Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen. Versuch einer Systematik der Verwaltung als Funktionstheorie

Wienecke, Carl Article Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen. Versuch einer Systematik der Verwaltung als Funktionstheorie Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft Provided in Cooperation with: Duncker & Humblot, Berlin Suggested Citation: Wienecke, Carl (1951) : Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen. Versuch einer Systematik der Verwaltung als Funktionstheorie, Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, ISSN 1619-6244, Duncker & Humblot, Berlin, Vol. 71, Iss. 4, pp. 65-92, https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 This Version is available at: https://hdl.handle.net/10419/290731 Standard-Nutzungsbedingungen: Die Dokumente auf EconStor dürfen zu eigenen wissenschaftlichen Zwecken und zum Privatgebrauch gespeichert und kopiert werden. Sie dürfen die Dokumente nicht für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, öffentlich zugänglich machen, vertreiben oder anderweitig nutzen. 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Wandlung der Staatsbetrachtung: S. 65. 1. analysierende, 2. partielle, 3. synthesierende. — II. Scientific management für Werktätigkeit und industrielle Verwaltung aus Arbeitsstudien: S. 74. 4. Objekt — Tätigkeit, 5. Tätigkeit — Subjekt, 6. Objekt — Subjekt. — III. Systematik der Verwaltung: S. 81. 7. Methode: Analyse — Synthese. 8. Analyse: a) Objekt: (1) inhaltlich, (2) räumlich, b) Tätigkeit: (1) Art, (2) Wirkungsweise, (3) Zweckrichtung der Funktionen, c) Subjekt: (1) horizontal: Selbstverwaltung der bürgerlichen Rechtssphäre, kommunale Selbstverwaltung, einzelstaatliche, bundesstaatliche, zwischenstaatliche Verwaltung, (2) vertikal, 9. Synthese: a) Welche Aemter? b) Welche Zuständigkeiten? c) Welche Besetzung? — IV. Praxis: S. 86. 10. Vergangenes: a) Oberste Staatsbehörden, b) nachgeordnete Behörden, c) Selbstverwaltung und Staatsaufsicht, d) Reich und Länder. 11. Heutiges: a) Fremde Einflüsse, b) zentrifugale Interessen, c) Bundesbau ohne Verwaltungsreform? 12. Nötiges: Sammlung in synthetischer Einheit. I. Wandlung der Staatsbetrachtung 1. „Immer wird dir der Künstler den Grund sagen können, um dessen willen er eine Sache z. B. gemalt hat, und dieser Zw eck ist das höchste Ziel seiner Kunst". Wie er hier einen Künstler z. B. in der Malkunst oder in der Baukunst, der Heilkunst oder einer anderen den nennt, der sein Werk als Mittel zum Zweck erfaßt, also Mittelgestaltung und Zwecksetzung in seinem Wirken optimal ausgleicht — im Gegensatz zum „engstirnigen Handwerker, der nur zu einer Aufgabe gedrillt ist"—, so will Aristoteles, der Schöpfer der systematischen wissenschaftlichen Staatslehre, in seiner Politik den Staat erkennen, der seine Zwecke am besten erfüllt. Er zeigt auch die Erkenntnismethode: „Wie man nämlich auch bei anderen Objekten das Zusammengesetzte so lange teilen muß, bis man zu einfachen Bestandteilen gelangt — denn diese sind die kleinsten Teile eines Ganzen —, so müssen wir auch den Staat in seine Bestandteile zerlegen und werden dann genauer sehen, wodurch diese sich voneinander unterscheiden und, ob es möglich ist, über jeden der genannten Teile ein wissenschaftliches Urteil zu gewinnen. Auch bei diesen Dingen wird man am besten zu einer Erkenntnis geSchmollers Jahrbuch LXXI, 4 O OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 66 Carl Wienecke [450 langen, wenn man, wie bei anderen, zusieht, wie sie von Anfang an natürlicherweise erwachsen". Die Erkenntnismethode ist also Analyse mit Kritik der gefundenen Elemente in historischer Betrachtung der Entwicklung des Staates, vom Haus zum Dorf und zur polis mit ihren ländlichen Annexen, dem Stadtstaat der Antike. Aufgabe der Staatswissenschaft ist für Aristoteles, zu untersuchen, welches die beste Verfassung ist. „Die Verfassung ist die staatliche Ordnung, die in den Ämtern und in der Art ihrer Verwaltung zum Ausdruck kommt; sie bestimmt ferner, in wessen Hand die ausschlaggebende Macht im Staate liegt und was das Ziel des betreffenden Gemeinwesens ist. Die Gesetze dagegen bestimmen die Grundsätze, nach denen die Beamten zu regieren haben. Die Verfassung ist die beste, nach der ein Staat am besten regiert wird, und die beste Regierung eine solche, bei der der Staat am glücklichsten sein kann." Die Lebensgüter, die alle zu einem glücklichen Leben notwendig gehören, teilt Aristoteles in leibliche, geistige und äußere. Als Elemente der Grundanalyse findet Aristoteles die Staatsaufgaben (Objekt) und die Staatsgewalt (Subjekt). Aristoteles zerlegt die Staatsaufgaben weiter: „Wir müssen daher die Zahl der Aufgaben des Staates ins Auge fassen, daran wird die Sache klar werden. In erster Linie nun muß für Nahrung gesorgt werden; dann bedarf es technischer Fertigkeiten, denn zum Leben braucht man viele Mittel; drittens Bewaffnung, denn die Staatsgemeinschaft muß diese zur Aufrechterhaltung ihrer Herrschaft im Innern gegen die Ungehorsamen haben, aber auch gegen äußere Feinde, die ihr zu schaden versuchen. Viertens muß eine wohlgefüllte Staatskasse vorhanden sein zur Bestreitung der Bedürfnisse der Verwaltung und der Kriegsführung. Fünftens und vor allem muß für die Verehrung der Gottheit gesorgt werden, was wir Kultus nennen. Zum sechsten sind das allernotwendigste Behörden, die zweckmäßige Maßnahmen treffen und die Rechtsstreitigkeiten der Bürger untereinander entscheiden. Das sind ungefähr die Aufgaben, die jeder Staat sich stellen muß. Denn ein Staat ist nicht eine beliebige Menge Menschen, sondern ein in seinem Leben selbständiges Gebilde; fehlt aber eine der genannten Einrichtungen, so kann diese Gemeinschaft nicht schlechthin selbständig sein." Diese sechs Aufgaben des Staates entsprechen der damaligen Zeit und sind in Begriffen unserer Zeit ausgedrückt die Ressorts Ernährung, Gewerbe (Wirtschaft), Wehrwesen, Finanzen, Kultus sowie — damals noch ungeteilt — Allgemeines und Justiz. Als Analyse der Staatsgewalt sagt Aristoteles: „In allen Verfassungen gibt es drei Bestandteile, bezüglich deren der tüchtige Gesetzgeber überlegen muß, was einem jeden zuträglich ist. Von diesen drei Bestandteilen bildet den ersten die Beratung der öffentlichen Angelegenheiten OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 451] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 67 (Entscheidung über Krieg und Frieden, über Abschluß und Lösung von Bündnissen, über die Gesetze, über Todesstrafe, Verbannung und Vermögenseinziehung sowie über die Rechenschaftsablage der Beamten), den zweiten bilden die Ämter (d. h. die Fragen, welche eingerichtet werden müssen, was ihre Zuständigkeit sein soll und auf welche Weise sie besetzt werden sollen), den dritten das Gerichtswesen". Damit hat Aristoteles die drei Zweige der Staatsgewalt so erkannt, wie wir sie auch heute sehen. Die Ämter, die Verwaltung, teilt Aristoteles weiter in der horizontalen Ebene nach Arbeitsgruppen in politische und ökonomische Ämter und im vertikalen Aufbau nach Verwaltungsstufen in obrigkeitliche und dienstverrichtende Ämter, ähnlich wie wir heute in Behörden und Dienststellen. Er zieht die Ämter in Sachgruppen zusammen, wie Kultus, Kriegswesen, Einnahmen und Ausgaben, Polizei, usw. In diesem allgemeinen Rahmen denkt Aristoteles auch an die Rationalisierung der Verwaltung im einzelnen Gemeinwesen: „In den großen Gemeinwesen kann und soll je eine Behörde für einen Geschäftskreis verordnet sein. In den kleinen Gemeinwesen aber fordert es die Notwendigkeit, viele Ämter auf wenige Personen zu vereinen. Wüßte man also anzugeben, wieviele ihrer jeder Staat haben muß, und wieviele er zwar nicht unbedingt haben muß, aber doch füglich haben sollte, so würde man auf Grund dieser Einsicht mit der Zusammenlegung solcher Ämter, die man passend zu einem vereinigt, leichter zurechtkommen." (Der Einheitsgliederungsplan des Deutschen Gemeindetages von 1937 hat für die Kommunalverwaltung — Geschäftsverteilung und Aktenwesen, Haushalt und Rechnungswesen — diese Einsicht verwirklicht.) Für die Qualifikation der Beamten fordert Aristoteles: „Die Männer, welche die wichtigsten Staatsämter bekleiden, müssen drei Eigenschaften haben: Verfassungstreue, Rechtschaffenheit und Gerechtigkeitssinn und drittens die höchsten Fähigkeiten für die Aufgaben ihres Amtes." In Tafel 1 ist die Analyse des Staates und seiner Verwaltung, der Ämter, nach Aristoteles systematisch zusammengefaßt. Aristoteles hat die Grundlage einer Systematik der Verwaltung geschaffen, indem er 1. die Erkenntnis m e t h o d e begründet als Analyse mit empirischer Betrachtung und 2. in Durchführung der Analyse den lebenden Staat zerlegt in die beiden Faktoren Objekt (Staatsaufgaben) und Subjekt (Staatsgewalt) und weiter gliedert die Aufgaben in sechs Arbeitsgebiete und die Verwaltung, die Ämter, in Arbeitsgruppen (horizontal) und in Aufbaustufen (vertikal). 5* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 68 Carl Wienecke [452 Tafel 1 Analyse des Staates nach Aristoteles Staat (1) Gewalt (Subjekt) (2) Gesetzgebung Verwaltung Gerichtswesen Ämter Kultus, Kriegswesen, Einnahmen und Ausgaben, Markt-, Stadt-, Hafenund Landpolizei und Aufseher über Gebäude und Straßen. Eintragung der gerichtlichen Erkenntnisse und der Kontrakte. Beitreibung der Bußen und Gefängniswesen. Rechnungskontrolle und Kassenrevision. Leitung der Beratung der öffentlichen Angelegenheiten. (3) Ämtergruppen politische — ökonomische (4) Ämterstufen obrigkeitliche dienstverrichtende Aus der Kritik der in der Analyse gewonnenen Einzelheiten ergeben sich drei Organisationsprinzipien : a) Aufgabenteilung (Objekt) und Ämterteilung (Subjekt), b) Rationalisierung der Verwaltung durch einen Ämterplan, c) Funktionsqualifizierte Beamte. Die Abhängigkeit und die Verbindung zwischen den Aufgabengebieten (Objekt) und den Ämtern (Subjekt) — die Synthese der Verwaltung aus der Analyse der Staatsaufgaben — bleibt noch offen. Das Ziel der Synthese — die Fragen: Welche Ämter? Welche Zuständigkeiten? Welche Besetzung? — ist erkannt. Das staatswissenschaftliche Denken des Aristoteles ist teleologisch, indem er den Staat praktisch-politisch für die Erfüllung seiner Zwecke organisieren und bestellen will. Seiner Betrachtung folgt das Altertum bis in die scholastische Literatur. 2. Im Mittelalter entsteht eine Betrachtung des Staates, die ihn hauptsächlich als Rechtsgebilde erfaßt. Die Lehre vom Staat wird ein Teil der Rechtswissenschaft, ein Gedanke, der der Antike ferngelegen hat. Der Staat wird in erster Linie als eine Institution zur Aufrechterhaltung der Rechtsordnung gesehen. Diese Auffassung verstärkt sich im politischen und wirtschaftlichen Liberalismus der Neuzeit. Dessen Grundidee ist die Freiheit des Individuums gegenüber der Gemeinschaft. Er weist dem Individuum die Aufgabe zu, Träger der positiven Entwicklung zu sein und sieht die Aufgaben des Staates in der AufrechterhaiAufgaben (Objekt) Ernährung, Gewerbe, Wehrwesen, Finanzen, Kultus, Allgemeines und Justiz. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 453] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 69 tung des formalen Rechts. Im 19. Jahrhundert entsteht die Verwaltungswissenschaft. Es wird gebräuchlich, sie in Yerwaltungsrecht (Normen), Verwaltungslehre (Organisation und Wirken) und Verwaltungspolitik (Zweckmäßigkeitskritik) zu gliedern und zu teilen. Vorwiegend wird das Verwaltungsrecht erfaßt. Otto Mayer wird der Systematiker des Verwaltungsrechtes; er gliedert es in einen allgemeinen Teil mit drei Abschnitten: Entwicklungsstufen, Grundzüge, Rechtsschutz und in einen besonderen Teil mit sechs Abschnitten: Polizei, Finanzwesen, öffentliche Sachen, öffentliche Dienste und Lasten, öffentliche Verleihungen und Nutzungen, besondere rechtsfähige Verwaltungen. Die Behördenordnung behandelt Otto Mayer nicht; er sagt: „sie mag mit dem geistesverwandten Staatsrecht auch weiterhin das deutsche Staatsrecht bilden." Die Wandlung von der praktisch politischen Staatsbetrachtung der Antike zur juristischen im Mittelalter entsprach der Beschränkung, welche die Staatsaufgaben im Mittelalter im Vergleich zur Antike aufwiesen. In Griechenland umschloß der Staat, die polis, das ganze öffentliche Leben. Im Mittelalter war der Staat nicht mehr Stadtstaat, sondern Land, aber in drei Teile zerfallen: die fürstliche Hofund Vermögensverwaltung, der Feudalstand auf dem Lande, der die Grundherrschaft und die patrimoniale Gerichtsbarkeit ausübte, und die Städte, in deren Grenzen und Bünden Gewerbe und Handel, Bildung und Kultur lebten. Daneben stand die Kirche. Der Fürst mit seinem Geheimen Rat war die Staatsverwaltung; Rechtsschutz nach außen und innen und die fürstliche Vermögensverwaltung waren seine Hauptaufgaben; Heerbann, Gerichtsbann, Domänen und Forsten und Regalien waren seine Rechte. Die Betrachtung des Staates als Rechtssubjekt umfaßte also seine tatsächlichen Aufgaben im wesentlichen. Die Aufgaben des Staates wuchsen vom sechzehnten Jahrhundert ab. Der Absolutismus formte in den durch den WestfäliscKen Frieden souverän gewordenen Territorialstaaten den Staat zu einem Ganzen, in das er die manchenorts entartete Selbstverwaltung der Städte und die mittelalterliche Selbständigkeit der Landstände einspannte. Damit beginnt die einheitliche Erfassung und Entwicklung aller Aufgaben und Kräfte des ganzen Staates. Diese staatliche Einheit nimmt Wirtschaft und Kultur als seine, das ganze Gebiet des Staates und das Volk in Stadt und Land umfassende Aufgaben auf: Post, Kunststraßen und Brücken, Landesmelioration und Kanäle, Feuerlöschordnung und Baupolizei, Medizinalund Sanitätsordnung, Bergund Hüttenwesen, Salinen und Manufakturen, Banken und Handel, Schulreglement, Dampfschifffahrt, Eisenbahnen. Dazu kommen aus dem Wandel von der Agrarund OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 70 Carl Wienecke [454 Manufakturzeit zum Zeitalter der Technik und des Verkehrs und aus der Umschichtung der Gesellschaft im 19. Jahrhundert folgend die sozialen Aufgaben, beginnend mit geregelter Armenordnung und mit Einschränkung der Kinderarbeit und endend in der Reihe Arbeitsschutz, Arbeitsversicherung, Arbeitsvertrag, Arbeitsplatz und der umfassenden sozialen Wohnungsund Lebenshaltungsfürsorge und in der totalen Kriegswirtschaftsund Ernährungslenkung, auf die Liberalisierung, Kontingentierung undReliberalisierung folgten. Der Staat beaufsichtigt als Hoheitsträger zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit das Wirken des Einzelnen und der Körperschaften auf allen Gebieten des gesellschaftlichen, kulturellen und technisch-wirtschaftlichen Lebens. Auf vielen Gebieten wird der Staat als Fiskus selbst tätig, als Eigentümer und Unternehmer, als Objektverwaltung. Bei der Durchführung der Objektverwaltung müssen alle Funktionen, die in dem betreffenden Verwaltungszweige zur Tätigkeit kommen, gekonnt und betätigt werden; aber auch bei Ausübung der staatshoheitlichen Aufsicht über die Selbstverwaltung müssen sie beurteilt werden können. Dieser Erweiterung der Staatsaufgaben — sei es als Aufsicht, sei es als Objektverwaltung — kann die Betrachtung des Staates als Rechts: subjekt und eine Verwaltungswissenschaft, die allein oder hauptsächlich die Rechtssätze erfaßt, nach denen die Rechte des Einzelnen oder der Körperschaften gegenüber dem Staate beschränkt oder begründet werden, nicht voll gerecht werden, denn der Staat ist Organismus und Mechanismus geworden und muß als Lebensund Arbeitsform erfaßt werden. Die Rechtsordnung verliert nicht an Bedeutung, aber sie erfaßt nur eine Funktion der Verwaltung und ist nur eins der Mittel zur Erreichung der Staatszwecke. Die juristische Staatsbetrachtung ist eine partielle. Sie reicht zur Analyse der Aufgaben und zur Erkenntnis des Aufbaues des Staates und seiner Verwaltung nicht aus. Die Einzelbegriffe hat sie weitgehend geklärt und definiert. 3. Im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts beginnt der Wiener Professor der politischen Ökonomie Lorenz von Stein eine systematische, von dem Gesamtinhalt des Staates und seiner Zwecke ausgehende Verwaltungslehre. Stein sagt, daß Aristoteles in dem letzten Buch seiner Politik einen Nachfolger nicht gefunden habe: „Was die Arbeit des Staates ist, dafür finden wir noch keine Analyse und keine Philosophie". Er will eine Verwaltungslehre schaffen, welche die gesellschaftlichen, ethischen und wirtschaftlichen Grundgedanken und den gesamten Zusammenhang der Verwaltung klärt, und er will in einem System das Gesamtbewußtsein aller Zustände und aller Aufgaben als Gewissen der Verwaltung ausdrücken. Dazu müsse die Staatswissenschaft den lebendigen arbeitenden Staat in der Gesamtheit der ihn schaffenden Kräfte durchdringen. Sie dürfe sich nicht auf Definitionen beschränken, sonOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 455] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 71 dem müsse auf die Entwicklung eingehen und die Zustände, Tatsachen und Daten erkennen. Stein will den auf allen Gebieten des Lebens der Gesellschaft arbeitenden Staat erfassen, wie er sich aus seinen beiden großen Faktoren Land und Volk zu der Vielheit seiner Einrichtungen und Unternehmen ausgebildet hat. Die Idee dieses arbeitenden Staates ist — sagt Stein — die Idee der Verwaltung. Sie manifestiere sich in fünf Grundaufgaben: der Erhaltung der Staates als freier Persönlichkeit gegenüber den anderen Staaten auf der Grundlage des Völkerrechts, der Organisation der Kraft des Staates im Heereswesen, der Staatswirtschaft als Grundlage der Erfüllung der Idee des Staates, der Verwirklichung des Rechtes zur Erhaltung der individuellen Freiheit und schließlich in der Gestaltung der Bedingungen und Ordnungen durch die Gemeinschaft für die Aufgaben, die außerhalb der Kraft des Individuums liegen und die der Einzelne nicht mehr selber zu gestalten vermag. Ähnlich sieht später Rudolf Kjellen in seinem System der Politik den Staat in Volk und Gebiet als Lebensform und in Wirtschaft, Gesellschaft und Staatsgewalt als Kulturform. Stein behandelt in einem allgemeinen Teil als die in allen Verwaltungsgebieten vermöge der Gemeinsamkeit ihrer letzten Zwecke liegenden gemeinsamen Aufgaben: Polizei, Staatsaufsicht, Statistik. Für die einzelnen Aufgabengebiete stellt Stein den Grundsatz auf, daß sie in Entwicklung und Gestalt wirtschaftlich, gesellschaftlich und rechtlich voneinander verschieden seien derart, daß jedes Gebiet ein selbständiger Tatsachenund Lebensbereich sei, und sich als selbständiger Faktor im Staatswesen zur Geltung bringe. Daraus folgert Stein, daß jedem Aufgabengebiet sein Verwaltungsrecht, sein Organismus und sein Ministerium eigen sei. Aufgabe der Staatswissenschaft sei es, den Inhalt und das Prinzip dieser Verschiedenheiten zu zeigen. Diesen Verschiedenheiten — positiv ausgedrückt: dieser Wesenseigenheit und Wesenseinheit — der einzelnen Aufgabengebiete entsprechend sei die Verwaltung zu gliedern und zu organisieren. Leitendes Prinzip dafür sei die Kongruenz der Aufgabengebiete — Objekteinheiten — und der Kompetenzkreise der Verwaltung — Subjektbereiche —; dieser Kongruenzsatz gilt sowohl für die Gliederung der obersten Staatsbehörden als auch für die weitere Gliederung der unteren Behörden. Stein sieht auf der Ebene der obersten Staatsbehörden die kongruente Verwaltungsorganisation zu seinen oben wiedergegebenen fünf Grundaufgaben des Staates in den fünf klassischen Ministerien des 18. Jahrhunderts: Auswärtiges, Heereswesen, Finanzen, Justiz und dem damals alles andere umfassenden Inneren. Stein betrachtet — wie in Tafel 2 in kürzester Übersicht zusammengefaßt ist — das Innere weiter in vier Abschnitten: Persönliches, geistiges, wirtschaftliches und gesellschaftliches Leben. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 Carl Wienecke Tafel 2 Verwaltungswissenschaft Heereswesen Finanzen liches II. wirtschaftliches A. Allgemeiner Teil 1. Gesellschaftswescn 2. Elemente Feuer, Wasser, Versicherungswesen 3. Verkehrswesen: Wege, Post, Eisenbahnen, Maßlind Gewicht, Geld und Kredit, Enteignung 1. Allgemeine Sozialverwaltung 2. Hilfswesen a) Armenwesen b) Arbeiterwesen 3. Soziales Kapital Bildungswesen a) Grundbesitz b) Hilfskassen, c) Sozialversicherung 72 System der Auswärtiges I. A. Recht der Person 1. Bevölkerungswesen 2. Gesundheitswesen 3. Pflegschaftswesen B. Geistesleben 1. Volksschule 2. Berufsbildung 3. Allgemeine Bildung, Sittenpolizei, Presse B. Besonderer Teil 1. Urproduktion: Bergwesen, Forstwesen 2. Landwirtschaft 3. Gewerbe 4. Internationale Volkswirtschaft [456 nach Lorenz v. Stein Rechtswesen Inneres III. gesellschaftliches Leben Diese Stoffdisposition ist aber keine organische Ordnung des Innern. Audi Stein verkennt nicht, daß er auf diese Weise sein Ziel — die Ordnung und Gliederung der Verwaltung in organisch geschlossenen Aufgabengebieten und in einem kongruenten Aufbau der Verwaltung — nicht erreicht, und sagt, daß sich alle Staaten noch in der Suche befänden, wie die innere Staatsverwaltung zu gliedern ist. Dazu ist anzumerken, daß in der preußischen Verwaltung zur Zeit von Lorenz v. Stein aus dem Gesamtgebiet der inneren Staatsverwaltung schon Kultus (1817), Handel und Gewerbe, öffentliche Arbeiten und Landwirtschaft (1848) als selbständige Ressorts ausgeschieden und damit aus den fünf klassischen Ministerien des 18. Jahrhunderts bereits neun Aufgaben« und Verwaltungsbereiche geworden waren. Gegenüber seiner Erkenntnis der Wesenseigenheit und Wesenseinheit organisch geschlossener Aufgabengebiete und seiner Forderung von Verwaltungsbereichen, die den einzelnen Aufgabengebieten kongruent sind, betont Stein, daß die Auflösung in einzelne Verwaltungsbereiche nicht vergessen machen dürfe, daß der Staat die Einheit sein muß, die alle Zwecke und Tätigkeiten zusammenfaßt, um die höchste Harmonie aller menschlichen Interessen zu verwirklichen. Nötig sei deshalb eine Organisation, in der die gemeinsamen Fragen aller Verwaltungsbereiche OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 463] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 79 hohem Maße erleichtern; sie ermöglichen besser als eine lange Beschreibung, mit einem Blick das Ganze des Organismus, die Abteilungen mit ihren Kräften und die Rangstufenordnung zu erfassen; sie lenken die Aufmerksamkeit auf die schwachen Punkte, wie Übereinandergreifen oder Beeinträchtigung von Abteilungen, Zweiheit der Anordnung, Funktion ohne Leiter, Mangel an einheitlicher Leitung usw.; diese Form der Darstellung paßt für alle Arten von Unternehmungen, für die großen wie für die kleinen". In Tafel 4 ist der Organisationsaufbau eines Eisenwerkes wiedergegeben. 6. Taylor und Fayol haben — wie Fayol es ausspricht — die Methode des Cartesius, die Methode der empirischen Forschung statt des Ausgehens von Begriffen und Dogmen (Faustregeln) in die Untersuchung der Fertigung und der industriellen Verwaltung eingeführt. Taylor will eine Kombination von zwei Momenten erzielen, die früher nicht bestanden, nämlich 1. das Handeln des Arbeiters durch Zerlegung aller Arbeitsvorgänge in die kleinsten und einfachsten Elemente analysieren und gruppieren und danach die altererbten Faustregeln der Arbeit so in Gesetze und Regeln verwandeln, daß eine in wissenschaftlicher Betriebsführung rationalisierte Tätigkeit — größte Leistung bei geringstem Aufwand an Personal, Unkosten und Zeit — daraus wird, und 2. will Taylor eine neue Verteilung der Pflichten zwischen Arbeiter und Leitung derart vornehmen, daß die Arbeitsausführung von der Leitung nach den aus der Arbeitsanalyse abgeleiteten Prinzipien organisiert wird; die Leitung nimmt alle Arbeit, für die sie sich besser eignet als der Arbeiter, auf ihre Schulter, während bisher fast die ganze Arbeit und der größte Teil der Verantwortung auf die Arbeiter gewälzt wurde. Fayol faßt sich dahin zusammen, daß seine Methode der Verbesserung des Betriebes darin bestehe, die Tatsachen zu beobachten, zu sammeln, zu klassifizieren und zu deuten und aus dieser Gesamtheit von Vorarbeiten Regeln für die Organisation und für die Bestellung des Personals abzuleiten und durch die Einwirkung des Leiters in die Geschäftspraxis einzuführen. Für die methodische Untersuchung von Unternehmen ergeben sich aus Taylor und Fayol fünf Leitsätze: 1. Die Untersuchung muß außer dem Objekt und dem Subjekt auch die Tätigkeit erfassen. 2. Die Untersuchung muß als erstes das Objekt in seinen Eigenschaften und Kräften analysieren und erkennen. 3. Aus den erkannten Eigenschaften und Kräften des Objekts müssen die zu seiner Aktivierung erforderlichen Funktionen abgeleitet werden und für die rationellste Tätigkeit zur optimalen Zweckerfüllung abgestimmt werden. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 80 Carl Wienecke [464 4. Das Subjekt muß so befähigt sein, daß es die aus dem Objekt abgeleiteten Einzelfunktionen der Tätigkeit bestens erfüllt. 5. Aus den Sätzen 3 und 4 folgte der Schluß : das Subjekt muß in seinem Aufbau und seinen Befähigungen aus den Eigenschaften und Kräften des Objekts bestimmt werden. Das Ziel industrieller Tätigkeit ist die Erhöhung der Produktion durch größte Leistung mit geringsten Verbrauchswerten. Das Ziel der Verwaltung muß sinngemäß sein die beste Leistung und Verminderung ihrer Kosten durch Rationalisierung ihres Aufbaues und ihrer Geschäftsführung und durch Leistungsverbesserung ihrer Funktionäre. Für die Organisation der öffentlichen Verwaltung folgt aus Taylor und Fayol die Parallele: Nicht das Verwaltungssubjekt (Reich, Länder, Kreise, Gemeinden), nicht Begriffe oder Worte, wie Souveränität und Länderhoheit, Föderalismus und Selbstverwaltung, Einheit und Einräumigkeit der Verwaltung, Politik und Funktionalismus, Verwaltung und Technik können Ausgangspunkte sein für Aufgabenverteilung und Organisation der Verwaltung, sondern die Aufgabenverteilung und die Organisation der einzelnen Verwaltungszweige müssen entwickelt werden aus der konkreten Wirklichkeit, aus den Funktionen, die nötig sind zur Aktivierung der Eigenschaften und Kräfte des Objekts, der „Staatsaufgaben, die jeder Staat, der eine selbständige Gemeinschaft sein will, sich stellen muß". Die Methode, das zu erkennen und aufzubauen, hat Aristoteles als Analyse des lebenden Staates im Objekt und Subjekt begründet. Lorenz von Stein hat die Methodik fortgeführt dadurch, daß er das Ziel setzte, die Synthese des arbeitenden Staates durch die Verbindung von Objekt und Subjekt zu finden. Taylor und Fayol haben durch Einführung der Tätigkeit als Verbindung von Objekt und Subjekt den Kreis der Betrachtung geschlossen. Aus dem Werk dieser Vier ergeben sich fünf Organisationsprinzipien als Leitsätze einer Funktionstheorie der Verwaltung. a) Verwaltungsobjekt: Arbeitsteilung in Funktionseinheiten, b) Verwaltungssubjekt: Organisation in Kongruenz mit den Funktionseinheiten, c) Verwaltungswirken: Funktionsbetätigung in einheitlicher Ausrichtung der Verwaltung, d) Ve rwaltungskosten : Rationalisierter Stellenplan und Sachaufwand, e) Verwaltungsgüte: Funktionsqualifizierte Stellenbesetzung. Das System bleibt zu schaffen. OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 Analyse Systematik der Verwaltung aus der Funktion Staat Volk Ordnung der Gemeinschaft Verfassung Personenstand Wahlen Ordnungs-, Sicherheits-, Kriminal-Polizei äußere Güter geistige Güter Einkommen Unterricht Vermögen Kultur Abgaben Religion leibliche Güter Gesundheitswesen Krankenwesen Fürsorge Arbeitsschutz Arbeitsversicherung Arbeitsvertrag Arbeitsplatz Grund u. Boden Rohstoffe und Naturkräfte Landund ViehBergund Wirtschaft Hüttenwesen Fischerei Rohstoffund Ernährung Energiegewinnung Handwerk Industrie Handel, Banken, Versicherung Wohnund Arbeitsstättei Hochbau Siedlung Städtebau Versorgung Landesplanung rganismu Lebensfo Mecha Geisteswissenschaften Künste Theologie Medizin Soziologie Gesetztet Objekt Tätigkeit Tragende Funktionen Landbau und VeterinärA n g e w a n Wissenschaften Fundierende Prinzipien Verwaliungsfor Synthese I. Auswärtiges II. Wehrwesen III. Justiz IV. Inneres Allgemeines V. Finanzen staatsrechtliche Dekonzentratio: einheitsstaatliche, bundesstaatliche, zwischenstaatliche Oberste Staatsbehörden Gliederung der staatlichen Verwaltu VI. Unterrichts-, Kulturund geistliche Angelegenheiten VII. Medizinalangel egenheiten, Sozialund Arbeitswesen VIII. IX. Landwirtschaft Gewerbe und und Ernährung Handel (Wirtschaft) X. Öffentliche Arbeiten (Bauwesen) (1848) 1879 -19] Einrichtungsjahr 1808 1808, 1919 1919 (1848) 1879 1933-1945 E i n h e i t s g 1 i e d e r u n g s p 1 a n der K o m m u n a 1 v e r w a 11 0 Allgemeine Verwaltung 00 Verfassung 01 Organisation 02 Sachverwaltung 03 Personal 04 Auftragsangelegenheiten 05 Besonderes 06 Rechnungsprüfungswesen I Polizei 10 Staatl. Polizei II Allgemeines 12 Sicherheits-;Pol. 13. Gewerbe-Pol. 14 Sonder-Pol. 15 Kriminal-Pol. 16 Luftschutz 9 Finanzen 2 Schalwesen 90 Allgemeines 20 Allgemeines 91 Vermögens-21 Volksschule verwaltung 22 Berufsschule 92 Haushalt 23 mittlere Sch. 93 Kassenund 24 höhere Schule Rechnungs 25 Fachschule wesen 26 Stadtbildstell. 94 Steuern 29 sonstiges 95 Finanz-Schulwesen statistik 3 Kultur 30 Allgemeines 31 Wissenschaft 32 Kunst 33 Volksbildung 34 Gemeinschaftpflege 35 Heimatpflege 36 kirchliche Angelegenheiten 40 Allgemeines 41 offene Fürsorge 42 geschlossene Fürsorge 43 freie Wohlfahrt 44 Familienunterstützung 45 Fürsorgeeinrichtungen 46 Jugendhilfe 47 Einrichtungen der Jugendhilfe 48 Arbeitslosenfürsorge 5 Gesundheit 50 Allgemeines 51 Gesundheitspflege 52 Einrichtungen! 53 Volksertüchtigung 7 Wirtschaftsförderung und wirtschaftsfördernde Einrichtungen 70 Wirtschaftsförderung 700 Allgemeines 701 Landwirtschaft 702 Handwerk 703 Industrie 704 Handel und Marktwesen 705 Verkehrsförderung 706 Plakatwesen 71 wirtschaftsfördernde Einrichtungen 710 Schlachtund Viehhof 711 Abdeckerei 712 Markthallen 713 Stadtwaage 6 Bauund Siedlungswesen 60 Allgemeine Verwaltung 61 Hochbauver waltung 62 Städtebau ui Planung 63 Siedlungswesen 64 Vermessung wesen 65 Wohnungswesen 66 Tiefbauverwaltung 67 Einrichtungen des Bai Wegeu. Sti ¿enwesens OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 stheorie Gebiet Verkehr Gesetzgebung Wasserstraßen und Wasserwirtschaft Landund OrtsEisenbahnen und Luftfahrt stra£en Kleinbahnen Postund Nachstaatliche richtenwesen Verwaltung Gewalt Verwaltung Rechtssprechung staatliche Aufsicht Selbstverwaltung mus — Wirtschaftsform dte Naturwissenschaften und Technik Naturgesetze administrative — nachgeordnete Behörden Dezentralisation Auftragsverwaltung, Selbstverwaltung XII. Verkehr XII. Postund Nachrichtenwesen (1648) 1869 ung von 1937 Behörden: Kommunale Sonstige öffentbürgerlich-rechtoberste, Gebietskörperlich-rechtliche liehe; natürliche Ober-, Schäften: Körperschaften: und juristische mittlere, Bezirke Kammern Personen, untere, Kreise Institute private und Dienststellen Gemeinden Verbände gemischt wirtZweckverbände schaftliche Unternehmen Subjekt 8 Wirtschaftliche Unternehmen und Beteiligung 80 Allgemeines 81 Gemeindewevke 82 Straßenbahnund Autobusbetriebe 83 Privatund Kleinbahnen 84 Hafenund Umschlagbetriebe 85 Unternehmen der Verkehrsbeförderung 86 Landund forstwirtschaftliche, industrielle und gewerbliche Unternehmen 87 Kurbetriebe 88 Sonstige OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 465] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 81 III. Systematik 7. „Das Individuum, ja selbst Gesetzgebung und Vollziehung, können durch wirtschaftliche und gesellschaftliche Gewalten sich drängen lassen, ein einzelnes für die entscheidende Hauptsache zu erklären. Ein System ist es, das zuletzt niemandem gestattet, in dem Urteil über eine Sache das Urteil über das Ganze zu vergessen." (Lorenz von Stein). Ein System soll nach methodischen Grundsätzen die Bestandteile, Eigenschaften und Tatsachen, aus denen eine natürliche Einheit zusammengesetzt ist, finden, gliedern und ordnen; diese Ordnung muß durch empirische und theoretische Betrachtungen aus den immanenten Bedingungen der Einheit herausgeholt, nicht aus Begriffen oder Dogmen in sie hineingebracht werden; jeder Bestandteil der Einheit erhält im System durch Kritik seine Bedeutung und durch Definition seinen Begriff. Das System soll es ermöglichen, die Einheit für wissenschaftliche und praktische Zwecke unter bestimmten Gesichtspunkten zu erfassen. Die Bildung eines Systems hat also zwei Abschnitte: Analyse und Synthese. Die Analyse muß das Materialobjekt — das ist hier der arbeitende im Subjekt, Objekt und in der Tätigkeit in Erscheinung tretende Staat — restlos zerlegen und muß die Elemente rein und geschlossen herausdestillieren. Die Synthese soll die einzelnen Bestandteile auf dem umgekehrten Wege der Analyse, in der Betrachtung des analysierten Materialobjektes als Formalobjekt unter einem bestimmten Gesichtspunkte zusammenführen, um die dem gesetzten Zweck entsprechende Einheit — hier die Verwaltung zur Erfüllung der Staatszwecke — zu schaffen. Analyse und Synthese bilden als zusammenhängende Reihe das System, „denn der Überlegende analysiert und löst seinen Plan wie eine geometrische Aufgabe, und, was in der Analyse das Letzte ist, das ist bei der Verwirklichung der Gedanken das Erste" (Aristoteles). 8 a. Der Staat ist die Volksgemeinschaft auf eigenem Gebiet mit eigener Hoheit. Seine Zwecke sind Sicherheit nach außen und im Innern, materielle Wohlfahrt und kulturelle Förderung der Volksgemeinschaft. Der erste dieser beiden Sätze legt als Grundanalyse die drei Elemente der Einheit Staat offen: Volk, Gebiet, Staatsgewalt. Volk und Gebiet sind substanzielle und dynamische Elemete, die Staatsgewalt ist dynamisches Element. Volk und Gebiet sind Objekt, Volk und Staatsgewalt sind Subjekt. Formung der Substanz und Aktivierung der Dynamik des Objekts zur Erfüllung der Zwecke ist die Aufgabe des Subjekts, die durch seine Tätigkeit zu erfüllen ist. (1) Aus dem Inhalt des Elements Volk ergeben sich vier Grundaufgaben: Ordnung der Gemeinschaft und Sorge für ihre Lebensgüter, nämlich — nach Aristoteles — die äußeren, die geistigen und die leibSchmollers Jahrbuch LXXI, 4 6 OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 82 Carl Wienecke [466 liehen Güter. Mit Bezug auf das Gebiet bestehen für seine Formung und Entwicklung die vier Grundaufgaben: Nutzung des Grund und Bodens, Nutzung der Rohstoffe und Naturkräfte, Schaffung von Wohnund Arbeitsstätten und Schaffung von Verkehrsmitteln. Jede dieser acht Aufgabengruppen teilt sich weiter in Untergruppen, Einzelgruppen usw., z. B. die Ordnung der Gemeinschaft in Verfassungswesen, Personenstandsund Aufenthaltswesen, Ordnungs-, Sicherheitsund Kriminalpolizei usw. oder die Gruppe Wohnund Arbeitsstätten in Hochbau, Siedlung, Städtebau, Vermessungswesen, Landesplanung, Baupolizei, Versorgung. Es ist nicht möglich, in einem System die einzelnen Gebiete mit mathematischer Sicherheit gegeneinander abzugrenzen, sondern es werden sich Überschneidungen und offene Fragen ergeben, z. B. die Zugehörigkeit des Gesundheitswesens zur Polizei oder zur Sozialfürsorge oder zur Gruppe der geistigen Güter, oder die Zugehörigkeit des Geldund Kreditwesens zur Gruppe Wirtschaft oder zur Gruppe Finanzen oder die Zugehörigkeit des Beamtenwesens zur Gruppe Ordnung der Gemeinschaft oder zur Gruppe Finanzen oder die Zugehörigkeit der Statistik zur Gruppe Ordnung der Gemeinschaft oder zur Gruppe Wirtschaft oder die Zugehörigkeit der Ortsstraßen und des Nahverkehrs zur Gruppe Wohnund Arbeitsstätten oder zur Gruppe Verkehrsmittel oder die Zugehörigkeit der Wasserwirtschaft zur Landwirtschaft oder zum Bauwesen. Einzelheiten der Analyse werden hier nicht weiter betrachtet werden, da hier nur die Grundgedanken der Systematik und der Rahmen für ihre zusammenhängende Fassung im System entwickelt werden sollen. Das Ergebnis der Analyse des Objekts aus seinem Inhalt sind also acht wesenseigene Aufgabengebiete der Verwaltung, richtiger neun, da Post mit Nachrichtenwesen ein eigenes Sondergebiet des Verkehrswesens ist, das anders geartet ist als die vier Verkehrsanstalten Wasserstraßen, Landstraßen, Schienenbahnen und Luftfahrt. Dazu kommen die drei Sondergebiete Auswärtiges, Wehrwesen und Justiz, so daß die Analyse mit zwölf Aufgabengebieten endet. (2) Diese zwölf Aufgabengebiete sind wesenseigen nicht nur ihrem Inhalt nach, sondern auch hinsichtlich ihrer Form, der räumlichen Abgrenzung der Verwaltungsbezirke. Für die aus dem Volksorganismus entwickelten Aufgabengebiete wird die Abgrenzung der Verwaltungsgebiete bedingt durch die Verteilung der Bevölkerung, demopolitisch, regional. Für die aus dem Gebietsmechanismus entspringenden Aufgaben wird die Abgrenzung der Verwaltungsräume geophysikalisch real bedingt durch die Fundorte der Substanz und die Standorte der Produktion (z. B. Kohlenbezirke, Erzbezirke) oder andere Lagebedingungen (z. B. Wasserstraßenund Wasserwirtschaftsverwaltung durch den gemeinsamen Wassereinzugsbereich). OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 467] Staat und Verwaltung vom Techniker gesehen 83 für die Rohstoffund Energiegewinnung und Verarbeitung, für Wohnund Arbeitsstätten, für Verkehrsanstalten 8 b. Die Tätigkeit ist zu betrachten nach Art der Funktionen, nach ihrer Wirkungsweise und nach ihrer Zwecksetzung. (1) Die Funktionen scheiden sich nach der Art in drei Gruppen: tragende Funktionen, Hilfsfunktionen und Einheitsfunktionen. 1. Die jedem Aufgabengebiete charakteristische und spezifische Funktion ist die tragende Funktion des Aufgabengebietes. Das ist für die Ordnung der Gemeinschaft: das Recht, für die äußeren Güter: das Recht, für die geistigen Güter: die Geisteswissenschaften, die Künste, die Religion, für die leiblichen Güter: die Medizin, die Sozialfürsorge, die Ordnung der Arbeit, für die Nutzung des Grund und Bodens: die Landbauund Veterinärwissenschaften, die verschiedenen Zweige der Technik, wie Bergund Hüttenwesen, angewandte Chemie und Physik, Maschinenbau und Elektrotechnik, \ Fahrzeugbau, Hochbau und Versorgung, Wasserstraßen und Wasserwirtschaft, Landund Ortsstraßen, Schienenbahnen, Luftfahrt, Post und Nachrichtenwesen. 2. Außer der tragenden Funktion erfordert die Aktivierung jedes Aufgabengebietes als Hilfsund Nebenfunktion solche Funktionen, die in anderen Aufgabengebieten als tragende Funktionen erscheinen, mit anderen Worten: die Verwaltung jedes Aufgabengebietes hat alle Aufgabengebiete auf ihre Bedeutung für ihr eigenes Gebiet zu prüfen und zu seiner eigenen besten Gestaltung heranzuziehen; aber die Verwaltung jedes Aufgabengebietes hat auch dafür Sorge zu tragen, daß durch die Intensität der eigenen Tätigkeit nicht irgendein anderes kulturelles, soziales oder technisch-wirtschaftliches Aufgabengebiet geschädigt wird. 3. Endlich muß in jedem Aufgabengebiet die Einheitsfunktion, die ausrichtende, dafür sorgen, daß alle Funktionen so ausgeübt werden, daß das einzelne Aufgabengebiet sein eigenes Ziel vollkommen erreicht, daß es aber auch dem Ganzen der Volksgemeinschaft bestens und einheitlich dient. (2) Für die Ausübung der Funktionen, für ihre Wirkungsweise ergibt sich entsprechend den beiden Elementen des Objekts: Volk und Gebiet ein Unterschied: 1. gegenüber dem Volk kann das gesetzte Recht — mag es als tragende Funktion bei der Ordnung der Gemeinschaft und der äußeren Güter oder als Hilfsfunktion bei der Förderung der geistigen und der leiblichen Güter erscheinen — durchgesetzt werden, 6* OPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30 84 Carl Wienecke [468 da die Organe des Staates über das Volk Willensmacht gewinnen können. 2. Über die Substanz und die Kräfte des Gebietes dagegen ist — abgesehen vom Eigentumsrecht — weder dem Staate noch dem einzelnen die Möglichkeit der Beherrschung gegeben; sie werden beherrscht durch die Naturgesetze, die dem Herrscherwillen des Menschen als feste Schranke gegenüberstehen. Doch kann der Mensch innerhalb dieser Schranken die Kräfte und die Substanz des Gebietes sich nutzbar machen, wenn er ihre Gesetze erkennt und anerkennt und aus dieser Kenntnis sie als Mittel zur Nutzung des Gebietes nach seinen Zwecken gestaltet. Das können die Naturwissenschaften als Erkenntnis und die Technik als Anwendung; sie sind für die Aktivierung des Gebiets das fundierende Prinzip. Für die Ordnung der Gemeinschaft und ihre äußeren Güter ist das gesetzte Recht das fundierende Prinzip. (3) Nach ihrem Zwecke betrachtet ist die Tätigkeit 1. Objektverwaltung (eigene oder Auftragsverwaltung), wenn sie auf die volle Erfüllung der Zwecke des Aufgabengebietes gerichtet ist. 2. Ist die Tätigkeit nur darauf gerichtet, darüber zu wachen, daß die Objektverwaltung die zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit erlassenen Gesetze und Verordnungen beachtet, so ist sie Aufsichtsverwaltung als Hoheitsaufsicht. Ist die Tätigkeit darauf gerichtet, die Erfüllung des Auftrags zu überwachen, so ist sie Auftragsaufsicht. 8 c. Das Subjekt hat Aristoteles in drei Gruppen gegliedert: Gesetzgebung, Verwaltung und Gerichtswesen. Die Verwaltung hat er weiter betrachtet in horizontaler Gliederung nach Kompetenzbereichen und in vertikaler Gliederung nach Ämterstufen. Der Staat des Aristoteles war die polis, der Stadtstaat, der eine unmittelbare Staatsverwaltung hatte. (1) Heute ist die Verwaltung horizontal zu gliedern in staatliche Verwaltung und in Selbstverwaltung. Die staatliche Verwaltung erscheint als einzelstaatliche, als bundesstaatliche, als zwischenstaatliche. Die Selbstverwaltung erscheint als bürgerlich-rechtliche und als kommunale der Gebietskörperschaften (Gemeinde, Kreise, Bezirke) und der Zweckverbände (Dezentralisation). (2) Die staatliche Verwaltung stuft sich vertikal ab (Dekonzentration) in Ministerien, oberste und obere, mittlere, untere Behörden und in Dienststellen. Die zwischenstaatliche Verwaltung hat je nach ihrem Zweck Sonderformen, z. B. hat die „europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl" (Schumanplan) eine Hohe Behörde und einen Ministerrat außer der gemeinsamen Versammlung und dem Gerichtshof. Die UNO hat Sekretariat, Generalversammlung und drei Räte, den Sicherheitsrat, den Treuhandschaftsrat und den Wirtschaftsund Sozialrat, von denen der Wirtschaftsund Sozialrat in dreizehn Einzelorganisationen geteilt ist (Arbeit, Landwirtschaft, Erziehung, WissenOPEN ACCESS | Licensed under CC BY 4.0 | https://creativecommons.org/about/cclicenses/ DOI https://doi.org/10.3790/schm.71.4.65 | Generated on 2023-04-04 11:05:30