A anulação administrativa dos actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário

ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter actuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. iv A Anulação Administrativa dos Actos Constitutivos de Direitos de Conteúdo Pecuniário Resumo O presente trabalho pretende fazer uma abordagem ao circunstancialismo da anulação administrativa dos actos administrativos de conteúdo pecuniário, constante do Novo Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, e mais concretamente dos actos de concessão de ajudas comunitárias, procurando harmonizar essa regime com o constante do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aproveitando os contributos sobre a matéria provenientes do desenvolvimento da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal de Justiça da União Europeia. Palavras chave: actos constitutivos de direito; ajudas comunitárias; anulação administrativa; protecção dos interesses financeiros da União v The Administrative Annulment of Administrative Acts Constitutive of Rights of Pecuniary Content ABSTRACT This paper aims to address the legal constraints to the administrative annulment of administrative acts of pecuniary content, contained in the New Code of Administrative Procedure, approved by Decree-Law no 4/2015 of January 7th 2015, and more specifically of decision granting European Union aid, seeking to harmonise this scheme with that laid down in Council Regulation (EC, Euratom) n.º 2988/95 of December 18th 1995 on the protection of the European Communities' financial interests, by the development of the jurisprudence of the Supreme Administrative Court and the Court of Justice of the European Union. Keywords: acts constituitive of rights; European Union aid; administrative annulment; protection of the Union's financial interests vi ÍNDICE Capítulo I INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................. 1 Capítulo II A EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA NA VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO PREGRESSA .................................. 6 a) O Primeiro Tempo: a aplicação estrita do artigo 141º do CPA91 ........................................... 6 b) O Segundo Tempo: em busca do prazo perdido ................................................................... 2 c) O Terceiro Tempo: a solução tardia ..................................................................................... 2 Capítulo III A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA SOBRE A ANULAÇÃO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EM MATÉRIA DE AJUDAS COMUNITÁRIAS ................................................................................................. 15 a) Enquadramento geral ......................................................................................................... 15 b) Ajudas comunitárias/auxílios estatais .................................................................................. 22 c) O Regulamento (CE) n.º 2988/95 ....................................................................................... 24 i) Âmbito de aplicação..........................................................................................................26 ii) O prazo de prescrição........................................................................................................28 iii) Estabelecimento de regras gerais para os procedimentos.....................................................32 Capítulo IV A ORDEM EMERGENTE NO NOVO QUADRO NACIONAL .......................................................................... 35 a) Considerações Gerais ....................................................................................................... 35 b) Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa ......................................................... 37 c) Os casos especiais do n.º 4 do artigo 168º .......................................................................... 44 vii Capítulo V A HARMONIZAÇÃO COM O REGULAMENTO N.º 2988/95 ....................................................................... 50 a) Enquadramento da questão ................................................................................................ 50 b) Âmbito comum (e divergente) de aplicação .......................................................................... 50 c) Determinação do prazo regra .............................................................................................. 52 d) A exclusão do prazo de seis meses...................................................................................... 54 e) Excepções quanto ao início do prazo ................................................................................... 55 f) Interrupções e suspensões do prazo .................................................................................... 57 g) Duas críticas em jeito de epílogo ......................................................................................... 58 Capítulo IV CONCLUSÕES............................................................................................................................................... 60 Bibliografia ........................................................................................................................... 64 Jurisprudência ....................................................................................................................... 69  viii ABREVIATURAS CPA15 Código do Procedimento Administrativo (Novo)1 CPA91 Código do procedimento Administrativo (Velho)2 Regulamento n.º 2988/95 Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (publicado no Jornal Oficial nº L 312 de 23/12/1995 p. 0001 0004 STA Supremo Tribunal Administrativo TCAS Tribunal Central Administrativo Sul TCAN Tribunal Central Administrativo Norte TFUE Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia TJ Tribunal de Justiça (União Europeia) 1 Aprovado pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro 2 Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, rectificado pela Declaração de Retificação n.º 265/91, de 31 de Dezembro e Declaração de Retificação n.º 22-A/92, de 29 de Fevereiro e alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro e Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro e Lei n.º 30/2008, de 10 de Julho. 7 nacionais e executadas pelas diversas administrações nacionais, de forma a que os actos de concessão dessas ajudas constituem actos praticados por órgãos nacionais competentes. O sistema de instrução, controlo e fiscalização dos pressupostos de facto que fundamentam a concessão de ajudas comunitárias poderá ser dividido em dois momentos distintos, sendo um, prévio à prática do acto de atribuição da ajuda, normalmente assente em declarações prestadas e documentos fornecidos pelo próprio beneficiário e, um segundo momento que consiste na possibilidade de controlo a posteriori , dos factos anteriormente declarados ou do cumprimento das obrigações impostas pela decisão de atribuição da ajuda, controlo esse efectuado a partir da documentação que os beneficiários são obrigados a preservar durante o período de tempo fixado nos normativos regulamentadores da concessão dos benefício. Tomando em consideração esse regime, chegou a ser defender-se7 que os actos que concedem as ajudas comunitárias são actos precários ou provisórios, uma vez que apenas têm como base as informações prestadas pelos próprios beneficiários, sem qualquer controlo por parte da administração. Aqueles actos corresponderiam, por isso, a meros actos de adiantamento das verbas a que os beneficiários teriam direito caso as informações que prestassem viessem a ser confirmadas pelos órgãos competentes; estavam pois, esses actos, sujeitos à condição resolutiva (conforme previsto no artigo 121º do CPA91), de essas informações virem a ser confirmadas pelo controlo efectuado a posteriori pelos órgãos da administração, em conformidade com a regulamentação aplicável à concessão e fiscalização do subsídio. De acordo com esta tese, uma vez que o acto de atribuição da ajuda não se consolida sem a confirmação a posteriori dos seus pressupostos, o acto que determina a reposição das ajudas na sequência das conclusões dos controlos efectuados sobre esses pressupostos, não é um acto de revogação do acto originário, uma vez que este nunca chegou a convalidar-se na ordem jurídica, mas antes uma decisão que se limita a verificar as circunstâncias de que depende a condição resolutiva e, em consequência, a cessão dos efeitos do acto sujeito a essa condição. Este nunca foi, porém, o sentido da doutrina e da jurisprudência predominante nesta matéria. Salvo algumas situações pontuais, foi pacificamente defendido que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto horizontalmente definitivo, não sujeito a qualquer confirmação e, além disso, constitutivo de direitos, porque cria na esfera jurídica do seu beneficiário o direito ao subsídio que integra 7 Neste sentido poderemos encontrar, para além do Ac do S.T.A.. de 26/5/98, (rec.40.535), Relator Adelino Lopes, também o Ac. do S.T.A. de 20/2/2001 (rec. 46.162) Relator Gouveia e Melo, em cujo sumário se pode ler que « 0 regime de revisão dos actos administrativos inválidos, previsto no artº 141° do Cód. Proc. Adm., é inaplicável no domínio das ajudas em matéria de destilação de vinho referente à campanha de 91/92 nos termos do Reg. (CEE) n° 2384/91, da Comissão, de 31/7/91 quando esteja em causa o controlo dos documentos comerciais do destilador de vinho e a sua conformidade à realidade, o qual pode ser efectuado no prazo de 5 anos contado da respectiva emissão [artº 11° e 19° n° 1, do Regulamento (CEE) n° 2238/93, da Comissão, de 26/7/93]. » 8 a ajuda. Em consequência dessa caracterização do acto de concessão, o acto que determina a reposição das ajudas concedidas com fundamento em desconformidade com a realidade das declarações prestadas pelo beneficiário, é um acto que tem por objecto principal ou essencial determinar a cessação dos efeitos do primeiro acto e, portanto, um verdadeiro acto revogatório. Já se aludiu acima que a qualificação deste último acto como acto revogatório apenas é verdadeira quando os fundamentos da ordem de restituição da ajuda assentam em vícios próprios do acto de concessão, nomeadamente em erro sobre os pressupostos determinados por declarações incorrectas prestadas pelos seus beneficiários. Não poderá, porém, ser considerado revogatório o acto que determinou a restituição das ajudas com fundamento em irregularidades praticadas após o acto de concessão v.g. errada aplicação do subsídio, pois aqui o que estará em causa será a aplicação de uma sanção pela violação dos deveres a que o beneficiário estava obrigado. Assente nestas premissas – a de que o acto de concessão de ajudas é um acto definitivo constitutivo de direitos, e o acto que determina a reposição de ajudas com fundamento em vícios próprios do acto de concessão é um acto revogatório – restava determinar o regime aplicável a este acto revogatório e, à volta desta questão, a jurisprudência dominante foi evoluindo, ao longo dos anos, podendo ser claramente identificadas três fases distantes, no período de vigência do CPA91, como acima se disse já. Até 2005, a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Administrativo ia no sentido de que o ordenamento jurídico no seu todo não permitia qualquer alternativa à aplicação estrita do então vigente artigo 141º do CPA91, de onde resultava que a decisão que determina a reposição das ajudas com fundamento em ilegalidade do acto que a concedeu só poderia ser tomada no prazo de um ano previsto para o recurso contencioso desse acto (ou até ao prazo de resposta, nesse recurso, da entidade recorrida)8. Esta solução, porém, causava uma dificuldade: como compatibilizar o prazo de um ano para a prática do acto que determinava a reposição das ajudas com os diversos prazos constantes da regulamentação comunitária que fixam prazos mais alargados dentro dos quais os controlos a posteriori poderiam ser efectuados e que ficariam sem qualquer efeito se deles não fosse legalmente admissível extrair a possibilidade de reposição das ajudas atribuídas ilegalmente. Para ultrapassar esta dificuldade, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, até 2005, alinhava pelo argumento segundo o qual a aplicação do regime previsto no artigo 141.º do CPA91 resultava das próprias normas comunitárias que instituíam as ajudas. De acordo com esta tese, daquelas 8 Ver por todos Acórdão do S.T.A. de 20 de Outubro de 2004 (Proc. n.º 301/2004), Relator Costa Reis, bem como a jurisprudência, nele, referida 9 normas resultava que a recuperação das importâncias indevidamente concedidas se deveriam fazer de acordo com as normas vigentes em cada estado membro. Uma vez que no ordenamento jurídico nacional o regime aplicável aos actos revogatórios de actos constitutivos de direitos era o previsto no artigo 141º do CPA91, era esse o prazo que deveria ter-se como limite para a emissão da ordem de reposição de quantias indevidamente atribuídas9. b) O Segundo Tempo: em busca do prazo perdido 7 – Não pode deixar-se de sublinhar a estranheza que suscita a posição da jurisprudência dominante até 2005, uma vez que ela parte do princípio que as normas comunitárias instituidoras das ajudas não contendem com o ordenamento jurídico nacional e, antes, conta com ele no que se refere à definição do prazo dentro do qual se poderão reaver as ajudas indevidamente concedidas. Contudo, cotejadas as decisões que alinham por esta tese, verifica-se que partem do princípio que as normas comunitárias são omissas quanto ao prazo dentro do qual se poderão retirar as consequências das conclusões dos controlos realizados a posteriori . E efectivamente nas situações concretas objecto das sucessivas decisões judiciais sucede que a regulamentação que institui as ajudas é omissa quanto ao prazo dentro do qual a administração poderá reaver aquelas ajudas. Porém, não poderia esquecer-se que a partir de 1995 se encontrava já em vigor o Regulamento (CE) n.º 2988/95 que estabelecia um prazo supletivo de 4 anos para que essas ajudas pudessem ser recuperadas e o que se verifica é que, até 2005, a existência deste prazo supletivo no ordenamento jurídico comunitário foi totalmente ignorado pelos tribunais nacionais. Por outro lado, a doutrina há muito vinha criticando o carácter « automático » do regime constante do artigo 141º do CPA91, no sentido de ser aplicado sem qualquer distinção a todas as situações de revogação por invalidade de actos administrativos, sem qualquer tipo de consideração pelas circunstâncias em concreto. Nomeadamente, entendia a doutrina que, muito embora se reconheça a validade do princípio da confiança jurídica, por força do qual os efeitos dos actos administrativos, ainda que inválidos, se deverão consolidar, não pode considerar-se que essa confiança deve ser igualmente protegida havendo ou não má fé do destinatário do acto10. Para além disso, desde há muito que o espartilho resultante da aplicação do regime constante 9 idem 10 MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES, e JOÃO PACHECO DE AMORIM, in Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2ª Edição, Março de 2005, Ed. Almedina, Coimbra, pag.682; JOÃO CAUPERS, in Introdução do Direito Administrativo, Ed. Ancora, Lisboa, 2013, pág. 260-262. 10 do artigo 141º CPA91 à restituição das ajudas indevidamente concedidas vinha a ser sentido, também pela jurisprudência. Já no acórdão de 24 de Outubro de 200111, o Supremo Tribunal Administrativo reconhecia que: “ A conclusão de que é aplicável o prazo do art. 141.° do CPA parece juridicamente irrepreensível, mas não deixa de ser impressionante a desprotecção que isso acarreta para o Estado membro ”, uma vez que “ gera uma tripla injustiça: o locupletamento do beneficiário, o não acesso por eventuais outros agricultores às verbas comunitárias, se houver contingentação destas, e a possibilidade de o Estado membro ter de responder perante as Comunidades pelos montantes indevidamente abonados ”. Mas esse mesmo acórdão acaba por concluir que “ Trata-se, contudo, de uma imperfeição do sistema, que não pode ser corrigida por via interpretativa, e que poderá eventualmente carecer de uma intervenção do legislador comunitário ou mesmo do nacional .”. 8 – Já, por acórdão de 13 de Maio de 199912, o STA apontava um caminho diferente daquele a que se tem vindo a fazer referência. Em acórdão dessa data, fazia-se uma distinção entre, por um lado, as ilegalidades da exclusiva responsabilidade da autoridade administrativa (e.g. errada interpretação da norma aplicável), e por outro, as que resultavam de erro com origem em facto imputável ao beneficiário. Nesse acórdão, o STA decidiu-se pela ilegalidade “ da ordem de reposição de ajudas comunitárias, revogatória de acto de pagamento ao destilador […], fundada, não em qualquer erro de ordem material ou contabilístico, mas sim em ilegalidade, traduzida em erro de interpretação de normas comunitárias e determinada depois de decorrido o prazo mais longo do recurso contencioso (um ano), por violação do disposto no art.° 141.º, n.º 1 do CPA ”. Porém, esclarecia-se que “ não é pela aplicação deste preceito de direito interno que fica sem significado a conservação dos documentos pelos prazos acima referidos, bastando pensar, por exemplo, nas acções de fiscalização e controlo efectuadas relativamente à execução das diversas operações, com vista a despistar irregularidades e fraudes (cfr. art.º8.º do Reg. CEE 729/70) ". Em 2005, o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo proferiu dois acórdãos13 que vêm pôr fim à linha de jurisprudência maioritária anterior e referida no ponto precedente. Assentavam, porém, num fundamento comum: o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto definitivo e constitutivo de direitos, e a ordem de reposição de ajudas indevidamente atribuídas um acto de revogação. Contudo, nos referidos acórdãos, entende-se que o princípio da segurança jurídica que informa o regime estabelecido no artigo 141º do CPA91, deve ser calibrado com outros princípios fundamentais 11 Rec. 46.709, relator Simões de Oliveira 12 Rec. 43864, relator Macedo de Almeida 13 Acórdão de 6 de Outubro de 2005 (Proc n.º 2037/02), Relator Rosendo José e 6 de Dezembro de 2005 (Proc n.º 328/02), Relator Abel Atanásio 11 consagrados constitucionalmente. Entre os princípios que haverá que considerar encontra-se o da repetição do indevido, decorrente do princípio da justiça, consagrado no n.º 2 do artigo 266º da Constituição da República Portuguesa que se impõe a toda a actividade administrativa. Estes dois princípios – o da segurança jurídica e o da repetição do indevido – poderão ser contraditórios, sobretudo após o decurso do tempo sobre o recebimento da prestação indevida, durante um período em que a segurança jurídica imporia a consolidação da relação jurídica já realizada. Porém, segundo a tese desses acórdãos, considerações há que impõem que o princípio da repetição do indevido seja prevalecente, nomeadamente quando existe má fé dos beneficiários, caso em que não se justifica a protecção da confiança destes, mas não só. O entendimento daqueles acórdãos vai no sentido de que as ajudas comunitárias são concedidas na base da confiança do preenchimento de certos pressupostos por parte do beneficiário, e não se verificando estes, a relação estabelecida estará incompleta, dando assim lugar à devolução do que foi indevidamente prestado. Os acórdãos equiparam assim, para este efeito, a situação de a falta de verificação do pressuposto ser originária, constante do próprio acto de concessão, ou resultar da violação de um comportamento que as normas exigem ao particular em vista ou em consequência da concessão da ajuda. Este valor da repetição do indevido seria postergado naquelas situações em que o apuramento da falta de verificação dos pressupostos em que assentou a concessão da ajuda fosse inviável ou excessivamente dificultada, no prazo de um ano, resultante da aplicação do artigo 141º do CPA91. Numa outra linha de argumentação, O Pleno do STA, naqueles dois acórdãos de 2005, entendeu que seria de dar-se relevância ao princípio do primado do direito comunitário. O referido princípio do primado do direito comunitário não tem consagração nos textos legais. Contudo, já desde o Acórdão do TJ Costa/Enel14, se tinha entendido que tal princípio é o resultado intrínseco da criação de um ordenamento jurídico ao qual os Estados, através do tratado instituidor, se obrigaram submeter, assim limitando, voluntariamente a sua própria soberania. Ora, a vigência do ordenamento jurídico comunitário seria obstaculizada, senão mesmo suprimida, se os Estados mantivessem o poder de opor às normas provenientes das instituições comunitárias as suas próprias normas internas. Para além disso, o Tratado constituinte previa – artigo 189.º15 - que os regulamentos comunitários tinham força obrigatória e vigoravam directamente nos ordenamentos jurídicos nacionais de todos os 14 Acórdão do TJ de 15 de Julho de 1964, Costa/ENEL, Proc. n.º 6/64. Ver ainda Acórdão do TJ de 17 de Dezembro de 1970, International Handelsgesellschaft, Proc. n.º 11/70 15 Hoje, artigo 268.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 12 Estados membros, regra essa que seria posta em causa se os Estados pudessem opor às normas constantes daqueles regulamentos as constantes dos diplomas aprovados pelos seus órgãos nacionais. Após a revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho, a Constituição da República Portuguesa elevou à dignidade constitucional aquele princípio da eficácia directa das normas da União no ordenamento jurídico nacional, e com ele, o do primado do direito da União, pelo que, a partir dessa data, as normas internas que contendessem com as normas do ordenamento jurídico comunitário passaram a enfermar do vicio de inconstitucionalidade. Voltando aos acórdãos do STA de 2005 a que acima se fez já referência, estes confrontaram-se com a questão de os regulamentos comunitários, ao preverem a possibilidade de controlo das circunstâncias de atribuição da ajuda para além do prazo de um ano – e ao contrário do que entendia a jurisprudência dominante anterior – coliderem com a norma constante do artigo 141.º do CPA91 que limita a esse prazo o acto revogatório do acto de concessão das ajudas comunitárias. Atendendo ao referido principio da eficácia directa dos regulamentos da União, estes estão ao mesmo nível que a norma constante do artigo 141º do CPA91, impondo que uns e outra sejam interpretados de forma a que não sejam excluídos os efeitos de qualquer uma dessas normas16. Porém, a jurisprudência anterior, ao limitar-se à aplicação estrita do artigo 141.º do CPA91, em qualquer caso, retirava qualquer efeito útil aos controlos da legalidade da atribuição das ajudas, efectuadas para além do prazo de um ano, ainda que fossem respeitados os prazos para o efeito previstos nos regulamentos comunitários, por não permitir retirar consequências desses controlos, nomeadamente, quanto à reposição das ajudas indevidamente concedidas. Em caso de dúvida de harmonização das normas constantes dos regulamentos com a norma constante do artigo 141º do CPA91, deverão prevalecer as primeiras, sendo afastada a aplicação deste último, em obediência ao princípio do primado do direito da União, pelo que a interpretação e aplicação das normas nacionais não podem conduzir a um resultado desconforme com as normas originárias das instituições da União Europeia. As linhas argumentativas expostas conduziram a que a decisão dos dois acórdãos a que se tem vindo a fazer referência fosse no sentido de afastar a aplicação do regime do artigo 141º do CPA91, quando estava em causa a revogação de um acto de atribuição de ajudas comunitárias, com fundamento em erradas informações prestadas pelos beneficiários com base nas quais a ajuda foi concedida17 16 Nesta questão o STA segue a jurisprudência da União fimada a partir o Acórdão TJ de 21 de Setembro de 1983, Deutshe MilchKontor, Proc. 205/82 a 215/82 17 A jurisprudência do STA passou, a partir dos acórdãos referidos no texto, a seguir a fundamentação, neles exposta. Veja-se a título de exemplo o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15 de Novembro de 2006 (Proc. n.º 346/06) Relator Rui Botelho, que neste ponto segue a fundamentação do Acórdão de 19 de Setembro de 2006 (Proc. n.º 1038/05), Relator Rosendo José 13 9 – Deste modo, a partir do ano de 2005, a jurisprudência dos tribunais superiores deixou de se socorrer do regime estabelecido no artigo 141º do CPA91 para estabelecer o prazo dentro do qual seria legítimo à administração proceder à revogação com fundamento em anulabilidade originária do acto de concessão de ajudas comunitárias. Questão diferente desta é a de concretizar o prazo que seria aplicável. Ora, os regulamentos comunitários previam um prazo limite para que os órgãos da administração pública exigissem a restituição das ajudas indevidamente pagas. Contudo, esses mesmos regulamentos previam que, caso os ordenamentos jurídicos do Estados membros contivessem um prazo mais alargado aplicável a essas situações, fosse este o prazo a aplicar. Isto é, os regulamentos comunitários limitamse a estabelecer um prazo ao preverem prazos mínimos dentro dos quais os controlos das declarações dos beneficiários poderiam ser efectuados e eventuais restituições das ajudas daí resultantes poderiam ser determinadas, deixando à legislação nacional a possibilidade de alargar esses prazos. No ordenamento jurídico nacional existe uma norma, constante do artigo 40º do Código Comercial18, que estabelece um prazo de 10 anos para a obrigação dos comerciantes manterem a sua escrituração. A existência dessa norma apenas se justifica na medida em que, durante esse período, os comerciantes estão sujeitos à fiscalização da regularidade do exercício da sua actvidade, nomeadamente para efeitos fiscais, mas não só. Assim, durante aquele período, as autoridades podem efectuar os controlos também para efeitos de apuramento da regularidade dos pressupostos com base nos quais as ajudas comunitárias foram concedidas, “ controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal ” 19. Segundo uma outra tese jurisprudencial20, a questão resolve-se levando em linha de conta que, tendo o beneficiário prestado informações desconformes com base nas quais a ajuda foi concedida, aquele incorre na obrigação de repor as quantias indevidamente recebidas e não existindo norma específica a fixar prazo dentro do qual essa restituição pode ser exigida, aplicar-se-ia a normal geral sobre prescrição constante do artigo 309º do Código Civil, que fixava em 20 anos esse prazo21. 18 e também, também no n.º 2 do artigo 118.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e do n.º 5 do artigo 115.º do Código do Impostos sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas 19 Veja-se neste sentido o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Outubro de 2005 (Proc. n.º 2037/02) 20 Ac. do STA de 9 de Junho de 2010, Proc, n.º 185/10, relator António Madureira 21 Foi muito debatida a possibilidade de aplicação da norma constante do artigo 40º do Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de Julho que estabelece que o prazo de prescrição da obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas era de cinco anos. Contudo, tanto quanto se pode apurar o Supremo 14 c) O Terceiro Tempo: a solução tardia 10 - Para além dos dois prazos já referidos – 10 ou 20 anos - uma terceira linha de fundamentação veio a ter um maior acolhimento no seio da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo: a da aplicação directa do Regulamento (CE) n.º 2988/9522. Esta tese jurisprudencial parte do reconhecimento de que, não obstante o Regulamento (CE) n.º 2988/95, no seu artigo 3º, n.º 3, permitir às legislações nacionais a determinação de um prazo prescricional mais agravado para a revogação do acto de atribuição das ajudas da União, certo é que não existia na legislação nacional qualquer norma que fosse susceptível de ser aplicada a estes casos23. Para suportar esta linha de raciocínio foi invocado o Acórdão Ze Fu Fleischhandel24, que decidiu no sentido de ser contrário ao princípio da proporcionalidade a aplicação de um prazo de prescrição de trinta anos, resultante das normas nacionais de direito comum, para a revogação dos actos de atribuição de ajudas, nem se justifica a redução pela via jurisdicional desse prazo, de forma a adequá-lo às necessidades, uma vez que de todos os modos o prazo previsto no artigo 3º, n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 2988/95 é adequado a essa finalidade. Para tentar esclarecer a questão agora em apreço, no âmbito do processo n.º 398/2012, o STA determinou o reenvio prejudicial junto do Tribunal de Justiça da União Europeia no sentido de apurar, da adequação às normas da União Europeia da aplicação de um prazo de 20 anos como limite para a restituição das ajudas comunitárias indevidamente prestadas. Sobre tal pedido, o Tribunal de Justiça da União Europeia25 pronunciou-se, para além do mais, no sentido de que “ Embora o artigo 3.º, n.º 3, do mesmo regulamento permita que os Estados Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro ou três anos previstos no n.º 1, primeiro parágrafo, deste artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à data da adoção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União ”. Perante essa posição do TJ, o Supremo Tribunal Administrativo26, através do acórdão para fixação Tribunal Administrativo nunca defendeu esta tese, antes a afastando com o argumento que aquele norma apenas abrangeria no seu âmbito de aplicação as despesas de gestão corrente, mas antes despesas de capital, e para mais comparticipadas pela Comunidade Europeia – neste sentido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Dezembro de 2008 (Proc. n.º 599/08) 22 Acórdão do STA de 26 de Maio de 2010 (proc. n.º 89/10), Relator Alberto Augusto Oliveira 23 Cfr. Acórdão do S.T.A de 9 de Abril de 2014 (proc. n.º 173/13), Relator São Pedro 24 Acórdão do TJ de 5 de Maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel, C201/10 e 202/10 25 Acórdão de 17 de Setembro de 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13 26 Primeiro através do Acórdão de 30 de Outubro de 2014 (proc. n.º 92/14), Relator Carlos Carvalho e posteriormente através do Acórdão para a fixação de 15 de jurisprudência de 26 de Fevereiro de 2015, veio pôr fim à querela sobre a determinação do prazo a aplicar à prescrição da revogação dos actos de atribuição de ajudas comunitárias, fixando, definitivamente, esse prazo em 4 anos por aplicação directa no artigo 3º, n.º 1 do Regulamento (CE) n.º 2988/95, considerando, pois, não existir no ordenamento jurídico nacional qualquer norma especificamente aplicável. Para terminar o presente capítulo, não poderá deixar-se de sublinhar que toda a problemática desenvolvida em toda a jurisprudência referida, respeitante aos actos de atribuição de benefícios pecuniários, não tem aplicação às ajudas dos estados membros, criados e regulados por normas de direito nacionais dos estados membros27. jurisprudência de 26 de Fevereiro de 2015 (Proc. n.º 173/13), Relator Teresa de Sousa 27 Cfr. Acórdão do S.T.A. de 5 de Fevereiro de 2015 (Proc. n.º 770/13), Relator Francisco Rothes. Conforme se lê na fundamentação desse acórdão: “ Em jeito de nota final, realçamos apenas que não logra aqui aplicação a doutrina fixada pelo recente acórdão de 8 de Outubro de 2014 desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (Proferido no processo com o n.º 398/12, […}, na sequência do pedido de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia efectuado pelo acórdão de 17 de Abril de 2013 ]…], pela razão de que no caso sub judice, contrariamente ao que ali sucedia, não está em causa a obrigação de reposição de quantias indevidamente recebidas provenientes de Fundos Comunitários, mas a obrigação de reposição de quantias atribuídas pelo Estado português (e que, por decisão da Comissão Europeia, foram consideradas indevidamente atribuídas). ” 16 CAPÍTULO III A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a anulação de actos administrativos em matéria de ajudas comunitárias a) Enquadramento geral 11 - Bastará atentar, ainda que superficialmente, nos objectivos e nas políticas da União Europeia para se concluir que a actuação desta se faz sentir, sobretudo, sob a forma de ajudas financeiras prestadas directamente aos particulares ou aos Estados, que, por seu turno, as prestam aos particulares sob a forma de auxílios estatais. Seja como for – quer os apoios da União Europeia aos particulares seja feita directa ou indirectamente – a forma por excelência de concretização dos objectivos e das políticas da União é feita através dos actos administrativos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário, que concedem ajudas comunitárias aos particulares. Atendendo à importância que esses actos assumem, é fundamental à defesa dos interesses da União o controle da legalidade das actuações administrativas que directa ou indirectamente podem contender com os interesses financeiros da União. Saliente-se que, segundo a concepção da própria Comissão Europeia, “ A protecção dos interesses financeiros da União diz respeito não só à gestão das dotações orçamentais, como também a todas a medidas que afectem ou ponham em causa os seus activos e os dos Estados Membros, na medida em que se destinem a apoiar ou estabilizar as respectivas economias ou finanças públicas e sejam relevantes para as políticas da União ”28. Compreende-se, contudo, que sejam os Estados membros a estarem incumbidos do papel essencial nesta matéria, desde logo porque, como primeiros destinatários das dotações orçamentais da União, são os primeiros responsáveis pela utilização dessas dotações. Desta forma, os Estados membros são chamados a desempenhar uma função muito significativa na gestão, repartição e utilização das dotações orçamentais da União. Tome-se como exemplo os fundos estruturais. Um dos objectivos da União consiste na coesão económica e social entre os Estados-Membros. Com esse objectivo (e com fundamento no título XVII da terceira parte do TFUE), a União fica obrigada a desenvolver a sua acção através dos fundos com 28 Cfr. o considerando I da proposta da Comissão Europeia de Directiva relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal: COM (2012) 363, de 11 de Julho de 2012. 23 por calamidades ou a redução de assimetrias regionais ou sociais, poderão justificar, mesmo à luz do tratado, a atribuição de auxílios estatais, pelo que o n.º 2 daquele artigo 107º consagra três derrogações àquele princípio e o número 3, prevê cinco situações em que aqueles auxílios podem ser julgados compatíveis com a realização do mercado interno. Verificadas algumas das circunstâncias previstas no n.º 2 do artigo 107º do TFUE, fica automaticamente derrogada a proibição constante do n.º 1. Já não assim com as situações-quadro previstas no n.º 3 daquele artigo. O enquadramento de um auxílio dentro de alguma das previsões deste último número do artigo 107º do TFUE depende de uma apreciação prévia da Comissão, e apenas será permitido se este órgão puder constatar que o auxílio é comas normas da concorrência e que a sua utilização se limita ao estritamente necessário à persecução dos objetivos exigidos pelo desenvolvimento e funcionamento do mercado interno (cfr. n.º 1 e 2 do artigo 108º do TFUE). Para esse efeito, « deve a Comissão ser informada atempadamente dos projetos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios » (cfr. n.º 3 do artigo 108º do TFUE)45 Tendo em conta esta regulamentação, constante dos tratados, e o carácter essencial dos princípios que lhe estão subjacentes para a realização dos objectivos da União, o Tribunal de Justiça, começou por aceitar que os ordenamentos jurídicos nacionais protegessem as legítimas expectativas dos beneficiários, impedindo a recuperação de auxílios legalmente pagos, decorrido que fosse um prazo razoável46. Esta posição, cedo, porém, veio a ser posta de parte, e aquele Tribunal passou a não admitir, em regra, a invocação do princípio da segurança jurídica, para tentar impedir a restituição de ajudas de Estado concedidas em violação das normas comunitárias. Aliás, no que concerne aos Estados Membros, não lhe é conferida, em caso algum, a possibilidade da invocação da confiança jurídica dos beneficiários para obstarem à tomada de qualquer medida destinada a dar execução a qualquer decisão da Comissão sobre auxílios estatais e, nomeadamente, as que ordenem a recuperação do auxílio, uma vez que admitir a possibilidade de invocação desse princípio para obstar a execução daquela decisão significaria deixar sem qualquer efeito útil as normas dos Tratados aplicáveis em sede de ajudas de Estado, « na medida em que as autoridades nacionais poderiam basear-se no seu próprio comportamento ilegal para anular a eficácia das decisões tomadas pela Comissão ao abrigo dessas disposições do Tratado.»47 . 45 Podem ficar dispensados deste procedimento – nos termos do n.º 4 do artigo 108º do TFUE – as categorias de auxílios estatais constantes de regulamento, para esse efeito, adoptado pela Comissão. 46 Neste sentido o Ac. do TJCE de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor C-205/82 a 215/82, 47 Ac. do TJ de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha, C-5/89 24 Quanto aos beneficiários, estes não poderão, em princípio e como regra, invocar a confiança legítima na regularidade do auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito do processo previsto pelo Tratado, que impõe que a intenção da concessão das ajudas de Estado seja notificada à Comissão, antes de ser concedida, cabendo a esta decidir se essa ajuda é compatível com o mercado interno. Antes da pronúncia da Comissão sobre a regularidade da concessão da ajuda, não existe legítima expectativa por parte dos beneficiários que pudesse opor-se a uma imposição da Comissão às autoridades nacionais, no sentido de estas recusarem ou tomarem as medidas necessárias à restituição de uma ajuda indevidamente concedida. Deste modo, a confiança legítima dos beneficiários só poderá ser invocada quando uma instituição da União tenha feito surgir na sua esfera jurídica “ esperanças fundadas ”, nomeadamente quando a demora da Comissão em proferir a decisão pudesse criar, no beneficiário, uma confiança legítima susceptível de impedir a Comissão de impor às autoridades nacionais que ordenassem a restituição do auxílio. Poder-se-á dizer, portanto, que, no caso de auxílios de Estado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tende a retirar relevância ao decurso do tempo para a formação de confiança legítima dos particulares na estabilização da decisão da concessão daquela ajuda, excepto quanto ao que se refere à excessiva demora das instituições comunitárias em se pronunciarem sobre a regularidade daquela ajuda com as normas de direito da União, pressupondo, portanto, que as normas sobre comunicação desse auxílios sejam cumpridas pelos órgãos dos Estados membros. Assim, sempre que as normas constantes dos artigos 107º e 108º do TFUE sejam violadas, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, estar-se-á perante uma irregularidade insanável pelo decurso do tempo, conhecida em qualquer altura e por qualquer entidade e, portanto, perante uma verdadeira nulidade do acto de atribuição desse auxílio. c) O Regulamento (CE) n.º 2988/95 16 – A jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a anulação de actos administrativos em matéria de ajudas comunitárias tem vindo a desenvolver-se à luz da interpretação e aplicação do Regulamento CE/Euratom n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 (JOCE L, 312, de 23 de Dezembro), desde a entrada em vigor desse diploma. Em 1995, data em que se encontrava ainda em vigor o Tratado que institui a Comunidade 25 Europeia com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado de Maastricht, de 7 e Fevereiro de 1992, havia já sido aprovada e encontrava-se em vigor legislação sectorial sobre o controle de utilização de fundos48, mas o Regulamento n.º 2988/95 constitui o primeiro com vocação generalista relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Na redacção do então vigente artigo 209ºA do Tratado que institui a Comunidade Europeia49 (introduzido precisamente pelo Tratado de Maastricht), não se previam as competências do Conselho e do Parlamento em matéria de defesa dos interesses financeiros, razão pela qual o Regulamento n.º 2988/95 foi aprovado ao abrigo da competência genérica prevista no artigo 235º, daquele tratado, por ser uma medida considerada « necessária para atingir, no curso do funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade ». Como resulta dos considerandos do Regulamento n.º 2988/95, a adopção deste justifica-se pela necessidade de tornar eficaz a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União, num quadro caracterizado pela dispersão da regulamentação da gestão das despesas provenientes do orçamento da União. Na verdade, conforme resulta do considerando primeiro daquele Regulamento, mais de metade das despesas da União é paga pelos Estados membros nos termos de regras pormenorizadas que diferem consoante as diversas políticas sectoriais. Contudo, constata-se a necessidade de combater a lesão dos interesses da União através da definição de um quadro normativo aplicável a todos os domínios abrangidos pelas diversas políticas da União. A definição dos comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas necessárias a recuperar as ajudas indevidamente prestadas e, bem assim, as sanções aplicáveis, continuam a depender da regulamentação das políticas sectoriais, mas, agora (após a aprovação do Regulamento), essa definição é feita dentro de um quadro e em concretização da regulamentação geral instituída pelo Regulamento n.º 2988/95. Assim, no domínio dos controlos e da punição das irregularidades cometidas no âmbito do direito da União, o legislador da União, ao adoptar o Regulamento n.° 2988/95, instituiu uma série de princípios e exigiu que, regra geral, todos os regulamentos sectoriais respeitassem esses princípios, incluindo as regulamentações sectoriais existentes no momento da sua entrada em vigor.50. 48O Regulamento (CEE) n.º 4253/88, sobre os fundos estruturais e os Regulamentos (CEE) n.ºs 4045/89 e 595/91 sobre os fundos da política agrícola comum 49 Onde ficou estatuída a obrigação dos Estados Membros de (em cooperação com a Comissão) coordenarem acções no sentido de defenderem os interesses financeiros da Comunidade, análogas às que tomarem para defesa dos seus próprios interesse financeiros, 50 Ver neste sentido Ac. TJ de 13 de Dezembro de 2012, France Agri Mer, C-670/11, 26 Como decorre do artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.º 2988/85, é nas regulamentações sectoriais, estabelecidas pelo legislador da União, segundo as políticas comunitárias em concreto, que são fixadas as normas de gestão descentralizada do orçamento, as regras e princípios aplicáveis aos sistemas nacionais de gestão e controlo, os comportamentos que constituem irregularidades e as medidas e sanções administrativas. As autoridades nacionais competentes devem, portanto, tomar por referência as disposições sectoriais para determinar se um comportamento constitui uma « irregularidade » e com base nessas disposições devem proceder à recuperação dos fundos indevidamente utilizados, se for caso disso. i) Âmbito de aplicação 17 - Conforme refere o artigo 1.°, n.º 1, o referido diploma visa introduzir uma « regulamentação geral » em matéria de controlos homogéneos relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário e de medidas e sanções administrativas aplicáveis, quando essas irregularidades são detectadas. O âmbito de aplicação do Regulamento estende-se a todas as irregularidades – na acepção do diploma – praticadas, independentemente do procedimento a que estejam sujeitas ou das consequências que devam ser retiradas. O conceito de irregularidade é, pois, central para a delimitação do âmbito de aplicação o Regulamento n.º 2988/95. A definição do conceito de « irregularidade », extraído do n.º 2 do artigo 1.°, n.° 2, daquele51, foi adoptado por razões de coerência e de clareza jurídica em relação ao funcionamento e aos princípios próprios das políticas estruturais: entende-se como tal qualquer comportamento de um agente económico, violador das normas de direito da União que produza, ou seja adequado a produzir uma lesão dos interesses financeiros daquela. Daqui importa salientar dois aspectos: o primeiro dos quais é que o conceito de irregularidade se reporta a toda e « qualquer violação de uma disposição de direito comunitário» . O n.º 2 do artigo 1º do Regulamento não distingue se essa violação é praticada no âmbito da formação da decisão da concessão da ajuda (ilegalidade originária) ou posteriormente. Estas irregularidades posteriores podem dizer respeito (p.e.) à violação de obrigações estabelecidas como pressuposto da concessão da ajuda, que, por seu turno, podem já estar previstas à data em que a ajuda é concedida ou resultarem de 51 « Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida » 27 alterações legislativas posteriores ao acto de atribuição da ajuda. O conceito de « irregularidade » não se prende, pois, necessariamente, com a validade da decisão de atribuição da ajuda. Este acto poderá ser válido, por ter sido concedido dentro dos pressupostos de facto e de direito estabelecidos, e ainda assim poder haver lugar a sanção e devolução da ajuda por sobrevir violação das obrigações impostas aos beneficiários. Por outro lado, embora resulte daquele artigo que uma violação do direito da União constitui uma irregularidade, não se pode excluir, contudo, que essa irregularidade possa igualmente resultar de uma violação do direito nacional: o que se pretende é combater a utilização ilegal de fundos da União e essa ilegalidade tanto pode resultar da violação de normas emanadas pelos órgãos da União como de normas jurídicas internas dos Estados membros que tenham em vista a aplicação e execução daquelas52. A definição de « irregularidade » é, pois, dada de uma forma muito ampla e « abrange tanto as irregularidades intencionais ou causadas por negligência que possam (...) dar origem a uma sanção administrativa como as irregularidades que tenham unicamente como consequência a retirada da vantagem indevidamente recebida... »53. O segundo aspecto que há que salientar é que o conceito de « irregularidade » está intrinsecamente ligado à actuação do beneficiário da ajuda: só « um acto ou omissão de um agente económico» (quer essa actuação seja anterior, quer seja posterior à concessão da ajuda) faz sujeitar a questão ao regime estabelecido pelo Regulamento n.º 2988/95. Está pois afastada do âmbito de aplicação do Regulamento qualquer violação à legislação que seja exclusivamente imputável aos órgãos da administração nacionais ou da União, seja por erro nos pressupostos, por estes determinados, seja por qualquer vício directamente assacável a esses órgãos, o que significa, nomeadamente, que a regra relativa à prescrição prevista no artigo 3.° do referido Regulamento não se destina a ser aplicada a combater irregularidades resultantes de erros das autoridades nacionais que concedem uma vantagem financeira por conta do orçamento da União54. ii) O prazo de prescrição 18 - A regra de maior alcance estabelecida pelo Regulamento n.º 2988/95 é a que consta do artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do mesmo, onde se fixa, um prazo de prescrição de quatro anos 52 Neste sentido Ac. TJ de 3 de Setembro de 2014, Baltlanta, C-410/13, 53 Ver Ac. TJ de 24 de Junho de 2004, Handlbauer, C-278/02, 54 v., neste sentido, acórdão TJ de 15 de Janeiro de 2009, Bayerische Hypotheken und Vereinsbank, C 281/07, 28 para as autoridades nacionais poderem actuar contra as irregularidades que, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, daquele diploma, tenham ou possam ter por efeito lesar os interesses financeiros da União e que, portanto, tenham como consequência a aplicação de uma medida administrativa (que tem por objecto a retirada de uma vantagem indevidamente obtida), quer conduzam, quer não, à aplicação de uma sanção administrativa. Os Estados Membros têm um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efectuam e que pesam no orçamento da União, decorrente do dever de diligência geral previsto no n.º 3 do artigo 4.° Tratado da União Europeia, que implica que devem tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão55. Contudo, esse dever está limitado pela garantia da segurança jurídica dos operadores económicos56, que sempre devem estar em condições de determinar, de entre as suas operações, quais as que estão definitivamente adquiridas e quais as que continuam a poder ser alvo de procedimentos57. Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão Ze Fu Fleischhandel58 « o princípio da segurança jurídica exige nomeadamente que a situação desse operador, tendo em conta os seus direitos e obrigações face à autoridade nacional, não seja indefinidamente suscetível de ser posta em causa […] Deve ser aplicado um prazo de prescrição à atuação contra essa irregularidade e, para cumprir a sua função de garantir a segurança jurídica, esse prazo deve ser fixado antecipadamente ». Ao adoptar o Regulamento n.° 2988/95 e, em particular, o seu artigo 3.°, n.º 1, primeiro parágrafo, o legislador da União pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria e mediante a qual procurava definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados Membros (para além desse prazo a União renuncia à possibilidade de recuperar montantes indevidamente recebidos do orçamento da União, em obediência ao princípio da confiança jurídica dos beneficiários). Porém, esse regime é meramente supletivo uma vez que é deixada margem aos órgãos da União, para, nos diplomas sectoriais, definirem um prazo mais curto, conforme resulta previsto da última parte do primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3º do Regulamento. Para além disso, aos Estados Membros é vedada a possibilidade de reduzirem esse prazo, mas é concedido um amplo poder de apreciação quanto à fixação de prazos de prescrição mais longos que entendam aplicar (cfr. artigo 3º, n.º 3)59, conquanto que sejam respeitadas as exigências de previsibilidade e de proporcionalidade decorrentes do princípio da segurança jurídica60, não devendo ir 55 Cfr, Acórdão TJ de 5 de Maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel, C 201/10 e C 202/10 56 v., neste sentido, acórdãos TJ, de 24 de Junho de 2004, Handlbauer, C 278/02 e de 28 de Outubro de 2010, SGS Belgium, C 367/09 57 Acórdão TJ de 11 de Junho de 2015, Pfeifer & Langen, C 52/14 58 Referido na nota 55 59 Acórdão TJ de 24 de Junho de 2004, Handlbauer, C 278/02 e Acórdão TJ de 22 de Dezembro de 2010, Corman,C‑131/10 60 V. neste sentido, acórdão TJ de 28 de Outubro de 2010, SGS Belgium, C 367/09 29 além do necessário para atingir o objectivo de protecção dos interesses financeiros da União61. Dentro desses limites amplos, os prazos de prescrição mais longos, que os Estados Membros continuam a poder aplicar nos termos do artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n. ° 2988/95, podem resultar de normas especialmente criadas para o efeito ou de disposições de direito comum62, mesmo que não directamente aplicáveis e apenas sejam chamados a regular uma situação concreta por via jurisprudencial, ainda que pela via analógica. Contudo, e uma vez que essa prática deverá respeitar os princípios gerais do direito, entre os quais figura o princípio da segurança jurídica, a aplicação da norma em causa deve ser suficientemente previsível para o destinatário63. Deste modo, ter-se-á de concluir que o legislador da União não pretendeu uniformizar os prazos nesta matéria, mas apenas estabelecer um mínimo para que os estados pudessem dispor de uma referência (e um limite) no estabelecimento das suas diversas legislações internas. Por outro lado, se é verdade que muitas das disposições de direito da União carecem, para a sua aplicação, de medidas de execução dos Estados Membros, esse não é o caso do artigo 3.°, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/9564, pelo que inexistindo qualquer norma derrogatória adoptada pelos Estados, nos termos e para os efeitos previstos no referido n.º 3 do artigo 3º do Regulamento (ou na legislação sectorial nos termos da segunda parte do n.º 1 do artigo 3º), o prazo de quatro anos tem aplicação imediata. 19 - Segundo o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. Assim, a referida disposição põe o acento tónico, no que respeita ao início do prazo de prescrição, no momento da prática da irregularidade, tal como é definida no artigo 1.°, n.° 2, do referido regulamento. Neste sentido, deve recordar-se antes de mais o acórdão Herbert Handlbauer GmbH65, no qual o Tribunal de Justiça declarou que « ao fixar, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, não deixa qualquer margem de apreciação aos Estados Membros » e que o prazo de prescrição fixado no artigo 3.°, n.° 1, « se conta a partir da data em que foi praticada a irregularidade ». Porém, posteriormente, o mesmo Tribunal de Justiça no acórdão Ernst Kollmer, decidiu no sentido de que « o dies a quo situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data 61 V. neste sentido, acórdão TJ de 17 de Março de 2011, AJD Tuna, C 221/09, e jurisprudência aí referida 62 v., neste sentido, acórdão TJ de 29 de Janeiro de 2009, Schlacht, Kühl und Zerlegebetrieb, C-278/07 a C-280/07 63 Ver o já referido Ac. TJ de 5 de Maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel, C-201/10 e 202/10 e por analogia, acórdão de 24 de Março de 2009, Danske Slagterier, C-445/06. 64 Conforme lembra o Acórdão TJ de 24 de Junho de 2004, Herbert Handlbauer GmbH, C 278/02, 65 idem 30 da concretização da lesão, quando esta ocorra após o acto ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse acto ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido acto ou omissão. “, acrescentando que “ «lesar», na aceção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95, se concretiza na data em que é tomada a decisão de conceder definitivamente a vantagem em causa ” 66. Note-se, que aquele acórdão sublinha (na linha aliás do que já havia sido decidido pelo mesmo Tribunal no acórdão Pfeifer & Langen67), que a data em que as autoridades nacionais tomaram conhecimento de uma irregularidade é irrelevante para o início do prazo de prescrição, uma vez que a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efectua e que estão a cargo do orçamento da União68. A regra geral que estabelece o início da contagem do prazo de quatro anos de prescrição para que a Administração possa exigir a devolução das quantias indevidamente recebidas pelo particular, a partir da prática da irregularidade ou da decisão de atribuição da ajuda – conforme a que ocorrer posteriormente –, sofre duas excepções (cfr. n.º 1 do artigo 3º do Regulamento n.º 2988/95): (i) o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade e (ii) o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. As irregularidades deverão ser tidas como sendo repetidas quando o mesmo agente económico retire vantagens económicas “ de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário ”69. Contudo, não poderá considerar-se que essas infracções constituam a repetição se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número70. Por outro lado, uma irregularidade deve ser considerada «continuada» quando a violação da disposição do direito da União em causa se prolonga no tempo71. De acordo com o estabelecido na segunda parte do segundo parágrafo do n.º1 do artigo 3.ºdo Regulamento n.º 2988/95, a autoridade competente pode sempre instaurar um procedimento contra as irregularidades cometidas no âmbito da execução de um programa plurianual, enquanto esse programa não estiver definitivamente encerrado72. 66 Ac. TJ de 6 de Outubro de 2015, Ernst Kollmer , C-59/14, 67 Ac. TJ de 11 de Junho de 2015, Pfeifer & Langen C-52/14 68 Conforme decidido no acórdão TJUE de 5 de Maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel, C 201/10 e C 202/10 69 Ac. TJ de 11 de Janeiro de 2007, Vonk Dairy Products, C-279/05 70 Neste sentido ver Ac. Pfeifer & Langen, referido na nota 67 71 v., neste sentido, acórdão TJ de 2 de dezembro de 2004, José Martí Peix/Comissão, C-226/03 72 v., neste sentido, acórdão TJ de 6 de outubro de 2015, Ernst Kollmer, C‑59/14 31 O conceito de programa plurianual, para efeitos da referida norma, constitui um conceito transversal, que engloba diferentes fundos que atribuem uma contribuição financeira73, nele não se enquadrando um programa operacional, que se limita a estabelecer disposições gerais sobre os Fundos estruturais, sem definir acções de execução concretas74 Alerta-se para a circunstância de as excepções indicadas apontarem para aspectos distintos da contagem do prazo: a constatação de irregularidades continuadas ou repetidas constituem uma excepção ao início do prazo – após a cessação da continuação ou repetição -; no caso da prática de irregularidades no âmbito de programas plurianais a excepção diz respeito ao términus do prazo, uma vez que aqui já não assumirá relevo o prazo de 4 anos estabelecido no primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3º do Regulamento, mas antes o fim do programa plurianual. 20 - Nos termos do disposto no terceiro parágrafo do art.º 3º, n.º 1 do Regulamento n.º 2988/95: « A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção ». Resulta da letra da norma citada que o acto que determina a interrupção não se limita às decisões do procedimento que apure a existência da irregularidade, bastando um acto de instrução destinado a apurar a existência de irregularidades ou, até um acto de mera averiguação tendente à eventual instauração de um procedimento por essas irregularidades75. Não basta, porém, um qualquer acto de controlo, de ordem geral: o acto a ser notificado ao beneficiário deverá conter, com suficiente precisão, a indicação das suspeitas de irregularidades relativas a operações circunscritas76. Deste modo, para que o acto tenha efeitos interruptivos do prazo de prescrição deverá ser emanado de « autoridade competente », para adoptar os actos de instrução ou de abertura de procedimento em questão, não se exigindo que essa autoridade deva ser a mesma que tem a competência para atribuir ou recuperar as quantias indevidamente recebidas em prejuízo dos interesses financeiros da União77. A esse respeito, há que salientar que, na falta de normas de direito da União, cabe a cada Estado 73 Neste sentido, Ac. TJ de 15 de Junho de 2017, UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, C-436/15 74 Neste sentido o despacho do TJ, de 16 de Novembro de 2017, Maxiflor, C-491/16, suscitado em sede de pedido de reenvio no âmbito do proc. 912/15 do STA, decidido por acórdão datado de 7 de Junho de 2018 (ver também neste sentido acórdãos do STA de 26/04/2018 Processo nº 249/16 e nº 1478/15) 75 V. acórdão TJ de 28 de Outubro de 2010, SGS Belgium, C-367/09 e acórdão de 21 de Dezembro de 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10 76 Cfr. ac. TJ de 24 de Junho de 2004, Herbert Handlbauer GmbH, C-278/02 77Cfr. Ac. TJUE de 11 de Junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14 32 Membro designar as autoridades competentes, nos termos do direito nacional, para a adopção de actos de instrução ou de abertura de procedimento contra irregularidades, na acepção do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2988/95. O acto em causa terá de ser notificado ao seu beneficiário. Contudo, o Regulamento n.° 2988/95 não contém quaisquer normas particulares quanto à forma pela qual deve ser dado conhecimento do acto. Esse pressuposto deve ser considerado preenchido quando um conjunto de factos permitir concluir que foi efectivamente dado conhecimento dos actos de instrução ou de abertura de procedimento à pessoa em causa. No caso de uma pessoa colectiva, esse pressuposto está preenchido se tiver sido dado efetivamente conhecimento do acto a uma pessoa cujo comportamento possa ser atribuído, nos termos do direito nacional, a essa pessoa colectiva78. O prazo interrompido nos termos referidos, corre novamente a partir da data de cada interrupção, até que seja proferida decisão final no procedimento instaurado contra o beneficiário ou até que seja proferida uma decisão final em qualquer processo judicial que impugne as decisões proferidas no âmbito daqueles procedimentos. O quarto parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento estabelece, porém, um limite absoluto: a prescrição verifica-se, no máximo, até ao termo do prazo igual ao dobro do prazo previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número, isto é, no prazo de oito anos a contar da prática da irregularidade (ou da cessação da irregularidade caso esta seja continuada ou da última praticada, no caso de repetição). Apenas assim não será se tiver sido movido processo penal contra o beneficiário, pelos mesmos factos que servem de fundamento à instauração do procedimento e, por essa razão, a entidade administrativa tiver suspendido o procedimento administrativo instaurado, caso em que o prazo de prescrição se suspende e será retomado quando o processo penal chegar ao seu termo ou na eventualidade de lhe não ser dado seguimento (cfr. artigo 6.º do Regulamento n.º 2988/95). iii) Estabelecimento de regras gerais para os procedimentos 21 – Para além da fixação do prazo prescricional supletivo, acima referido, o Regulamento n.º 2988/95 teve como objectivo estabelecer (conforme resulta do considerando sétimo), as regras gerais 78 idem 39 Porém, e em observância da última parte do n.º 1 do artigo 168º do CPA, os actos administrativos deixam de ser anuláveis pela administração pública, e independentemente da data em que ocorra o conhecimento do vício de que enfermam, no prazo de cinco anos a contar da data em que são praticados. Isto é, se no decurso do prazo de cinco anos após a prática do acto administrativo não se der o facto « psicológico » do conhecimento da causa da sua invalidade, esta deixa de ter relevância, pois decorrido que seja aquele último prazo, o acto já não pode ser anulado administrativamente, ainda que a Administração venha a ter conhecimento da causa da sua invalidade. Uma pequena nota para referir que a regra geral para efeitos do prazo de anulação administrativa de actos administrativos é completada pelo estabelecido no n.º 3 do artigo 168º do CPA – aplicável tanto a actos constitutivos como a actos não constitutivos de direitos – nos termos do qual, havendo impugnação administrativa, o acto apenas poderá ser anulado até ao encerramento da discussão da acção administrativa aplicável. Se o regime estabelecido nos n.ºs 1 e 3 do artigo 168º do CPA15 aplicável à anulação administrativa da generalidade dos actos não suscita grandes dúvidas, o mesmo já não poderá dizer-se do número 2 do mesmo artigo, que estabelece o condicionalismo aplicável quando a Administração pretende anular um acto constitutivo de direitos (recortando-se estes, nos termos definidos no n.º 3 do artigo 167º do CPA15, já acima citado), limitando essa possibilidade ao prazo máximo de um ano a contar da data da sua emissão. A questão é a de saber se, à semelhança do condicionalismo definido n.º 1 do preceito, também para a anulação dos actos constitutivos de direitos o facto « psicológico» do conhecimento das razões de invalidade assume relevância jurídica, uma vez que o número 2 do artigo 168º do CPA15 omite qualquer referência a esse prazo de seis meses a contar do conhecimento. Haverá assim que se apurar se os n.ºs 1 e 2 do artigo definem regimes estanques, sendo o primeiro aplicável aos actos não constitutivos de direitos e o segundo aos actos constitutivos de direitos ou se, pelo contrário, aqueles dois preceitos deverão ser interpretados sequencialmente, sendo o primeiro aplicável a todo os tipos de actos e o segundo conter uma excepção ao prazo de cinco anos, referido no número 1 para a anulação dos actos independentemente de conhecimento causa de invalidade (mas mantendo o prazo de seis meses para a anulação a contar do conhecimento). Não obstante a apontada dificuldade resultante da deficiente redacção das normas em causa, todos os elementos de que o intérprete se pode socorrer apontam neste último sentido e de acordo com o artigo 9.º do Código Civil a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas deve reconstituir, a partir dela, o pensamento legislativo, pelo que a letra da lei é o seu ponto de partida (n.º 2 do artigo 9.º) mas 40 também é o seu limite, na medida em que não pode a interpretação jurídica não ter um mínimo de correspondência verbal. Por outro lado, o n.º 3 do mesmo artigo privilegia a interpretação que melhor condiga com o significado natural e correcto das expressões utilizadas, pois o intérprete presumirá que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e que consagrou as soluções mais acertadas. Importa começar por deixar claro que efectivamente a letra da lei não é clara, suscitando dúvidas na sua interpretação. Essas dúvidas assentam na circunstância de o n.º 1 do artigo 168.º do CPA15 (e o n.º 3), não fazer qualquer delimitação sobre os actos administrativos a que é aplicável e, seguindo a máxima segundo a qual onde o legislador não distingue não deve o intérprete distinguir, a redacção do referido preceito apontaria no sentido de que se aplicaria a todos os actos administrativos, sem qualquer distinção, salvo alguma excepção legalmente estabelecida, nomeadamente a constante do n.º 2 do mesmo artigo, que se aplicaria, apenas, aos actos constitutivos de direitos. A aceitar-se esta interpretação, levantar-se-ia a questão de saber em que medida o n.º do artigo 168.º do CPA15 regula a anulação administrativa dos actos constitutivos de direitos. Esta última questão deixaria, contudo, de ser levantada se se estendesse, pela negativa, a restrição constante do n.º 2, ao n.º 1 daquele artigo. Neste caso ter-se-ia de entender que o número 2 conteria a regulamentação respeitante à anulação administrativa de actos constitutivos de direitos e o n.º 1 aplicar-se-ia apenas aos actos não constitutivos de direitos. Desde logo o elemento sistemático aponta no primeiro daqueles sentidos: são dois números do mesmo artigo e ambos definem os condicionalismos aplicáveis à anulação, pela administração, dos actos administrativos. Esta inserção sistemática conduziria a que um preceito fosse lido na sequência do outro, divergindo ambos apenas nos precisos termos em que o legislador o afirma expressamente. De acordo com esta leitura, os actos em geral podem ser anulados (pressupondo a sua invalidade) num prazo de cinco anos a contar da sua emissão, mas se forem constitutivos de direitos apenas no prazo de um ano, a contar do mesmo momento. Porém, e porque ambos os preceitos devem ser lidos um na sequência do outro, e nesta matéria o legislador não distingue, todos os actos administrativos apenas podem ser anulados no prazo de seis meses a contar do conhecimento da causa da sua invalidade. Por outro lado, afigura-se definitivo o elemento teleológico. A definição de um prazo mais curto para a anulação dos actos, quando a administração tem conhecimento da causa da invalidade, atribui um elemento de segurança jurídica reforçada ao sistema: se a administração conhece a invalidade do acto e, não obstante, se mantém inoperante para além de um período que se afigure razoável em que possa actuar, isso pode significar que se conforma com a ilegalidade (com todas as consequências que 41 daí podem decorrer, inclusivamente em termos disciplinares ou outros). Este elemento de maior segurança jurídica é tanto mais premente quanto o acto ferido de invalidade é constitutivo de direitos e, assim, um regime desta natureza tem uma maior justificação de aplicação a estes últimos do que aos actos não constitutivos de direitos. De resto, a interpretação contrária faria enfermar o regime de uma regra ilógica, sem qualquer explicação plausível: o regime de anulação dos actos administrativos não constitutivos de direitos seria mais restritivo, no que à possibilidade da sua anulação diz respeito, do que o regime de actos constitutivos de direitos e, por esta via, as garantias de segurança jurídica seriam menores, precisamente onde mais se impõem: a confiança erigida sobre a concessão de um benefício ou sobre a protecção de um interesse não pode deixar de ser mais garantida do que uma situação onde não há interessados definidos ou definidas injunções ou proibições. O problema que se pode colocar não é, pois, em saber qual a interpretação a dar ao n.º 1 do artigo 168º do CPA, mas antes da limitação – ou não – da excepção do n.º 2 do mesmo artigo. No confronto entre os dois números, o n.º 1 do artigo 168º estabelece dois prazos para a anulação administrativa – um prazo de seis meses a contar do conhecimento da causa da invalidade e um prazo de cinco anos a contar da emissão do acto -, o número 2 do mesmo artigo apenas contém um prazo e um facto para o início da sua contagem – um prazo de um ano a contar da emissão do acto. Não restam pois quaisquer dúvidas de que o n.º 2 estabelece uma excepção à regra de cinco anos a contar da emissão do acto, para que o acto administrativo possa ser anulado (se o acto for constitutivo de direitos só o poderá ser no prazo de um ano). Não se vislumbram razões para sustentar que essa excepção seria também aplicável ao outro prazo estabelecido no n.º 1 do artigo. O n.º 2 é peremptório ao estabelecer que o acto constitutivo de direitos « só » pode ser anulado no prazo de um ano a contar da sua emissão; nada diz sobre a possibilidade de anulação antes de corrido esse ano; não estabelece nenhuma regra sobre as vicissitudes passíveis de ocorrerem antes de decorrido esse prazo de um ano e nomeadamente, nada estabelece sobre o facto “psicológico” do conhecimento da causa da invalidade. Assim, se esse facto ocorre no decurso do prazo de um ano, dentro do qual o acto constitutivo de direitos pode ser anulado, existem duas possibilidades: ou não dar qualquer relevância a esse facto ou subsumi-lo ao estabelecido na primeira parte do n.º 1 do artigo 168º, que não estabelece nenhuma diferenciação quanto ao seu âmbito de aplicação. Para além disso, esta é a única interpretação que concede aos actos constitutivos de direitos uma maior segurança jurídica como, por certo, é a vontade do legislador ao impor um prazo mais curto 42 para a possibilidade da sua anulação administrativa. 27 – O n.º 4 do artigo 168.º do CPA15 contém três alíneas, correspondendo cada uma delas a um tipo diferente de actos constitutivos de direitos, cuja anulação poderá ocorrer no prazo de cinco anos, constituindo, assim, cada uma dessas alíneas excepções ao regime estabelecido no n.º 2 do mesmo artigo. São elas: “ a) Quando o respetivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática; b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada; c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas ”. O aludido n.º 4 daquele artigo, porém, começa por estabelecer uma salvaguarda, estabelecendo que o previsto nesse artigo não se aplica quando « a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente ». Já acima se aludiu à formulação que o Tribunal de Justiça concedeu ao princípio do primado do direito da União e a forma como o acolhimento desse princípio, pela jurisprudência nacional, conduziu a que numa primeira fase se determinasse o afastamento da aplicação do regime previsto no artigo 141º do CPA91, quando estava em causa a revogação, com fundamento em ilegalidade, dos actos de atribuição de ajudas comunitárias e, numa segunda fase, esse mesmo princípio levou à aplicação directa do Regulamento n.º 2988/95. De resto, a interpretação do regime de anulação de actos de concessão de ajudas comunitárias que conduzisse ao afastamento das normas de direito da União, sempre faria enfermar o regime da anulação administrativa de inconstitucionalidade por contrariar o disposto no n.º 4 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa87. Deste modo, a salvaguarda feita pela primeira parte do n.º 4 do artigo 168º do CPA15 sempre seria desnecessária, por já resultar de ditames impostos pela Constituição e dos Tratados que instituem a União Europeia. Tal estipulação – da salvaguarda da aplicação de « a lei ou o direito da União Europeia» peca, ainda, por se encontrar deslocada: a sua inserção como primeiro período do n.º 4 do artigo 168º do CPA15 poderia levar a pensar que o legislador apenas quis ter em atenção a disposição constitucional 87 Nos termos do qual “ As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático. ” 43 para efeitos de determinação do âmbito de aplicação das três alíneas que constituem as excepções àquele regime de anulação de actos administrativos, quando, na realidade o disposto no n.º 4 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa terá de ser tido em atenção na determinação de todo o regime da anulação administrativa. Deste modo, a salvaguarda da « lei ou o direito da União Europeia » não se aplica apenas ao prazo de cinco anos previsto no n.º 4 do artigo 168º do CPA15, mas sim, também, aos prazos constantes dos n.ºs 1 e 2 do mesmo artigo, conquanto que exista legislação da união aplicável às situações abrangidas por essas normas. Manifestamente será esse o caso se se entender acolher o entendimento do Tribunal de Justiça da União Europeia em matéria de auxílios estatais quando concedidos em violação dos Tratados constituintes da União Europeia. Como acima já ficou explicitado, quando estão em causa os auxílios de Estado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tem sido intransigente: os direitos conferidos pelos actos de concessão deste tipo de auxílios, quando estes são ilegais, não podem consolidar-se na esfera jurídica dos particulares. O TJ não pretende afastar o princípio da segurança jurídica, mas nega a possibilidade de a confiança dos particulares se poder alicerçar em normas que não respeitam os procedimentos aplicáveis em matéria de concorrência88. Assim, os auxílios estatais apenas são admitidos se, na sequência do procedimento definido no artigo 108º do TFUE, vierem a ser considerados pela Comissão compatíveis com o mercado interno e a sua utilização se limitar ao estritamente necessário à persecução dos objetivos exigidos pelo desenvolvimento e funcionamento do mercado interno (cfr. n.º 1 e 2 do artigo 108º do TFUE)89. Considera o Tribunal de Justiça da União Europeia, em jurisprudência firme, que os beneficiários não poderão, em princípio e como regra, invocar a confiança legítima na regularidade do auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito das referidas normas dos artigos 107º e 108º do TFUE 90 . Fora dessas situações, estar-se-á, pois, perante uma irregularidade insanável pelo decurso do tempo, conhecida em qualquer altura e por qualquer entidade. Não caberá no âmbito deste estudo apurar se à invalidade em causa nesses actos deverá caber o regime da nulidade. Dificilmente essa invalidade será enquadrável em alguma das alíneas do n.º 2 do artigo 161º do CPA15. Contudo, uma vez que a jurisprudência do TJ vai no sentido de que a 88 A este propósito cfr. Ac. do TJ de 20 de Março de 1997, Alcan, C-24/95, 89 Podem ficar dispensados deste procedimento – nos termos do n.º 4 do artigo 108º do TFUE – as categorias de auxílios estatais constantes de regulamento, para esse efeito, adoptado pela Comissão. 90 Ac. do TJCE de 20 de Setembro de 1990, Comissão/Alemanha C-5/89 44 irregularidade é insanável, invocável a todo o tempo e de conhecimento oficioso dos tribunais e de qualquer órgão da administração pública, a invalidade não poderá deixar de se considerar como nulidade se se pretender acatar essa jurisprudência do TJ. Nesta medida, os actos de atribuição de auxílios estatais, quando concedidos em violação dos Tratados constituintes da União Europeia, não seriam susceptíveis de anulação administrativa, por a tal se opor a alínea a) do n.º 1 do artigo 166º do CPA15. Porém, quando assim se não entenda, então ter-se-á de concluir que tais actos estarão abrangidos pela salvaguarda da « lei e do direito da União ». A segunda questão que não poderá deixar-se de ter em conta para efeitos do estabelecimento do alcance da salvaguarda da lei ou do direito da União Europeia constante da primeira parte do corpo do n.º 4 do artigo 168º do CPA15 diz respeito ao início da contagem dos prazos de prescrição e interrupção desta, constantes do já acima referido Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995. Contudo, esta questão será melhor compreendida depois de devidamente enquadrada e num esforço de compatibilização entre o estabelecido nesse Regulamento e no número 4 do artigo 168.º do CPA15. Por essa razão, será deixada para mais tarde. c) Os casos especiais do n.º 4 do artigo 168º 28 - Nos termos das três alíneas do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, o regime previsto nesse artigo abrange os actos que se integrem numa das seguintes circunstâncias: « a) Quando o respectivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática; b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de actos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada; c) Quando se trate de actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objecto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas .». 29 - Já acima ficaram explícitas as críticas que foram dirigidas por alguns sectores da doutrina, depois acolhidas pela jurisprudência dos tribunais administrativos, ao regime da revogação, com fundamento em invalidade, dos actos administrativos constitutivos de direitos, constante do Código do Procedimento Administrativo anteriormente vigente. 45 Poder-se-á identificar a principal dessas críticas pela forma como ROBIN DE ANDRADE a enunciou, ao declarar injusta a protecção concedida aos « casos em que o administrado é acusado e condenado por corrupção activa para a prática de acto constitutivo de direitos, ou pelo uso de documento falso em que induziu em erro a administração e a levou à prática de um acto constitutivos de direitos ilegal »91. Esta corrente da doutrina que posteriormente acolheu o apoio da jurisprudência defendia que, ao menos nos casos em que o acto assentasse em pressupostos falsos, cuja aparência tivesse sido artificialmente criada pelo seu beneficiário, este não merecia a tutela garantística resultante da limitação do prazo de revogação dos actos constitutivos de direitos. Esta crítica foi acolhida no Código actualmente em vigor mediante uma dupla vertente: uma através da cominação de nulidade dos actos cujo conteúdo constitua ou seja determinado pela prática de um crime, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 161º do CPA15. Diferente desta previsão será a que se encontra consagrada na alínea a) do n.º 4 do artigo 168º do mesmo Código. Estabelecido nesta última é que são meramente anuláveis – pois que se fossem nulos não poderiam ser objecto de anulação administrativa – os actos que foram determinados mediante a utilização de artifício fraudulento por parte do seu beneficiário. Levanta-se, porém, a questão de distinguir quando é que os « artifícios fraudulentos » constituirão crime, conduzindo à nulidade do acto, e quando esses artifícios conduzem à mera anulabilidade. Na verdade, se a expressão « artifícios fraudulentos », usada na formulação da alínea a) do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, estivesse a ser usada como reportando-se a uma actuação que preenchesse os requisitos legais da prática do crime, ter-se-ia de concluir existir contradição nos termos da lei, - conclusão que as técnicas heurísticas não permitem e antes obrigam a que se logre encontrar uma formulação que exclua a contradição – uma vez que estar-se-ia a aplicar uma parte do regime próprio de anulabilidade - a anulação administrativa - a um acto que, nos termos da lei, está enfermo de nulidade. O projecto de alteração previa apenas que « Salvo nos casos de má-fé do beneficiário, os actos constitutivos de direitos só podem ser objecto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano ». Esta formulação parece fazer impender a necessidade de protecção do beneficiário do acto sobre a sua confiança legítima na actuação da administração, isto é, se o beneficiário «“está de boa-fé, confiou justificadamente na actuação da administração e nos seus resultados e tem, por isso, expectativas legítimas e uma confiança que merece protecção »92. 91 ROBIN DE ANCDRADE “O regime da revogação e da anulação administrativa no projecto do novo CPA “ in Cadernos de Justiça Administrativa, Braga, CEJUR, n.º 100, págs. 77 e segs 92 Mário de Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 5ª Edição, 2018, pág. 348, citando Vieira de Andrade 46 Assim, ficaria incluído nos casos de nulidade os actos determinados por dolo do seu beneficiário, e nos casos de anulabilidade os casos em que esse dolo estivesse excluído ou não pudesse ser apurado. A esta conclusão não ajuda a parte final da alínea a) do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, na parte a que se refere “ com vista à obtenção da sua prática ”, pois se o « artifício » é usado com um fim específico – a prática do acto – dificilmente se poderá excluir o dolo. Ficará, contudo, esta interpretação provisória, por ser a única que se afigura passível de resolver a contradição apontada. A outra hipótese de interpretação que se afigura plausível seria aquela que faria assentar a distinção na existência ou não de condenação efectiva na prática do crime, sendo caso de nulidade quando essa condenação existisse e mera anulabilidade em todas as situações em que na prática do acto foi determinante a actuação de má fé do seu destinatário, não obstante, esta não ter conduzido a qualquer condenação penal. 30 - A alínea b) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15 vem preencher um vazio, há muito apontado pela doutrina, no que diz respeito às relações duradouras entre a Administração e o particular. No âmbito dessas relações criam-se direitos para os particulares sobre prestações que se repetem periodicamente. É compreensível que as exigências de segurança jurídicas não sejam as mesmas quando estão em causa efeitos retroactivos ou quando, ao acto anulatório, são atribuídos apenas efeitos para o futuro. Não se suscitam assim grandes dúvidas na interpretação a dar à alínea aqui em causa. Aliás, o regime aí estabelecido é o mesmo que já se encontrava legalmente estabelecido para a revogação, com fundamento em ilegalidade, dos actos administrativos que conferem o direito a prestações no âmbito da Lei de Bases da Segurança Social93, que são precisamente aqueles que têm maior significado dentro do âmbito de aplicação da alínea b) do n.º 4 do artigo 168º do CPA15. A única diferença é que agora se acrescenta um limite (de cinco anos) para a anulação administrativa desses actos e antes, não existia qualquer prazo para esse efeito. 31 - A alínea c) do número 4 do artigo 168º do CPA15 começa por delimitar o seu âmbito de aplicação aos « actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário» . Porém, dir-se-á, esta delimitação não é exclusiva daquela alínea e, antes, comum a qualquer uma das alíneas do n.º 4 do artigo 168º do CPA15. Na verdade, desde logo, como resulta do corpo da norma, qualquer uma das suas alíneas tem 93 Artigo 79º, n.º 2 da Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro 47 como objecto a anulação de actos constitutivos de direitos, sendo até redundante a formulação da primeira parte da alínea c). Bastaria que nesta se referisse a actos de conteúdo pecuniário, uma vez que resultava já do corpo da norma que esses actos teriam de ser constitutivos de direitos. Por outro lado, mesmo o conteúdo pecuniário dos actos a anular não é determinante para submeter essa anulação à alínea c), posto que esse poderá ser o conteúdo de actos para cuja prática foi determinante a má-fé dos seus beneficiários e constituirá a esmagadora maioria das prestações periódicas (para se não dizer a totalidade) que constituem o conteúdo dos actos cuja anulação está sujeita à alínea b) do n.º 4 do artigo 168º. Assim, a formulação escolhida pelo legislador quererá dizer que a anulação de todos os actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário estará sujeita ao condicionalismo previsto no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15 – poderá ser efectuada no prazo de cinco anos – aplicando-se-lhe as alíneas a) ou b) se se verificarem as circunstâncias aí previstas – terem sido determinados pela má fé do seus beneficiários ou terem como conteúdo prestações periódicas – ou a alínea c) se nenhuma dessas circunstâncias se verificarem. Mas mesmo esta formulação merece uma restrição: é que na alínea c) do n.º 4 do artigo 168º do CPA15 apenas se encontra prevista a anulação administrativa que resulte já do diploma ao abrigo do qual o acto a anular foi praticado, isto é, a possibilidade de fiscalização da legalidade do acto e a consequente obrigação de restituição das quantias indevidamente auferidas pelo beneficiário, ao abrigo desse acto, deverão estar previstas na legislação que regulamenta a atribuição do benefício. Na verdade, o que verdadeiramente distingue a alínea c) do número 4 do artigo 168º é a circunstância de, no seu âmbito, se enquadrarem as anulações administrativas dos actos administrativos de conteúdo pecuniários « cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objecto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano». A redacção em causa não será facilmente apreensível, antes sendo susceptível de suscitar diversas dúvidas, pelo que importará decompor os requisitos aí estabelecidos. Constatar-se-á que são estabelecidos, por um lado, requisitos ligados ao acto primário e, por outro, requisitos ligados à prática da anulação. Os requisitos ligados ao acto primário são: (i) ser constitutivo de direitos e, cumulativamente, (ii) que esses direitos tenham um conteúdo pecuniário, acrescentando-se, (iii) que não esteja sujeito a nenhuma das outras duas alíneas do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, isto é, cuja prática não haja sido determinada pela má-fé do seu beneficiário e não tenha como conteúdo prestações periódicas. O requisito ligado à anulação administrativa consiste ou na possibilidade dessa anulação se 48 encontrar já prevista na legislação que regula a emissão do acto a anular, ou em qualquer outra norma de carácter mais geral, mas aplicável ao caso concreto. Assim, uma conclusão a tirar é que a alínea c) do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, por si só, isoladamente, não prevê a possibilidade de anulação administrativa de qualquer acto. A aplicação dessa alínea necessita de ser devidamente enquadrada por qualquer outra norma aplicável que, essa sim, preveja a possibilidade de anulação do acto. Poder-se-ia questionar se, para que a anulação do acto de conteúdo pecuniário fique sujeita àquela alínea, será necessário que a legislação aplicável, preveja expressamente a possibilidade de fiscalização da legalidade do acto de atribuição do benefício e, para além disso, o dever de restituição das quantias indevidamente recebidas pelo beneficiário em consequência do acto a anular. Não bastaria, assim, que a legislação que enquadra a possibilidade de anulação previsse, em abstracto, a possibilidade de fiscalização da legalidade do acto, sendo exigido que a própria consequência dessa fiscalização, isto é o dever de restituir o que se viesse a apurar que foi indevidamente recebido, estivesse previsto. Como foi entendido na jurisprudência, âmbito do CPA91 (acima referida), da obrigação de guarda dos livros de escrituração e consequente possibilidade de fiscalização da contabilidade de empresas e particulares abrangidos, resulta como consequência a previsão da revogação com fundamento na invalidade e de imposição da obrigação de restituir as quantias indevidamente recebidas. Assim, da mera obrigação de guarda dos elementos de contabilidade94, resulta a possibilidade de anulação do acto de conteúdo pecuniário, pelo que a formulação da alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, é redundante. Um outro elemento é ainda necessário que esteja estabelecido na legislação aplicável: que a fiscalização da legalidade do acto seja possível para além do prazo de um ano. O que o legislador terá tido em vista é estabelecer que os diplomas que regulam a emissão do acto de conteúdo pecuniário devam prever a possibilidade de fiscalização desse acto para além do prazo de um ano, pois, de outro modo, a anulação administrativa desse não ficará sujeita ao estabelecido no n.º 4 do artigo 168.º, mas antes ao n.º 2 do mesmo artigo. Porém, a formulação utilizada não deixará de causar sérias dúvidas de aplicação no caso de o regulamento que prevê a emissão do acto estabelecer um prazo para a fiscalização deste superior a um ano, mas diferente dos cinco anos previstos no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15: nesse caso, o prazo a aplicar deverá ser o previsto no diploma próprio que prevê a emissão do acto ou o previsto no n.º 4 do 94 Constante do Código Comercial e do CIRC e CIRS 55 ao facto «psicológico» do conhecimento da irregularidade por parte da Administração. O prazo de prescrição, em qualquer dos casos – isto é, independentemente da data em que a Administração conheceu o vício – contar-se-á da data em que a irregularidade foi praticada (ou da concretização da lesão dos interesses financeiros da União, caso esta seja posterior). Nos casos em que o conhecimento do vício dos actos a anular for tardio, poderá ser respeitado o prazo mínimo, de quatro anos, para a prescrição do procedimento, constante do primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95. Porém, quando assim não suceda (mas p.e. o conhecimento advém logo a seguir à emissão do ato), o prazo de seis meses a contar desse conhecimento conduz a um encurtamento do prazo de quatro anos referido naquela disposição de direito da União e, em consequência, faz enfermar o regime de anulação administrativa dos actos do vício de inconstitucionalidade, por violação do n.º 4 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 288.º do TFUE. Deste modo, sempre que a regra do prazo de seis meses, a contar do conhecimento da causa de invalidade (previsto na primeira parte do n.º 1 do artigo 168.º do CPA15), conduzir a um encurtamento do prazo de prescrição do procedimento, de 4 anos, previsto no primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, terá de ser desaplicado pelos tribunais. O prazo constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 168.º do CPA15 só poderá ter aplicação à anulação administrativa de actos de concessão de ajudas comunitárias, quando, dele, não resultar o encurtamento do prazo previsto no primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/9598. e) Excepções quanto ao início do prazo 37 – Na determinação do prazo a observar para a anulação administrativa dos actos de concessão de ajudas comunitárias, haverá ainda que levar em consideração que o Regulamento n.º 2988/95, em regra, faz ocorrer o início desse prazo na data em que a irregularidade ocorreu. O próprio Regulamento n.º 2988/95 abre, porém, duas excepções a essa regra, a saber (cfr. n.º 1 do artigo 3º): (i) o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade e (ii) o prazo de prescrição no que se refere aos programas 98 Será de admitir relevância ao conhecimento da Administração do vício do acto, quando o prazo de seis meses termine após o prazo de quatro anos a contar da irregularidade, mas antes dos cinco anos a contar da prática do acto, em casos muito pontuais, portanto. 56 plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. Essas circunstâncias têm diferentes efeitos sobre a contagem do prazo. Relativamente à primeira – cessação da irregularidade continuada ou repetida –, a excepção do respeito ao início do prazo: este apenas iniciará a sua contagem a partir da data do último facto que integra a repetição ou continuação da irregularidade. Ora, quando a continuação ou repetição se prolonguem por vários anos, poderá determinar que a contagem do prazo de prescrição do procedimento respeitante ao primeiro facto que integra a repetição ou continuação venha a ocorrer muito para além do prazo de prescrição fixado, tanto no primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, como do previsto no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15. A segunda das circunstâncias – encerramento do programa plurianual – não estabelece o início do prazo, mas antes o seu fim: se o programa plurianual se prolongar para além do prazo de prescrição fixado para o procedimento com fundamento na ocorrência de irregularidades, aquele prazo de prescrição prolonga-se até que termine o programa plurianual. O estabelecimento de um prazo pelo ordenamento jurídico nacional não poderá, em caso algum, conduzir a que o procedimento tendente à defesa dos interesses financeiros da União cesse os seus possíveis efeitos, por prescrição, em data anterior a que resultaria da contabilização do prazo a contar da cessão da irregularidade continuada ou repetida, ou antes do encerramento do programa plurianual ao abrigo da qual a ajuda foi concedida, pois, de outro modo, também aqui se verificaria a causa de inconstitucionalidade do regime verificada anteriormente. Neste caso, porém, não há qualquer regra que deva ser afastada uma vez que o esforço exegético permite aplicar ao regime vigente, no ordenamento jurídico nacional, as duas excepções previstas no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3,º do Regulamento n.º 2988/95. Assim, quando a causa de invalidade do acto pode ser encontrada num comportamento reiterado do seu beneficiário e, desde que verificados os demais requisitos para esse comportamento, possa ser integrado no conceito de irregularidade continuada ou repetida, para efeitos do disposto no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de cinco anos, previsto no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, dentro do qual a Administração poderá anular o acto administrativo só começará a correr após a cessação do comportamento continuado do beneficiário ou, a partir da prática do último facto repetido. Por outro lado, a anulação administrativa dos actos de concessão de ajuda comunitárias poderá ocorrer, em qualquer caso, até à data em que termine o programa plurianual em que a ajuda se integra, se esse data for posterior ao fim do prazo de cinco anos fixado no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15. 57 f) Interrupções e suspensões do prazo 38 – O Regulamento n.º 2988/95 sujeita o prazo de prescrição do procedimento com fundamento em irregularidades do acto de concessão de ajudas comunitárias a interrupções e suspensões. Assim, aquele prazo será interrompido – contando-se de novo a partir da data em que a interrupção ocorrer – com a notificação ao beneficiário da prática de qualquer acto que vise instruir ou instaurar o procedimento que tem por objecto a irregularidade cometida, conquanto que esse acto seja praticado pela autoridade, para o mesmo, competente. Em qualquer caso, o prazo de prescrição ocorrerá sempre que decorra o dobro do prazo legalmente estabelecido, acrescido de metade a contar da prática da irregularidade. Por outro lado, o Regulamento n.º 2988/95 concede às autoridades competentes a possibilidade de suspenderem o procedimento que visa a restituição da ajuda indevidamente prestada se, pelos mesmos factos que o fundamentam tiver sido instaurado procedimento criminal contra a mesma pessoa visada no procedimento. Se essa suspensão for determinada, o prazo de prescrição do procedimento suspende-se durante todo o período em que decorre processo-crime. Esse prazo prescricional será retomado quando o processo-crime for arquivado ou chegue ao seu término. Pelas razões acima já apontadas, ligada com a imposição constitucional de harmonização dos regimes, essas causas de interrupção e suspensão do prazo de prescrição do procedimento previstas nos parágrafos terceiro e quarto do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n,º 2988/95, não poderão deixar de ser integradas no regime vigente no ordenamento jurídico nacional, levando à interrupção ou suspensão do prazo dentro do qual a anulação administrativa poderá operar-se, quando essas causas se verifiquem. g) Duas críticas em jeito de epílogo 39 – Para finalizar e se uma crítica for permitida, ela incidirá certamente sobre a consagração da alínea c) do n.º 4 do artigo 168º do CPA. Pela forma como essa alínea se encontra redigida é detectável que a sua fonte terá sido a 58 jurisprudência desenvolvida durante a vigência do antigo Código do Procedimento Administrativo, acerca do regime de revogação do acto de concessão de ajudas comunitárias. A ser assim, como parece, a intenção do legislador terá sido dar resposta ao prazo previsto no n.º 3 do artigo 3º do Regulamento n.º 2988/95, o que aliás, como se disse supra, tem já acolhimento jurisprudencial99. Contudo, o âmbito de aplicação daquele Regulamento é dado pelo conceito de irregularidade constante do n.º 2 do artigo 1.º do mesmo e esta, por seu turno, assenta na existência de um comportamento voluntário do agente económico que seja violador de uma disposição de direito comunitário. Ora, esse comportamento voluntário do beneficiário violador das normas de direito, não deixará, por certo se estar integrado no conceito de “ artifício fraudulento ”, tendo a vista a prática do acto, constante da alínea a) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15. Assim, se a vontade do legislador fosse apenas a de dar resposta ao n.º 3 do artigo 3.ºdo Regulamento n.º 2988/95, o estabelecido na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15 seria inútil, por esse desiderato se mostrar integralmente satisfeito com o vertido na alínea a) da mesma norma. Mas a critica que pode ser dirigida a essa alínea não ficará por aqui. Pese embora sob a capa indicada, a consagração da alínea c) acaba por ter uma consequência inversa, acabando por alargar o prazo de anulação administrativa que actos de concessão de ajudas comunitárias a um âmbito que o próprio direito da União não se quis estender, nomeadamente quando a causa da invalidade resulta do próprio erro da Administração, assim se compensando a inércia desta nas situações em que foi a própria a originar. A atenuar este efeito estará a norma constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 168.º do CPA15 a determinar o prazo de seis meses a contar do conhecimento da causa de invalidade, sempre que se possa argumentar que a Administração não poderá deixar de conhecer uma consequência a que ela própria deu causa. Nas outras situações, o legislador abriu apenas a porta a uma maior insegurança jurídica em situações em que a invalidade se fica a dever apenas à Administração, isto é, protege-se a falta de diligência célere desta, em prejuízo da segurança jurídica dos beneficiários do acto, sem que se consiga vislumbrar no carácter pecuniário dos actos abrangidos por essa alínea razões suficientes para a consagração deste regime. Esta alínea deveria, pois, ser seriamente repensada em futuras revisões ao Código do Procedimento Administrativo. 99 Ac.do TCAS de 4 de Outubro de 2017, Proc. n.º 689/16.9 BEALM-A, relator Paulo Pereira Gouveia 59 Uma segunda crítica, ela terá de ser dirigida ao facto de o n.º 4 do artigo 168º do CPA15 ter uma aplicação muito residual, no que se refere à anulação de ajudas comunitárias, face às inúmeras excepções à sua aplicação de que se deu nota, resultantes da harmonização do seu regime com o estabelecido no Regulamento n.º 2988/95. Ora, acrescentar um ano ao prazo regra de prescrição previsto naquele Regulamento, e apenas nas referidas situações residuais, não justifica as dificuldades de articulação do regime do n.º 4 do artigo 168º do CPA15 com o regime previsto naquele Regulamento, sendo muito mais seguro nada se dizer, e permitir, sem mais, a aplicação das normas de União em matéria de prescrição de procedimento com fundamento nas irregularidades praticadas tendo em vista a concessão das ajudas. 60 CAPITULO V Conclusões a) Pela jurisprudência produzida durante a vigência do CPA91 ficou definitivamente assente que os actos administrativos que concedem aos particulares ajudas comunitárias são actos administrativos, horizontalmente definitivos e constitutivos de direitos – e não meros actos provisórios, de adiantamento das verbas ou sujeitos a condição resolutiva (nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121.º do CPA91) da confirmação das informações, prestadas pelos beneficiários, com base nos quais o acto foi praticado; b) Em consequência dessa caracterização do acto de concessão, o acto que determina a reposição das ajudas concedidas com fundamento em desconformidade com a realidade das declarações prestadas pelo beneficiário e que determinaram a decisão de concessão, é um acto que tem por objecto principal ou essencial determinar a cessação dos efeitos do primeiro acto e, portanto, um verdadeiro acto revogatório; c) O princípio da segurança jurídica, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, impõe que os actos administrativos constitutivos de direitos se consolidem, com o tempo, na ordem jurídica e na esfera dos particulares; d) Esse principio terá, porém, de ser cotejado com outros, de entre os quais ressalta, na economia do presente trabalho, o princípio da justiça, consagrado no artigo 266.º, n.º 2 da Lei Fundamental, do qual decorre, como corolário, o da repetição do indevidamente recebido. e) O principio da repetição do indevido deverá ter prevalência sobre o da segurança jurídica quando os actos praticados pela administração pública se fundamentaram em circunstâncias que se não verificam, tendo esse erro sido determinado por má fé do beneficiário daquele acto, por, nestes casos, não se encontrar justificação para a confiança que possam depositar na decisão que lhe foi favorável; f) Nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 288.º do TFUE, vigora o princípio do primado do direito da União Europeia, segundo o qual os actos vinculativos praticados pelas instituições competentes da União vigoram directamente nos ordenamentos jurídicos nacionais, cabendo, em primeira linha, aos órgãos jurisdicionais e administrativos nacionais aplicar o direito da União e, se tal se revelar necessário, afastar a aplicação das disposições, de carácter legislativo ou administrativo, nacionais contrárias às normas da União; g) O Regulamento n.º 2988/95 contém a regulamentação de carácter geral aplicável à defesa dos interesses financeiros da União Europeia, definindo um prazo de 4 anos para a decisão que vise a 61 devolução das ajudas comunitárias indevidamente concedidas por violação das normas de Direito da União, imputáveis aos beneficiários das ajudas, sempre que os diplomas sectoriais que criam essas ajudas não estabeleçam outro prazo, ou as legislações nacionais dos estados membros não estabeleçam um prazo mais longo para esse efeito; h) Aquela regra sofre contudo duas exepceções: (i) o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade e (ii) o prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa; i) Por outro lado, aquele prazo está sujeito a ser interrompido desde a comunicação ao beneficiário da ajuda de um acto que vise instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, praticado pela autoridade competente para a prática desses actos. O prazo assim interrompido corre novamente, desde a data de cada interrupção e até que o procedimento instaurado chegue ao seu termo, ou seja proferida decisão judicial que conheça sobre a eventual impugnação do acto que ponha fim ao procedimento, ou até que ocorra o dobro do prazo limite de prescrição fixado; j) Para além disso ainda, o prazo de prescrição suspende-se por efeito da suspensão do procedimento, determinado pela entidade competente para o efeito, com fundamento na instauração de processo penal contra o beneficiário, pelos mesmos factos. Neste caso, o prazo suspenso será retomado quando o processo penal chegar ao seu termo ou na eventualidade de lhe não ser dado seguimento, quando for arquivado; k) O Novo Código do Procedimento Administrativo veio trazer uma ruptura com o sistema anteriormente vigente, separando a revogação dos actos (cessação dos efeitos de um acto anteriormente praticado com fundamento em razões de mérito), da anulação administrativa assente em razões de legalidade do acto anteriormente praticado; l) No CPA15, o acto de anulação administrativa apenas poderá ser praticado no prazo de seis meses a contar do conhecimento da causa da invalidade ou da cessação do erro do agente, desde que não haja decorrido mais de cinco anos a contar da prática do acto ou um ano se o acto a anular for constitutivo de direitos; m) Nos termos das três alíneas do n.º 4 do artigo 168º do CPA15, o regime previsto nesse artigo abrange os actos que se integrem numa das seguintes circunstâncias: « a) Quando o respectivo beneficiário tenha utilizado artifício fraudulento com vista à obtenção da sua prática; b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de actos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada; c) Quando se trate de actos constitutivos de direitos 62 de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objecto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas .»; n) O regime da anulação administrativa dos actos administrativos que concedem ajudas comunitárias tem um âmbito de aplicação que não é coincidente com o do Regulamento n.º 2988/95, porquanto aquele tem aplicação a todas as situações de violação de lei (que não seja enquadráveis no vício de nulidade) verificáveis no acto de concessão da ajuda, este – o Regulamento n.º 2988/95 – tem o seu âmbito de aplicação definido pelo conceito de irregularidade constante do n,º 2 do artigo 1º desse diploma, isto é, aplica-se apenas às situações de violação de lei, imputáveis aos agentes económicos, mas independentemente de essas situações estarem na origem da prática do acto de concessão ou ocorrerem posteriormente a este. o) O âmbito de aplicação de cada um daqueles regimes sobrepõe-se, apenas, no que respeita às invalidades originárias do acto de concessão imputáveis, por acção ou omissão, aos beneficiários das ajudas; p) O n.º 4 do artigo 168.º do CPA15 vem concretizar, no ordenamento jurídico nacional, a possibilidade conferida aos Estados pelo n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, fixando em cinco anos o prazo de prescrição dos actos de concessão de ajudas comunitárias. q) Porém, a sobreposição do âmbito de aplicação entre os dois regimes (anulação administrativa regulada CPA15 e Regulamento n.º 2988/95), verifica-se pela aplicação da alínea a) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, uma vez que ambas as disposições foram estabelecidas para as situações de invalidade dos actos de concessão que têm como causa a má fé dos particulares. r) A alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, terá, sob pena de inutilidade da norma, de regular situações não abrangidas por outras normas e nomeadamente pelas duas alíneas que a precedem, pelo que, no que respeita à anulação administrativa de actos de concessão de ajudas comunitárias, terá de ser lida como abrangendo outras causas de invalidade distintas da má fé dos seus beneficiários (pois estas já estão abrangidas pela alínea a) do mesmo número); s) A regra constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 168.º do CPA15 que fixa um prazo de seis meses a contar do conhecimento, pela Administração da causa de invalidade do acto, para a anulação administrativa dos actos, quando aplicada ao actos de concessão de ajudas comunitárias, nos casos em que conduz a uma redução do prazo de prescrição do procedimento, previsto no primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, deverá ser desaplicada, por se encontrar enferma de 63 inconstitucionalidade, por violação do n.º 4 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 288.º do TFUE. t) O estabelecimento de um prazo pelo ordenamento jurídico nacional não poderá, em caso algum, sob pena da inconstitucionalidade já apontada, conduzir a que o procedimento tendente à defesa dos interesses financeiros da União não possa produzir os seus possíveis efeitos, por prescrição em data anterior à que resultaria da aplicação do regime estatuído no Regulamento n.º 2988/95, tendo em conta as excepções à contabilização do prazo nele previstas incluindo as suspensões e interrupções desse prazo, nele previstas; u) Deste modo, o circunstancialismo da anulação administrativa dos actos administrativos de concessão de ajudas comunitárias, constante do n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, não poderá deixar de englobar as excepções à contagem do prazo constantes do segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3,º do Regulamento n.º 2988/95 e as causas de interrupção e suspensão desse prazo constantes do terceiro e quarto parágrafo daquela norma; v) Em concreto, quando a causa de invalidade do acto pode ser encontrada num comportamento reiterado do seu beneficiário e, desde que verificados os demais requisitos para esse comportamento, possa ser integrado no conceito de irregularidade continuada ou repetida, para efeitos do disposto no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de cinco anos, previsto no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15, dentro do qual a Administração poderá anular o acto administrativo só começará a correr após a cessação do comportamento continuado do beneficiário ou a partir da prática do último facto repetido. w) Por outro lado, a anulação administrativa dos actos de concessão de ajuda comunitárias poderá ocorrer, em qualquer caso, até à data em que termine o programa plurianual em que a ajuda se integra, se esse data for posterior ao fim do prazo de cinco anos fixado no n.º 4 do artigo 168.º do CPA15. x) O prazo fixado naquele preceito interrompe-se com a notificação ao beneficiário de qualquer acto emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, e suspende-se, caso o procedimento seja suspenso com fundamento na instauração do processo-crime pelos mesmos facto e contra a pessoa em causa, enquanto decorrer esse processo 64 BIBLIOGRAFIA ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 5.ª edição, Almedina, Coimbra, 2018 AMARAL, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2014, AMARO, António Leitão, “A estabilização dos efeitos dos actos administrativos anuláveis pelo decurso do tempo”, in Direito e Justiça, Ano XIX, 2007, Tomo II, ANDRADE, José Carlos Vieira de “Revogação do acto administrativo”, in Direito e Justiça, Ano VI, 1992, páginas 53 a 63, “A «revisão» dos actos administrativos no direito português”, in Legislação, n.º 9/10, INA, 1994, páginas 185 a 202, “A Discricionariedade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, 1998, pág. 13 e segs. “Anotaçao ao Acórdão do STA de 20 de Outubro de 2004”, in Revista de Legislação e Jurisprudência, n.º 3934, 2005, pag. 58 e segs Lições de Direito Administrativo, 3.ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, 2013 ANDRADE, José Robin de “Revogação administrativa e a revisão do Código do Procedimento Administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, Julho/Agosto de 2001, páginas 37 a 49 , “O regime da revogação e da anulação administrativa no projecto do novo Código do Procedimento Administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 100, Julho/Agosto de 2013, páginas 70 a 79, BATALHÃO, José Carlos, Novo Código de Procedimento Administrativo - Notas Práticas e Jurisprudência, Porto Editora, Porto, 2.ª