O impacto das áreas de reabilitação urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia
Abstract
Em Vila Nova de Gaia as Áreas de Reabilitação Urbana (ARU) foram criadas numa perspetiva de promoção da regeneração urbana, tendo como ponto de partida a reabilitação de locais estratégicos e dos núcleos degradados, promovendo a valorização e transformação do território enquanto recurso natural, arquitetónico, paisagístico e social, do ponto de vista da sua identidade e culturalidade, definindo linhas de atuação integradas, quer ao nível do edificado, quer ao nível do espaço público. Partindo deste princípio, através desta Dissertação, e tendo como base a Estratégia de Regeneração Urbana de Vila Nova de Gaia aprovada em 2013, foram analisadas 7 ARU aprovadas para o concelho. Este trabalho visa estudar as dinâmicas urbanas das ARU enquanto política pública, o seu impacto no território e contributo para a regeneração urbana, em comparação com a restante área do concelho. Ambiciona aferir de que forma o território em ARU evoluiu ao longo destes últimos 11 anos (2010-2020), medindo-se a variação antes da delimitação e após a delimitação. As ARU são um instrumento de planeamento que visa a priorização e programação integrada das intervenções, onde se pretende a curto prazo, a regeneração urbana, através da recuperação e transformação do território, devolvendo a singularidade e autenticidade dos lugares, conferindo-lhe a vitalidade outrora perdida, servindo como mecanismo de contenção da expansão e embelezamento das paisagens. Em Vila Nova de Gaia, as ARU através da sua delimitação estratégica e dos benefícios fiscais e incentivos municipais elas associadas, vieram comprovar que são um instrumento de políticas públicas eficaz, que pode conduzir de forma rápida à regeneração urbana; no entanto, nem todas ARU se desenvolveram com a mesma velocidade. A melhoria das condições de vida proporcionadas pela localização geográfica, a proximidade ao centro da cidade, o aumento do turismo, as necessidades de habitação e a procura de investimento estratégico para relocalização e sedimentação do tecido empresarial, bem como a proximidade de equipamentos e de infraestruturas viárias de qualidade, foram os principais fatores que distinguiram a evolução de cada uma das ARU e tornaram do ponto de vista do investidor, mais apetecíveis algumas das ARU, em detrimento de outras. Por outro lado, os instrumentos legais, designadamente, o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, vieram estimular a reabilitação das construções degradadas, sobretudo nos locais mais periféricos, fora destas áreas delimitadas. Para a concretização de uma eficaz e eficiente regeneração urbana será necessário dar continuidade à estratégia desenvolvida pelo município, seja através da aprovação de Operações de Reabilitação Urbana (ORU), simples ou sistemática, da promoção e divulgação mais clara e assertiva dos benefícios fiscais e dos incentivos municipais, associados a estas áreas, quer através da monitorização sistemática destas áreas como contributo para a regeneração urbana nas suas varias vertentes, paisagística, ambiental, arquitetónica, económica e social.
Full text
Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Dina Maria Martins Henriques Esteves O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia julho de 2021 UMinho | 2021 Dina Maria Martins Henriques Esteves O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia
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Pg39632 ii O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Direitos de Autor e Condições de Utilização do Trabalho por Terceiros Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/
Pg39632 iii O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Agradecimentos Gratidão é a palavra certa para expressar o meu agradecimento a todos aqueles que, através da sua amizade, colaboração, ensinamentos, apoio, confiança, paciência e inspiração, estiveram presentes, fazendo possível a concretização desta dissertação. Em primeiro lugar ao meu orientador, o Professor Doutor António Fernando Freitas Tavares, pelo seu rigor, profissionalismo, disponibilidade e entusiasmo relativamente ao tema escolhido, servindo-me de farol na elaboração deste trabalho. Ao meu Coorientador, o Professor Doutor João Carlos Cerejeira da Silva, pela sua recetividade, aceitação e disponibilidade, pelo seu apoio, orientação e acompanhamento em todas as etapas deste trabalho. Ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, Professor Doutor Eduardo Vítor Rodrigues, pela sua aceitação e que desde o primeiro dia me serviu de inspiração e incentivo quanto à escolha da área do Mestrado. À Gaiurb, EM, na pessoa do Presidente do Conselho de Administração, Eng.º António Miguel Castro pela confiança e disponibilização de todos os dados necessários que serviram de base à elaboração deste trabalho. Ao Eng.º Marco Carvalho, pelo seu contributo na recolha e sistematização desses dados. Em especial, ao Eng.º Ângelo Estrela, pela sua amizade, disponibilidade, colaboração, rigor e envolvimento, cujo contributo foi imprescindível para a elaboração deste trabalho. Da mesma forma, fazer referência aos meus Professores de Administração Pública, ao longo destes dois anos, ao Professor Doutor António Tavares (meu orientador), à Professora Doutora Catarina Silva, ao Professor Doutor Filipe Araújo, à Professora Doutora Isabel Macedo, ao Professor Doutor Miguel Ângelo, ao Professor Doutor Nuno Miguel Silva, ao Professor Doutor Pedro Camões, à Professora Doutora Silvia Camões, pela partilha de conhecimentos, motivação, novas perspetivas e abordagens, incentivo ao debate e às discussões. Às minhas amigas, em especial, à Isabel Rebelo, para além de amiga, colega de profissão e de mestrado, pela sua paciência, amizade, discussão e reflexão, pelo seu apoio incondicional nos momentos mais conturbados. À Aurora Pimenta pela sua participação, dedicação e rigor. A todos os meus amigos
Pg39632 iv O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia que deram o seu contributo para a elaboração desta dissertação, e aos que em algum momento padeceram da minha ausência sempre com a mesma justificação. À minha família, que teve um papel fundamental de apoio nesta caminhada, sem ela não teria conseguido ultrapassar os momentos menos positivos, ao meu marido Jorge e aos meus filhos, Jorge Miguel e Leonor, pela paciência, resiliência e pelo amor que me servem diariamente de inspiração e alavanca para nunca desistir. Aos meus pais, a quem devo o meu percurso, muito do que sou, que me deram as ferramentas necessárias para atingir sempre os meus objetivos. Aos meus sogros, em especial à minha sogra, Maria Luísa, pelo seu contributo, paciência e amizade. Por último, não posso deixar de agradecer às minhas estrelinhas que sempre me guiam e me acompanham, mesmo que não fisicamente, estão sempre presentes no meu coração. A todos, a minha profunda Gratidão!
Pg39632 v O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Declaração de Integridade Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho.
Pg39632 vi O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia RESUMO Em Vila Nova de Gaia as Áreas de Reabilitação Urbana (ARU) foram criadas numa perspetiva de promoção da regeneração urbana, tendo como ponto de partida a reabilitação de locais estratégicos e dos núcleos degradados, promovendo a valorização e transformação do território enquanto recurso natural, arquitetónico, paisagístico e social, do ponto de vista da sua identidade e culturalidade, definindo linhas de atuação integradas, quer ao nível do edificado, quer ao nível do espaço público. Partindo deste princípio, através desta Dissertação, e tendo como base a Estratégia de Regeneração Urbana de Vila Nova de Gaia aprovada em 2013, foram analisadas 7 ARU aprovadas para o concelho. Este trabalho visa estudar as dinâmicas urbanas das ARU enquanto política pública, o seu impacto no território e contributo para a regeneração urbana, em comparação com a restante área do concelho. Ambiciona aferir de que forma o território em ARU evoluiu ao longo destes últimos 11 anos (2010-2020), medindo-se a variação antes da delimitação e após a delimitação. As ARU são um instrumento de planeamento que visa a priorização e programação integrada das intervenções, onde se pretende a curto prazo, a regeneração urbana, através da recuperação e transformação do território, devolvendo a singularidade e autenticidade dos lugares, conferindo-lhe a vitalidade outrora perdida, servindo como mecanismo de contenção da expansão e embelezamento das paisagens. Em Vila Nova de Gaia, as ARU através da sua delimitação estratégica e dos benefícios fiscais e incentivos municipais elas associadas, vieram comprovar que são um instrumento de políticas públicas eficaz, que pode conduzir de forma rápida à regeneração urbana; no entanto, nem todas ARU se desenvolveram com a mesma velocidade. A melhoria das condições de vida proporcionadas pela localização geográfica, a proximidade ao centro da cidade, o aumento do turismo, as necessidades de habitação e a procura de investimento estratégico para relocalização e sedimentação do tecido empresarial, bem como a proximidade de equipamentos e de infraestruturas viárias de qualidade, foram os principais fatores que distinguiram a evolução de cada uma das ARU e tornaram do ponto de vista do investidor, mais apetecíveis algumas das ARU, em detrimento de outras. Por outro lado, os instrumentos legais, designadamente, o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, vieram estimular a reabilitação das construções degradadas, sobretudo nos locais mais periféricos, fora destas áreas delimitadas. Para a concretização de uma eficaz e eficiente regeneração urbana será necessário dar continuidade à estratégia desenvolvida pelo município, seja através da aprovação de Operações de
Pg39632 vii O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Reabilitação Urbana (ORU), simples ou sistemática, da promoção e divulgação mais clara e assertiva dos benefícios fiscais e dos incentivos municipais, associados a estas áreas, quer através da monitorização sistemática destas áreas como contributo para a regeneração urbana nas suas varias vertentes, paisagística, ambiental, arquitetónica, económica e social. Palavras-chave: áreas de reabilitação urbana; benefícios fiscais; incentivos municipais; regeneração urbana.
Pg39632 xiv O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Figura 3.35 | Território sem ARU | número de processos | ABC em m2 ......................................... 95 Figura 3.36 | Território sem ARU | equipamentos | indústria | residencial ..................................... 96 Figura 3.37 | Território sem ARU | equipamentos | indústria | residencial .................................... 96 Figura 3.38 | Território sem ARU | construção | reconstrução ........................................................ 97 Figura 3.39 | Território sem ARU | construção | reconstrução ........................................................ 98
Pg39632 xv O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Índice de Tabelas Tabela 1.1 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias .............................................................. 21 Tabela 1.2 | Benefícios Fiscais IRS e IVA atribuidos no Município de Vila Nova de Gaia em ARU e fora de ARU ............................................................................................................................................. 53 Tabela 1.3 | Benefícios Fiscais IMI e IMT atribuidos no Município de Vila Nova de Gaia em ARU e fora de ARU ............................................................................................................................................. 54 Tabela 1.4 | Taxas Municipais atribuidas no Município de Vila Nova de Gaia em ARU e fora de ARU 56 Tabela 2.5 | Total de ARU aprovadas em Vila Nova de Gaia desde 2013 até 2020 ........................ 59 Tabela 2.6 | ARU agrupadas em objeto de análise 2013 até 2020 ................................................. 60 Tabela 3.7 | ARU Centro Histórico | número de processos | ABC em m2 ...................................... 64 Tabela 3.8 | ARU Centro Histórico | equipamentos | indústria | residencial .................................. 65 Tabela 3.9 | ARU Centro Histórico |construção | reconstrução ...................................................... 66 Tabela 3.10| ARU Cidade Gaia | número de processos | ABC em m2 ............................................ 68 Tabela 3.11| ARU Cidade Gaia | equipamentos | indústria | residencial ........................................ 69 Tabela 3.12| ARU Cidade Gaia | construção | reconstrução ........................................................... 70 Tabela 3.13 | ARU Encostas do Douro | número de processos | ABC em m2 .................................. 72 Tabela 3.14 | ARU Encostas do Douro | equipamentos | indústria | residencial .............................. 73 Tabela 3.15 | ARU Encostas do Douro | construção | reconstrução ................................................. 74 Tabela 3.16 | ARU Aguda-Granja e caminho-de-ferro até Miramar | número de processos | ABC em m2 ................................................................................................................................................... 76 Tabela 3.17 | ARU Aguda-Granja e caminho-de-ferro até Miramar | equipamentos | indústria | residencial ........................................................................................................................................ 77 Tabela 3.18 | ARU Aguda-Granja e caminho-de-ferro até Miramar | construção | reconstrução ........ 78 Tabela 3.19 | ARU Zonas Industriais VL11 | número de processos | ABC em m2 ............................ 80 Tabela 3.20 | ARU Zonas Industriais VL11 | equipamentos | indústria | residencial ........................ 81 Tabela 3.21 | ARU Zonas Industriais VL11 | construção | reconstrução........................................... 82 Tabela 3.22 | ARU Carvalhos | número de processos | ABC em m2 ............................................... 83 Tabela 3.23 | ARU Carvalhos | equipamentos | indústria | residencial ............................................ 84 Tabela 3.24 | ARU Carvalhos | construção | reconstrução .............................................................. 85 Tabela 3.25 | ARU Transversal Sul entre Mosteiros | número de processos | ABC em m2 ............... 87 Tabela 3.26 | ARU Transversal Sul entre Mosteiros | equipamentos | indústria | residencial ........... 88 Tabela 3.27 | ARU Transversal Sul entre Mosteiros | construção | reconstrução .............................. 89 Tabela 3.28 | Território sem ARU | número de processos | ABC em m2 ......................................... 94 Tabela 3.29 | Território sem ARU | equipamentos | indústria | residencial ..................................... 96 Tabela 3.30 | Território sem ARU | construção | reconstrução ........................................................ 97 Tabela 4.31 | Comparação resultados em ARU e fora de ARU .......................................................... 99 Tabela 4.32 | Comparação resultados em ARU e fora de ARU (média anual número de processos) .................. 100 Tabela 4.33| Comparação resultados em ARU e fora de ARU (média anual ABC) ..................................... 100
Pg39632 xvi O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Lista de Siglas, Abreviaturas e Acrónimos ABC Área Bruta de Construção ACRRU Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão Urbanística AMP Área Metropolitana do Porto ARU Área de Reabilitação Urbana CIMI Código do Imposto Municipal sobre Imóveis CIMT Código do Imposto Municipal sobre Transações CIRS Código do Imposto sobre Rendimento das Pessoas Singulares CP Comunicação Prévia CRP Constituição da República Portuguesa DGOTDU Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano DR Diário da República EBF Estatuto dos Benefícios Fiscais ERUG Estratégia de Regeneração Urbana de Vila Nova de Gaia IHRU Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana I,P. IFRRU Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas IMI Imposto Municipal sobre Imóveis IMT Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Imóveis IRC Imposto de Rendimento de Pessoas Coletivas IRS Imposto sobre Rendimento de Pessoas Singulares IVA Imposto de Valor Acrescentado LEG Pedidos de Legalização LGT Lei Geral Tributária
Pg39632 xvii O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia ONU Organização de Nações Unidas ORU Operação de Reabilitação Urbana PAICD Plano de Ação Integrado para as Comunidades Desfavorecidas PAMUS Plano de Mobilidade Urbana Sustentável PARU Plano de Ação de Regeneração Urbana PDM Plano Diretor Municipal PEDU Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano PERU Plano Estratégico de Reabilitação Urbana PIP Pedidos de Informação Prévia PL Pedido de Licenciamento PNPOT Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território PRU Parcerias para a Regeneração Urbana RCM Resolução de Conselho de Ministros REN Reserva ecológica Nacional RERU Regime Excecional para a Reabilitação Urbana RGTAL Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais RJERU Regime Jurídico Excecional da Reabilitação Urbana RJIGT Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial RJRU Regime Jurídico da Reabilitação Urbana RJUE Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação RMEU Regulamento Municipal de Edificação e Edificação SRU Sociedades de Reabilitação Urbana UE União Europeia
Pg39632 1 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia INTRODUÇÃO Enquadramento Considera-se que os municípios, pela proximidade que exercem nas populações e pelo pleno conhecimento do território e das suas valências e dos recursos a ele associados, constituem-se como o principal agente no desenvolvimento económico local, com possibilidade de criar as condições necessárias para o investimento, que se pode traduzir na atribuição de benefícios fiscais, a par de outros incentivos municipais que visam potenciar o desenvolvimento urbano em áreas com menor apetência para o investimento. Consagrado no art.º 237º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o princípio da descentralização administrativa realiza-se mediante a transferência de atribuições e competências do Estado para as autarquias locais e pretende o reforço da coesão nacional e da solidariedade interregional, a promoção da eficácia e eficiência da gestão pública, garantindo assim os direitos dos administrados. A autonomia financeira resulta da configuração constitucional do Estado, que respeita a autonomia local (n.º 1 do artigo 6.º da CRP). Às autarquias locais encontra-se vedado o poder de criar impostos, que cabe à Assembleia da República ou ao Governo (mediante autorização legislativa da Assembleia da República). No entanto, as autarquias locais podem criar taxas, nos precisos termos do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) e dispõem, por isso, de alguma liberdade embora limitada pelo princípio da precedência de lei, que exige para o exercício do poder, regulamentar a existência de uma lei prévia. O Município de Vila Nova de Gaia possui o “Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia” 1 , e atribui consoante a estratégia de regeneração urbana definida para o município, reduções e/ou isenções de taxas consoante a especificidade. O presente estudo incide sobretudo no antigo regulamento municipal, em vigor no período de janeiro de 2015 até 2019, 1 Regulamento n.º 730/2019 de 18 de setembro. Diário da República n.º 179/2019, Série II. Município de Vila Nova De Gaia. Elaborado ao abrigo e nos termos dos artigos 112.º, n.º 7, 238.º, n.º 4 e 241.º da CRP, do RFAL e das Entidades Intermunicipais, estabelecido pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, que estabelece o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto -Lei n.º 433/99, de 26 de outubro e das alíneas b), c) e g) do n.º 1 do artigo 25.º e das alíneas e) e k) do n.º 1 do artigo 33.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (RJAL) aprovado pela alínea a) do n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na sua atual redação. 2 — São, ainda, leis habilitantes deste Regulamento: a) O Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação, que estabelece o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE); b) O Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, na sua atual redação, que estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis.
Pg39632 2 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação 2 (RMUE), o qual previa na Parte VI as taxas urbanísticas a aplicar nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 116.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE). 3 Vários diplomas foram publicados desde 2009 que regulamentam a aptidão do uso do solo, designadamente: - O Plano Diretor Municipal (PDM) 4 de 2ª geração (em fase de revisão à data desta dissertação); - O DL 307/2009, de 23 de outubro o qual estabelece o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU) em ARU, alterado pelo DL 32/2012, de 14 de agosto e à 54.ª alteração ao Código Civil. Este diploma veio aprovar as medidas destinadas a agilizar e a dinamizar a reabilitação urbana tendo como foco principal o desenvolvimento do território em áreas deficitárias de investimento. Desta forma assume-se como indispensável e prioritária a requalificação e revitalização das cidades, particularmente as áreas mais degradadas. Assistimos durante um período alargado, que teve início em 2007 e que se agudizou entre 2011 - 2014, (período no qual Portugal esteve sujeito ao Programa de Assistência Económica e Financeira com o objetivo de consolidação das suas contas públicas), a um declínio acentuado de investimento quer público, quer privado em Portugal e concretamente em Vila Nova de Gaia. O Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT) defende que o desenvolvimento equilibrado das cidades não deve passar pela expansão e dispersão urbana, as quais comprovadamente traduzem um consumo excessivo de recursos naturais e financeiros, não só através da impermeabilização do solo, como também custos elevados em novas infraestruturas (PNPOT, 2007; Carvalho, 2013). Se perpetuarmos a expansão urbana, os centros urbanos continuarão a apresentar cada vez mais o seu edificado degradado, sem resposta para as necessidades de conforto ambiental, promovendo a desertificação dos seus centros e a promoção de lugares abandonados e descaracterizados. No sentido de pensar novas estratégias e novas dinâmicas que invertam esta tendência, assentes num novo paradigma urbanístico que resulte de uma estratégia de contenção da 2 Aviso n.º 14978/2015, de 22 de dezembro. Diário da República n.º 249, Série II. Município de Vila Nova de Gaia. 3 Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro. Diário da República n.º 291, Série I. Consultar Anexo 2 4 Publicado através do Aviso n.º 14327/2009, de 12 de agosto. Diário da República n.º 155, Série II, correção publicada através do Aviso nº. 904/2013, de 18 de janeiro de 2013. Diário da República nº. 13, Série II, (posteriormente alterado através da publicação dos Aviso n.º 980/2018, de 19 de janeiro, e Aviso n.º 9505/2018, de 13 de julho).
Pg39632 3 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia urbe (Noronha, 2014), surge a Reabilitação Urbana, que promove a reabilitação de forma integrada dos edifícios e das áreas degradadas, racionalização dos recursos, contenção da urbe, dando uma nova vida aos centros urbanos, outrora dinamizadores da cidade. Vários stakeholders devem estar envolvidos no processo de reabilitação, para que a mesma se concretize de forma eficaz e eficiente no território, incluindo os proprietários (funcionamento natural do mercado), os operadores imobiliários e os investidores. Outro fator que ajuda a entender o processo da criação das ARU foi o contexto socioeconómico que o país atravessou, com uma crise acentuada, durante o período já referido, aumentando os problemas que os centros urbanos apresentavam e obrigaram à criação de novas estratégias e de políticas públicas eficazes e capazes de inverter a situação, transformando um problema em oportunidade para o investimento e transformação das dinâmicas das cidades. Sendo a reabilitação urbana uma necessidade para os centros urbanos degradados, novos mecanismos legais e fiscais são colocados ao alcance dos promotores, tornando mais aliciante a reabilitação do património edificado do que novas construções dispersas no território, nas duas escalas de intervenção, ao nível do tecido urbano (reabilitação urbana versus expansão urbana) e ao nível do edificado (reabilitação do edificado versus nova construção). Segundo Carvalho (2013), a preferência pela nova construção continua a prevalecer, apresentando para os promotores menor custo, construção mais rápida e com menos especificidades técnicas de construção. Desta forma, verifica-se, por um lado, um maior lucro e a preferência por parte dos particulares pela construção nova, por outo lado, o envelhecimento do edificado e consequente degradação dos locais. No entanto, este edificado é considerado reserva financeira, (através da renda fundiária), impostos baixos, mesmo com a aplicabilidade do DL. 287/2003, de 12 de novembro, (o qual procede à reforma da tributação do património) sendo insuficiente para a correção desta situação. Por outro lado, numa fase de crescimento económico, com a oportunidade de aquisição de uma segunda residência, surge uma forte pressão sobre o setor imobiliário, utilizando o solo urbano disponível para manutenção dos perímetros urbanos mais alargados e descontínuos. A Reabilitação Urbana surge como uma oportunidade de intervenção integrada no meio urbano, a qual permite que as Câmaras Municipais possam desenvolver mecanismos que possibilitem a reabilitação do património urbanístico e imobiliário, modernizando-o, permitido a adequação a novos usos e novas funcionalidades, promovendo o regresso de novos habitantes e utilizadores destes locais, como mecanismo de contenção da expansão urbana e embelezamento das paisagens existentes. O regresso aos centros urbanos volta a estar na ordem do dia das políticas públicas, disponibilizando um
Pg39632 4 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia conjunto de instrumentos articulados entre si, com base fiscal e legal, nomeadamente, a delimitação das ARU devidamente programadas através de novas estratégias de intervenção. De acordo com a legislação específica das ARU (o RJRU), a delimitação destas áreas obriga à definição, pelo município, dos benefícios fiscais associados aos impostos municipais sobre o património, designadamente o imposto municipal sobre imóveis (IMI) e o imposto municipal sobre transmissões onerosas de imóveis (IMT), e confere aos proprietários e titulares de outros direitos, ónus e encargos sobre os edifícios ou frações nela compreendidos, o direito do acesso aos apoios e benefícios fiscais e incentivos financeiros à reabilitação urbana, nos termos estabelecidos na legislação aplicável, sem prejuízo de outros benefícios e incentivos relativos ao património cultural. 5 No eixo fiscal, evidenciam-se os benefícios fiscais que tornam atrativas as ARU sob o ponto de vista dos vários agentes, dos proprietários, promotores e investidores. Considerando o seu papel fundamental enquanto agentes de desenvolvimento económico local são criados novos incentivos que visam a isenção e/ou redução dos seguintes impostos: - A Derrama, um imposto municipal que pode ser lançado anualmente pelos municípios, até ao limite máximo de, 1,5% do lucro tributável das empresas sujeito e não isento de Imposto de Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC), de acordo com o disposto na Lei das Finanças Locais (LFL) e das Entidades Intermunicipais, que foi publicado pela Lei nº 73/2013, de 03 de setembro. - O IRC, um imposto que incide sobre o rendimento das empresas com atividade de natureza comercial, industrial ou agrícola a trabalhar em Portugal. Corresponde a 21%, à qual na maioria dos municípios acresce a Derrama municipal. - O Imposto sobre Rendimento de Pessoas Singulares (IRS), um imposto que tributa o rendimento dos cidadãos salvo algumas exceções previstas na lei, de acordo com a Lei n.º 82-E/2014 - O IMI, o imposto municipal que “incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos situados no território português, constituindo receita dos municípios onde os mesmos se localizam”, e de acordo com artigo 1.º do Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de novembro, na parte que diz respeito ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI). 5 Regime Jurídico da Reabilitação Urbana. Alíneas a) e b) do artigo 14º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
Pg39632 5 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia - O IMT, o imposto municipal que “incide sobre as transmissões, a título oneroso, do direito de propriedade ou de figuras parcelares desse direito, sobre bens imóveis situados no território nacional”, de acordo com os artigos 1.º, 2.º do Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de novembro, na parte que diz respeito ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMT). - O Imposto sobre o valor acrescentado (IVA), um imposto que incide sobre a despesa ou consumo e tributa o “valor acrescentado” das transações efetuadas pelo contribuinte, introduzido no sistema fiscal português pelo Decreto-Lei nº n.º 394-B/84, de 26 de dezembro, constitui uma importante reforma do sistema da tributação indireta. Em termos de incentivos financeiros, o município de Vila Nova de Gaia através do RMUE, atribui uma série de reduções e/ou isenções de taxas, aplicadas a todos os impostos referidos, consoante a estratégia de regeneração urbana definida para cada uma das ARU, com especificidades muito próprias. Principais características do território Este estudo incide no território de Vila Nova de Gaia, localizado em termos geográficos no norte litoral de Portugal, na Área Metropolitana do Porto (AMP), (NUTIII), da qual fazem parte integrante 17 Municípios. Situa-se a sul da cidade do Porto, separado pelo rio Douro, fazendo fronteira com os Municípios de Gondomar a nordeste, Santa Maria da Feira e Espinho a sul, a oeste é banhado pelo Oceano Atlântico. Fonte: https://radionoar.pt/novo-estado-de-emergencia-em-vigor-com-maiores-restricoes-em-113-concelhos-incluindo-a-amp/ Figura 01 | Mapa dos 17 Municípios que integram a AMP
Pg39632 6 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Vila_Nova_de_Gaia#/media/Ficheiro:Vila_ Nova_de_Gaia_freguesias_2013.svg Devido à reorganização administrativa do território das freguesias, ocorrida em 2013, Vila Nova de Gaia deixa de se dividir em 24 freguesias e passa a subdividir-se em 8 freguesias e 7 uniões de freguesias 6 ,totalizando 15 unidades administrativas. O território possui uma extensão de frente marítima de 17 km e uma extensão de frente fluvial de 20 Km, e com uma área territorial de 168,46 km² (2013) 7 . 6 «Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro (Reorganização administrativa do território das freguesias)» Diário da República eletrónico. Consultado em 14 de abril de 2014.Cópia arquivada em 6 de janeiro de 2014. 7 «Áreas das freguesias, municípios e distritos da CAOP2013». Separador Áreas_Freguesias_CAOP2013. Direcção-Geral do Território. 2013. Consultado em 14 de abril de 2014. Arquivado do original em 9 de dezembro de 2013. Fonte: elaboração própria, a partir de: https://pt.wikipedia.org/wiki/Vila_Nova_de_Gaia#/media/Ficheiro:Vila_Nova_de_Gaia_freguesias_2013.svg Figura 02| Mapa da Reorganização Administrativa das Freguesias depois de 2013
Pg39632 13 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Metodologia de Análise A primeira fase deste processo de investigação centra-se na pesquisa teórica sobre os vários trabalhos elaborados sobre este tema. São balizados os conceitos gerais relativamente à reabilitação urbana e regeneração no contexto urbano. Numa segunda fase é desenvolvido um estudo sobre as políticas de regeneração urbana desenvolvidas na Europa, em Portugal e em Vila Nova de Gaia, cruzadas com os benefícios fiscais e as taxas municipais associadas, como contributo para a eficácia das políticas territoriais. Neste caso concreto, é analisada a estratégia do Município de Vila Nova de Gaia para a concretização da regeneração urbana, através da delimitação das ARU. Dada a conjuntura do panorama português relativamente aos restantes países da Europa, este foi o instrumento escolhido pelo Município para a materialização dos objetivos subjacentes à regeneração urbana, cuja legislação aplicada facilitou a sua execução. A crise mundial como fator externo de rutura foi exemplo disso, variando consoante a especificidade territorial, exigindo para as cidades novas estratégias e novas políticas públicas no sentido de desenvolvimento e sustentabilidade. Foi no período seguinte à crise que se colocou em prática toda a estratégia definida anteriormente, como prova da fiabilidade das opções tomadas para o desenvolvimento e recuperação dos centros das cidades. Paralelamente, os fatores internos, como o afastamento do centro das cidades gerando o abandono e a degradação da paisagem urbana e do seu património construído, incentivaram a expansão e a dispersão urbana através de novas construções recorrendo à mão de obra pouco especializada, mais rápida e mais barata, sobrecarregando o erário público com novas infraestruturas e abandono das infraestruturas existentes. Todos estes fenómenos justificaram a delimitação das ARU, para que fosse possível inverter estas tendências, devolvendo a dignidade e a dinâmica aos centros urbanos, contribuindo para a coesão social, revitalização do tecido construído, transformação da paisagem e das economias territoriais. Para perceber se a delimitação das ARU contribuiu para a regeneração urbana, e entender as dinâmicas territoriais do Município, são estudadas cada uma das 7 ARU delimitadas no Município, desde 2013 até 2020, utilizando-se dados estatísticos e comparação com o restante território fora das ARU, cruzado com os benefícios fiscais e as taxas municipais aplicados a cada uma das ARU em comparação com os benefícios previstos nas restantes freguesias do Município, obtendo-se uma leitura global e gradual ao longo dos últimos 11 anos.
Pg39632 14 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia A investigação termina com uma análise comparativa de cada uma das ARU, antes e após a sua delimitação, comparada com a restante área territorial, a fim de analisar o impacto dos benefícios e de incentivos fiscais na evolução do território como contributo para a regeneração urbana. Enquadramento Conceptual Um dos textos relevantes para esta dissertação é o The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place , Harvey Molotch, 1976, o qual sustenta a argumentação da essência do local como ‘ máquina de crescimento’. Segundo o autor, o território deve ser visto como um somatório de interesses territoriais concorrentes capazes de se aliarem estrategicamente. Cada área territorialmente delimitada pode estrategicamente competir entre si, aumentando ou diminuindo as oportunidades e desafios para ascensão, ou queda do bem coletivo. Esta teoria foi desenvolvida mais tarde através da publicação do livro: Urban Fortunes: The Political Economy of Place, em 1987, Logan, J. R., & Molotch, H. L., estabelecendo um paralelo entre o funcionamento da cidade e a reabilitação urbana, ajudando a explicar como os eixos fiscais e o funcionamento do mercado podem contribuir para a regeneração urbana. A perspetiva da ‘máquina de crescimento’ segundo a economia política urbana ignora as questões culturais, a diversidade de lugares e crises ambientais estando ancoradas em locais de sociabilidade de elite, conceções ideológicas e resolução de problemas locais (Molotch, 2004). As políticas locais e nacionais são importantes para determinar a força e o modo da dinâmica da ‘máquina de crescimento’, examinando as ligações entre a política da ‘máquina de crescimento’ e os impactos no ambiente físico e na criação de movimentos ambientais. Para Logan e Molotch (1987), a cidade, para além de um espaço de viver e trabalhar é também um espaço de acumulação de capital onde o cruzamento de interesses pelo valor de troca (espaço como mercadora capitalista) e o valor do uso (o espaço enquanto um bem consumido como lugar para viver). Logan e Molotch (1987) focam a sua análise nas cidades norte-americanas, dando importância ao uso dos espaços, à preservação e às questões ligadas à qualidade de vida. Desta forma, está criada a contradição entre os proprietários que veem o espaço como produto lucrativo e os que o encaram como elemento que promove a qualidade de vida e de relações sociais e solidárias. Logan e Molotch construíram a sua teoria baseada na observação do processo de formação das cidades norte-americanas com maior dimensão, geralmente centralizadas à volta de uma liderança política local forte. Os autores destacam com exemplo o caso de Chicago, cuja
Pg39632 15 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia população em 1835, ano em que chega William Ogden se torna presidente de Câmara e proprietário imobiliário de peso. Essa combinação de interesses e de negócios desafiou-o a “fazer de Chicago (como uma obrigação pública) a encruzilhada da América”. (Logan & Molotch, 1987:54). Para os autores, a essas elites era dada a possibilidade de produzir a cidade conforme os seus interesses, provocando valorização fundiária, trazendo lucros pessoais e favorecendo o ‘crescimento’ das suas cidades, para o bem de todos. A tese da sociologia urbana da ‘ máquina de crescimento’ urbana sustenta a teoria mais abrangente sobre a mercantilização do lugar, onde o solo é valorizado em termos sociais e económicos, e a aliança entre os atores e as organizações é partilhada através do interesse no crescimento local e os seus efeitos sob a valorização da terra, competindo entre lugares, obtendo o contributo dos cidadãos locais com o objetivo do crescimento urbano (Rodgers, 2009). Esta tese cruza a teoria dos regimes urbanos e algumas teorias da política urbana, e como a aliança das elites influencia a política das cidades, motivando atores e organizações para o crescimento urbano, promovendo o crescimento como um bem público. Embora controversa entre os geógrafos, a teoria de Harvey Molotch e John Logan contribuiu para o estudo e teorização da política geográfica das cidades, tendo como principal foco a propriedade da terra, levantando-se algumas preocupações sobre a mercantilização do lugar. Logan e Molotch (1987) aplicam alguns conceitos marxistas, como o distinção entre o valor do uso e valor de troca apenas no que se refere ao terreno construído, levando a alguns escritores marxistas a criticarem esta teoria por estar distanciada das abordagens marxistas e estruturalistas tradicionais da formação e do crescimento da cidade, (Farahani, 2017), que desrespeitam a importância dos agentes capazes de encaminhar as estruturas sociais sobrevalorizando o processo de acumulação de capital corporativo. Segundo Farahani 2017), esta teoria é criticada por várias razões: destaque exagerado na agência, exagero na função dos mercados imobiliários, análise economicista, deficiente teorização da escala e falta de contextualização temporal e espacial e o destaque da ‘máquina de crescimento’ urbana na estrutura-agência. Embora exagerada na função dos mercados imobiliários, a ‘ máquina de crescimento’ urbana contribuiu fortemente para a economia política urbana, centrada na produção e acumulação de capital, persistindo nos mercados de propriedade e de terra que limitaram esta ‘ máquina de crescimento’ de trabalhar e evoluir com demais agentes intervenientes no processo, estando demasiado limitado às definições jurisdicionais da cidade. Segundo Farahani (2017), embora Logan e Molotch defendam o apego para além do valor material dos residentes ao local, criando empreendedores locais que excedem a tendência economicista, estes nunca ultrapassam o economicismo na ecologia
Pg39632 16 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia urbana e na análise urbana marxista. Outra crítica apontada relaciona-se com a escala do lugar e com o limitado papel do Estado. Farahani (2017) refere que, de acordo com os argumentos utilizados por MacLeod e Goodwin (1999), as ‘máquinas de crescimento’ são o resultado de processos maiores de privatização, desnacionalização e internacionalização. Outra limitação assinalada a esta teoria foi o espaço geográfico e temporal específico, Estados Unidos da América, final sec. XX, segundo refere Farahani (2017). Phelps (2012) argumenta que a ‘máquina de crescimento’ descreve melhor a expansão dos subúrbios dos Estados Unidos da América. De acordo com Purcell (2000) citado por Farahani (2017), a falta de liderança e dependência económica extra-local e a oposição ao crescimento urbano em Los Angeles, fez com que houvesse uma estagnação da ‘máquina de crescimento’. No entanto, Farahani (2017) afirma que, a recente crise financeira global com raízes no mercado imobiliário urbano, a ‘máquina do crescimento’ é uma teorização relevante, embora insuficiente, para a compreensão da economia política urbana contemporânea. Conforme afirma Rodgers (2009), não faltaram tentativas para aplicar esta tese da ‘ máquina de crescimento’ urbana em contextos fora da América, nomeadamente, cidades europeias de França, Alemanha, Grã-Bretanha e Itália, no final da década de 1980. Foi na Grã-Bretanha que esta tese foi mais debatida e transposta, já que, durante uma década sofreu reformas lideradas pelo mercado, através da nova economia baseada na área das agências de desenvolvimento, parcerias público-privadas e governo local reestruturado, todos cada vez mais envolvidos em vários programas urbanos voltados para a propriedade, conduzindo a que muitos estudiosos britânicos das temáticas urbanas quisessem compreender a ‘máquina de crescimento’ urbana no contexto americano. Os debates em torno da tese da ‘máquina de crescimento’ na Grã-Bretanha levaram ao reconhecimento de uma ‘ máquina de crescimento’ urbana na América com as seguintes características: um setor privado forte contrastando com um estado fraco; necessidade de aquisição de propriedade, desenvolvimento e manutenção; um setor bancário e financeiro regionalizado, pelo menos até à década de 1990; governo relativamente autónomo na regulamentação da propriedade; tendência ao envolvimento de negócios por parte dos políticos locais; importância das finanças privadas para financiamento das campanhas eleitorais locais; baixo perfil de partidos social-democratas ou trabalhistas na maioria das cidades. Ainda o mesmo autor refere que um dos aspetos mais debatidos da tese da ‘ máquina de crescimento’ é a organização de projetos políticos, capazes de influenciar sentimentos de pertença e de crescimento do lugar, como pronúncio de uma preocupação para a elaboração de estudos contemporâneos de política urbana.
Pg39632 17 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia As decisões de gestão do crescimento são inerentemente políticas (Feiock, Tavares & Lubell, 2008). Segundo os autores a regulamentação da terra através dos usos pode produzir ganhos de eficiência, mas também tem consequências distributivas para cidadãos e interesses organizados numa comunidade. O artigo de Feiock, et. al. (2008) identifica algumas abordagens de políticas públicas e instrumentos que os governos locais empregam para gerir o crescimento, com um foco específico na chamada "segunda geração" de políticas, que incluem cinturas urbanas de limite ao crescimento, taxas de compensação, taxas de urbanização e transferência de desenvolvimento direitos de propriedade, entre outros (Navarro & Carson, 1991), citado por Feiock, et. al. (2008). Tal como Rodgers (2009) afirma, apenas a um nível metafórico, o envolvimento do sector privado na governação urbana pode ser apelidado como ‘ máquina de crescimento’ , tendo os governos locais a obrigatoriedade de incentivar a sua operacionalização, gestão e crescimento através da definição de políticas públicas com incentivos específicos à regeneração urbana. Assim, podemos afirmar que em Vila Nova de Gaia através da delimitação das ARU, estão criadas as condições para se verificar se existem prenúncios enquadrados nos princípios gerais definidos para a ‘máquina de crescimento’. Conceitos gerais Reabilitação Urbana Ao contrário de outros países na Europa, em que a reabilitação urbana e a conservação eram uma prioridade, com recurso ao apoio à reabilitação incidente no parque habitacional, em Portugal, até outubro de 2009, não lhe era atribuído um significado substancial que permitisse novas dinâmicas de mercado convidativas à prática de reabilitação. Pelo contrário, medidas legislativas através do congelamento das rendas, consequentes processos muito burocratizados, provocaram a inércia dos proprietários, perpetuando a degradação dos centros urbanos. O conceito de reabilitação urbana é relativamente recente, nasce da política de salvaguarda do património cultural que, em resposta aos novos desafios económicos, culturais, ambientais, sociais, vai para além desse âmbito restrito (Paiva et al.,2006). Designa-se por reabilitação urbana o processo de transformação do espaço urbano, o qual corresponde à execução das obras de conservação, recuperação, readaptação de edifícios e dos espaços urbanos, melhorando as condições de uso e de habitabilidade das construções existentes através da
Pg39632 18 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia conservação do seu carácter fundamental, respeito pelo valor arquitetónico, conforme definido no Vocabulário do Ordenamento do Território (DGOTDU 14 de 2000). Os processos de reabilitação urbana devem contribuir para a preservação, conservação e aproveitamento dos recursos disponíveis materializado pelo património construído, dinamizando e impulsionando a economia e as áreas urbanas degradadas (Pinho, 2009; Gaspar et al., 2006), através de princípios e objetivos de sustentabilidade. A reabilitação urbana é “a forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente, em que o património urbanístico e imobiliário é mantido, no todo ou em parte substancial, e modernizado através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização coletiva e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios” 15 . A reabilitação urbana tem como objetivos promover a sustentabilidade ambiental, cultural, social e económica dos espaços urbanos, estimular a revitalização urbana e o desenvolvimento urbano, através de ações integradas e combinadas de natureza social e económica, integrar a diversidade económica e sócio – cultural, a requalificação dos espaços verdes e urbanos e os equipamentos de utilização coletiva, promoção da inclusão social e coesão territorial integrando as áreas urbanas mais vulneráveis, assegurando a igualdade e oportunidade de acesso dos cidadãos às infraestruturas, equipamentos e serviços, acesso a habitação condigna, recuperação de espaços degradados e obsoletos capazes de atrair novos públicos e novas funções urbanas, promoção da melhoria da mobilidade e acessibilidade para todos e adoção de critérios de eficiência energética em edifícios públicos e privados. Área de Reabilitação Urbana Muito embora a sua definição seja semelhante à de reabilitação urbana, difere por se tratar de uma vasta área, territorialmente delimitada, onde todos os edifícios, equipamentos de utilização coletiva, áreas verdes e espaços urbanos de utilização coletiva que nessa delimitação se integrem, justifiquem uma intervenção articulada na sua totalidade. De acordo com o RJRU, ARU designa-se a “área territorialmente delimitada que, em virtude da insuficiência, degradação ou obsolescência dos edifícios, das infraestruturas, dos equipamentos de 14 Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano. 15 RJRU, alínea j) do artigo 2º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
Pg39632 19 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia utilização coletiva e dos espaços urbanos e verdes de utilização coletiva, designadamente no que se refere às suas condições de uso, solidez, segurança, estética ou salubridade, justifique uma intervenção integrada, através de uma operação de reabilitação urbana aprovada em instrumento próprio ou em plano de pormenor de reabilitação urbana”. 16 As delimitações das ARU resultam de espaços caracterizados por especificidades singulares capazes de oferecer oportunidades para viabilização de novas formas de atuação integrada, eficiente e priorizada. A reabilitação urbana em ARU é promovida pelos Municípios, sendo a sua aprovação da competência da Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara Municipal 17 , é publicada em Diário da República (DR) e caduca se no prazo de 3 anos não for aprovada a correspondente ORU 18 . Simultaneamente com o envio para publicação do aviso em DR a Câmara Municipal remete ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana I,P.(IHRU) por meios eletrónicos, a aprovação da ARU. 19 Operação de Reabilitação Urbana Associada à definição de Reabilitação Urbana, a ORU, por sua vez, correspondente ao conjunto articulado de intervenções visando, de forma integrada, a reabilitação urbana de uma determinada área 20 . As ORU são orientadas por uma estratégia de reabilitação urbana e a sua execução é realizada através de instrumento próprio, ou de um plano de pormenor de reabilitação urbana. No caso de serem desenvolvidas por instrumento próprio, devem conter a definição do tipo: estratégia de reabilitação urbana, caso seja simples ou, programa estratégico de reabilitação urbana, caso seja sistemática 21 . Podem ser delimitadas nas ORU unidades de intervenção, as quais, no âmbito da sua programação, são objeto de intervenção específica de reabilitação urbana, geograficamente delimitada, com identificação de todos os prédios abrangidos, podendo corresponder em caso de particular interesse público, a um edifício. 22 16 RJRU, a línea b) do artigo 2º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 17 RJRU, Ponto n.º 1 do artigo 13º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 18 RJRU, Artigo 15º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 19 RJRU, Ponto n.º 5 do artigo 13º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 20 RJRU, Alínea h) do artigo 2º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 21 RJRU, Alínea b) do artigo 16º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto. 22 RJRU, alínea k) do artigo 2º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
Pg39632 20 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Vila Nova de Gaia não optou pelo desenvolvimento de planos de pormenor de reabilitação urbana em nenhuma das ARU delimitadas até 2020, definiu programas estratégicos de reabilitação urbana, simples, ou sistemáticos, dependendo do tipo de ARU. As ORU são geridas e coordenadas por uma entidade gestora, podendo ser o Município, ou uma empresa do sector empresarial local. No caso de Vila Nova de Gaia é a Câmara Municipal que gere as ARU e ORU. Estratégia de Reabilitação Urbana e Programa Estratégico de Reabilitação Urbana As ORU são desenvolvidas através de uma Estratégia de Reabilitação Urbana (ERU), no caso das simples, ou por um Programa Estratégico de Reabilitação Urbana (PERU) no caso das sistemáticas. Estas ORU são densificadas através de um conjunto de objetivos específicos, os quais devem ser previamente definidos aquando da aprovação de cada ORU, devendo obedecer a um conjunto de políticas de reabilitação urbana em cumprimento dos princípios gerais constantes no RJRU. As ORU simples, desenvolvidas através da ERU, consistem numa intervenção integrada de uma área, incidindo principalmente na reabilitação do edificado 23 , ou seja, excluem-se neste caso as infraestruturas de utilização coletiva. As ORU sistemáticas, desenvolvidas através dos PERU, consistem “numa intervenção integrada de reabilitação urbana de uma área, dirigida à reabilitação do edificado e à qualificação das infraestruturas, dos equipamentos e dos espaços verdes e urbanos de utilização coletiva, visando a requalificação e revitalização do tecido urbano, associada a um programa de investimento público” 24 . A aprovação das ORU através de instrumento próprio é competência da Assembleia Municipal sob proposta da Câmara Municipal, o qual é remetido ao IHRU, por meios eletrónicos, que emitirá um parecer não vinculativo no prazo de 15 dias. Simultaneamente, o projeto de ORU é submetido a discussão pública, nos termos do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão do Territorial (RJIGT) 25 , para a discussão pública. Em resultado de eventuais alterações decorrentes do IHRU ou da discussão pública, a Câmara Municipal pode deliberar a sua reformulação. Se assim for, o projeto terá de voltar a ser aprovado pela Câmara Municipal e deliberado em Assembleia Municipal, enviado ao IHRU, conduzindo 23 RJRU, ponto n.º 2 do artigo 8º da Lei n.º 32/2012 de 14 de agosto. 24 RJRU, ponto n.º 3 do artigo 8º da Lei n.º 32/2012 de 14 de agosto. 25 RJIGT aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, alterado pelos Decretos-Leis n.º 53/2000, de 7 de abril, e 310/2003, de 10 de dezembro, pelas Leis n.º 58/2005, de 29 de dezembro, e 56/2007, de 31 de agosto, pelos Decretos-Leis n.º 316/2007, de 19 de setembro, 46/2009, de 20 de fevereiro, 181/2009, de 7 de agosto, e 2/2011, de 6 de janeiro. (Consultar anexo 1)
Pg39632 21 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia a uma nova discussão pública. Caso não existam alterações decorrentes da primeira consulta, quer por parte do IHRU, quer decorrente da consulta pública, a Câmara Municipal aprova a ORU, a Assembleia Municipal delibera, e é enviada para publicação através de aviso na 2ª série do DR, divulgada na página eletrónica do município, sendo em simultâneo informado o IHRU da publicação em DR da aprovação da ORU. As operações de reabilitação urbana aprovadas, quer através das ERU, quer através dos PERU vigoram pelo prazo fixado em cada uma das ORU, com possibilidade de prorrogação, não podendo exceder os 15 anos a contar da data da aprovação. Regeneração Urbana O conceito de regeneração urbana foi definido na década de 80 do séc. XX como o “processo que ocorre num organismo vivo quando este demonstra a capacidade de reconstituir o seu tecido danificado” (Vilares, 2003) citado por Mourão em 2019. Este conceito compreende atualmente um processo mais complexo e alargado decorrente de políticas integradas. Vários conceitos surgem em torno da intervenção na cidade, salientando os termos como revitalização, requalificação, regeneração, renovação e reabilitação urbana (Portas, 1985). Enquanto a renovação e reabilitação urbana são processos de intervenção e reorganização cujas preexistências são alvo de intervenção, existem especificidades nestes dois conceitos, já que na reabilitação as construções são mantidas e atualizadas e na renovação são removidas e substituídas (Moura et. al., 2006; Menezes, 2005). Quanto falamos de regeneração, em termos conceptuais vai para além da Reabilitação Urbana. Couch (2003) define este conceito, de acordo com o restabelecimento da atividade económica nas zonas em declínio, coesão social onde são confirmados problemas de exclusão e requalificação da qualidade ambiental em áreas de desequilíbrio ecológico. Não visa apenas a requalificação do edificado, mas também a recuperação paisagística e ambiental, a coesão e reintegração social, a sustentabilidade económica e social, geradora de investimento, de desenvolvimento e crescimento, fortalecendo as áreas para uma maior atratividade onde coabitem de forma equilibrada a cultura, os transportes, os serviços e espaços de lazer que preservem e promovam um ambiente mais sustentável. Breda-Vazquez (2000) define a regeneração urbana como o campo das políticas públicas que dá resposta a problemas específicos de degradação urbana constatados nas últimas décadas. A
Pg39632 22 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia degradação urbana é um processo complexo que contempla sucessivas ruturas face aos conceitos de qualidade urbana, podendo afetar qualquer área da cidade, manifestando-se através de vários fatores, sejam eles sociais, económicos, espaciais e funcionais. Assim, a regeneração urbana é entendida como uma poderosa estratégia política de compromisso social, económico, cultural e ambiental e urbano territorial, de modo a promover a regeneração do seu território, intrinsecamente ligada à dinâmica social e cultural, à revitalização económica, que poderá ser desenvolvida através de ações integradas (Paiva et al., 2006; Vilares, 2003). A regeneração urbana visa promover a coesão social, através da integração geracional, económica, cultural e ambiental, diluindo as assimetrias existentes no território, dando nova vida aos lugares entretanto adormecidos e abandonados, criando novas vivências, potenciando os seus valores diferenciadores. A regeneração urbana contribui de forma ampla para a revitalização dos locais, criando novas dinâmicas potenciadoras e novos investimentos, tornando os territórios mais competitivos entre si. Quando se fala de regeneração urbana, fala-se também de transformação equilibrada da paisagem no seu todo, seja através da reabilitação do seu tecido construído, seja através da consolidação da sua morfologia urbana, seja através da transformação e da valorização da sua paisagem natural. A regeneração urbana é indicada pelos autores como a forma mais adequada de intervir nas áreas urbanas (Paiva et al.; Vilares, 2003), mas também a mais complexa, constituindo uma oportunidade que permite ligar tecidos urbanos devolutos, potenciar a reconstrução do tecido existente e a colmatação e continuidade dos mesmos através de novas construções e permitir a ampliação das construções existentes que pelas suas características físicas e temporais não conseguem ter o nível de conforto desejado. Constitui de forma integrada uma regeneração dos lugares, criação de novos espaços de lazer e de descompressão, novas tipologias de uso de acordo com as necessidades dos locais, novas pequenas centralidades (entretanto adormecidas), o envolvimento do setor público na definição de estratégias concretas e do setor privado, através do investimento e dinamização dos locais. Para que a regeneração urbana se torne eficiente, o primeiro passo é a priorização e a identificação das áreas a reabilitar, através da definição das ARU de acordo com os critérios definidos pelo RJRU. Estas podem abranger designadamente, áreas e centros históricos, património cultural imóvel classificado ou em vias de classificação e respetivas zonas de proteção, áreas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas 26 . Junto com a delimitação das ARU, torna-se imperioso a definição dos 26 RJRU, n.º 2 do artigo 12º da Lei n.º 32/2012, de 14 de agosto.
Pg39632 29 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Nesta Estratégia, os Estados-Membros conformam os modos de produção e de consumo através de regulamentação, das normas de desempenho ambiental e dos fundos estruturais incentivam o investimento na eficiência energética dos edifícios e na eficiência da reciclagem. Num conceito mais amplo, a conservação dos edifícios não é abordada nestes documentos, no entanto, enquanto crescimento sustentável, esta estratégia traduz-se em crescimento inteligente e inclusivo convergindo com objetivos de regeneração urbana integrada, contudo, não manifestada nos documentos da estratégia (CE, 2010). Através da Convenção Europeia da Paisagem, transposta para Portugal em DR, 2005, a paisagem é tida como ligação entre o património cultural e natural, começando a fazer parte das agendas políticas de ordenamento do território e do urbanismo, integrando o património territorial, como forma de combate da infraestruturação que a paisagem sofreu durante algumas décadas. No entanto, o seu conceito não integra a sustentabilidade na perspetiva da otimização e conservação dos recursos naturais. Foram necessárias cerca de duas décadas para que o conceito do património territorial e urbano evoluísse, dominado mais pelo desenvolvimento tecnológico e crescimento económico do que pela sustentabilidade ambiental. A Estratégia do século XXI para o Património Cultural Europeu (CE/CM, 2017) vem dar uma nova luz às políticas patrimoniais, a qual conclui com a Convenção Europeia para a Proteção do Património Arquitetónico de Granada (1985), a Convenção Europeia da Paisagem Europeia de Florença (2000) e a Convenção-Quadro sobre o Valor do Património Cultural para a Sociedade, assinada em Faro (2005). Vários relatórios internacionais, European Cultural Heritage Strategy for the 21st Century ( 2017), e particularmente o Cultural Heritage Counts for Europe (2015) afirma que “o património cultural é parte da solução para os desafios europeus das alterações climáticas, por exemplo, através da proteção e revitalização da energia presente no parque edificado urbano existente” (CHCFE Consortium, 2015), cabendo-lhe “assegurar que o património é tomado em conta no desenvolvimento urbano, ordenamento do território e nas políticas de energia e ambiente”, e juntamente como exemplo de ação “desenvolver atividades experimentais dedicadas ao desempenho energético em edifícios antigos” (CE/CM, 2017: D6), citado por Mourão em 2019. A formulação da Política de Coesão, ciclo estratégico entre 2014-2020, assume o desenvolvimento urbano sustentável e integrado como uma prioridade, defendendo o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, alinhando-se com a Reabilitação Urbana.
Pg39632 30 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Para o Património Cultural Europeu (2017), a Estratégia do sec. XXI promove as políticas de património e as políticas de energia e ambiente, através da publicação da norma “ Guidelines for improving the energy performance of historic buildings - EN 16883” (CEN, 2017). Esta norma lança diretrizes para melhorar de forma sustentável o desempenho energético de edifícios com valor histórico, arquitetónico ou cultural (sem definição da idade do edifício). Respeitando o seu significado patrimonial, sem referência ao conceito de regeneração ou reabilitação urbana, apenas “ Building refurbishment ”, define a “modificação de um edifício existente no sentido de o elevar a uma condição melhorada e aceitável”, impossibilitando por isso a regeneração urbana integrada. Devido aos riscos ambientais surge o Pacto de Autarcas para o Clima e Energia (JRC, 2008) lançado pela Comissão Europeia, o qual incentiva as autarquias a reduzirem as emissões de gases com efeito de estufa em 40% até 2030. Surge também a nova Diretiva do Desempenho Energético dos Edifícios (EPBD Recast) (PEC, 2010), refletindo a preocupação pelas políticas energético-ambientais nas políticas da União Europeia com o objetivo principal de reduzir a intensidade energética e carbónica da economia – em particular do seu edificado e infraestruturas urbanas, e de promover o crescimento económico sem dependência energética externa (prioridade energética) e do crescimento dos impactes ambientais negativos, com limitações das emissões atmosféricas de dióxido de carbono, ou outros gases com efeito de estufa. Ambos se destinam a edifícios e sistemas urbanos, omitindo as pré-existências urbanas. Promovida pelas Agências de Energia, a Diretiva do Desempenho Energético dos Edifícios é aplicada em muitos países europeus. No entanto, algumas das considerações da redação original da Diretiva 2002/91/CE, vão perdendo importância: “As medidas destinadas a melhorar o desempenho energético dos edifícios deverão ter em conta as condições climáticas e locais, bem como o ambiente interior e a rentabilidade económica. Essas medidas não contrariarão outros requisitos essenciais relativos aos edifícios”. Estas apreciações não são seguidas na transposição, tais como requisitos específicos da construção e intervenção em edifícios pré-existentes em termos de proteção, não se encontravam ainda satisfatoriamente articulados (Pedro & Campos, 2015). Por isso, a Diretiva revela-se ineficaz na reabilitação de edifícios incidentes nos processos de regeneração urbana integrada, produzindo inclusive, efeitos negativos (Rato, 2010; Flores, 2016; Freitas, 2017), afetando os edifícios com requisitos desadequados ao contexto das intervenções, sem a devida adaptação à reabilitação dos edifícios para o setor da construção civil, tornando ineficaz a regeneração urbana integrada (Pedro & Campos, 2015). Este pacto foi mais visível no espaço público e na mobilidade urbana, assumindo-se
Pg39632 31 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia pouco relevante na regeneração urbana integrada, já que as agências de energia ou do ambiente, as quais desenvolviam os planos de adesão ao pacto, não possuiam competências em matérias de gestão urbanística e urbanismo (Mourão 2012). Segundo Guerra (2011), a primeira década do Séc. XXI, enquanto a construção de novas habitações diminuía, a necessidade de reabilitação do edificado tornava-se premente, trazendo consigo novos desafios com uma política de uso de solo mais eficaz e fiscalidade mais apertada na qualidade construtiva e desburocratização de processos. Conforme referido por Mourão (2019, p. 86), “Esta realidade paradoxalmente não foi diretamente abordada pelas políticas intergovernamentais europeias vocacionadas para as cidades, concentradas em consensualizar conceitos operacionais” O Programa URBACTT I (ERDF, 2002) antecipa o conceito de desenvolvimento integrado, implementando estratégias de regeneração económica e social sustentável de cidades médias, ou bairros em crise, com altas taxas de desemprego, crime e pobreza e carência de serviços públicos. O Programa (ERDF 2006; ERDF, 2007a) não financiou obras, mas sim a disseminação de conceitos estratégicos, dando primazia à regeneração urbana de áreas socialmente carenciadas. No entanto, a reabilitação de edifícios urbanos não foi associada no programa à otimização de recursos ou à preservação do património cultural. Foi com o Acordo de Bristol que o conceito de “comunidades sustentáveis” ganhou relevância, através de uma abordagem geral às questões ambientais e referências aos problemas da energia e resíduos, distancia-se das políticas de Energia e Ambiente lançadas na EU, em termos de limitação do consumo de recursos e da contaminação ambiental (WCSD, 1987). A Carta de Leipzig para as cidades sustentáveis evolui em termos conceptuais de comunidades sustentáveis para as políticas urbanas integradas. Conforme referido por Mourão (2019), a terminologia “regeneração urbana” é substituída por “desenvolvimento urbano”, com intervenções no espaço público e inclusão de novos equipamentos, numa perspetiva de renovação urbana e não tanto de reabilitação, incoerentemente, a Carta refere o papel do património arquitetónico no desenvolvimento das cidades europeias. O programa URBACT II (ERDF, 2007b) alia o desenvolvimento urbano integrado de Leipzig à regeneração urbana integrada proposta no URBACT I com preocupações de crescimento económico, melhorando a eficácia do desenvolvimento urbano integrado. O programa propõe a redução das emissões de CO2 de origem urbana e o conceito de economia de baixo carbono, perspetivando futuramente a
Pg39632 32 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia gestão de resíduos, qualidade do ar, qualidade e abastecimento de água, energias renováveis, sociedade de reciclagem, monitorização, e a herança cultural (ERDF, 2011), o qual se verifica na URBACT III. A Declaração de Toledo (MRAU, 2010) surge a par da publicação da Estratégia 2020 (2010), marcando a década num contexto de crise financeira. O conceito de regeneração urbana integrada volta a constar na redação do acordo intergovernamental, distinguido do conceito de desenvolvimento urbano assente na renovação urbana. Uma aproximação ao conceito de património urbano com valor cultural e social, tem subjacente a preservação do património arquitetónico e da cultura construtiva nas intervenções urbanas, mantendo a integridade enquanto património, tornando-o atrativo e habitável. O programa URBACT III (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 2014-2020), financiado conjuntamente com a União Europeia, é um instrumento vinculado à Estratégia 2020, destinando-se prioritariamente a melhorar a eficácia da política regional e de coesão nas suas dimensões urbanas através da capacitação local para o desenvolvimento urbano integrado e sustentável, desenhado para a eficiência energética dos edifícios, renovação urbana e promoção de um ambiente construído de alta qualidade e com eficiência no uso de recursos, a proteção e promoção do património cultural. 1.2 Políticas de Regeneração Urbana em Portugal A Revolução Liberal de 1820 e a Extinção das Ordens Religiosas em 1834 contribuíram para que o património arquitetónico, designadamente, quartéis, hospitais, fábricas, sofressem alteração dos seus usos sem qualquer respeito subjacente ao seu valor intrínseco, histórico e patrimonial (Brito-Henriques, 2003; Alves, 2016). Com a implantação da República em 1910, o Estado tenta recuperar para si o património religioso, através da Lei da Separação do Estado das Igrejas, publicada em abril de 1911, reduzindo assim a importância da igreja na sociedade portuguesa, passando a ser o Estado proprietário legal do património religioso (Brito-Henriques, 2003). Surgem posteriormente organismos com competências e responsabilidades específicas em defesa dos valores históricos e patrimoniais, designadamente, Conselhos de Arte e Arqueologia de Lisboa, Porto e Coimbra e o Conselho de Arte Nacional; Administração Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, que atuava na conservação e restauro do património histórico arquitetónico; Conselho Superior de Belas Artes, criado em 1924, entidade consultiva na arte e arqueologia; Direção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, criado em 1929, reunindo num só organismo os serviços de obras dos edifícios e monumentos nacionais e
Pg39632 33 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia particulares (Alves, 2016). Até à década de 1960, com o Estado Novo, na “campanha de legitimação nacionalista de uma ideologia e de uma linhagem arquitetónica ‘de regime’” (Paiva et al., 2006, p.35), eram desenvolvidas técnicas de restauro em monumentos nacionais e edifícios com elevado valor histórico, dando pouca relevância ao seu valor cultural e histórico no contexto envolvente, com uma noção um pouco limitada do que é o património, levando em alguns casos à destruição de áreas antigas, optando pela substituição de novas construções justificada pela procura da funcionalidade e urbanismo higienista, que apenas integravam as iniciativas privadas se as mesmas interessassem a personalidades do ‘regime’ (Paiva et al.,2006). Neste contexto, pela falta de instrumentos técnicos e administrativos, regulamentares e financeiros, a reabilitação urbana passou a ser relegada para um segundo plano (Paiva et al.,2006). Paralelamente, o congelamento das rendas que vigorou desde 1940, acabou por trazer graves consequências ao património edificado privado, ficando os proprietários sem possibilidades económicas que sustentassem uma intervenção que permitisse obras de conservação dos imóveis (CET/ISCTE et al., 2008). Antes de 1960, a par das tendências europeias sobre a importância de intervir e recuperar o património construído, em Portugal o restauro aplicava-se apenas aos monumentos com reconhecido valor histórico, não sendo comum a sua aplicabilidade ao tecido urbano (Paiva et al., 2006). É a partir de 1960 que a salvaguarda e conservação do património arquitetónico começa a ganhar importância no contexto urbano, integrando os aspetos socioeconómicos, culturais, ambientais nas ações de reabilitação (Paiva et al., 2006). Renascem os conceitos de valorização da identidade, autenticidade e património, e ainda reconhecimento das especificidades dos lugares (Paiva et al., 2006; Alves, 2016). As intervenções começam a ter em consideração as características físicas, económicas, históricas e estéticas dos locais. Colóquios sobre urbanismo organizados pelo Ministério das Obras Públicas e pela Direção Geral dos Serviços de Urbanização, referindo como mais relevantes, dois técnicos dessa entidade, Manuel Laginha e Cabeça Padrão, reformulam o conceito até então existente de renovação urbana, a qual se pautava pela substituição de construções existentes por novas construções destruindo o património edificado, prática regular nos aglomerados de maior dimensão (Paiva et al., 2006). Conforme explica Ana Simões (2019), os conceitos de património ganham nova forma, acrescentando a escala humana no tecido urbano e a salvaguarda do património urbano em áreas específicas através do ordenamento, do uso e da integração na cidade (Paiva et al., 2006; Gaspar et al., 2006). Conflitos de interesse emergem entre o património público e o património privado relativamente aos conceitos de salvaguarda dos edifícios e monumentos, que embora sendo propriedade privada, fazem parte da comunidade enquanto valor
Pg39632 34 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia patrimonial da cidade. Assim surge o planeamento urbanístico, o qual regula ambos os interesses protegendo o património, até então destruído para poder ampliar (Paiva et al., 2006). Como afirma Ana Simões (2019), é a partir de 1969 que as intervenções ao nível da escala urbana começam a ganhar importância, através de dois estudos, o “Estudo de Prospeção e Defesa da Paisagem Urbana do Algarve” 29 e o “Estudo da Renovação Urbana do Barredo” 30 , os quais englobam os espaços públicos, o tecido urbano e a arquitetura vernacular doméstica, numa visão integrada do património em termos urbanos no ordenamento do território. Segundo Pinho (2009), o “Estudo da Renovação Urbana do Barredo” foi a primeiro estudo que promoveu a autêntica política de reabilitação urbana em Portugal, embora o título de “renovação urbana” fosse para além deste conceito, estando implícita a reabilitação urbana, com preocupação social, funcional e de património urbano (Pinho, 2009). Iniciativas legislativas de ordenamento do território e reabilitação urbana surgem na década de 1970, reforçando-se após o 25 de Abril de 1974 a desregulação do território. As melhorias das condições de vida conduzem ao aumento da migração campo-cidade, originando bairros clandestinos e expansão urbana sem planeamento subjacente (Alves, 2016; Gaspar et al., 2006). Questões sociais emergem neste período fazendo parte das agendas das políticas públicas, onde as renovações das áreas não implicam o desenraizamento da população desses locais, antes pelo contrário, promovem o respeito e a manutenção do tecido social, reafirmando os valores locais, e o reforço de identidade por parte dos municípios, abrindo novas perspetivas à recuperação do património (Gaspar et al., 2006; Paiva et al., 2006). Beneficiando dos apoios concedidos pela União Europeia, são lançados programas destinados a áreas urbanas degradadas, designadamente, o Programa de Reabilitação das Instalações Desportivas (PRID), publicado através do Decreto-Lei n.º 704/76, de 30 de setembro, sendo esta a primeira experiência ao nível nacional de apoio à reabilitação de edifícios localizados nos centros históricos, visando a recuperação de imóveis degradados através da criação de linhas de crédito; o Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA); o Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas (REHABITA); o Regime Especial de Comparticipação e 29 Elaborado no âmbito da Secção da Defesa e Recuperarão da Paisagem Urbana, da Direção Geral dos Serviços de Urbanização, chefiada por Cabeça Padrão. 30 Realizado pela Direção de Serviços de Habitação – Repartição da Construção de Casas da Camara Municipal do *Porto, coordenado pelo Arq.º Fernando Távora.
Pg39632 35 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH), e o Programa de Solidariedade de Apoio à Recuperação de Habitação (SOLARH). Fomentando a atuação equilibrada entre a Administração Central e a Local, a partir de 1985 surgem para os municípios os Programas de Reabilitação Urbana, apresentando assim, os primeiros Gabinetes Técnicos Locais, capazes de concretizar as políticas públicas locais de salvaguarda dos valores patrimoniais e reabilitação das áreas degradas (Gaspar et al., 2006; Paiva et al., 2006). Conforme afirma Ana Simões (2019), a partir dos anos 1990, as iniciativas para a reabilitação urbana passam por programas e intervenções de carácter excecional, programadas e financiadas por fundos comunitários (Gaspar et al., 2006; Paiva et al., 2006), constituindo-se deste modo como principal fonte de financiamento ao nível nacional das intervenções que ocorrem nas ARU. Por esse facto, os municípios passam a ter políticas de reabilitação urbana própria, dispondo de meios técnicos, sendo responsáveis pela gestão do processo de reabilitação. A reabilitação urbana em Portugal foi objeto de vários diplomas legais que a regulamentaram. A Lei n.º 106/2003, de 10 de dezembro, que antecedeu ao novo RJRU, aprovava um Regime Excecional de Reabilitação Urbana (RJERU), apenas para as zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística. O RJERU, através do D. L. n. 104/2004, de 7 de maio, marca o início da regulamentação da reabilitação urbana em Portugal. Como medidas excecionais de requalificação urbana e valorização das cidades, surgem em 2007 os Programas Polis - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, com a Política de Cidades Polis XXI 31 . Os instrumentos da política Polis XXI apresentam-se sob a forma de incentivos fiscais, subvenções e fundos comunitários. Como refere Ana Simões (2019), a regeneração urbana apresenta-se como um eixo de intervenção desta, a par da competitividade e da integração regional, com a pretensão de ir ao encontro de uma visão de cidade a diferentes escalas territoriais. O Programa Polis teve uma forte incidência no espaço público, promovendo a reabilitação urbana de meios degradados. Vila Nova de Gaia foi fortemente marcada pela transformação de grande parte da frente rio desde a Afurada até ao Cais de Gaia. Embora os Programa Polis não tenham tido seguimento, foram o pontapé de saída para a regeneração urbana, impulsionando o papel da reabilitação 31 O Programa do XVII Governo assume o compromisso de relançamento de uma “Política de Cidades forte e coerente”, associada a medidas inovadoras de financiamento e a modelos adequados de gestão e de governação territorial. Como principais exemplos de requalificação urbana de sucesso, destaco a EXPO’98 e em Vila Nova de Gaia a marginal entre a Afurada e o Cais de Gaia executada pela Sociedade. GAIAPOLIS - Soc. Desenv. Prog. Polis VNG, SA. com Ações de Operações Integradas de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental (Queirós &Vale, 2005).
Pg39632 36 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia urbana no contexto de desenvolvimento urbano, cidades inovadoras, competitivas, devidamente planeadas, fomentando a qualidade de vida e do ambiente em simbiose com a coesão social. Posteriormente, foi através do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro que o RJRU surge como “A forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente, em que o património urbanístico e imobiliário é mantido, no total ou em parte substancial, e modernizado através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infraestruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização coletiva e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios”, no entanto, agarrada ao conceito de requalificação, sem dar resposta aos problemas que a reabilitação urbana tenta solucionar. As Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU) visam novas formas de intervenção urbana, fomentando a participação dos cidadãos e de estruturas de cooperação. Foram substituídas em 2011 por políticas municipais de desenvolvimento sustentável de valorização de equipamentos públicos, com parcerias público-privadas no âmbito das Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU), ficando na linha da frente da reabilitação física do património urbano. Esta Política de Cidades POLIS XXI constituiu uma oportunidade tecnológica, de inovação e do conhecimento com a premissa de “inovar nas soluções para a qualificação urbana, promovendo a sustentabilidade ambiental e eficiência e reutilização de infraestruturas e equipamentos existentes, e oportunidades das novas tecnologias, de capacitação e parceria”, conforme refere Mourão (2019, p. 89) O Fundo JESSICA Portugal, criado em 2009, operacional até 2021, viabiliza operações de reabilitação de edifícios urbanos de maior risco ou de rentabilidade menos atrativa para o mercado. Segundo Mateus (2016), a operacionalização da iniciativa JESSICA em Portugal decorreu num quadro de uma fraca cultura de implementação dos Instrumentos de Gestão Territorial. O RJRU 32 torna-se um regulamento indispensável da política das cidades e da política de habitação, com objetivos de requalificação e revitalização das cidades, particularmente as áreas mais degradadas, e de qualificação do parque habitacional (DR, 2009). Foi revisto em 2012 através da Lei 32/2012, de 14 de agosto, com a premissa de agilizar a criação de áreas de reabilitação urbana 33 , 32 Foi através da primeira alteração Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro e à 54.ª alteração ao Código Civil, que a Lei 32/2012, de 14 de agosto aprova medidas destinadas a agilizar e a dinamizar a reabilitação urbana. 33 Através desta primeira alteração ao RJRU, a aprovação da delimitação de áreas de reabilitação urbana e da operação de reabilitação urbana podem ter lugar em simultâneo, ponto n.º 2 do artigo 7º da Lei 32/2012, de 14 de agosto. Ao contrário do diploma anterior, apenas previa a delimitação de áreas de reabilitação urbana em instrumento próprio ou através da aprovação de um plano de reabilitação urbana, ponto n.º 1 do artigo 7ª do DL n.º 307/2009, de
Pg39632 37 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia abrangendo os edifícios ou frações localizadas fora de áreas de reabilitação urbana, desde que construídos há mais de 30 anos e com necessidade de melhoramentos. No mesmo ano é publicada a legislação que estabelece o regime de determinação do nível de conservação dos prédios urbanos ou frações autónomas, arrendados ou não, para efeitos em matéria de arrendamento urbano e de reabilitação urbana (DR, 2012b), que será utilizado para classificar o seu parque edificado. O Regime Excecional para a Reabilitação Urbana (RERU) define-se por um conjunto de normas aprovadas pelo D.L. 53/2014, de 8 de abril, que dispensam as obras de reabilitação urbana do cumprimento de algumas normas técnicas aplicáveis à construção, em edifícios ou suas frações, concluídos há pelo menos 30 anos ou localizados em ARU, sempre que se destinem totalmente, ou predominantemente ao uso habitacional. O RERU é um diploma complementar ao RJRU, com carácter excecional e transitório, pelo que vigora pelo período de sete anos contados a partir da data de publicação deste diploma, ou seja, até ao dia 9 de abril de 2021. Foi criado com o intuito de recuperar o parque habitacional, recuperando os centros da cidade outrora dinamizadores dos lugares e que no decorrer dos anos foram-se degradando e desertificando. As intervenções praticadas nos edifícios objeto de intervenção não podem diminuir as condições de segurança nem de salubridade. A tentativa deste diploma foi a salvaguarda da reconstrução do património sem alteração significativa da sua estrutura base, cujas alterações colocam muitas vezes em causa o valor patrimonial e estético das construções e o elevado custo da obra, no caso de adaptabilidade dos edifícios à legislação em vigor, constituindo um entrave à reabilitação urbana e ao desenvolvimento das cidades mais coesas territorialmente e mais sustentáveis. São abrangidas as obras de conservação, de alteração, de reconstrução e de construção ou de ampliação, desde que não ultrapassem os alinhamentos e cérceas das edificações confinantes e não agravem as condições de segurança e salubridade doutras edificações. 23 de outubro. A aprovação da delimitação de áreas de reabilitação urbana podem ter lugar em momento anterior à aprovação da operação de reabilitação urbana a desenvolver nessas áreas, possibilitando assim a delimitação destas áreas de uma forma faseada, sendo o primeiro momento referente à delimitação das ARU e no segundo momento a aprovação das ORU, possuindo um espaço temporal de 3 anos para a aprovação das ORU, caducando a aprovação da delimitação das ARU caso nesse prazo não tenha sido aprovada a correspondente operação de reabilitação. As alterações introduzidas ao novo RJRU assentam em três grandes eixos: Flexibilização e simplificação dos procedimentos na delimitação das ARU; Controlo Prévio das operações urbanísticas integradas em ARU com procedimentos mais simplificado; Criação de um regime especial de reabilitação urbana destinada a edifícios ou suas frações cuja construção tenha sido concluída há, pelo menos, trinta anos.
Pg39632 38 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia A Direção Geral do Território aprova em Conselho de Ministros a Estratégia Cidades Sustentáveis 2020 (DGT, 2015), quadro de referência estratégico para o desenvolvimento urbano sustentável, que depende de soluções competitivas e de cidades inteligentes, vividas, habitadas e atrativas, encarando as áreas já urbanizadas como foco do planeamento, promovendo a sua regeneração e melhoria da qualidade de vida dos bairros. Esta estratégia pretende trilhar um caminho para o desenvolvimento territorial, centrado nas cidades, na estruturação do território, no seu desenvolvimento e coesão social. Com uma visão muito clara dos seus objetivos estratégicos, perspetivando cidades mais prósperas, resilientes, saudáveis, justas, inclusivas, conectadas. Assente em eixos estratégicos, designadamente, Inteligência e Competitividade; Sustentabilidade e Eficiência; Inclusão e Capital Humano; Territorialização e Governança. Com princípios orientadores bem definidos, designadamente, estruturação urbana do território; territorialização das políticas; Coordenação Horizontal e Vertical, Envolvimento Ativo; Conhecimento do Território e Capacitação Coletiva. A implementação da Estratégia Cidades Sustentáveis 2020 decorre por via dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano Sustentável (PEDU).
Pg39632 45 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia cuja compactação é um dos objetivos subjacentes ao plano. Este vasto território tem uma matriz comum que liga estas microcentralidades através dos seus recursos naturais, vias estruturantes, que suportam a estratégia de regeneração, conferindo-lhe um carácter próprio que as identifica territorialmente. Através do reconhecimento das oportunidades estratégicas que o território oferece, no documento elaborado para a ERUG, são definidos dois tipos de ARU. As ARU tipo I, consideradas prioritárias do ponto de vista de necessidades e estratégia de desenvolvimento do território, Encostas do Douro e a Transversal Sul, e a proposta de delimitação das ARU tipo II de mais de 50 áreas com menor dimensão, cuja delimitação seria faseada a definir pelo executivo municipal. Este plano, para além de se cruzar com a ERUG, dá especial importância a um plano de participação e de comunicação que permita a aproximação do cidadão às políticas territoriais. Em matéria de planeamento e gestão territorial os procedimentos devem seguir uma lógica colaborativa, preconizando espaços de construção. As redes pretendidas no PARU, como forma de organização da ação coletiva, asseguram a concretização dos objetivos, previamente debatidos e discutidos, implícitos no processo de governança, traduzindo o resultado entre o desenvolvimento do processo e o contexto geográfico, político, social e económico, onde ocorre, ganhando espaço de divulgação através das tecnologias de informação e de comunicação, que, ao promoverem a troca de dados, aumentam a participação entre atores (Cavaleiro, 2009). Na ERUG a monitorização das ações também se revestia de igual importância, permitindo avaliar a política municipal de regeneração urbana. O PARU prioriza as ações destinadas à “melhoria do ambiente urbano através da revitalização das cidades, em especial nos centros urbanos, por via da reabilitação física do edificado destinado a habitação, comércio, serviços, equipamentos de utilização coletiva e do espaço público envolvente, da qualificação ambiental e urbanística das áreas industriais abandonadas bem como da redução da poluição do ar e do ruído.” 37 . O PARU consolida a articulação entre o Centro Histórico de Gaia, cuja delimitação provém de várias Áreas Críticas de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU) e do Centro Cívico, otimizando as intervenções de requalificação do espaço público e da mobilidade urbana. O PDM de 2009 reforça a necessidade de compactação designada Plataforma Cidade, contribuindo para um desenvolvimento urbano sustentável com otimização das infraestruturas, espaços públicos, equipamentos, valorizando o 37 Regulamento Específico Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos, artigo 119º do anexo à Portaria n.º 57-B/2015, de 27 de fevereiro
Pg39632 46 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia centro da cidade, permitindo-lhe ganhar escala quanto ao sistema urbano metropolitano, tirando o máximo partido da sua localização geográfica estratégica. Foram consideradas pelo PARU as tipologias admitidas para as ações de regeneração as estabelecidas no artigo 121º do Regulamento Específico do Domínio da Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos 38 , juntamente com o centro histórico, zonas ribeirinhas e zonas industriais abandonadas espalhadas pelo concelho, constituindo lugares de referência prioritários ao nível de intervenção, com necessidades e ações específicas, cujo objetivo traduz-se em: “- Refundar o centro da Cidade através da qualificação do espaço urbano; - Valorizar a identidade e sustentabilidade das restantes centralidades urbanas do concelho; - Qualificar a rede de espaços públicos através da sua continuidade e como fator de inclusão social.” 39 Com base no Regulamento Específico Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos, o PARU define 3 eixos de intervenção: EIXO 1 – reabilitação do edificado EIXO 2 - reabilitação do espaço público EIXO 3 – dinamização urbana (animação e promoção da atividade económica) O objetivo destas ações é criar uma sinergia de investimento público e privado que criem dinâmicas territoriais de forma integrada e em rede, quer ao nível da intervenção no espaço público que provoquem dinâmicas territoriais de transformação, quer intervenção no edificado. Tendo em consideração a heterogeneidade do Concelho, as principais ARU aprovadas assumem núcleos habitacionais com diferentes padrões: - No Centro Histórico predominam ocupações de edifícios com tipologia de uso industrial, (armazéns de Vinho do Porto), fortemente marcada na primeira linha de frente ribeirinha por tipologias 38 Anexo à Portaria nº57-B/2015, de 27 de fevereiro 39 PARU
Pg39632 47 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia de edifícios unifamiliares e/ou armazéns transformados em comércio ligado à restauração e alguns hotéis. Nesta ARU a tipologia de uso habitacional localiza-se no eixo da antiga rua direita/ Rua Cândido dos Reis, ao morro do primitivo. Do Castelo de Gaia à encosta poente da Serra do Pilar, ao Bairro da Serra do Pilar localizado na encosta nordeste, junto à ponte ferroviária Maria Pia (bairro clandestino e cuja titularidade do terreno é propriedade do Ministério da Justiça). - Nas Encostas do Douro vários núcleos ribeirinhos pontuam a encosta declivosa, Quebrantões, Núcleo Ribeirinho do Esteiro, Areinho de Avintes, Núcleo Ribeirinho do Espinhaço, Núcleo Ribeirinho de Azenha de Campos, Núcleo Ribeirinho de Arnelas, Núcleo Ribeirinho de Crestuma, constituindo uma forte ligação e tradições com o rio, outrora com grande atividade e principal via de comunicação existente, travessias de barco, entreposto e areinhos. Ao longo desta frente ribeirinha, a presença forte de um contínuo de Quintas seculares apoiadas no rio, pontuam a encosta fazendo dela um território singular. Lever, freguesia limítrofe, localizada no extremo nascente, confinante com o Município de Santa Maria da Feira, com habitações ao longo das principais vias de acesso, o Bairro da EDP, e edifícios industriais com grande escala, e com significativa relevância no património industrial, na sua maioria desativados, no entanto, outrora dinamizadores daquele território que pela sua ligação franca ao rio representaram um marco na economia de Vila Nova de Gaia. - Na Zona Central dos Carvalhos, com frentes urbanas do Largo França Borges, feira dos Carvalhos (génese da dinâmica urbana) e da antiga Estrada Nacional EN1 e a articulação com tecidos urbanos envolventes, de construção mais recente e tipologias diversificadas. - Na Aguda e Granja localiza-se o núcleo piscatório da Aguda e uma malha de quarteirões de moradias que se estende para sul, com algumas habitações burguesas do século XIX e XX, na sua maioria implantadas ao longo do caminho de ferro. Representativas de uma época burguesa com uma carga cultural significativa, ligada a figuras como Sophia de Melo Breyner, Eça de Queirós e onde pernoitou Amália Rodrigues, nos seus edifícios emblemáticos como a Assembleia da Granja e o antigo Hotel da Granja. A regeneração urbana dos núcleos habitacionais descritos depende do investimento privado, embora podendo estar fortemente ligada à dinamização social e cultural fruto de ações integradas a desenvolver, das quais se destacam: 1. As intervenções estruturantes ao nível da requalificação dos espaços públicos, contribuindo
Pg39632 48 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia para a valorização da identidade dos lugares. 2. Os armazéns existentes no Centro Histórico fazem parte da imagem de marca do concelho, são dinamizadores da envolvente, quer pela sua escala, carácter arquitetónico e posição geográfica e são potenciadores de novos usos. 3. Os equipamentos de utilização coletiva associados e articulados com as restantes ações com um papel dinamizador e de inclusão social. 4. Os equipamentos educativos com particular importância e expressão territorial, os quais criam oportunidades de intervenção, promovem a inclusão social e a regeneração urbana nos territórios envolventes; 5. As antigas fábricas e núcleos industriais, com elevada dinâmica económica ao longo dos últimos dois séculos. Algumas delas implantadas ao longo de eixos viários estruturantes, particularmente, a estrada N1 Porto/ Lisboa, zonas industriais da Rechousa (freguesia de Canelas, associada ao antigo eixo da EN1), da Rainha Boavista da Estrada (Freguesias de Serzedo e Arcozelo, ligadas a antiga EN1-15 Porto/Espinho e Estrada da Rainha), da Feiteira (Freguesia de Grijó ligada a poente da EN1) e de Avintes (ao longo da EN-222). Estas zonas industriais estão integradas nas ARU aprovadas, assumindo-se prioritárias ao nível de desenvolvimento socioeconómico do tecido empresarial. Pela sua elevada diversidade, Vila Nova de Gaia apresenta-se como um Município com uma vasta oferta de edifícios singulares com várias apetências de usos e funções, quer para empresas, equipamentos, estabelecimentos hoteleiros, complementares ao setor turístico, que para além de promover a valorização do património edificado, cultural e paisagístico criam novas dinâmicas no territoriais, ajudam a equilibrar funcionalidades e contêm a dispersão de novas construções aproveitando os recursos e as vias de comunicação existentes. Com base no PDM, o PARU identifica as zonas de valor arqueológico e os imóveis de valor arquitetónico no concelho, tendo como objetivo a salvaguarda dos valores subjacentes, com base na inventariação e determinação de medidas de salvaguarda por via do Regulamento (artigos 129º a 136º) e da complementar Carta de Salvaguardas que integra a Planta de Ordenamento do plano. 40 Neste âmbito, o PARU assume a reabilitação como forma conservação que não invalide a sua (re)utilização, 40 PARU
Pg39632 49 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia possibilitando novas funções e usos que promovam a qualificação do ambiente urbano, da paisagem e dos territórios mais rurais. Sendo o património visto como um recurso com valores identitários fortes quer coletivos, quer das sociedades, a sua requalificação recupera as “memórias do local” que preservem a sua identidade, promovendo a qualidade de vida dos cidadãos e a preservação dos espaços quanto conjuntos construídos ou unidades de paisagem. As ARU aprovadas consideram as disposições regulamentares relativas ao património arquitetónico constantes nos artigos 131º a 136º do Regulamento do PDM, cujas condicionantes impedem, genericamente, a transformação total do edificado. Em caso de necessidade de demolição, apenas é permitida por razões excecionais de evidente interesse público ou por risco de ruína iminente, devendo o imóvel ser devidamente documentado através de fotografias, desenhos e em caso de necessidade, investigação histórica sobre a sua génese e desenvolvimento. As condicionantes que imperam sobre estas áreas/edifícios (devidamente inventariados) dependem do nível de Proteção a que estão sujeitos, definindo-se o nível de Proteção Integral (I), Proteção Estrutural (II) e áreas complementares. Proteção Integral (I), “as intervenções a levar a efeito devem privilegiar a conservação e preservação dos mesmos, permitindo-se, nestas situações, obras de alteração e de ampliação que não prejudiquem a traça original da edificação pré-existente, devendo privilegiar-se soluções arquitetónicas que evidenciem a sua autonomia formal;” (PARU, 2015) Proteção Estrutural (II), “deve acautelar-se, nas operações urbanísticas neles promovidas, a manutenção dos elementos de interesse, nomeadamente os identificados nas respetivas fichas;” (PARU, 2015). - Áreas complementares, “constituídas pelos logradouros de edifícios inventariados e outras áreas adjacentes aos mesmos confinantes com o espaço público, pelas áreas com valor patrimonial de natureza idêntica àquelas, mesmo que não relacionadas diretamente com edifícios, e pela totalidade da área correspondente ao Centro Histórico, sendo que nestas áreas, a disciplina urbanística é idêntica quer se trate de Proteção Integral (I), quer de Proteção Estrutural (II); devem ser demolidas as construções intrusivas na legibilidade global desse espaço; são admitidas novas construções, nos termos da respetiva categoria de espaço, desde que permitam a manutenção dos elementos de interesse identificados, nomeadamente nas respetivas fichas; quando exista ou seja clara a relevância do coberto vegetal de origem, este deve ser mantido e valorizado; devem salvaguardar-se os alinhamentos e a escala das
Pg39632 50 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Figura 1.5 | Contributos do Estado para atratividade e investimento da reabilitação urbana frentes urbanas que conformam o espaço público; deve ser preservada a imagem formal dos muros tradicionais ou vedações a manter; - As áreas complementares em quintas, que correspondem a espaços de quintas ou de partes destas com relevo na paisagem rural, aplica-se a disciplina das restantes áreas complementares, sendo ainda proibidos os usos de indústria e armazenagem;” (PARU, 2015). No PARU, são identificadas, descritas e fundamentadas as ações previstas, bem como a estimativa de investimento prevista para cada um dos eixos previstos: Eixo 1 - Reabilitação do edificado; Eixo 2 - Reabilitação do espaço público; Eixo 3 - Dinamização urbana (animação e promoção da atividade económica), com indicação da sua dependência ao nível das ações previstas no PEDU, calendarização e estimativas de investimento público e privado. 1.4 Instrumentos fiscais de Reabilitação Urbana No caso das ARU, devido ao abandono e à degradação das infraestruturas, estas áreas caracterizam-se por um baixo valor de propriedade, tornando-se áreas pouco apelativas do ponto de vista do investimento privado, pendentes do setor público para serem dinamizadas (Adair et al., 2003). Por este motivo, o Estado deve criar condições que permita a atratividade destas áreas do ponto de vista do investimento, garantindo algum lucro por parte dos investidores (Adair et al., 2003), devendo por isso, criar incentivos e benefícios fiscais conferindo atratividade para o investimento privado. Fonte: elaboração própria, a partir de Adair et al.,1999, citado por Ribeiro 2005
Pg39632 51 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Os instrumentos fiscais disponíveis à reabilitação urbana consistem em tributos, benefícios fiscais e penalização sobre os imóveis e sobre as operações urbanísticas. O sistema fiscal em Portugal assenta nos princípios de constituição fiscal (Nabais, 2009), sendo corporizado pelo direito da tributação, ou seja, o conjunto de regras que disciplinam os tributos e que se encontram descritas na Lei Geral Tributária (LGT), instituída pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, com a última alteração dada pela Lei n.º 7/2021, de 26 de fevereiro. De acordo com o artigo 5º do referido diploma legal, a tributação visa satisfazer as necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas, promovendo a justiça social, a igualdade de oportunidades e as necessárias correções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento. Desta forma, de acordo com o artigo 3º da LGT, a tributação é constituída pelos tributos, sendo que os mesmos compreendem os impostos, as taxas ou as contribuições especiais, podendo ser fiscais e parafiscais ou estaduais, regionais e locais. O imposto, como figura principal do direito fiscal, qualifica-se como uma prestação pecuniária, porque é concretizada em dinheiro; unilateral, já que ao imposto não corresponde qualquer contrapartida do Estado; definitiva, já que a prestação não dá direito a reembolso, restituição ou indemnização e, coativa, porque a sua base e cumprimento são determinados pela Lei, sem qualquer dependência da vontade do cidadão. Para que o Estado possa satisfazer as necessidades dos contribuintes para a realização da despesa pública, os impostos são a principal fonte de receita do Estado. À exceção das receitas patrimoniais, o Estado no âmbito das finanças públicas, não dispõe de receitas próprias, pelo que está dependente dos contribuintes para fazer face às necessidades nacionais, ou seja, os contribuintes devem, mediante o cumprimento da Lei especifica, pagar os seus impostos permitindo ao Estado equilibrar as finanças e efetuar despesas. Assim, a atividade tributária subordinada ao princípio da legalidade exige determinados requisitos para que o Estado possa cobrar impostos, nomeadamente, o pagamento dos impostos está dependente da capacidade contributiva dos cidadãos, tais como o consumo, a propriedade e o rendimento auferido. Idêntico ao imposto, as taxas são outro tipo de tributo, são receitas pecuniárias, coativas e definitivas, mas distinguem-se por possuírem natureza bilateral. As taxas correspondem ao preço que o contribuinte paga pelo acesso a um bem ou serviço público prestado pelo Estado. Para obtenção desta receita e em conformidade com o artigo 18º, n.º 1 e 2 da LGT, torna-se necessária uma relação jurídica fiscal, composta por dois sujeitos, sujeito ativo e sujeito passivo e que se encontra regulada por lei. O sujeito ativo da relação é aquele que detém o poder legal de exigir o
Pg39632 52 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia cumprimento de obrigações tributárias e é titular do direito à receita, que corresponde ao direito de entidades públicas à titularidade da receita arrecadada numa determinada circunscrição geográfica, como o caso dos municípios. O sujeito passivo é a pessoa singular ou coletiva, o património ou a organização de facto ou de direito que, nos termos da lei, está vinculado ao cumprimento da prestação tributária, seja como contribuinte direto, substituto ou responsável. Em conformidade com o artigo 4º da LGT, os impostos assentam na capacidade contributiva, através do rendimento ou da sua utilização e do património; as taxas, através da prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares; as contribuições espaciais, através da obtenção pelo sujeito passivo de benefícios ou aumentos de valor dos seus bens em resultado de obras públicas ou criação ou ampliação de serviços públicos ou no especial desgaste de bens públicos ocasionados pelo exercício de uma atividade são considerados impostos. A reabilitação urbana de acordo com o conceito do RJRU, dependente de disciplina jurídica do direito do urbanismo para análise, regulação, controlo e planeamento da cidade, abrange um conjunto de normas que controlam a expansão urbana, a reabilitação do edificado, intervenções no solo e utilização que dependem da valorização e proteção paisagística e a recuperação dos centros históricos (Oliveira, 2011). A fiscalidade do urbanismo engloba um conjunto de impostos, taxas e contribuições especiais. 1.4.1 Classificação dos Benefícios Fiscais Os benefícios fiscais ou incentivos fiscais à reabilitação urbana encontram-se regulados no n.º 1 do artigo 2.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), definindo o conceito como “medidas de carácter excecional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem”. De acordo com o n.º 2 do referido artigo, consideram-se benefícios fiscais “as isenções, as reduções de taxas, as deduções à matéria coletável e à coleta, as amortizações e reintegrações aceleradas e outras medidas fiscais que obedecem às características do conceito de benefício fiscal.” De modo que os benefícios fiscais sejam aplicados na reabilitação urbana, será necessário que os imóveis intervencionados melhorem as suas características gerais, devendo para isso subirem dois níveis acima do que lhes foi atribuído inicialmente, tornando-os aptos e mais eficientes no seu desempenho.
Pg39632 53 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Os benefícios fiscais dividem-se em benefícios atribuídos aos imóveis independentemente da sua titularidade e benefícios atribuídos em função do tipo de proprietário. Segundo o EBF os benefícios atribuídos aos imóveis independentemente da respetiva titularidade: artigo 45º alude aos prédios urbanos objeto de reabilitação; artigo 46º alude aos prédios urbanos construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso, destinados a habitação; artigo 47º alude aos prédios integrados em empreendimentos a que tenha sido atribuída utilidade turística. Os benefícios atribuídos em função do tipo de proprietário referem-se aos incentivos à reabilitação urbana, previstos no artigo 71º do EBF. Aos incentivos definidos no EBF somam-se as taxas reduzidas em sede de IVA aplicáveis às ações de reabilitação urbana. Conforme referido ao longo deste trabalho, as operações de reabilitação urbana englobam benefícios fiscais de natureza municipal e nacional e ainda, benefícios de natureza regulamentar. Em Vila Nova de Gaia, os benefícios fiscais e as taxas municipais variam consoante as ARU e os edifícios objeto de reabilitação urbana fora das ARU. Fonte: elaboração própria a partir dos benefícios fiscais disponíveis para o Município em ARU e fora de ARU Tabela 1.2 | Benefícios Fiscais IRS e IVA atribuídos no Município de Vila Nova de Gaia em ARU e fora de ARU
Pg39632 54 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Fonte: elaboração própria a partir dos benefícios fiscais disponíveis para o Município em ARU e fora de ARU Tabela 1.3 | Benefícios Fiscais IMI e IMT atribuídos no Município de Vila Nova de Gaia em ARU e fora de ARU
Pg39632 61 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia de processos e ABC medida em m2, para cada uma das tipologias de usos, e tipo de construção, para posterior comparação com as ARU. Foram considerados os processos de obras particulares que deram entrada desde 2010 até 2020, correspondente a dois períodos distintos, 2010-2016 (antes da delimitação da maior parte das ARU) e 20162020 (após a delimitação da maior parte das ARU). Para a elaboração deste trabalho, embora em 2010 existissem mais freguesias do que em 2013, (após a reorganização administrativa) foi considerado para efeitos estatísticos entre 2010 e 2013 as freguesias agrupadas tal como as conhecemos atualmente. 2.3 Método de Análise dos Dados Para efeito deste estudo, foram contabilizados 9.728 processos para todo o território Municipal. Após análise e tratamento de todos os dados existentes em cada um dos processos, foram considerados como processos relevantes neste estudo, 4.340 processos. Apenas este número foi alvo de análise estatística neste trabalho, espelhando assim um resultado fiável quanto à evolução territorial de Vila Nova de Gaia e ao papel dos incentivos e benefícios fiscais na delimitação das ARU, como contributo para a regeneração urbana. Nos 4.340 processos analisados, encontram-se contemplados os PL, CP e Pedidos de Legalização, excluindo-se os seguintes processos: - Os Pedidos de Informação Prévia (PIP) já que, para além de não traduzirem qualquer efeito imediato no território 42 , para poderem materializar a sua construção terão que ser submetidos a análise através de PL ou CP, sendo contabilizados nessa tipologia de processos. Caso se decidisse considerar os PIP, os mesmos seriam contabilizados mais do que uma vez 43 , resultando números inflacionados que iriam induzir em erro a análise e consequentemente o resultado final; -Os processos cuja área de construção é menor do que 20m2, dado que nesta tipologia estão abrangidos os anexos e as garagens, não constituindo para efeito de análise qualquer mais-valia em termos de evolução territorial, nem ao nível de regeneração urbana; 42 Os PIP conferem apenas capacidade construtiva num determinado terreno que, para produzirem algum efeito no território devem ser posteriormente objeto de um PL ou CP. 43 Os PIP apenas são válidos por 1 ano, podendo ser renovado por igual período a pedido do requerente e caso se mantenham os mesmos pressupostos de facto e de direito que levaram à decisão favorável.
Pg39632 62 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia - Os loteamentos, dado que os mesmos terão que ser materializados através de PL ou CP, sendo posteriormente contabilizados nesse âmbito; - Os processos que deram entrada, mas que foram arquivados sem qualquer ato administrativo associado, ou seja, não produziram qualquer efeito no território; - Outras construções sem relevância urbanística para o estudo, nomeadamente, vedações, demolições, limpeza de terrenos e alteração de uso existente. Os dados recolhidos ajustam-se a cada uma das ARU delimitadas, correspondente a dois períodos distintos, desde 2010 até à aprovação de cada ARU e após a sua aprovação até 2020, avaliando as variáveis descritas nos parágrafos seguintes. Os processos submetidos a apreciação são contabilizados por ano de submissão, por número de processos e calculadas as áreas de construção traduzidas em metros quadrados 44 , tendo em consideração as seguintes tipologias: • Tipologia de usos dos edifícios - para efeitos de contabilização são agrupadas estas tipologias em três usos distintos: - ‘Residencial’: habitação unifamiliar; habitação bifamiliar; multifamiliar; - ‘Equipamentos’: serviços, atividades desportivas de grande dimensão e de pequena dimensão, atividades recreativas e culturais, administração pública, estabelecimento hoteleiro, agricultura, centros comerciais, comércio tradicional, convivências, culto e inumação, ensino e pesquisa científica, equipamentos de apoio à infância, equipamentos de apoio a terceira idade, escritórios, estabelecimento de restauração e de bebidas, turismo no espaço rural, parques de estacionamento e interfaces, serviços médicos, unidades comerciais de dimensão relevante, uso geral; - ‘Industriais’: indústria/armazém, Indústria extrativa, indústria transformadora. 44 No caso dos processos de construção nova e de ampliação que por qualquer razão não dispunham de dados que nos permitisse extrair os metros quadrados de construção, foi estimado o cálculo das áreas através do valor apresentado na estimativa orçamental (total) dividido pelo número de pisos, atribuindo-lhe um valor por metro quadrado base de 603.00€ (valor referência entre os anos de 2010 e de 2020, cujo valor de referência em 2010 era de 603.00€ por cada m2 de construção). https://www.portaldahabitacao.pt/valor-medio-de-construcao-por-m2-para-efeitos-do-imi)
Pg39632 63 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia • Tipo de obra – Construção nova; ampliação; reconstrução com preservação de fachadas; reconstrução sem preservação de fachadas; alteração em fogos; alteração em todo o edifício. Para efeito desta contabilização, o tipo de obra foi agrupado em dois grupos distintos: - Construção: construção nova e ampliação; - Reconstrução: reconstrução com preservação de fachada e sem preservação de fachada, já que ambas contribuem para a alteração da estética dos locais e para a regeneração urbana. Dado que o maior incentivo à reabilitação urbana é materializado através dos benefícios e incentivos fiscais, foram elaboradas quatro tabelas (ver tabelas 1.2, 1.3 e 1.4), evidenciando o tipo de Benefícios Fiscais em sede de IRS, IVA, IMI, IMT, bem como, as taxas Municipais atribuídos pelo Município de Vila Nova de Gaia, em ARU e no restante território não delimitado. Dados recolhidos – Grupo de controlo Fora do limite das ARU, na restante área do território de Vila Nova de Gaia, através da identificação das freguesias e das uniões de freguesias a que correspondem, foram considerados o número de processos e as ABC, traduzidas em m2, em dois períodos distintos, correspondentes à maior parte das ARU delimitadas, período de 2010 até 2016 e período de 2016 até 2020. CAPÍTULO III– ANÁLISE ESTATÍSTICA 3.1 Análise das ARU antes e após a sua delimitação 3.1.1 Centro Histórico A ARU do Centro Histórico de Vila Nova de Gaia ocupa uma área de 1,28Km2 e localiza-se na União de Freguesias de Santa Marinha e S. Pedro da Afurada, com uma área total de 6,9Km2. A sua delimitação foi aprovada em 20.11.2013, tendo por base os seguintes objetivos estratégicos 45 : “Preservar a qualificação dos valores ambientais e paisagísticos; Proteger e potenciar o património; Qualificar áreas estritamente relevantes; Reforçar os sentimentos de identidade e pertença; Consolidar e alargar a multifuncionalidade; Melhorar as condições de acesso, circulação e comunicação”. Para além da sua delimitação em 2013, esta ARU sofre em 23.02.2017 uma nova redelimitação, decorrente da aprovação da respetiva ORU sistemática. Para cumprimento dos objetivos estratégicos 45 Apresentação da ARU Centro Histórico, versão resumida, pág. n.º 19. www.gaiurb.pt
Pg39632 64 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia definidos a ORU apresenta intervenções estratégicas com definição de unidades de intervenção prioritária, no sentido de, não só salvaguardar os valores naturais em presença, como de proteger a integridade e autenticidade do Centro Histórico de Gaia e da sua localização estratégica privilegiada, junta pelo Rio Douro do Centro Histórico do Porto, promovendo o valor universal em torno ao comércio do Vinho do Porto. Em termos de análise desta área territorial específica, observamos um aumento progressivo de entrada de número de processos após a delimitação da ARU. No entanto, com um decréscimo no ano subsequente à sua delimitação. Foram contabilizados 29 processos registados antes da delimitação da ARU (entre janeiro de 2010 e novembro de 2013), com uma ABC de 16.219m2 e uma estimativa orçamental de 5.586.011,00€. Para o período subsequente entre dezembro de 2013 e dezembro de 2020, obtém-se um total de 139 processos, com uma ABC de 200.483m2 e uma estimativa orçamental de 116.664.504,00€. Pela leitura da tabela, constata-se um aumento não só no número de processos, como da ABC em m2, bem como da estimativa orçamental apresentada. 46 Considerando os 47 meses antes da delimitação, constatamos uma média de 345,09 m2 de ABC e, no período subsequente à delimitação um aumento significativo, representando uma média mensal de 2.358,62m2. É de notar que em qualquer um dos gráficos o aumento mais significativo verificou-se no ano 2017, coincidente com o ano em que ocorre a redelimitação desta ARU, decorrente da aprovação da respetiva ORU sistemática. 46 Tabela discriminada no anexo 5.1 ARU Número total processos Número médio mensal Área bruta de construção (abc) Número médio mensal (abc) Estimativa orçamental Antes da delimitação 2010 – 2013 47 meses 29 0,62% 16.219m2 345,09m2 5.586.011,00€. Após a delimitação 2013 – 2020 85 meses 139 1,64% 200.483m2 2.358,62m2 116.664.504,00€ T Var média mensal 165% 583% Fonte: elaboração própria Tabela 10 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Tabela 3.7| ARU Centro Histórico | número de processos |ABC em m2
Pg39632 65 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Ao avaliarmos a tipologia de usos: equipamentos, residencial e industriais, verifica-se um aumento significativo após a delimitação desta ARU, da entrada de número de processos referente a equipamentos, ao nível da ABC. Este aumento deve-se sobretudo à localização geográfica estratégica desta ARU, à sua estreita relação com o Município do Porto e ao significativo aumento do turismo até à época pré-Covid. Quanto à tipologia de uso das indústrias, ainda que sendo uma área de caves de Vinho do Porto, a sua localização atual aponta para uma ocupação deste tipo de atividade mais residual e localizado à cota alta. No referente à tipologia de uso residencial verifica-se um aumento do número de processos. No entanto, menor quanto à relação com a área de construção, evidenciando a necessidade de ocupação de construções pré-existentes, transformando-as e/ou ampliando-as, criando assim novas dinâmicas urbanas. 47 47 Tabela discriminada no anexo 5.2 Fonte: elaboração própria Tabela 13 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Figura 3.6| ARU Centro Histórico | número de processos |ABC em m2 Tabela 3.8| ARU Centro Histórico | equipamentos |indústria | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 16 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 66 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quanto ao tipo de obra, construção, ou reconstrução, verifica-se após a delimitação desta ARU, um maior número de processos destinados à construção e um menor número de processos destinados à reconstrução, contrastando com o período anterior à delimitação, cujo número de processos e a ABC era maior referente nos pedidos de reconstrução, com uma média mensal de 201m2 em contraste com 145m2 para os pedidos de construção nova. 48 48 Tabela discriminada no anexo 5.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2013 47 meses 12 0,26 6.966 m2 145m2 1.622.134 € 18 0,38 9.424 m2 201m2 3.963.877 € Após delimitação 2013 – 2020 85 meses 83 0,97 157.473 m2 1.855m2 99.851.002 € 55 0,64 42.839 m2 504m2 16.813.502 € T Var média mensal 1183% 151% Figura 3.7| ARU Centro Histórico | equipamentos |indústria | residencial Tabela 3.9| ARU Centro Histórico | construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 19 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 22 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 67 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 3.1.2 Cidade de Gaia A ARU da Cidade de Gaia foi aprovada em 25.02.2016 e abrange uma área de 32Km2, localizando-se em quatro freguesias e quatro uniões de freguesia com a seguinte distribuição em áreas geográficas: - Freguesia de Canidelo, ocupa a totalidade da área da freguesia com 8,30km2; - Freguesia da Madalena, ocupa uma área de 3,33km2, numa freguesia com uma área total de 4,7Km2; - Freguesia de Oliveira do Douro, ocupa uma área de 5,12km2, numa freguesia com uma área total de 7,5Km2; - Freguesia de Vilar do Andorinho, ocupa uma área de 3,82km2, numa freguesia com uma área total de 7,1Km2; - União de Freguesias de Santa Marinha e S. Pedro da Afurada, ocupa um total de 4,68km2, numa união de freguesias com uma área total de 6,9Km2; - União de Freguesias de Mafamude e Vilar do Paraíso, ocupa um total de 6,65 km2, numa união de freguesias com uma área total de 10,6Km2; - União de Freguesias de Pedroso e Seixezelo, ocupa uma área de 0,04Km, numa união de freguesias com uma área total de 20,9Km2. Teve por base os seguintes objetivos estratégicos 49 : restabelecer o Centro da Cidade consolidada; potenciar os valores identitários, bem como o turismo em complemento da cultura; mitigação do impacto 49 Proposta de alteração da Delimitação da Área de Reabilitação Urbana ARU Cidade de Gaia, pág. n.º 08. www.gaiurb.pt Figura 3.8| ARU Centro Histórico | construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 25 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 68 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia provocado pelos eixos viários de alta capacidade existentes; qualificação dos limites da cidade no espaço urbano; criação de um sistema verde urbano; consolidação da plataforma Cidade com intensificação de usos e requalificação do tecido urbano; promoção da competitividade da cidade. Em termos gerais, a delimitação desta área pretende dar resposta ao desafio da compactação e da qualificação do espaço urbano, intensificação de usos e otimização das infraestruturas e equipamentos. Analisada esta ARU Cidade de Gaia, observamos um aumento progressivo de entrada de número de processos após a delimitação da ARU, com um acentuado aumento no ano de 2019 quer em número de processos, quer em ABC. Verifica-se também um crescimento médio de entrada de processos de 136% relativamente ao período não ARU e um aumento da ABC após ARU em 440%. 50 Considerando os 74 meses antes da delimitação, constatamos uma média de 3.310,88m2 de abc e, no período subsequente à delimitação um aumento significativo, representando uma média mensal de 17.874,98m2. 50 Tabela discriminada no anexo 6.1 ARU Número total processos Número médio mensal Área bruta de construção (abc) Número médio mensal (abc) Estimativa orçamental Antes da delimitação 2010 – 2016 74meses 513 6,93 245.005m2 3.310,88 87.575.368,00€. Após a delimitação 2016 – 2020 58 meses 950 16,4 1.036.749m2 17.874,98 507.523.609,00€ T Var média mensal 136% 440% Figura 3.9| ARU Cidade Gaia | número de processos |ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 31 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Tabela 3.10| ARU Cidade Gaia | número de processos | ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 28 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 69 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Ao avaliarmos a tipologia de uso quanto aos equipamentos, residencial, industriais, verifica-se um aumento em área de construção dos equipamentos e das indústrias não se refletindo num aumento em número de processos. Este facto deve-se às características intrínsecas da própria área e a sua localização geográfica no centro da cidade de Vila Nova de Gaia, com tipologia de usos mistos. Destacase neste caso concreto um aumento significativo de uso residencial (este estudo agrupa usos residencial e de comércio). Destaca-se o ano de 2019, com um aumento da área de construção em todas as tipologias de usos, não acompanhado, no entanto, no número de processos. Esta diferença deve-se ao facto desta área territorial permitir ocupações mais densas no território, possibilitando num único processo atingir elevada área de construção. Quanto às indústrias, verificou-se apenas um aumento no ano de 2019 da área de construção, mantendo-se o número de processos depois da delimitação com variações pouco significativas. 51 51 Tabela discriminada no anexo 6.2 ARU equipamentos indústria residencial n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 96 1,29 97.734m2 1.320,7m2 38.761.809€ 17 0,22 30.909m2 417,7m2 4.306.581€ 387 5,22 116.362m2 1.572,5m2 44.506.981€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 98 1,68 197.758m2 3.409,6m2 83.929.200€ 17 0,29 88.900m2 1.532,8m2 6.962.530€ 848 14,6 750.091m2 1.2932,6 416.631.876 € T Var média mensal 30,2 % 158% 31,8% 267% 179% 722% Tabela 3.11| ARU Cidade Gaia | equipamentos | indústria | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 34 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Figura 3.10| ARU Cidade Gaia | equipamentos | indústria | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 37 | Quadro das
Pg39632 70 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quanto ao tipo de obra, construção ou reconstrução, verifica-se após a delimitação desta ARU, um aumento progressivo, quer em número de processos, quer em ABC. Os pedidos de reconstrução são nesta área pouco significativos. Este facto deve-se às características da própria ARU em termos territoriais. 52 3.1.3 Encostas do Douro A ARU das Encostas do Douro foi aprovada em 25.02.2016 e abrange uma área de 14,36Km2, localizando-se em duas freguesias e uma união de freguesias com a seguinte distribuição em áreas geográficas: 52 Tabela discriminada no anexo 6.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 433 5,85 218.855m2 2.958m2 83.362.114 € 67 0,90 26 150m2 353m2 3.363.463 € Após delimitação 2016 – 2020 58meses 851 14,6 987.702m2 17.029m2 492.377.307 € 112 1,93 49 047m2 846m2 15.996.093 € T Var média mensal 149,5% 476% 114% 139% Figura 3.11| ARU Cidade Gaia | construção | reconstrução Tabela 3.12| ARU Cidade Gaia | construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 43 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 40 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 77 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia na tipologia de uso residencial, a qual aumenta de 134,3m2 por mês para 267,9m2, aumentando 100% nesta tipologia de processos. 59 Quanto ao tipo de obra, reconstrução ou construção, verifica-se um aumento maior de construção de raiz, com uma média mensal de ABC antes da ARU de 124m2 para 225m2, com um aumento na ordem dos 81%. Quanto à reconstrução, a percentagem é mais elevada, aumentando face 59 Tabela discriminada no anexo 8.2 Figura 3.16| ARU Aguda-Granja e Caminho-de-ferro até Miramar| equipamentos | indústria | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 73 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 78 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia ao período antes da delimitação em 255%. Este aumento deve-se à especificidade desta área, caracterizada pelo núcleo piscatório da Aguda, casas senhoriais, e núcleo urbano muito consolidado. 60 3.1.5 Zonas Industriais VL11 A ARU Zonas Industriais VL11 foi aprovada em 25.02.2016 e abrange uma área de 4,1Km2, localizando-se em duas freguesias e três uniões de freguesia com a seguinte distribuição em área geográfica: 60 Tabela discriminada no anexo 8.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 25 0,33 9.190m2 124m2 3.929.030€ 7 0,08 2.120m2 29m2 853.372€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 38 0,65 13.027m2 225m2 17.761.307€ 4 0,08 5.894m2 102m2 1.576.330€ T Var média mensal 97% 81% 0% 255% Tabela 3.18| ARU Aguda-Granja e Caminho-de-ferro até Miramar| construção | reconstrução Figura 3.17| ARU Aguda-Granja e Caminho-de-ferro até Miramar| construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 76 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 79 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 79 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia - Freguesia de Arcozelo, ocupa uma área de 0,17km2, numa freguesia com uma área total de 8,5 Km2; - Freguesia de Canelas, ocupa uma área de 2,18km2, numa freguesia com uma área total de 6,9 Km2; - União de Freguesias de Gulpilhares e Valadares, ocupa uma área de 0,14km2, numa união de freguesias com uma área total de 10,6Km2; - União de Freguesias de Mafamude e Vilar do Paraíso, ocupa uma área de 0,45km2, numa união de freguesias com uma área total de 10,6Km2; - União de Freguesias de Serzedo e Perosinho, ocupa uma área de 1,16km2, numa união de freguesias com uma área total de 12Km2. Caracteriza-se por ser uma área agregada das zonas industriais da Rechousa, Canelas, Arcozelo/Serzedo, abrange a zona envolvente da Estrada da Rainha, apoiada na VL 11. Esteve subjacente à sua delimitação a necessidade de qualificação territorial com regeneração socioeconómica, que pudesse contribuir para o desenvolvimento empresarial e do espaço público envolvente. Os objetivos estratégicos da delimitação desta ARU assentam no reforço da plataforma logística Rechousa/ Boavista da Estrada/ Feiteira; valorização do eixo viário VL11 e VL5 e o desenvolvimento das zonas industriais ao longo deste eixo; melhoria das infraestruturas rodoviárias e acessos a esta área; mitigação do impacto desta área na envolvente, caracterizada por zonas residencial; conversão das áreas industriais abandonadas; disponibilização de áreas empresariais valorizando o território e contribuindo para a criação de emprego; promoção de políticas de integração social nas comunidades desfavorecidas, dada a existência de bairros sociais na envolvente. 61 Foram contabilizados 47 processos registados antes da delimitação da ARU, com uma ABC 44.704m2, e uma estimativa orçamental de 10.676.474,00€. Para o período subsequente, após a delimitação, obtém-se um total de 65 processos, com ABC de 93.523m2 e uma estimativa orçamental de 18.426.197,00€. Obtém-se pela leitura imediata da tabela, um aumento não só no número de processos, se tivermos em consideração o número de meses abrangido pela ARU, como da ABC em m2, bem como da estimativa orçamental apresentada. Considerando os 74 meses antes da delimitação, constatamos uma média de ABC por mês de 44.704m2, no período subsequente à delimitação, 58 meses, uma média de área bruta de construção por mês de 93.523m2. O aumento é mais significativo 61 ARU_ Relatório https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/819/aru___relatorio.pdf
Pg39632 80 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia na ABC com um a variação de 167%, em comparação com o número de processos cuja variação é de 75%. Verifica-se que em 2017 ocorre um aumento significativo em termos da ABC e do número de processos, ao invés do ano anterior aquando a delimitação desta ARU, cujo número de processos é mais baixo, no entanto a área de construção é mais elevada. 62 Quando avaliamos a tipologia de uso da construção, equipamentos, residenciais e industriais, verificamos o aumento significativo nas áreas industriais, aumentando a ABC em 485% passando de 62 Tabela discriminada no anexo 9.1 ARU Número total processos Número médio mensal Área bruta de construção (abc) Número médio mensal (abc) Estimativa orçamental Antes da delimitação 2010 – 2016 74 meses 48 0,64 44.704m2 604,11m2 10.676.474,00€ Após a delimitação 2016 – 2020 58 meses 65 1,12 93.523m2 1.612,47m2 18.426.197,00€ T Var média mensal 75% 167% Tabela 3.19| ARU Zonas Industriais VL 11| número de processos | ABC em m2 Figura 3.18| ARU Zonas Industriais VL 11| número de processos | ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 82 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 85 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 81 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia uma média mensal de 266m2, para 1.557m2, sendo este território vocacionado para o efeito. O ano após a delimitação, 2017 foi o ano mais expressivo para a tipologia de uso indústria. No referente aos equipamentos, é o que apresenta um menor aumento, o que se justifica pela especificidade desta área. Verifica-se também um aumento significativo após ARU, quer em número de processos, quer em ABC, para a tipologia de uso residencial. A ABC para a tipologia residencial aumenta de 88m2 por mês para 226,8m2, representando uma variação de 158%. No ano da delimitação observase um maior número de processos destinados a indústria, no entanto não tão significativo em termos da ABC. Após o ano de 2017, a tendência é de descida, exceto para a área residencial, com aumento do número de processos, embora a ABC se mantenha mais ou menos constante. 63 63 Tabela discriminada no anexo 9.2 ARU equipamentos indústria residencial n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 8 0,10 2.109m2 28,5m2 799 839€ 26 0,35 36.080m2 487,6m2 8.470.801€ 13 0,17 6.515m2 88m2 1.405.833€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 6 0,10 2.537m2 43,7m2 1.024.025€ 28 0,48 77.829m2 1.341,9m2 13.306.919€ 32 0,55 13.157m2 226,8m2 4.095.254€ T Var média mensal 0% 53% 37,1% 175% 223% 158% Tabela 3.20| ARU Zonas Industriais VL 11| equipamentos | indústria | residencial Figura 3.19| ARU Zonas Industriais VL 11| equipamentos | indústria | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 88 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 91 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 82 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quanto ao tipo de obra, reconstrução ou construção, verifica-se um aumento maior de construção de raiz, com uma média mensal de ABC antes da ARU de 579m2 para 1.577m2, apresentando uma variação de 172%. Quanto à reconstrução, a percentagem de processos é negativa face ao período antes da ARU, entrando uma média de -37,5% dos processos e, com uma ligeira variação em termos de área de construção na ordem dos 42%. 64 64 Tabela discriminada no anexo 9.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 41 0,55 42.833m2 579m2 10.165.006€ 6 0,08 1.871m2 25m2 511.468€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 63 1,08 91.441m2 1.577m2 18.013.786€ 3 0,05 2.082m2 36m2 412.411€ T Var média mensal 96% 172% -37,5% 42% Tabela 3.21| ARU Zonas Industriais VL 11| construção | reconstrução Figura 3.20| ARU Zonas Industriais VL 11| construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 94 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 97 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 83 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 3.1.6 Carvalhos A ARU dos Carvalhos foi aprovada em 25.02.2016 e abrange uma área de 1,47 Km2, localizando-se em duas uniões de freguesia com a seguinte distribuição em área geográfica: - União de Freguesias de Pedroso e Seixezelo, ocupa uma área de 1,36 km2, numa união de freguesias com uma área total de 20,9 Km2; - União de Freguesias de Serzedo e Perosinho, ocupa uma área de 0,11 km2, numa união de freguesias com uma área total de 12 Km2. Caracteriza-se por ser uma área que se estende ao longo da Estrada N1 ao longo da cumeada central do concelho, ainda como uma das principais vias de acesso ao centro de Vila Nova de Gaia. A delimitação desta ARU vem reforçar a necessidade de reestruturação desta área ao logo da estrada N1, melhorando a mobilidade pedonal, o espaço público adjacente, a Alameda da Senhora da Saúde, o Monte Murado e a Serra de Negrelos, aliada à requalificação da sua centralidade a qual comporta vários equipamentos. 65 Foram contabilizados 20 processos registados antes da delimitação da ARU, com uma ABC área bruta de construção 11.853m2, e uma estimativa orçamental de 5.191.654,00€. Para o período subsequente, após a delimitação, obtém-se um total de 19 processos, com uma ABC de 8.880m2 e uma estimativa orçamental de 3.402.849,00€. Obtém-se pela leitura imediata da tabela, um ligeiro aumento do número de processos, se tivermos em consideração o número de meses abrangido pela ARU, no entanto, um decréscimo da ABC em m2, bem como da estimativa orçamental apresentada. Considerando os 74 meses antes da delimitação, constatamos uma média de ABC por mês de 160,18m2, no período subsequente à delimitação, 58 meses, uma média de ABC por mês de 153,10m2, com uma variação negativa. Verifica-se que no ano da delimitação desta ARU um decréscimo da ABC, mantendo estável o número de processos do ano anterior à delimitação. 66 65 ARU_ Relatório https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/819/aru___relatorio.pdf 66 Tabela discriminada no anexo 10.1 Tabela 3.22| ARU Carvalhos| número de processos | ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 100 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 84 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quando avaliamos a tipologia de uso da construção, equipamentos, residencial e industriais, verificamos que apenas o grupo residencial aumenta face à delimitação. As indústrias apenas se verificaram no período antes da delimitação, os processos que deram entrada para equipamentos foram menos do que os apresentados no período antes da ARU, no entanto com um pequeno aumento pouco relevante do número de processos. Estando esta área vocacionada para o núcleo residencial, este verifica um pequeno aumento, com a ABC que passa de 80,4m2 por mês para 96,5m2, representando uma variação de 20%. O ano de 2017 foi o mais significativo quanto à ABC, sendo o ano anterior à delimitação o mais expressivo quanto ao número de processos desta tipologia de uso. 67 67 Tabela discriminada no anexo 10.2 ARU equipamentos indústria residencial n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 8 0,10 5.889m2 79,6m2 2.187.450€ 1 0,12 17m2 0,20m2 10.000€ 11 0,13 5.947m2 80,4m2 2.994.204€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 6 0,10 3.283m2 56,6m2 1.941.904€ 0 0m2 0€ 13 0,26 5.597m2 96,5m2 1.460.945€ T Var média mensal 0% -29% -100% 19% 20% Figura 3.21| ARU Carvalhos| número de processos | ABC em m2 Tabela 3.23| ARU Carvalhos | equipamentos| indústria | residencial | Fonte: elaboração própria Tabela 103 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 106 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 85 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quanto ao tipo de obra, reconstrução ou construção, verifica-se um aumento no número de processos, no entanto uma diminuição na ABC com uma variação negativa de -32%. Quanto à reconstrução, apresenta uma média mensal de ABC antes da ARU de 6m2 para 49m2, apresentando uma variação de 684%. No ano de delimitação da ARU não foram apresentados processos de reconstrução relevantes para este estudo. O ano de 2019 apresenta um elevado número de processos de construção, em contraste com a ABC, ao invés do ano de 2020, cuja ABC é mais elevada para este tipo de projetos. 68 68 Tabela discriminada no anexo 10.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 17 0,22 11.389m2 154m2 4.939.999€ 3 0,04 464m2 6m2 251.655€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 15 0,25 6.027m2 104m2 1.842.661€ 4 0,06 2.853m2 49m2 1.560.189€ T Var média mensal 13,6% -32% 50% 684% Figura 3.22| ARU Carvalhos | equipamentos| indústria | residencial | Tabela 3.24| ARU Carvalhos | construção | reconstrução | Fonte: elaboração própria Tabela 109 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 112 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 86 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 3.1.7 Transversal Sul entre Mosteiros A ARU Transversal Sul entre Mosteiros foi aprovada em 25.02.2016 e abrange uma área de 2,61 Km2, localizando-se em três uniões de freguesia com a seguinte distribuição em área geográfica: - União de Freguesias de Grijó e Sermonde, ocupa uma área de 1,82 km2, numa união de freguesias com uma área total de 13 Km2; - União de Freguesias de Pedroso e Seixezelo, ocupa uma área de 0,76 km2, numa união de freguesias com uma área total de 20,9 Km2; - União de Freguesias de Serzedo e Perosinho, ocupa uma área de 0,034 km2, numa união de freguesias com uma área total de 12 Km2. Com a delimitação desta ARU pretendeu-se reforçar a importância dos Mosteiros de Grijó e de Pedroso, anteriores à nacionalidade, os quais remontam aos seculos X e XI. Apesar de monumentos classificados de interesse público encontram-se desintegrados da restante área envolvente. Os objetivos centrais desta delimitação pretendem valorizar estes dois eixos urbanos fortes entre mosteiros; dinamizar as áreas contiguas; evidenciar estes mosteiros através de estratégias de promoção; reforçar a atividade e qualificação da zona industrial da Feiteira; reutilizar e promover do Outlet de Grijó e requalificar da sua envolvente; melhorar as acessibilidades existentes; mitigar o impacto das industrias existentes dada as áreas residencial existentes na envolvente; reconverter as industrias abandonadas integrando-as na paisagem e no meio urbano, disponibilizar áreas empresariais com o objetivo de estimular a criação de emprego. 69 69 ARU_ Relatório https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/819/aru___relatorio.pdf Figura 3.23| ARU Carvalhos | construção | reconstrução | Fonte: elaboração própria Tabela 115 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 93 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia A reconstrução é mais expressiva nas ARU onde a existência de habitações devolutas e/ou em mau estado é maior, designadamente, ARU Cidade Gaia, ARU Centro Histórico, ARU Aguda Granja e Caminho de Ferro até Miramar, bem como na ARU Encostas do Douro. A construção nova é mais expressiva na ARU Cidade Gaia, na ARU Centro Histórico e na ARU Zonas Industriais VL 11, com um aumento significativo médio mensal face ao período não ARU. A diferença em percentagem média mensal de ABC pós ARU, em todas as ARU, é de 146,61% e de construção um pouco mais significativo com 370%. Figura 3.32| Todas as ARU | Reconstrução (média mensal ABC) Figura 3.33| Todas as ARU | Construção (média mensal ABC) Fonte: elaboração própria Tabela 154 | Quadro das Estratégias e Políticas Fonte: elaboração própria Tabela 151 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 94 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 3.3 Análise do restante território desde 2010 até 2020 A restante área territorial, sem delimitação de ARU foi analisada tendo em consideração os mesmos critérios subjacentes na avaliação das ARU, período antes da delimitação da maior parte das ARU, 2010 até 2016 (considerando 74 meses) e, desde 2016 até 2020 (considerando 58 meses). Num total de 4.340 processos para todo o Concelho de Vila Nova de Gaia, foram contabilizados 2.283 processos fora de ARU, o que significa que o número de processos que ao longo de 11 anos deram entrada nas áreas ARU (2.057) é proporcionalmente maior, do que os que deram entrada no restante território, tendo em conta que apenas 34,4% do território está abrangido por ARU. Tendo como base de partida o período 2010 até 2016, dos 2.283 processos registados nesta área, apenas 1.018 processos formam registados neste período, com uma ABC de 354.139m2. Para o período subsequente, desde 2016 até 2020, obtém-se um total de 1.265 processos, com uma ABC 568.740m2. Regista-se por isso, um aumento do número de processos, se tivermos em consideração o número de meses abrangido pela ARU, como da ABC em m2. A variação de número de processos médio mensal varia em 58,5% e a ABC em 105%. Considerando os 74 meses antes da delimitação, constatamos uma média de ABC por mês de 4.785m2, no período subsequente à delimitação, 58 meses, uma média de ABC por mês de 9.806.375m2. 73 73 Tabela discriminada no anexo 12.1 ARU Número total processos Número médio mensal Área bruta de construção (abc) Número médio mensal (abc) Estimativa orçamental Antes da delimitação 2010 – 2016 74 meses 1.018 13,75 354.139m2 4.785m2 135.844.176,00€. Após a delimitação 2016 – 2020 58 meses 1.265 21,8 568.740m2 9.806.375m2 256.094.853,00€ T Var média mensal 58,5% 105% Tabela 3.28| Território sem ARU |número de processos | ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 157 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 95 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quando avaliamos a tipologia de uso da construção, equipamentos, residencial e industriais, verificamos que o grupo que mais aumenta é a residencial no período pós ARU (2016-2020), com uma variação de 143% referente à ABC e 94% no número de processos. Segue-se a indústria com 66% de variação referente à ABC, com uma variação de entrada de número de processos de 57,5%. Os equipamentos, por ser uma tipologia de uso menos procurada, apresenta uma variação de 20% em ABC Figura 3.34| Território sem ARU |número de processos | ABC em m2 Figura 3.35| Território sem ARU |número de processos | ABC em m2 Fonte: elaboração própria Tabela 160 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 163 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 96 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia e de 13% em número de processos. Verifica-se um aumento progressivo de registo de número de processos com tipologia residencial a partir de 2016 e um crescimento na ABC a partir de 2018. 74 74 Tabela discriminada no anexo 12.2 ARU equipamentos indústria residencial n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º proc. Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74meses 112 1,5 72.269m2 977m2 22.575.129€ 59 0,8 60.675m2 740m2 15.036.153€ 847 10 221.195m2 2.989m2 98.232.896€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 73 1,3 68.170 1.175m2 29.201.965€ 63 1,26 79.131m2 1.583m2 12.668.468€ 1129 19,4 421 439m2 7.266m2 214.224.418 € T Var média mensal 13% 20% 57,5% 66% 94% 143% Tabela 3.29| Território sem ARU |equipamentos | indústrias | residencial Figura 3.36| Território sem ARU |equipamentos | indústrias | residencial Figura 3.37| Território sem ARU |equipamentos | indústrias | residencial Fonte: elaboração própria Tabela 172 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 169 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 166 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 97 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Quanto ao tipo de obra, reconstrução, ou construção, verifica-se um aumento no número de processos destinados a reconstrução com uma variação de 44% e, em ABC uma variação de 152%, apresentando uma média (em m2) antes da delimitação das ARU de 185m2 por mês, para 466m2 por mês. Quanto à construção, apresenta uma média mensal de ABC antes da delimitação das ARU de 4.601m2 para 9.340m2, apresentando uma variação de 20%, com um aumento no número de processos de 100%. 75 Curioso é constatar que o ano de 2016 manteve o número de processos quer para construção, quer para reconstrução, no entanto, a ABC para as reconstruções é mais expressivo. No ano de 2017, ocorre uma inversão, aumentando significativamente a era bruta de construção para novas construções e diminui drasticamente a ABC para as reconstruções. 75 Tabela discriminada no anexo 11.3 ARU Construção Reconstrução n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental n.º processos Área bruta de construção Estimativa orçamental Antes delimitação 2010 – 2016 74 meses 952 12,9 340.443m2 4.601m2 131.508.163€ 66 0,90 13.696m2 185m2 4.336.014€ Após delimitação 2016 – 2020 58 meses 1.191 20,5 541.740m2 9.340m2 245.795.861€ 74 1,3 27.000m2 466m2 10.298.991€ T Var média mensal 100% 20% 44% 152% Tabela 3.30| Território sem ARU |construção | reconstrução Figura 3.38| Território sem ARU |construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 175 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias Fonte: elaboração própria Tabela 178 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 98 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Figura 3.39| Território sem ARU |construção | reconstrução Fonte: elaboração própria Tabela 181 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 99 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia CAPÍTULO IV– COMPARAÇÃO DOS RESULTADOS De uma forma alinear e tendo em consideração a média das 7 ARU delimitadas e o restante território fora das ARU, bem como, o período antes da ARU e pós ARU, concluímos que as ARU delimitadas aumentaram o número médio mensal de processos, em 113%, bem como a ABC em 341,88%, contrastando com igual período nas áreas fora das ARU com uma média mensal de entrada de processos de 58% e de ABC de 105%. Os resultados variam quer na tipologia de uso, quer no tipo de obra, bem como entre área geográfica de ARU, verificando-se que algumas manifestaram um crescimento exponencial, em detrimento de outras onde esse fator não se verificou. Comparados os resultados verificamos que nas ARU Centro Histórico, ARU Cidade Gaia e ARU Zonas Industriais VL11, relativamente à média de entrada de processos, o efeito foi mais significativo nos anos após a delimitação da maior parte das ARU (2016), quando comparadas com o restante território. No entanto, nas áreas fora das ARU também se verificou crescimento, ainda que, menos expressivo. Os testes apresentados nas tabelas 4.32 e 4.33 comparam as médias por ano do número de processos e da ABC, no período pré ARU e pós ARU, onde o p-valor, que se mostra relevante nas ARU Centro Histórico, ARU Cidade Gaia, inferior a 5%, reforçando o crescimento nestas ARU pós delimitação. Nas restantes ARU, não se verificou grandes diferenças relativamente aos dois períodos analisados, se comparados com o restante território não ARU. Período pós ARU ARU Restantes área do território n.º médio mensal processos ABC média mensal n.º processos médio mensal ABC média mensal Tipologia de uso Equipamento 113% 218% 58% 20% Indústria 205% 66% Residencial 593% 143% Tipo de obra Construção 370% 20% Reconstrução 146,61% 152% Total variação pós ARU Todas tipologias e tipo de obra medidos em 58meses 341,88% 105% Tabela 4.31| Comparação Resultados em ARU e fora de ARU Fonte: elaboração própria Tabela 184 | Quadro das Estratégias e Políticas Europeias
Pg39632 100 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Tabela 4.32| Comparação Resultados em ARU e fora de ARU (média anual número processos) Tabela 4.33| Comparação Resultados em ARU e fora de ARU (média anual ABC)
Pg39632 101 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia CAPÍTULO V –CONCLUSÕES Em termos conceptuais as ARU têm por base a definição de reabilitação urbana que ao longo dos anos evoluiu relativamente ao seu âmbito de ação, métodos, abordagem de intervenção e objetivos inerentes. A salvaguarda e conservação do património arquitetónico começa a ganhar importância no contexto urbano, integrando os aspetos socioeconómicos, culturais e ambientais nas ações de reabilitação, apenas a partir de 1960. Os conceitos de valorização da identidade, autenticidade e património, e o reconhecimento das especificidades dos lugares em termos de características físicas, económicas, históricas e estéticas dos locais começam a ser consideradas (Paiva et al., 2006; Alves, 2016). Na década de 1970, surge a legislação especifica de reabilitação urbana e ordenamento do território, acentuando-se pós 25 de abril com a melhoria das condições de vida. A migração do campo para a cidade, na procura de melhores condições de vida, leva à expansão urbana rápida sem tempo para a elaboração de uma estratégia de planeamento (Alves, 2016; Gaspar et al., 2006). Foi neste período que as questões sociais começaram a fazer parte das agendas das políticas públicas, e a reabilitação urbana se afirma pela garantia dos valores locais, reforço da identidade e novas perspetivas se abrem à recuperação do património, como a qualidade de vida dos cidadãos. A ARU não é apenas a requalificação do edificado, é uma somatória integrada e planeada de ações num determinado local previamente delimitado que em conjunto com os benefícios e incentivos fiscais associados, leva aos proprietários e agentes imobiliários a interessar-se por intervir no edificado. A delimitação das ARU permite ao município através de instrumentos de planeamento e de gestão, introduzir uma nova dinâmica ao tecido construído, onde seja possível a execução de uma forma integrada e em rede, de ações de intervenção programadas, conduzindo à regeneração urbana dos locais. As ARU são instrumentos de planeamento urbano, cujo objetivo imediato visa o desenvolvimento das áreas desfavorecidas, que pelas sus características intrínsecas seja necessária uma intervenção de forma integrada, quer ao nível do edificado, quer ao nível do espaço público. Em Vila Nova de Gaia as ARU surgem pela necessidade de regeneração urbana em locais estratégicos, onde existe a necessidade de priorizar ações através da programação com vista à requalificação urbana, paisagística e ambiental,
Pg39632 102 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia revitalização económica e social do território, operando em articulação com os instrumentos de gestão territorial. Cada uma das ARU definidas para o concelho de Vila Nova de Gaia possuem características específicas e singulares que as distinguem umas das outras. A dispersão e o crescimento urbano com recurso à expansão urbana verificada no município ao longo da primeira década do ano 2000, aliado ao abandono e à degradação do centro urbano, dos núcleos edificados e de alguns locais cujas dinâmicas urbanas foram esquecidas no final do século XX, conduziu para a tomada de decisão de delimitação de ARU. Medir o impacto das ARU no território ao longo de dois períodos, balizados entre ao anos de 2010 até 2020, antes da delimitação e após a delimitação de cada uma das 7 ARU estudadas, torna-se o objetivo principal deste trabalho. A evolução territorial destas ARU estão dependentes de múltiplos fatores, sejam eles geográficos (entre ARU), sociais, económicos, legais, fiscais e dependem muito das dinâmicas do mercado. Para além da alteração aos diplomas legais que influenciam a reabilitação urbana, o ponto de vista fiscal será o fator que mais interfere e incentiva a intervenção nas ARU, seja através dos incentivos financeiros e benefícios fiscais propostos e aprovados aquando da delimitação de cada uma das ARU. Outros programas de financiamento e instrumentos servem de incentivo ao setor público e privado para investirem nestas áreas em detrimento de outras, designadamente, a Nova Geração de Politicas de Habitação, aprovada através da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 50-A/2018, de 2 de maio; o Projeto ‘Reabilitar como Regra’; o instrumento Reabilitar para Arrendar; Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbana (IFRRU 2020); o Programa Casa Eficiente 2020; os PEDU e os PAICD; o Programa de Reabilitação de Bairros Sociais na vertente da eficiência energética. São programas que dão resposta aos problemas do edificado estimulando a sua intervenção, incentivando a reabilitação de áreas degradadas, o mercado de arrendamento, promovem a coesão social e ações na vertente ambiental e energética. Para além destes estímulos à reabilitação urbana em ARU, outros fatores dependeram da evolução destas áreas territorialmente delimitadas, nomeadamente, a localização geográfica de cada uma das ARU e as suas características intrínsecas, sobretudo numa cidade com a dimensão de Vila Nova de Gaia, a qual podemos atualmente intitular de ‘cidade cosmopolita’, possuindo várias centralidades, muito presentes em cada um destas ARU. Paralelamente, a melhoria das condições de vida através da reabilitação da frente atlântica e ribeirinha, a requalificação das linhas de água que atravessam o
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Pg39632 114 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia ANEXOS Anexo 1 - Novo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão do Territorial Em 26 de Fevereiro de 2015, o Conselho de Ministros aprovou a revisão do RJIGT, visando a simplificação de procedimentos e uma maior flexibilização no planeamento territorial, tornando-o mais estratégico e programático, possibilitando ainda um processo de transformação do solo mais célere e adequado às necessidades do ciclo económico. Deste modo, estabelecidas as bases gerais de política pública de solos, do ordenamento do território e do urbanismo, pela Lei nº 31/2014, 30 de maio, deverão “ser aprovados os diplomas legais complementares que reveem o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, o regime jurídico da urbanização e edificação e o regime aplicável ao cadastro predial e respetivos diplomas regulamentares.” 78 A Lei de Bases de Política Pública de Solos, do Ordenamento do Território e do Urbanismo procedeu a uma reforma estruturante, quer em termos de conteúdo, definindo um conjunto de normas relativas ao uso do solo, quer em termos jurídicos, visando um sistema de planeamento e dos instrumentos de política de solos, como os instrumentos ideais de execução dos planos territoriais. O objetivo da Lei de Bases foi a distinção entre programas e planos, na diferenciação material entre as intervenções de natureza estratégica da administração central (programas) e, as intervenções da administração local, vinculativo dos particulares (planos), “não obstante, o plano diretor municipal mantém-se como um instrumento de definição da estratégia municipal ou intermunicipal, estabelecendo o quadro estratégico de desenvolvimento territorial ao nível local ou sub-regional. Por outro lado, os planos territoriais passam a ser os únicos instrumentos passíveis de determinar a classificação e qualificação do uso do solo, bem como a respetiva execução e programação. Desta forma, devem ser integradas no plano diretor municipal ou intermunicipal e aí adaptadas as orientações de desenvolvimento territorial decorrentes dos programas de âmbito nacional, regional e sub-regional. Pretende-se, com esta opção, introduzir uma regulamentação que permita salvaguardar os interesses dos particulares e a sua confiança no ordenamento jurídico vigente, na medida em que todas as normas relativas à ocupação, uso e transformação dos solos, para poderem ser impostas aos particulares, devem estar previstas no mesmo regulamento.” 79 Em termos estratégicos, as execuções dos planos são orientadas por planos e por programas, 78 Nos termos do artigo 81º, Lei 31/2014 – D.R. I Série Nº104 (30-5-2014); p.2988-3003. Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo 79 Preâmbulo, Lecreto-Lei nº80/2015 – D.R. I Série nº93 (14-05-2015); p.2469-2512.
Pg39632 115 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia identificando e programando as intervenções, viabilidade jurídica e fundiária, sustentabilidade económica e financeira, bem como, o financiamento e a estimativa de investimento público. Este novo RJIGT aprovado através do D.L. n.º 80/2015 de 14 de maio, altera o estatuto jurídico do solo e contribui para um modelo de ordenamento do território mais coerente, adotando como princípio a sustentabilidade territorial, invertendo a propensão para a transformação do solo rural em solo urbano, contrariando a tendência de crescimento dos perímetros urbanos e o descontrolo do valor do solo traduzido em especulação imobiliária, garantindo assim uma coesão territorial mais justa e adequada a cada uma das realidades. O objetivo fundamental prende-se com a limitação de terrenos expectantes, contribuindo assim para a reabilitação dos centros urbanos degradados existentes. Permite não só a contenção dos perímetros urbanos, como também permite que os municípios programem as suas intervenções públicas assentes nos princípios da sustentabilidade financeira e no princípio de integração dos custos, através de planos de sustentabilidade urbanística com programas plurianuais de investimento, manutenção e reforço de infraestruturas necessárias que garantam o bom funcionamento territorial. Em consonância com os princípios e os objetivos do RJIGT, no quadro estratégico de desenvolvimento do município, o conteúdo material do PDM traduz o modelo organizacional do território através da classificação das áreas, “a identificação e delimitação das áreas urbanas, com a definição do sistema urbano municipal e os correspondentes programas na área habitacional, bem como as condições de promoção da regeneração e da reabilitação urbanas e as condições de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal” e “as condições de atuação sobre áreas de reabilitação urbana, situações de emergência ou de exceção, bem como sobre áreas degradadas em geral”, bem como, “a proteção e a salvaguarda de recursos e de valores naturais que condicionem a ocupação, uso e transformação do solo.” 80 Neste novo RJIGT o Plano de Pormenor também pode adotar modalidades de conteúdo específicos adaptado às necessidades do território, no caso concreto do trabalho em estudo, plano de pormenor de reabilitação urbana 81 , cujo conteúdo e finalidade são definidos através do RJRU. Em termos de intervenções públicas, através dos instrumentos de execução dos planos, as autarquias locais podem adquirir ou alinear os bens imóveis para a realização de intervenções públicas no domínio da reabilitação urbana com vista a regeneração territorial. De acordo com a legislação 80 Alínea g), o) e q) do nº 1 do artigo 96º Decreto-Lei nº80/2015 – D.R. I Série Nº93 (14-052015); p.2469-2512. 81 Nº2, artigo 103º, Decreto-Lei nº80/2015 – D.R. I Série nº93 (14-05-2015); p.2469-2512
Pg39632 116 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia específica da reabilitação urbana, “o direito de preferência exerce-se nos termos previstos no RJIGT, para o exercício do direito de preferência do município sobre terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com execução programada, podendo ser exercido com a declaração de não aceitação do preço convencionado.” 82 . Nos termos dos artigos 59º, 60º, 61º e 62º, do DL n.º 80/2015 de 14 de maio, o diploma prevê como garantia de execução, o recurso ao arrendamento forçado nos edifícios ou frações objeto de reabilitação, às servidões administrativas e à expropriação e/ou à venda forçada de edifícios. No caso das expropriações, são contemplados os terrenos ou edifícios necessários para a execução dos programas e os prédios que necessitem de obras de reconstrução ou remodelação estando em causa a sua segurança, salubridade ou carência estética, quando os proprietários não cumpram esse dever sem motivo legítimo, no prazo de 18 meses. No caso específico da venda forçada, o procedimento previsto encontra-se descrito no artigo 62º da Lei 32/2012 de 14 de agosto (RJRU), sendo objeto de venda os imóveis necessários à concretização das operações de reabilitação urbana, por omissão dos seus proprietários, bem como, no caso de edifícios em ruína ou sem condições de habitabilidade, bem como de terrenos resultantes de demolição. 82 N.º 4 do artigo 58º Lei n.º32/2012 – D.R. I Série Nº157 (14-8-2012); p.4452-4483.
Pg39632 117 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Anexo 2Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação Após a publicação do D.L. 555/99 de 16 de dezembro, muitas alterações surgiram com o objetivo de simplificar todos os procedimentos urbanísticos, com definição concreta e objetiva das obras objeto de licenciamento, comunicação prévia e isenção de controlo prévio. A sua versão mais atualizada, 21ª, foi aprovada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro. Incorpora nas suas definições de edificação, construção, reconstrução, alteração, ampliação, conservação e demolição, a seguinte redação: “a) «Edificação», a atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com caráter de permanência; b) «Obras de construção», as obras de criação de novas edificações; c) «Obras de reconstrução», as obras de construção subsequentes à demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, das quais resulte a reconstituição da estrutura das fachadas; d) «Obras de alteração», as obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente, ou sua fração, designadamente a respetiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área total de construção, da área de implantação ou da altura da fachada; e) «Obras de ampliação», as obras de que resulte o aumento da área de implantação, da área total de construção, da altura da fachada ou do volume de uma edificação existente; f) «Obras de conservação», as obras destinadas a manter uma edificação nas condições existentes à data da sua construção, reconstrução, ampliação ou alteração, designadamente as obras de restauro, reparação ou limpeza; g) «Obras de demolição», as obras de destruição, total ou parcial, de uma edificação existente”. 83 Por forma a acelerar os procedimentos urbanísticos, designadamente o tempo de avaliação dos projetos nas Câmaras Municipais, de acordo com as alíneas a), c) e d) do artigo n.º 4 do RJUE, estão sujeitas a comunicação prévia as seguintes operações urbanísticas: “a) As obras de reconstrução das quais não resulte um aumento da altura da fachada ou do número de 83 Alínea a), b), c) d), e), f) e g) do artigo 2º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro
Pg39632 118 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia pisos; c) As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor; d) As obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais ou intermunicipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado”. Cumprindo o direito à informação, impõe que as Câmaras Municipais mantenham atualizados os instrumentos de gestão territorial, as servidões administrativas e restrições de utilidade pública, e as áreas de reabilitação urbana.
Pg39632 125 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 6.4 Planta ARU Centro Histórico Fonte: Gaiurb, EM https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/499/aru _relatorio_2020.pdf
Pg39632 126 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Anexo 7Tabelas resumo ARU Encostas do Douro 7.1 Evolução total do número de processos por ano /ABC (m2) 7.2 Evolução do número processos por ano, por tipologia de construção/ABC (m2)
Pg39632 127 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 7.3 Evolução do número processos por ano, por tipo de construção/ABC (m2) 7.4 Planta ARU Encostas do Douro Fonte: Gaiurb, EM https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/499/aru _relatorio_2020.pdf
Pg39632 128 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Anexo 8 - Tabelas resumo ARU Aguda-Granja e Caminho-de-ferro até Miramar 8.1 Evolução total do número de processos por ano /ABC (m2) 8.2 Evolução do número processos por ano, por tipologia de construção/ABC (m2)
Pg39632 129 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 8.3 Evolução do número processos por ano, por tipo de construção/ABC (m2) 8.4 Planta ARU Aguda-Granja e Caminho-de-ferro até Miramar Fonte: Gaiurb, EM https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/_relatorio_2020.pdf
Pg39632 130 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Anexo 9 - Tabelas resumo ARU Zonas Industriais VL11 9.1 Evolução total do número de processos por ano /ABC (m2) 9.2 Evolução do número processos por ano, por tipologia de construção/ABC (m2)
Pg39632 131 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 9.3 Evolução do número processos por ano, por tipo de construção/ABC (m2)
Pg39632 132 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 9.4 Planta ARU Zonas Industriais VL 11 Fonte: Gaiurb, EM https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/_relatorio_2020.pdf
Pg39632 133 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia Anexo 10 - Tabelas resumo ARU Carvalhos 10.1 Evolução total do número de processos por ano /ABC (m2) 10.2 Evolução do número processos por ano, por tipologia de construção/ABC (m2)
Pg39632 134 O impacto das Áreas de Reabilitação Urbana na regeneração urbana de Vila Nova de Gaia 9.3 Evolução do número processos por ano, por tipo de construção/ABC (m2) 10.4 Planta ARU Carvalhos Fonte: Gaiurb, EM https://www.gaiurb.pt/gaiurb/uploads/document/file/_relatorio_2020.pdf