181
Resumo
Na a aliação das á eas en ol en es de um dado município, den o das á-
ias discussões em o no da Regionalização, escasseiam os exe cícios que
es em como desenhos di e en es podem conduzi a eações di e enciadas
de cada município. Nes e capí ulo, p opomos um exe cício des a na u eza,
baseado na Análise Shi -Sha e. Com dados obse ados en e 2009 e 2019,
concluímos que o cálculo das a iações di e enciais a ibuídas a cada mu-
nicípio conside ando a NUT III/CIM en ol en e é signi ica i amen e di e-
en e ace ao cálculo das mesmas a iações di e enciais se conside a mos
o dis i o adminis a i o como á ea en ol en e. Es e esul ado oi analisado
pa a os impos os IMI, IMT, IUC e pa a a Despesa Municipal co en e. Su gem
assim desa ios que eme gem da necessidade de econhece que o desenho
das egiões, ainda que não anule a esponsabilidade indi idual dos a o es
endógenos de cada município, se á semp e um elemen o in luen e nos e-
sul ados alcançados, nomeadamen e em ma é ia de descen alização iscal.
Pala as-cha e: descen alização; Análise Shi -Sha e; IUC; IMI; IMT; despe-
sa municipal co en e.
10. Regiões di e en es, e ei os
iscais di e en es: uma discussão
em o no da impo ância dos
desenhos da descen alização
iscal em Po ugal
Paulo Reis Mou ão
Paulo A aújo
Depa amen o de Economia & NIPE/Uni e sidade do Minho, [email p o ec ed]
h ps://o cid.o g/0000-0001-6046-645X
San a Casa da Mise icó dia de Pon e de Lima & Mes ado em Economia Social da EEG/Uni e -
sidade do Minho, [email p o ec ed]om
h ps://doi.o g/10.21814/uminho.ed.132.11
182
In odução
Coloca mos o mesmo indi íduo em g upos di e en es p o oca eações dis-
in as, que po pa e dele, que po pa e de cada g upo en ol en e. Di-
mensões cien í icas como as da Psicologia Di e encial êm con ibuído pa a
o alcance des a e idência ao ní el do compo amen o dos indi íduos, com
implicações impo an es em á eas como a O ganização dos Recu sos Hu-
manos, po exemplo. No en an o, quando e emos os deba es em o no da
Descen alização, nomeadamen e da Descen alização Fiscal, ou mesmo da
Regionalização (deba es ainda mais la os e, a é ao momen o, menos con-
sensuais, como no ado em Cadima Ribei o [2018], acilmen e iden i icamos
um espaço azio nes a p oblemá ica pa a o exemplo po uguês).
Assim, nes e capí ulo, p e endemos pe cebe se desenhos de descen ali-
zação iscal di e en es compo am eações iscais di e en es po pa e dos
municípios em Po ugal. Olhamos pa a os municípios não an o como o a -
qué ipo ideal da descen alização (ainda que os execu i os de Po ugal e-
nham assumindo, implici amen e, a p e e ência po modelos municipalis-
as de descen alização) mas, an es, como “células” de análise p e e encial.
Olha emos pa a es as “células” analí icas em ace de dois desenhos maio es
de descen alização, coinciden es com os dois desenhos mais ecen es – os
dis i os adminis a i os, que ize am a ansição en e o Es ado No o e os
anos da Democ acia, e as Comunidades In e municipais (CIM), que, ap o ei-
ando a modelização es a ís ica eu opeia (supo ada po concei os como
o de NUTS III), p ocu a am ag upa os municípios con íguos num modelo
de maio capacidade de in e enção e i o ial, de inanciamen o de base
eu opeia e de ge ação de sine gias locais.
Nes a linha de análise, p ocu a emos es a , com ecu so a uma me odo-
logia analí ica que em sido sobejamen e usada na economia egional – a
Análise Shi -sha e ou Análise das Componen es de Va iação –, se o mé i o
a ibuído a cada município na dinâmica da cole a iscal de 3 impos os (IMI,
IMT e IUC) ou na eceção da despesa municipal depende de olha mos pa a
esse município como in eg an e de um dado dis i o adminis a i o ou de
uma dada CIM. Assim, a alia emos se desenhos di e en es de egiões com-
po am eações di e en es de base municipal em Po ugal.
Es e capí ulo es á es u u ado nas secções seguin es: a secção 1 ap esen a a
discussão en ol en e de Descen alização Fiscal e da a ual si uação pa a os
municípios po ugueses; a secção 2 ap esen a o exe cício empí ico supo a-
do numa Análise Shi -sha e, es ando se as Va iações de esponsabilização
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
183REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
municipal (denominadas o iginalmen e como ‘Va iações Di e enciais’) de-
pendem signi ica i amen e do modelo de descen alização em obse ação
– se o modelo assen e em dis i os adminis a i os se o modelo assen e em
CIM; inalmen e, a secção 3 conclui.
10.1. Descen alização e descen alização ical
A descen alização enquan o p ocesso de ans e ência de compe ências
de um go e no cen al pa a as au a quias comp eende uma complexidade
ele ada, que ao ní el de esponsabilização dos ó gãos locais, que ao ní el
de acompanhamen o po pa e do go e no cen al.
O ac o de o cen o de decisão e esponsabilidade se encon a em ao ní el
local po encializa o desen ol imen o local, mas ambém exige mais capa-
cidade de espos a, e icácia e asse i idade po pa e dos a o es no e eno.
A descen alização ap oxima os deciso es públicos dos cidadãos, pe mi in-
do uma mais adequada espos a às necessidades de bens e se iços públi-
cos às populações locais (Oa es, 1999). Assim, quan o maio es as di e enças
nas p e e ências dos indi íduos en e as comunidades de um país, maio es
as an agens da descen alização (Veiga, 2014).
Os municípios po ugueses êm indo a se do ados de cada ez mais com-
pe ências, desde a á ea de ges ão dos equipamen os de educação a é com-
pe ências ao ní el da ação social, compe ências es as que se encon a am
na esponsabilidade do Ins i u o da Segu ança Social. O Dec e o-Lein.º
55/2020, de 12 de agos o, al e ado pelos Dec e os-Lein.º 23/2022, de 14
de e e ei o, e n.º 87-B/2022, de 29 de dezemb o, conc e iza a ans e ência
de compe ências pa a os ó gãos municipais e pa a as en idades in e muni-
cipais, no domínio da Ação Social, es ando já ma e ializada essa descen a-
lização em 136 dos 308 municipios1.
No en an o, a ní el ins i ucional, nomeadamen e na capacidade de cap a-
ção de ecei as, os municípios es ão ainda mui o dependen es do go e no
cen al, o que esul a em p oblemas de esponsabilização dos deciso es e
le a a um meno en ol imen o dos cidadãos (Teles, 2021).
1 In h ps://www.po ugal.go .p /p /gc23/comunicacao/no icia?i=aco do-de-descen alizacao-
-na-acao-social
184
10.1.1. A descen alização iscal – alguns abalhos de e e ência
B ennan e Buchanan (1980) o am dos p imei os au o es a modela , den o
da co en e neoclássica, as implicações da descen alização, endo en ão
em is a a ealidade no e-ame icana. Conside am a compe i i idade en-
e go e nos locais como a o de limi ação no c escimen o dos impos os
locais e ainda como a o de es ímulo pa a a disponibilização e icien e a
ní el local de bens e se iços públicos, con ibuindo assim pa a con ola o
c escimen o do Es ado. Há, no en an o, ou os au o es – casos de Zod ow e
Mieszkowski (1986) e Wilson (1986) – que ele am o ac o de uma conco -
ência iscal excessi a pode esul a na ixação de ní eis de impos os e de
despesa abaixo do ó imo social, em pa icula quando exis e ola ilidade
na base de ibu ação.
Um dos aspe os a conside a é ambém o e ei o con ágio dos municípios
en ol en es. Mui as ezes, podemos es a a limi a ganhos de escala ao
o e ece bens e se iços iguais em municípios izinhos, o nando a o e a
pública descen alizada ine icaz (Veiga, 2014).
A descen alização iscal em po obje i o a ans e ência de compe ências
iscais pa a os go e nos locais, icando es es com pode es limi ados pela
legislação igen e no que espei a a ecei as e gas os (Tanzi, 1995).
A descen alização polí ica e iscal em ainda in luência na mobilidade de
cidadãos. Tiebou (1956) analisou es a mobilidade como um mecanismo
que e ela a p e e ência dos cidadãos em ixa a sua esidência em unção
dos go e nos locais e na o ma como es es de inem as suas despesas e e-
cei as. Assim, de aco do com o modelo de Tiebou (1956), são os cidadãos
que p ocu am p imei amen e o melho go e no (local), o que conduz um
go e no local a p ocu a ge a a sinalização de compe ências a a i as
pa a a população.
10.1.2. Di iculdades da descen alização iscal absolu a
Mas, no en an o, exis em dimensões que di icilmen e são descen alizá eis.
De aco do com Musg a e (1959), a edis ibuição de iqueza e a es abiliza-
ção económica são duas dessas dimensões que di icilmen e se ão descen-
alizadas, dado o con ole que o go e no cen al p e ende nes as medidas
a ní el nacional e mesmo a ní el comuni á io.
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
185REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
É na alocação de ecu sos que a impo ância da descen alização iscal é
econhecida, uma ez que os go e nos subnacionais, pela acilidade de co-
nhece em as p e e ências locais, sabem como maximiza os bene ícios do
uso de ecu sos nas suas localidades (Oa es, 1999).
O p incípio da equidade isa assim assegu a que não exis am di e enças
signi ica i as en e as axas de impos os p a icadas nas di e en es ju is-
dições descen alizadas. Os impos os sob e os endimen os de em se
de inidos ao ní el do Go e no Cen al, como o ma de mi iga os e ei os
mig a ó ios p e is os po Tiebou (1956). Em con apa ida, os impos os e-
la i amen e a imó eis e elacionados com bene ícios egionais especí icos
de e ão se de inidos a ní el subnacional (Musg a e e Musg a e, 1980).
Na segunda me ade do século XX, au o es como Qian e Weingas (1997)
e Oa es (2005) cen a am a sua a enção nos incen i os ansmi idos aos
go e nos subnacionais endo p esen e a sua p oximidade e conhecimen o
das comunidades. Analisa am ainda o desen ol imen o de um sis ema de
ans e ências com is a ao incen i o ma ginal ao c escimen o da econo-
mia local e e i alização da mesma. Com es e incen i o, os go e nos subna-
cionais o na -se-iam mais esponsá eis pela população e pelo desen ol i-
men o económico do e i ó io da sua ju isdição.
10.1.3. Desa ios da descen alização iscal
A descen alização iscal, po sua ez, p omo e a ans e ência da au o i-
dade ibu á ia e das despesas pa a o go e no subnacional, ge ando assim
um con ac o mais p óximo com a população, diminuindo assime ias de
in o mação e pe mi indo iden i ica de o ma mais p ecisa as p e e ências
dos consumido es e, consequen emen e, adequa melho a o e a de bens
e se iços públicos (Oa es, 1999; Tiebou , 1956). As adminis ações locais
passam a se esponsá eis pelas suas decisões, endo assim um incen i o
ao bom desempenho das mesmas (Tanzi, 1995).
No en an o, a descen alização iscal ambém em os seus iscos associados.
Segundo P ud’Homme (1995), as p incipais consequências são o aumen o
das dispa idades en e go e nos subnacionais, a diminuição da es abilida-
de e a diminuição da e iciência p o ocada pelo impac o nega i o a ní el
mac oeconómico e o aumen o da co upção.

186
Pa a a enua os p oblemas causados pela descen alização iscal, ela i-
amen e à exis ência de desequilíb ios iscais e pe da de e iciência, é ne-
cessá ia a ans e ência de ecu sos en e o go e no cen al e o go e no
subnacional, endo po obje i o a edução da ca ga iscal, condiciona a
compe ição ibu á ia e compensa os go e nos subnacionais que p omo-
em e e i amen e o c escimen o económico (Weingas , 2009).
A au onomia inancei a o na-se assim undamen al pa a a conc e ização
da au onomia local, jun amen e com ou as dimensões de au onomia, no-
meadamen e a au onomia o çamen al, a pa imonial, a c edi ícia, a de e-
sou a ia e a ibu á ia (Pin o, 2014).
A opção de ibu a mais ou menos le a as au a quias a o e ece bens e
se iços públicos de um modo he e ogéneo e os concelhos a se em do-
ados de despesas públicas de capi al ( ulgo, in es imen o público) que
ende ão a se co espondidas po in es imen os p i ados, ambém numa
dis ibuição desigual.
Es as opções dos go e nan es locais le a ão a que os munícipes a aliem
melho a ação des es e consequen emen e o a ão con o me as suas p e-
e ências se iden i iquem ou não com as opções omadas a ní el local. Es e
desa io le a á a uma maio esponsabilidade da democ a ização da au o-
nomia local (Pin o, 2014).
A descen alização de compe ências assume-se, no con ex o a ual, como
um dos g andes desa ios em cu so nas au a quias locais, com cada ez mais
compe ências a odos os ní eis. Es as compe ências não podem es a e éns
de ans e ências do go e no cen al. Têm de exis i mecanismos de inan-
ciamen o p óp ios das au a quias que lhes pe mi am o seu c escimen o e
desen ol u a, o seu desen ol imen o e po encialização do u u o das suas
comunidades, con o me p e is o no p óp io A . 9.º da Ca a Eu opeia de
Au onomia Local2.
10.1.4. Um e a o sumá io de algumas dimensões da
descen alização iscal a ual em Po ugal
Cen emos a nossa análise numa p imei a obse ação de alguns dos p inci-
pais ag egados pa a o caso po uguês em ma é ia de descen alização iscal.
2 In h p://bdju .almedina.ne /ci em.php? ield=i em_id& alue=2192388
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
187REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
Na Figu a 1 podemos obse a a e olução do peso dos impos os locais nas
ecei as dos municípios po ugueses no pe íodo de 2009 a 2019.
Figu a 1 % dos Impos os Locais nas Recei as dos Municípios. Fon e: DGO/MF - Base de Dados
(2022).
O IUC (impos o único de ci culação), o IMI (impos o municipal sob e imó eis)
e o IMT (impos o municipal sob e as ansmissões one osas de imó eis), são
os denominados impos os locais (Pin o, 2014) cuja cob ança cabe ao Go-
e no Cen al, sendo a ecei a ans e ida pa a o o çamen o dos municípios.
Na análise à Figu a 1, e i icamos que, quando analisados na sua globa-
lidade, es es impos os êm assumido um peso c escen e na ecei a dos
municípios po ugueses, passando de 32,4% das ecei as dos municípios
po ugueses em 2009 pa a 38,2% das ecei as em 2019, peso esse mais
ele an e nas á eas me opoli anas do Po o e Lisboa e no Alga e, onde
cons i uem ap oximadamen e 50% das ecei as dos municípios.
Rela i amen e ao IMI, a ixação da axa espe i a cabe à au a quia local
– c . a igo 112.º do Código do Impos o Municipal sob e Imó eis (CIMI). As-
sim, os municípios ixam a axa a aplica em cada ano, den o dos in e alos
cons an es da lei. Pa a os p édios u banos, pode ão ixa uma axa en e
0,5% e 0,8%, enquan o pa a os p édios ús icos e ão a libe dade de ixa
en e 0,3% e 0,5%. Es es in e alos balizam a libe dade dos municípios na
ixação de axas (Pin o, 2014).
188
O IMT, po sua ez, apesa de se assumi como um impos o local, não e le e
qualque pode ibu á io po pa e dos municípios, uma ez que a axa é
ixada pelo Es ado e o Município (podendo concede isenções e bene ícios
iscais) es á semp e condicionado pelo p eenchimen o de de e minados e-
quisi os, con o me o Código do IMT (Pin o, 2014).
O IUC, ambém ido como impos o local, dada uma pa e signi ica i a da
sua ecei a se des inada aos municípios, não p essupõe pode ibu á io
signi ica i o po pa e dos municípios, uma ez que a base de ibu ação e
as axas são de inidas pelo Es ado.
Os municípios êm ainda como ecei as p o enien es de impos os:
- a de ama, que pode se axada anualmen e a ní el local, mas que es á
condicionada aos limi es es ipulados pela lei e que ibu a os luc os das
emp esas com sede no concelho;
- e uma pa icipação a é 5% no IRS dos sujei os passi os com esidência
iscal no concelho.
Tendo p esen e a e lexão expos a, podemos a i ma que o ala gamen o
dos pode es locais, como consequência da descen alização adminis a i a,
de e se acompanhada po uma descen alização ibu á ia, capaci ando as
au a quias com ins umen os que lhes pe mi am um inanciamen o mais
obje i o e amplo dos seus p oje os, ge ando, como emos indo a e e i ,
uma maio esponsabilização des as.
Como mo imen o co elacionado com o obse ado aumen o das ecei as
municipais de base ibu á ia, emos indo a assis i a uma diminuição das
ans e ências cen ais pa a as e e idas au a quias (Figu a 2).
10.1.5. Os es o ços adminis a i os em o no da
descen alização iscal po uguesa – dos Dis i os às CIM,
das NUTS às CCDR
Os dis i os adminis a i os exis em em Po ugal desde 1835, sucedendo
a di e sas en a i as de di isão e i o ial do concei o uni á io do Es ado
Po uguês (Caldas e Lou ei o, 1966). Com a e o ma da o ganização admi-
nis a i a do país, as p e ei u as e jun as ge ais das p o íncias são ex in as,
as coma cas so em al e ações nos seus limi es e são ans o madas em
dis i os (Tomás e Valé io, 2019).
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
189REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
No pe íodo de 1835 a 2013 assis iu-se a á ias e apas e olu i as no que à
o ganização adminis a i a do e i ó io po uguês diz espei o. Em 1936, o
Es ado No o, no âmbi o da sua polí ica de egionalização, c iou no as p o-
íncias do adas de ó gãos execu i os (as jun as de p o íncia) e de ó gãos
delibe a i os, os conselhos p o inciais (Caldas e Lou ei o, 1966).
As no as p o íncias di idiam o e i ó io po uguês em 11 egiões na u ais,
endo po base os es udos do geóg a o Amo im Gi ão, que epa ia o e i ó-
io em 13 egiões na u ais, mas p omo endo a junção da egião na u al da
Bei a Al a e da Bei a T ansmon ana, designando-a de Bei a Al a, e jun ando
ambém as egiões de T ás-os-Mon es e Al o Dou o, designando-a de T ás
os Mon es e Al o Dou o.
Assim oi di idido o e i ó io em: P o íncia de T ás-os-Mon es e Al o Dou-
o; P o íncia do Minho; P o íncia do Dou o Li o al; P o íncia da Bei a Li o-
al; P o íncia da Bei a Al a; P o íncia da Bei a Baixa; P o íncia do Riba ejo;
P o íncia da Es emadu a; P o íncia do Al o Alen ejo; P o íncia do Baixo
Alen ejo; e P o íncia do Alga e.
Em 1969, com o III Plano de Fomen o Nacional, o am c iadas as egiões de
planeamen o, com is a ao desen ol imen o egional, di idindo as egiões
do Con inen e em sub- egiões, cada uma englobando dois ou mais dis i os.
A Região do No e engloba a a Sub- egião do Li o al No e, dis i os de
Viana do Cas elo, B aga e Po o, e a Sub-Região do In e io No e, dis i os
de B agança e Vila Real. A Região do Cen o e a compos a pela Sub- egião
Figu a 2 E olução da % T ans e ências nas Recei as das Au a quias. Fon e: DGO/MF - Base de
Dados (2022).
196
- Comunidade In e municipal do Alen ejo Cen al - concelhos de: Aland oal;
A aiolos; Bo ba; Es emoz; É o a; Mon emo -o-No o; Mou ão; Po el;
Redondo; Reguengos de Monsa az; Vendas No as; Viana do Alen ejo; Vila
Viçosa; e Mo a;
- Comunidade In e municipal do Baixo Alen ejo - concelhos de: Aljus el;
Almodô a ; Al i o; Ba ancos; Beja; Cas o Ve de; Cuba; Fe ei a do Alen ejo;
Mé ola; Mou a; Ou ique; Se pa; e Vidiguei a;
- Comunidade In e municipal da Lezí ia do Tejo - concelhos de: Almei im;
Alpia ça; Azambuja; Bena en e; Ca axo; Chamusca; Co uche; Golegã; Rio
Maio ; Sal a e a de Magos; e San a ém.
Região do Alga e
- Comunidade In e municipal do Alga e - concelhos de: Albu ei a; Alcou im;
Aljezu ; Cas o Ma im; Fa o; Lagoa; Lagos; Loulé; Monchique; Olhão; Po i-
mão; São B ás de Alpo el; Sil es; Ta i a; Vila do Bispo; e Vila Real de San o
An ónio (Tomás & Valé io, 2019).
Assim, a ualmen e, os 308 municípios es ão ag upados em 25 NUTS III, 7
NUTS II e 3 NUTS I, equi alendo as NUTS III às Comunidades In e muni-
cipais que, mui as ezes cons i uídas po concelhos de di e en es dis i os,
êm uma conexão e i o ial.
10.1.6 – Um deba e em abe o – que di isões adminis a i as
pa a uma descen alização iscal e icaz?
Den o da e olução obse ada no pon o 1.5, omi imos p oposi adamen e a
e olução ideológica e écnica/me odológica de supo e ao decu so e e i a-
do nas di isões adminis a i as em Po ugal. No en an o, in ocamos aqui
o deba e que gene icamen e em compo ado duas ques ões sucessi as,
sem en a mos nos po meno es ideológicos ou écnicos que pode ão se
consul ados nas ob as e e enciadas.
A p imei a ques ão coloca-se nos seguin es e mos: “É impo an e o desenho
descen alizado pa a a e icácia da descen alização iscal?” Ha endo uma
espos a a i ma i a à p imei a ques ão, o deba e p ossegue em o no de uma
segunda in e pelação: “Qual o desenho descen alizado a se p e e ido?”
O espaço disponí el ob iga-nos a aligei a a densidade que es e deba e
em compo ado. Documen os que de alham o mesmo deba e são Caldas e
Lou ei o (1966), Mou ão (2007), Ab an es (2019) ou Viei a (2021).
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...

197REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
Os a gumen os ap esen ados em edo da p imei a ques ão podem se sin-
e izados nos g upos espe ados. Po um lado, os a gumen os a a o da
espos a a i ma i a. São a gumen os que mos am que as di isões admi-
nis a i as num e i ó io e, co ela i amen e, descen alizadas, in luenciam
o desempenho obse ado nas á eas den o das espe i as ju isdições. Po -
an o, egiões di e en es compo am es ímulos di e en es sob e um de e -
minado local, nomeadamen e num de e minado município. Po sua ez, os
a gumen os que supo am a espos a al e na i a ad ogam que cada muni-
cípio, com a sua dinâmica p óp ia, ende á a man e a mesma dinâmica in-
dependen emen e de ica alocado a uma di isão adminis a i a ou a uma
ou a di e en e. Es es a gumen os sublimam a capacidade au onómica de
cada á ea ju isdicionada e apelidam de “a i icial” a cons ução dos espaços
descen alizados en ol en es.
No en an o, a “his ó ia da egionalização” ei a em Po ugal mos a-nos, a-
ci amen e, os seguin es aspe os:
- po uma ia, os sucessi os desenhos de descen alização e/ou de e-
gionalização e elam que em pe sis ido um conjun o de apoian es com
in luência écnica e polí ica da espos a a i ma i a à p imei a ques ão
do deba e. Es a linha de apoian es econhece que a descen alização
compo a e ei os sob e a ida dos concelhos em Po ugal e, como al,
em ha ido um es o ço em p ol des es obje i os (apesa da ibieza com
que a egionalização, p e is a na Cons i uição igen e, a da a acon ece
de um modo assumido pelos pode es polí icos nacionais);
- no en an o, po ou a ia, os á ios desenhos ensaiados e elam que
a espos a à segunda ques ão ambém não es á echada. Se exis isse
um modelo sa is a ó io, esse modelo pe sis i ia. Como não em exis ido
esse modelo sa is a ó io – o que ambém se explica pelos es ímulos
p óp ios da e olução global – em ha ido o ensaio sucessi o de á ios
modelos (como apon ados no pon o 1.5);
- inalmen e, a pe sis ência do modelo de “descen alização municipalis-
a”, que pa ece e ingado e pa ece es a a se e o çado nos exe cícios
ecen es em Po ugal, em a o ecido a pe ceção de que os deciso es
mais ecen es julgam os desenhos de descen alização in e média (en-
e os municípios e o Es ado Cen al) com a e e ida “a i icialidade” já
in ocada nos deba es do passado.
De qualque modo, ao inqui i mos a li e a u a, não encon ámos es o -
ços me odológicos sa is a ó ios que es assem, pa a Po ugal, se egiões
198
di e en es es imulam de modo di e en e os municípios que as compõem.
Assim, no seguimen o do expos o, impo a pe cebe a é que pon o a egião
em que se inse e cada município in luencia a e olução das dimensões da
descen alização iscal. Na p óxima secção, discu i emos es a ealidade o-
cando o exe cício sob e 4 ag egados iscais ele an es.
10.2. Impo a a egião ao município? Lições da análise Shi -
-sha e de 4 ag egados iscais
O econhecimen o de que os indi íduos omam decisões di e en es em
unção dos g upos en ol en es em aízes no pensamen o económico da
Escola Ins i ucionalis a (Mou ão, 2007). Como consumido es, escolhemos
uma e eição di e en e se amos com o g upo de amigos A ou se amos com
o g upo de amigos B. Numa escala egional, á ios abalhos êm ambém
demons ado que:
i) as egiões en ol en es impo am pa a as escolhas de uma de e mi-
nada localidade;
ii) a mesma localidade exibe uma eação dis in a (obse ada em a-
iá eis socioeconómicas) dependendo da egião adminis a i a que
es eja em causa.
Os undamen os pa a es a eação dis in a são á ios. Au o es como Gillie
(1971) ou Weßling e Bechle (2019) mos am que exis e um e ei o de ‘push-
-up’ mo i ado po pa e de municípios ou localidades izinhas p es igian-
es que passam a con ac a com ou a in ensidade com uma dada localida-
de. Exis em ambém e ei os de sen ido con á io, nomeadamen e o amoso
e ei o de cen ipe ação (Colby, 1933) pelo qual ce os locais ganham escala
demog á ica e económica em p ejuízo dos locais izinhos, dada a capaci-
dade a a i a dos locais mais cen ais. Finalmen e, coloca o município A
na mesma adminis ação/ju isdição que o município B pode le a a que os
espe i os deciso es públicos e polí icos abalhem melho os p ocessos de
p essão jun o dos pode es cen ais e que, po an o, ganhem uma ans e-
ência ou despesa pública cen al/ ede al supe io (Ru a, 2010).
Pa a analisa a dependência da a aliação da descen alização iscal ela i-
amen e aos modelos seguidos, amos pa i de uma assunção bayesiana
de que a cole a iscal no município i dependen e do modelo A é signi ica i-
amen e di e en e da cole a iscal no mesmo município i ago a dependen e
do modelo B:
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
199REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
Comp eende-se ainda que o modelo A coloca o município i num ag upa-
men o egional (RegiãoX) di e enciado do modelo B (Regiãoy), ainda que
possam exis i unidades comuns en e a RegiãoX e a Regiãoy:
Pa a a a aliação empí ica da assunção p incipal des e abalho , amos e-
co e a um mé odo econhecido da Análise Regional, a Análise Shi -Sha e
(Chun-Yun e Yang, 2008). Es a análise decompõe a e olução numa dada
a iá el obse ada pa a um de e minado espaço conside ando uma es-
ponsabilidade indi idual mas, ambém, uma esponsabilidade do espaço
en ol en e. Tem sido um mé odo usado em mui os abalhos empí icos,
na medida em que pe mi e dis ibui o mé i o (ou o demé i o) nos alo es
obse ados pa a um dado espaço conside ando ambém o c escimen o nos
alo es obse ados pa a a á ea en ol en e (Lo e idge, 1995).
Assim, com inspi ação na no ação de Po sse e Vale (2020), a a iação eal
da cole a iscal p o enien e de odos os impos os i numa dada localidade j
en e um pe íodo inicial ( =0) e um pe íodo de co e/ inal ( =1) é dada po :
Po sua ez, a a iação de esponsabilidade local en e os e e idos pe ío-
dos é suge ida po :
Es a a iação é adicionalmen e decompos a em 3 componen es:
∆Colec a j = R+P+D
R, Va iação Regional (que depende da egião em que a localidade se inse e);
P, Va iação P opo cional; e D, Va iação Di e encial.
A Va iação egional (R) é dada po
Onde é a axa de c escimen o da colec a iscal global na egião que inclui
a localidade obse ada.
200
A Va iação P opo cional az o mesmo cálculo pa a cada impos o i:
P = i Colec a ij^0 ( i - )
Onde i é a axa de c escimen o da a ecadação iscal pa a o impos o i no
conjun o egional.
Finalmen e, a Va iação Di e encial é dada po
Sendo ij a axa de c escimen o da a ecadação iscal pa a o impos o i na
localidade j.
Di e sas Va ian es pa a es a es u u ação da análise shi -sha e o am pos-
e io men e desen ol idas (Lo e idge, 1995). Vamos, pa a e ei os de sim-
pli icação, eco e àquela a ian e que conside a só duas componen es – a
componen e egional e a componen e di e encial pa a ês impos os apon-
ados como ilus a i os da descen alização iscal em Po ugal, o IMI, o IMT
e o IUC, como ambém pa a a despesa po município.
Assim, amos analisa , pa a odos os municípios po ugueses a impo ância
de medi mos a a ecadação iscal de cada um dos impos os em unção dos
dois p incipais modelos de descen alização em igo : as NUTS III/CIM; e
os dis i os adminis a i os. Com ecu so à Análise Shi -sha e pode emos
assim a alia se a “ esponsabilização indi idual” a ibuída a cada município
ica ou não ica dependen e do pad ão da egião em que se inse e, seja ela a
NUTS III ou o dis i o adminis a i o. Analisa emos ainda a di e ença média
dessa esponsabilização, podendo assim obse a quais os municípios mais
in luenciados pelo e i ó io en ol en e. A p óxima subsecção pe mi i á
de alha es as di e enças.
10.2.1. Uma lei u a da sensibilidade dos municípios
po ugueses ace ao e i ó io en ol en e
Pa a o e ei o enunciado, cons uímos um Quad o (Quad o 1, que pode se
disponibilizado, se solici ado) que mos a as Va iações do IMI, IMT, IUC e
Despesa Co en e, es as qua o dimensões pe capi a e em e mos nominais,
en e 2009 e 2019, pa a cada município po uguês.
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
201REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
A on e des as qua o a iá eis oi a base de dados PORDATA (2023). Ob-
se e-se ainda que não de lacionámos es es alo es eco endo a de la o-
es especí icos de ag egados iscais, como oi ei o po Mou ão (2006) pa a
ag egados nacionais, na assunção de que al exe cício se e ela ia pouco
signi ica i o ace ao p opósi o p incipal des e abalho (com a jus i icação
adicional de que não dispomos de de la o es municipalizados ou descen-
alizados, os quais pode iam compo a uma di e enciação mais signi ica-
i a do esul ado do exe cício).
As médias das a iações pa a IMI, IMT, IUC e Despesa Co en e pe capi a
são, espe i amen e, 92%, 41%, 95% e 26%. Em e mos anuais, o am, es-
pe i amen e, 6,74%, 3,50%, 6,90% e 1,50%.
No a-se ainda que de e minados municípios “cen ais” (nomeadamen e,
os que in eg am as sedes dos dis i os adminis a i os) i e am a iações
abaixo da média, na gene alidade. Es a e olução e ela duas o ças já com-
p eendidas na li e a u a. A p imei a o ça é a de uma endência ma ginal
dec escen e (mos ando que o c escimen o ma ginal dos indi íduos com
alo es mais al os ende a se meno do que o c escimen o ma ginal dos
indi íduos com alo es mais baixos). A segunda o ça é a nosso e mais im-
po an e e acusa um ce o esgo amen o do po encial iscal, que dos espa-
ços/con ibuin es ibu ados (com capacidade meno de, nas ci cuns âncias
igen es, pode em con ibui mui o mais com es o ço iscal suplemen a
pa a as con as públicas), que do p óp io sis ema iscal (o que pode mo i a
discussões de i adas sob e o isco c escen e do ecu so à ilusão iscal, ao
ma ke ing iscal e à p óp ia c ia i idade iscal po pa e do Es ado ace aos
con ibuin es esgo ados).
Vamos analisa ago a a Va iação Di e encial, pa a cada município, depen-
dendo se a egião compa a i a é a NUTS III/CIM ou o Dis i o Adminis a-
i o. Cons uímos um Quad o (Quad o 2, que pode se disponibilizado, se
solici ado) que mos a es as Va iações Di e enciais pa a os qua o ag ega-
dos ecolhidos.
Pa a o IMI, o coe icien e de co elação pa a a Va iação Di e encial dos muni-
cípios conside ando a NUTS III/CIM como e i ó io en ol en e e a Va iação
Di e encial dos municípios conside ando o Dis i o Adminis a i o como
á ea en ol en e é de 0,884. Pa a e ei os compa a i os (ainda que es es qua-
d os es ejam disponí eis se solici ados jun o dos au o es des e capí ulo),
e i icámos que o coe icien e de co elação pa a a Va iação Regional dos
municípios conside ando a NUTS III como e i ó io en ol en e e a Va iação
Regional dos municípios conside ando o Dis i o Adminis a i o como e -

202
i ó io en ol en e é de 0,722. Is o e ela-nos que exis em na cole a do IMI
o ças p óp ias de cada município que se sob epõem às o ças o iundas dos
espaços en ol en es, o que az com que a “ esponsabilização indi idual” de
cada concelho, independen emen e da á ea en ol en e, de e se semp e
conside ada nas análises a se em e e uadas.
Realizando um es e , obse a-se que os alo es da Va iação Di e encial
dos municípios conside ando a NUTS III como á ea en ol en e endem a
se meno es do que os alo es da Va iação Di e encial dos municípios con-
side ando o Dis i o Adminis a i o como á ea en ol en e (p- alue in e io
a 1%). Es a cons a ação mos a-nos que impo a a egião en ol en e na
análise do desempenho de cada caso municipal em ma é ia de cole a iscal.
Aliás, são á ios os exemplos que podem se iden i icados na amos a, no
sen ido de que a espe i a Va iação Di e encial conside ando a NUTS III
como e i ó io en ol en e é signi ica i amen e di e en e da Va iação Di e-
encial conside ando o Dis i o Adminis a i o como e i ó io en ol en e
( ejam-se, a í ulo ilus a i o, os alo es de Viana do Cas elo, Cabecei as
de Bas o, ou Po o). Dado o c escimen o médio da cole a IMI e sido su-
pe io nas NUTS III en ol en es do que nos dis i os adminis a i os, es es
concelhos acaba am po e alo es calculados pa a a Va iação Di e encial
conside ando a NUTS III como en ol en e de sen ido nega i o (enquan o
os alo es calculados pa a a Va iação Di e encial conside ando o dis i o
adminis a i o como á ea en ol en e o am de sen ido posi i o). Po an o,
a á ea en ol en e condiciona o desempenho compa ado de cada município,
nes e caso, em ma é ia de cole a iscal.
O e e ido, deco e dos cálculos p esen es no quad o 2, que elabo ámos.
Es es cálculos o am ambém ei os pa a o IMT, pa a o IUC e pa a a Des-
pesa municipal co en e pe capi a. No ge al, os coe icien es de co elação
en e os alo es da Va iação Regional conside ando o Dis i o como espa-
ço en ol en e e a Va iação Regional conside ando a NUTIII como espaço
en ol en e são ele ados (0,722 pa a o IMI; 0,863 pa a o IMT; 0,081 pa a
o IUC; e 0,803 pa a a Despesa Co en e pe capi a). A mesma lei u a pode
se ei a pa a os coe icien es de co elação en e as Va iações Di e enciais
conside ando o Dis i o como á ea en ol en e e as Va iações Di e enciais
conside ando a NUTS III como en ol ência (0,884 pa a o IMI; 0,740 pa a o
IMT; 0,432 pa a o IUC; e 0,935 pa a a Despesa Co en e pe capi a).
A endência é a de que o coe icien e de co elação pa a os e ei os muni-
cipais (Va iações Di e enciais) seja supe io ao coe icien e de co elação
pa a os e ei os egionais (Va iações Regionais, cujo quad o com os cálculos
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
203REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
es a á disponí el se solici ado), po ag egado iscal. Repe imos a lei u a ei-
a, que suge e que na dinâmica iscal sinalizada, apesa da in luência das
á eas en ol en es, exis e uma esponsabilização especial da ealidade de
cada município nos alo es cole ados. O IUC e elou coe icien es de co e-
lação in e io es que os calculados pa a o IMI, pa a o IMT e pa a a Despesa
municipal co en e pe capi a. A nossa explicação p ende-se com a he e oge-
neidade na e olução des e ag egado iscal nos di e sos espaços de Po ugal.
Realizando um es e , obse a-se que os alo es da Va iação Di e encial
dos municípios conside ando a NUTS III como á ea en ol en e endem
a se meno es do que os alo es da Va iação Di e encial dos municípios
conside ando o Dis i o Adminis a i o como espaço en ol en e pa a os
ag egados iscais IMT e IUC (p- alue in e io a 1%). No en an o, a Va iação
Di e encial dos municípios conside ando a NUTS III como á ea en ol en-
e ende a não se es a is icamen e di e en e da Va iação Di e encial dos
municípios conside ando o Dis i o Adminis a i o como espaço en ol en-
e pa a o caso da Despesa Municipal co en e pe capi a. Mais uma ez,
ica cla o que a gene alidade dos municípios e e c escimen os in e io es
de cole a iscal se obse ados no p isma das NUTS III ou CIM do que se
obse ados no p isma dos espe i os dis i os adminis a i os (indiciando
uma maio he e ogeneidade de compo amen o den o dos dis i os do que
den o das NUTS III ou CIM). No caso da despesa municipal co en e pe
capi a, não hou e di e ença es a is icamen e signi ica i a (que obse ada
a a iação po NUTSIII ou po dis i o adminis a i o).
Assim, a a és da con i mação das di e enças signi ica i as das Va iações
Di e enciais associadas a cada município, concluímos que é mui o impo -
an e pe cebe mos qual o e i ó io em que se inse e. P o ámos que á eas
en ol en es do mesmo município, mas de composição di e en e, le am a
alo es das Va iações Di e enciais (Municipais) ambém di e en es. Assim,
se a Análise Shi -sha e é um mé odo que se em e elado ú il pa a “ es-
ponsabiliza ” o mé i o ou o demé i o de um de e minado espaço ace à
á ea en ol en e ela i amen e à dinâmica obse ada numa dada a iá el,
o nosso abalho concluiu que a localização de um município numa dada
NUTS III/CIM ou num dado dis i o adminis a i o compo a lei u as signi-
ica i amen e di e enciadas da sua esponsabilização.
Em sín ese, o desenho do e i ó io po NUTS III ou po CIM eio aze uma
maio homogeneização aos conjun os de municípios, se compa ada a homo-
geneização com a a iabilidade po dis i o adminis a i o. É es a homoge-
neização que explica a endência de as Va iações Di e enciais se em meno es
se a egião en ol en e de cada município o a espe i a NUTSIII ou a CIM.
204
10.3. Conclusões e desa ios eme gen es – en e a
solida iedade iscal e a subsidia iedade de compe ências
e e i as passando po uma au onomia esponsá el
Es e capí ulo pa iu de uma e lexão sob e a descen alização iscal igen e
na economia po uguesa e desen ol eu um exe cício empí ico demons a-
i o de que i) os desenhos de descen alização impac am na capacidade
de cole a iscal municipal e ii) desenhos di e enciados le am a e ei os de
esponsabilização municipal ambém di e enciados. Po an o, no deba e
semp e-em-abe o sob e a Regionalização em Po ugal, e emos semp e de
e em con a que desenhos de egiões di e en es e ão impac os di e en es
sob e a capacidade endógena da espos a de cada município, nomeada-
men e nas dimensões iscais aqui salien adas.
Es e Capí ulo econhece assim ês desa ios eme gen es. Em p imei o luga ,
a o ganização dos e i ó ios de e e po obje i o inc emen a as sine gias
en e concelhos e po encializa o desen ol imen o conjun o dos mesmos.
Os e ei os indi e os do desen ol imen o de um município le am a impac-
es signi ica i os no desen ol imen o dos municípios izinhos (Mou ão e
Vilela, 2018).
Em segundo luga , e ocando-nos no a ual con ex o de descen alização de
compe ências pa a os municípios, o desenho das Comunidades In e muni-
cipais ob iga a que se pense em polí icas e es a égias impac an es, não só
em cada concelho, mas ambém nos concelhos izinhos.
Finalmen e, o p incípio da solida iedade de e assim ambém es a p esen-
e nos desenhos descen alizados – os municípios de e ão oma decisões
que bene iciem não só o seu e i ó io, mas o conjun o dos e i ó ios em
que se enquad am.
No seguimen o des a linha de pensamen o, ambém as ecei as dos muni-
cípios de em se analisadas no seu conjun o. Se den o de uma CIM hou e
municípios com axas de de ama mui o ele adas e ou os com axas bai-
xas, ou simplesmen e nula, as emp esas p ocu a ão localiza -se no que lhes
p opo ciona á mais e o no no inal do ano.
O mesmo acon ece com os pa icula es no que espei a aos seus in es i-
men os imobiliá ios, pois se numa mesma CIM hou e municípios com dis-
pa idades ele adas em e mos de axa de IMI p a icadas, os in es imen os
ende ão, en e ou os a o es de análise, a ugi pa a os municípios com
10. REGIÕES DIFERENTES, EFEITOS FISCAIS DIFERENTES...
205REGIONALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO EM PORTUGAL
axas mais a a i as. Não sendo possí el no modelo po uguês de ecei-
as municipais a dis ibuição das mesmas a ní el in e municipal, es a so-
lida iedade iscal e á de passa po uma negociação ao ní el das CIM po
o ma a não se c ia em desequilíb ios signi ica i os en e municípios, que
possam cons i ui -se como elemen os deses u u an es da coesão egional
(P ud`Homme, 1995). A solida iedade iscal e á ainda de assumi o P in-
cípio da Subsidia iedade, ou seja, as decisões de e ão se omadas endo
p esen e os obje i os da cole i idade municipal em ez dos seus memb os
indi idualmen e5.
Ao longo des e abalho, sen imos a eme gência de ês linhas de in es iga-
ção p omisso as. A p imei a p ende-se com o ala gamen o des e exe cício a
ou as ealidades eu opeias, a aliando a sensibilidade dos municípios eu-
opeus a desenhos di e en es de descen alização. A segunda linha elacio-
na-se com a possibilidade de es ima modelos mais complexos, que es em
como o pad ão de he e ogeneidade de cada egião es imulou de modo di-
e en e a dinâmica iscal de cada município. Finalmen e, pe cebemos o a-
lo de olha pa a modelos de e iciência écnica que a aliem a cole a iscal
de cada município, inqui indo sob e a e iciência do sis ema iscal igen e
em unção das ealidades locais bem como sob e ca a e ís icas endógenas.
5 h ps://www.eu opa l.eu opa.eu/ ac shee s/p /shee /7/o-p incipio-da-subsidia iedade