiente marinho. 6) Implantação da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais Marinhos. 7) Cursos de capacitação em PEM. 8) Relatório com o levantamento e a análise técnico-científica dos elementos necessários para a implantação do PEM no país. 9) Projeto-piloto do PEM em uma região do país. No caminho de consecução desses produtos, segundo a Marinha do Brasil, 14 o levantamento da legislação pertinente e o vade mecum sobre ambiente marinho estão em atualização. Foi formado um comitê executivo para tratar do assunto estabelecido pela Portaria n o 235, de 30 de julho de 2020. Nela, estão descritos os componentes do comitê e suas competências. No fim de 2023, foi publicada a Resolução n o 7, da CIRM, que estabelece a visão e os princípios que devem permear o PEM. Além dessas ações, 13. Ver item 6.5 do X PSRM. 14. Disponível em: https://www.marinha.mil.br/secirm/psrm/pem. TEXTO para DISCUSSÃO 20 3088 para concretizar esse instrumento, o litoral brasileiro foi dividido em quatro áreas: sul, sudeste, nordeste e norte. Para cada uma delas, estão sendo feitos processos licitatórios específicos, sendo que o BNDES Azul15 é o responsável por três áreas (sul, sudeste e norte) e o Funbio,16 pela região nordeste. Segundo Violante, Albuquerque e Carvalho (2022), as três fases do projeto-piloto do PEM para a região Sul no Brasil e que devem ser aplicadas também para as demais regiões são as descritas na figura 3. FIGURA 3 Fases do projeto-piloto do PEM Fonte: Violante, Albuquerque e Carvalho (2022, p. 239). Obs.: A ilustração não pôde ser padronizada e revisada em virtude das condições técnicas dos originais (nota do Editorial). 15. O BNDES Azul é um programa conduzido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) voltado para o espaço marítimo, com ações em quatro frentes: i) PEM; ii) descarbonização da frota marítima, pela renovação da frota de embarcações priorizando a energia renovável; iii) investimentos portuários; e iv) apoio ao Fundo Clima no que se refere a recursos hídricos. 16. O Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) é uma organização não governamental (ONG) e não lucrativa que apoia ações em prol da conservação da biodiversidade. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 21 3088 4 POR QUE É IMPORTANTE QUE O PEM SEJA TRATADO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO DE POLÍTICA PÚBLICA? Primeiramente, é interessante reforçar alguns componentes motivadores da crescente atenção que os oceanos e mares têm ganhado mundialmente ao menos nas duas últimas décadas. Segundo estudo da ONU (2022), estima-se que a população mundial possa alcançar 10,4 bilhões de pessoas durante a década de 2080, atualmente o mundo contabiliza 8 bilhões de pessoas, um crescimento médio anual de 1,2% durante o período de 2000 a 2020. Partes do mundo experimentam um crescimento populacional mais lento – no Brasil estimou-se crescimento populacional em torno de 0,41% anual; determinadas áreas da África e Ásia crescem de forma mais acelerada com taxas circundando 2,5% (ONU, 2024). GRÁFICO 3 Crescimento populacional mundial (Em 1 milhão) 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2021 2022 Fonte: IMF (2024). Elaboração dos autores. Os países asiáticos em que se verificam expressivos crescimentos populacionais são grandes parceiros comerciais do Brasil. A China, por exemplo, representa mais da metade do superávit comercial brasileiro, além de constar como oitavo investidor do Brasil. O desempenho econômico global também deve ser destacado, pois impacta diretamente a demanda por bens e serviços variados, o qual inclui crescentemente os recursos oceânicos. TEXTO para DISCUSSÃO 22 3088 GRÁFICO 4 Crescimento do PIB real global (Em %) -3,0 -0,5 2,0 4,5 7,0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 Fonte: IMF (2024). Elaboração dos autores. Obs.: PIB – Produto interno bruto. 4.1 Sob o ponto de vista econômico Observa-se que o crescimento econômico global manteve-se em um intervalo de 2% a 5% nos últimos vinte anos, com duas quedas acentuadas em 2009 (crise financeira) e 2020 (pandemia do Sars-Cov). Neste quesito, pode-se ressaltar novamente a relevância dos países asiáticos com taxas anuais de crescimento do PIB real em torno de 5% a 8% no período de 2000 a 2020. É deveras pertinente conjugar os crescimentos populacional e econômico mundiais como variáveis explicativas e relevantes para o planejamento e a gestão dos recursos do oceano. Taxas contínuas de aumento populacional pressionam, por exemplo, a oferta de alimentos. Segundo estudo do IPCC (2024), o crescimento populacional demandará um aumento ao redor do mundo de 70% da produção de alimentos até 2040, contudo, as evidências apontam que a oferta agrícola tende a ser menor, agravada pela queda de produtividade total dos fatores em alguns locais do mundo, pelas mudanças climáticas e pelos conflitos entre países. Nesse intento, os recursos vivos do oceano apresentam-se como uma das soluções para contornar tal situação, no entanto, os recursos encontram-se superexplorados, muitos com estoque em declínio, e sofrem da mesma forma as consequências das mudanças climáticas, como a acidificação, instando medidas de proteção. A urbanização é outro fator relevante quando analisada a conservação dos recursos marinhos e costeiros. Mais de 40% da população mundial TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 23 3088 vive na zona costeira. No caso brasileiro, são 17 estados costeiros e 280 municípios exclusivamente defrontantes ao mar (5% nacional), totalizando aproximadamente 40 milhões de pessoas (17% da população brasileira). Além disso, dos 280 municípios defrontantes ao mar, 120 (43%) estão inseridos em regiões metropolitanas (RMs) e aglomerações urbanas com elevada concentração industrial, fazendo com que haja competição por espaços já demandados por outras atividades. O crescimento econômico similarmente pressiona a demanda por alimentos, assim como o consumo por variados bens e serviços incrementa o comércio internacional, por conseguinte, o transporte marítimo internacional tanto para transporte de cargas como de passageiros (lazer), potencialmente intensifica o turismo, impacta os investimentos que envolvem ativos oceânicos, sejam eles vinculados ao mercado financeiro – atualmente em menor monta; sejam os que abrangem estruturas físicas. Com o incremento das trocas comerciais, os portos marítimos, como pontos iniciais da cadeia logística, devem adaptar-se, por exemplo, ao aumento na dimensão das embarcações enquanto salvaguardam as embarcações de pescadores tradicionais e industriais, assim como, planejarem-se para, em situações extremas como a ocorrida à época da pandemia, gerenciar congestionamentos de embarcações; construção naval formada por uma rede de suprimento que conta com mais de mil empresas de diversos segmentos da economia e o descomissionamento. A segurança energética dos países é sempre merecedora de atenção, logo, as fontes de energia oriundas do oceano passam por processo de expansão mundial. Configuram-se em estruturas e dispositivos que necessitam de espaço seguro para operar em águas rasas e/ou profundas. Cabem nessa categoria, energia das ondas, das correntes, das marés, de gradiente térmico, de salinidade e eólica offshore. Shadman e Stefen (2022) apontam para possíveis conflitos no espaço oceânico em locais com alto potencial de desenvolvimento da energia renovável e instalações pré-existentes de petróleo e gás. Os exemplos de atividades relacionadas ao mar apresentadas anteriormente não esgotam a utilização do recurso oceânico, mas indicam a heterogeneidade da economia azul e os desafios trazidos pelos múltiplos usos do oceano que propiciam elementos fecundos para desencadeamento de conflitos. Acselrad (2004) aponta que, no processo de reprodução das sociedades, há confrontos dos diferentes projetos de uso e significação dos seus recursos ambientais, assim, o uso de tais recursos é passível de variados conflitos. Outrossim, a oportunidade socioeconômica é vasta. O conhecimento da participação de um setor no PIB nacional é essencial para o planejamento e a formulação de políticas públicas, possibilitando o ajuste de suporte financeiro e das trajetórias de desenvolvimento e aprimoramento no longo prazo. Para tanto, é fundamental mensurar a contribuição do mar para a economia nacional. Carvalho (2022) aponta que, para as atividades relacionadas diretamente ao mar, o PIB em 2018 foi de TEXTO para DISCUSSÃO 24 3088 R$ 212,3 bilhões – 3,0% do PIB nacional (ante a 2,6% em 2015); já para as atividades indiretamente relacionadas ao mar, ou seja, pertinentes à economia costeira,17 foi estimado em R$ 1,1 trilhão – em torno de 16,5% do PIB nacional nos dois anos pesquisados. No somatório total, a economia do mar e costeira do Brasil contabilizou em 2018 PIB de R$ 1,36 trilhão – 19,4% do PIB nacional (ante a 18,9% em 2015). As ocupações nas atividades relacionadas diretamente com o mar, que compreendem trabalhadores formais e informais, somaram mais de 2 milhões – 2,2% da ocupação (ante a 2,1% em 2015); as atividades relacionadas indiretamente ao mar, ou seja, pertinentes à economia costeira –, em torno de 17,6% das ocupações nacionais nos anos pesquisados). Assim, a economia do mar e costeira do Brasil contabilizou em 2018 quase 21 milhões de trabalhadores formais e informais – 19,8% da ocupação nacional (ante a 20% em 2015). FIGURA 4 Mapa do Brasil indicando atividades econômicas no espaço marítimo Fonte: SeaSketch. Disponível em: https://www.seasketch.org/brasil/app. Acesso em: 19 set. 2024. Somente como ilustração, a figura 4 se encontra disponível para acesso no sítio eletrônico da SeaSketch. Este é um serviço de software que constrói mapas de forma 17. Ressalta-se que as atividades englobadas como indiretamente relacionadas ao mar não são as mesmas classificadas no escopo diretamente relacionadas ao mar. Portanto, não há dupla contagem no consumo intermediário, nos componentes da demanda final. TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 31 3088 Pereira (1994) e Bucci (2002) destacam que uma política é pública quando contempla os interesses públicos, e, por público não se entende somente o Estado, incorporando também decisões privadas que podem ser controladas pelos cidadãos como expressão de um processo público. Assim, Nahuelhual et al. (2024) citam que a contribuição pública nos processos de formulação de políticas garante que as regulamentações ressoem com as necessidades e aspirações das comunidades, aumentando sua eficácia e promovendo ampla aceitação. No Brasil, as leis,22 os decretos e as medidas complementares são setoriais, ou seja, estão difusas e desintegradas, e, em muitos casos, apresentam-se desconexas entre os entes federativos e as esferas do governo. Observa-se a falta de um arcabouço regulador único do qual se espraiam regulamentações próprias, visto que é interessante que cada estado ou região tenha sua estratégia em vista da heterogeneidade da costa nacional. Segundo a Constituição Federal de 1988 – CF/1988 (Brasil, 1988), Art. 20. São bens da União: III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estende a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e praias fluviais; IV – as ilhas fluviais ou lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público federal, e as referidas no artigo 26; V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; VI – o mar territorial; IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo. (...) 22. Há mais de dez anos tramita o Projeto de Lei no 6.969/2013, conhecido popularmente como a Lei do Mar, instituindo a Política Nacional para Gestão Integrada, a Conservação e o Uso Sustentável do Sistema Costeiro-Marinho, contudo até o presente momento não foi apreciada pelo Plenário da Câmara dos Deputados. TEXTO para DISCUSSÃO 32 3088 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as gerações presentes e futuras. Por tratar-se de bens da União, ainda que a competência de legislar esteja sobreposta entre os entes federativos, entende-se, mais uma vez que, para o caso brasileiro, o PEM é uma estratégia viável de política pública de Estado, visto que está concebida como uma ferramenta estratégica na organização e, inclusive, na governança e ges - tão do oceano, possuindo as premissas necessárias para preencher as lacunas e as regulações necessárias para conservação, planos estratégicos de negócios relacionados ao mar e redução de incertezas aos investidores. Silva et al. (2024) citam que em países sem estrutura legal estabelecida, os planos podem ser usados como diretrizes orientadoras, mas pode resultar em lacunas de implementação. A utilização do PEM será muito importante para a formulação, implementação e avaliação de muitas políticas públicas. Primeiramente, ele poderá contribuir com as políticas de segurança e defesa do mar brasileiro. A organização das atividades marítimas, o estabelecimento e o reconhecimento de áreas de riquezas naturais podem atrair a atenção de terceiros e é importante que as Forças Armadas sejam capazes de defender o espaço marítimo das ameaças. Nesse diapasão, a Estratégia Nacional de Defesa – END (Brasil, 2012) inclui em seu texto o fortalecimento do poder naval. Segundo Violante, Costa e Leonardo (2020), a contribuição que o PEM pode oferecer às políticas de defesa e segurança está relacionada à consolidação dos espaços marítimos, sendo um instrumento auxiliar na tarefa de conservar, proteger e defender as águas jurisdicionais brasileiras das diferentes ameaças. Conforme afirmam esses autores, é possível pensar em uma associação que envolva o desenvolvimento do Planejamento Espacial Marinho nacional com a proteção, conservação e defesa dos recursos vivos e não-vivos sob jurisdição, salvaguardando os interesses nacionais nas áreas marítimas de responsabilidade do país (Violante, Costa e Leonardo, 2020, p. 61). No tocante às políticas ambientais, o PEM pode auxiliar a fim de torná-las mais eficientes. Uma das fases do PEM é identificar e mapear as áreas de interesse ambien - tal. Para exemplificar a importância desse mapeamento, podemos citar o Programa Nacional de Conservação e Uso Sustentável dos Manguezais do Brasil (ProManguezal). Os manguezais, como dito anteriormente, prestam, entre outros serviços ecossistêmicos, o de sequestro de carbono. Apesar de o Decreto no 12.045/2024 (Brasil, 2024), que criou o ProManguezal, não citar explicitamente possível relacionamento com o PEM, TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 33 3088 o mapeamento das áreas de manguezais com o intuito de protegê-las e não permitir que atividades prejudiciais a esse ecossistema sejam desenvolvidas no mesmo local é tarefa relevante que pode ser auxiliada pelo PEM. A preservação da biodiversidade local e a sustentabilidade (econômica e social) para as comunidades costeiras é tanto um objetivo do ProManguezal quanto do PEM. Organizar atividades econômicas no espaço marítimo se coloca como um desafio. Com a expansão das atividades no mar (aceleração azul), cada espaço se torna importante. Essa adequação de atividades e conservação do ambiente marinho é o grande desafio. Como há atividades muito rentáveis e que colaboram com parte significativa do PIB, muitas vezes é difícil coordenar conflitos e interesses nesses espaços. Por exemplo, uma zona de tráfego marítimo não pode coincidir com uma de preservação ambiental. No entanto, se houver necessidade de um desvio de rota, ele pode causar prejuízos econômicos às transportadoras com o intuito de se garantir a conservação do meio ambiente. Questões como essas e ainda mais conflituosas devem se apresentar e serem resolvidas no processo do PEM, que deve contar na discussão com todas as partes que representam interesses envolvidos. Importante enfatizar o caráter dinâmico do PEM. As fases 9 e 10 indicadas na figura 2 refletem essa necessidade. As diretrizes de ação definidas pelo Estado e as atividades desenvolvidas no espaço marítimo podem ser modificadas, seja por interes - ses econômicos, ambientais ou até mesmo pela inovação tecnológica. No entanto, não se pode esquecer que o espaço marítimo também é dinâmico e vem sofrendo alterações importantes e rápidas. Alguns fatores foram mencionados anteriormente, como o aumento da poluição no oceano, que pode ser um fator de alteração dos espaços de pesca, além da qualidade dos pescados, por exemplo. Da mesma forma, a acidificação das águas também traz consequências para a conservação da vida marinha e preservação da biodiversidade (Acidificação..., 2022). Essa alteração do Ph da água do mar, devido ao excesso de gás carbônico na atmosfera, impacta diretamente as espécies de animais marinhos que possuem conchas e os corais. A rápida eutrofização artificial nas áreas de maior concentração urbana não impede que essas áreas sejam dedicadas à aquicultura, por exemplo. No entanto, para isso, esse espaço deve ser objeto de tratamento para que os níveis de oxigenação da água voltem aos níveis aceitáveis. Como último ponto a se ressaltar, mas que não exaure a questão, é a elevação do nível do oceano. Algumas cidades costeiras já vêm sofrendo com essas alterações e já estão tomando atitudes (Avanço..., 2024). Diante desse desafio, o PEM deve ser considerado um instrumento estratégico de políticas públicas. TEXTO para DISCUSSÃO 34 3088 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS O momento atual é de expansão da industrialização do oceano, concomitantemente à preservação da saúde do recurso. Como ofertante de recursos escassos, é fundamental a governança e a regulação para o oceano. Instrumento que já está sendo utilizado por vários países, o PEM vem em resposta a essa demanda de organização do espaço marítimo com a coordenação da distribuição espacial e temporal das atividades marítimas e da conservação do meio ambiente marinho, com o objetivo de ter ganhos com os recursos marinhos e, ao mesmo tempo, preservar os serviços ecossistêmicos. O PEM é um instrumento dinâmico, inclusive sua definição vem evoluindo ao longo dos anos. Como ferramenta de gestão de política pública, ele reflete as preocupações dos governos e dos organismos internacionais com o oceano. Como já tratado ao longo do texto, uma abordagem do PEM muito utilizada atualmente é a baseada em ecossistema e deve equilibrar objetivos e metas ecológicas, econômicas e sociais levando em consideração o desenvolvimento sustentável. Essa abordagem encontra-se em consonância com o ODS 14 e a Década do Oceano. O processo brasileiro já foi iniciado. Desde 2014, o assunto vem sendo debatido, como foco de preocupação crescente. Em 2016, foi incluído no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 pela primeira vez. Sendo incluído nas versões subsequentes. Com a assunção do compromisso internacional, em 2017, o Brasil passou a concentrar esforços para sua consecução. Assim, a CIRM ficou responsável por coordenar essa ação. Os primeiros passos já foram dados, com a criação de um comitê executivo e a realização das licitações dos projetos relacionados às quatro áreas (sul, sudeste, nordeste e norte). No entanto, essa etapa do PEM está sendo executada principalmente com recursos do BNDES e do Funbio. O espaço marinho e costeiro brasileiro abriga biodiversidade que vem sofrendo muitas interferências, como a rápida eutrofização, a acidificação das águas, o aquecimento da água do mar, a elevação do nível do oceano, além da poluição por óleo, plásticos e outros agentes poluidores. Essas questões resultantes da ação humana sobre o planeta têm reflexos e são temas que devem ser considerados na organização espacial e temporal do PEM. O crescimento populacional e econômico global também tem impactado a exploração dos recursos marinhos. Taxas progressivas de crescimento populacional pressionam a busca de recursos alimentares no mar, que, em certas regiões do oceano, já demonstram estarem superexplorados. Adicionalmente, o crescimento econômico também impacta a exploração dos recursos marinhos, pois intensifica o consumo e a TEXTO para DISCUSSÃO TEXTO para DISCUSSÃO 35 3088 dinamização dos mercados, incluindo os ligados ao mar, como a exploração de hidrocarbonetos e outras fontes de energia, o turismo, o transporte marítimo, entre outros. Na seara de coordenar todas essas atividades garantindo o crescimento econômico que esse espaço pode gerar, e considerando a necessidade de manter o oceano saudável para que continue prestando serviços ecossistêmicos eficientes, é importante que haja um instrumento capaz de contribuir com essa tarefa de equilíbrio. Em nível mundial, o PEM tem sido adotado com esse objetivo. Importante enfatizar, ainda, a necessidade de recursos públicos de longo prazo para esse projeto. A fase de contratação de projetos está sendo feita, principalmente, com recursos do BNDES, ou seja, não orçamentários. É importante para a perenidade do PEM que o Estado brasileiro proveja os recursos necessários para a integridade e seu caráter democrático de equilíbrio entre interesses e conflitos. Assim, o PEM pode constituir-se em oportunidade para contribuir como ferramenta de gestão para política pública e integrar a formulação de políticas e estruturas regulatórias, alinhando o processo público (entendimentos e concepções) com os objetivos do PEM enquanto regulamentação em relação ao mar brasileiro, apontando as oportunidades de uso múltiplo e majorando o potencial de eficácia política. REFERÊNCIAS ACIDIFICAÇÃO oceânica. Portal de Educação Ambiental, 25 mar. 2022. Disponível em: https://semil.sp.gov.br/educacaoambiental/prateleira-ambiental/acidificacao-oceanica-3/. Acesso em: 10 out. 2024. ACSELRAD, H. Conflitos ambientais: a atualidade do objeto. In: ACSELRAD, H. (Org.). Conflitos ambientais no Brasil. Rio de Janeiro: Fundação Heinrich Böll, 2004. p. 8-11. AHERN, M. et al. 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