Metamorfoses da geopolítica portuguesa

319 METAMORFOSES DA GEOPOLÍTICA PORTUGUESA José Palmeira CICP, Universidade do Minho, https://orcid.org/0000-0002-3256-2062 https://doi.org/10.21814/uminho.ed.176.21 A presidência de António Costa do Conselho Europeu, efetiva a partir de dezembro de 2024, releva o protagonismo de vários atores políticos portugueses em organizações internacionais e nomeadamente na União Europeia (UE). Acontece numa conjuntura particularmente complexa, resultado de uma guerra às portas do Velho Continente (invasão da Ucrânia pela Federação Russa), coincidente com uma crise inflacionista que levou ao aumento das taxas de juro pelo Banco Central Europeu (BCE) e num quadro de indefinição quanto ao futuro das relações euro-atlânticas, em função do resultado das eleições presidenciais norte-americanas. As questões europeias e globais não eram uma preocupação dominante dos portugueses há cinquenta anos atrás. Não porque outros problemas não existissem, 320 nem porque estivessem imunes aos seus efeitos. Acontece que o país estava voltado para si próprio, a cuidar de mazelas internas e a aprender a viver num contexto de Liberdade e democratização. A criação da Universidade do Minho (UMinho), há 50 anos, assinala, também, a entrada em funcionamento da primeira licenciatura de Relações Internacionais em Portugal, fruto da capacidade visionária de Lúcio Craveiro da Silva (que viria a ser o primeiro reitor democraticamente eleito das Universidades portuguesas), o qual percecionou o facto de a abertura política em Portugal ter como consequência a sua maior inserção na comunidade internacional e a necessidade de criar quadros capazes de compreender e interagir nesse novo modelo. Através dos colóquios anuais de Relações Internacionais e de sucessivas vagas de licenciados e, posteriormente, mestres e doutores, a UMinho foi pioneira no desenvolvimento desta área científica em Portugal, entretanto alargada a outras instituições de Ensino Superior, públicas e privadas. O cinquentenário da UMinho, que coincide, grosso modo, com o da democratização do regime político em Portugal, é testemunho de um conjunto de mudanças políticas e geopolíticas que ocorreram ao longo de meio século. Projetada durante a Primavera Marcelista que augurava uma abertura política que não se materializou, a UMinho acaba, ela própria, por simbolizar a mudança operada em 25 de abril de 1974, inaugurando um modelo de gestão matricial, de inspiração anglo-saxónica, inovador no plano nacional e recebendo nos seus quadros de pessoal docente e não docente muitos dos portugueses que a descolonização fez regressar ao continente europeu. O chamado “fim do império” é uma das principais alterações geopolíticas que ocorreram em Portugal. Órfão do império ultramarino, Portugal confinou-se ao “triângulo estratégico” continente-Açores-Madeira, em termos de soberania nacional. Se é verdade que o condicionamento do regime era uma realidade no plano político internacional, fruto da sua natureza autoritária e do colonialismo que, a partir de 1961, dera origem a uma resistência armada, também é um METAMORFOSES DA GEOPOLÍTICA PORTUGUESA 321 facto que no plano geopolítico a relevância estratégica do território português – máxime dos Açores – no contexto da Guerra Fria, tinha aberto a Portugal as portas da Aliança Atlântica (OTAN/NATO), em 1949, tornando-o o único Estado membro com um regime não democrático. A participação na NATO e uma década volvida na Associação Europeia de Comércio Livre (AECL/EFTA) demonstra que não era completamente verdadeira a asserção de que Portugal era um país “orgulhosamente só”. A adesão à NATO ocorreu a contragosto do Estado Novo, fruto do receio do regime de ficar sob a alçada norte-americana que poderia comprometer o colonialismo português, para além do temor de o convívio com as “democracias liberais” poder contagiar as altas- -patentes militares portuguesas (o que terá acontecido com Humberto Delgado). O Pacto Ibérico estabelecido com Espanha, que não fora convidada para a organização, foi o pretexto para a resistência inicial de Lisboa que, no entanto, acabaria por ceder às pretensões de Washington (Telo, 1996). Pelo contrário, no caso da EFTA prevaleceu a vontade lusa de fazer parte de um espaço económico de cooperação, sem os condicionamentos do processo de integração encetado pela Comunidade Económica Europeia (CEE). O Reino Unido acabou por funcionar como um pivot em ambos os processos, no caso da NATO por procuração dos Estados Unidos, e em relação à EFTA no convencimento dos parceiros nórdicos inicialmente reticentes à participação portuguesa. A entrada de Portugal nas Nações Unidas (ONU), em 1955, dez anos volvidos sobre a sua fundação, coincidiu com uma fase anticolonialista da organização e teve como consequência sucessivas condenações ao colonialismo português, tanto por parte da Assembleia Geral como da Comissão de Descolonização da ONU. Considerado o “annus horribilis” do Estado Novo, 1961 fica marcado pela ocupação dos territórios portugueses de Goa, Damão e Diu por parte da União Indiana e pelo início da guerra colonial em Angola, Moçambique e na Guiné-Bissau. A questão colonial foi decisiva para o regime, fruto da pressão externa para descolonizar que NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 322 incluiu aliados como os Estados Unidos (sobretudo com o Presidente Kennedy, no início dos anos 60) e o Vaticano (o Papa Paulo VI recebeu líderes de movimentos de libertação, em 1970), além do descontentamento corporativo dos capitães portugueses ter despoletado o movimento que em 25 de abril de 1974 concretiza o golpe de Estado que depõe o regime então vigente. Portugal acabou por ser o primeiro e o último colonizador, tendo o calendário da descolonização precipitado um conjunto de dificuldades, tanto devido a questões endógenas como exógenas ao processo. Em primeiro lugar as sequelas próprias do período revolucionário vivido em Portugal, a que se soma a incapacidade de gestão do processo, fruto da natural tensão entre colonizadores e colonizados, sem qualquer mediação internacional, e além disso os jogos de influência típicos da Guerra Fria, com a interferência das principais potências que apoiavam diferentes movimentos de libertação. Timor- -Leste, invadido pela Indonésia em 1975, e Angola, com uma guerra civil entre 1975 e 2002, foram as principais vítimas das rivalidades geopolíticas, merecendo ambos os conflitos a atenção da política externa portuguesa. Apontado pelo cientista político norte-americano Samuel Huntington como ponto de partida da terceira vaga de democratizações, o golpe de Estado militar em Portugal, entretanto transformado em processo revolucionário, suscitou tensões tanto no plano político como geopolítico. As eleições para a Assembleia Constituinte, em 1975 e a aprovação da nova Constituição, um ano volvido, mostraram a preferência dos eleitores por partidos políticos pró-ocidentais e pró-europeus no plano da governação e afastou as dúvidas existentes quanto ao rumo a tomar em matéria de política externa. Portugal mudou de regime quando em Helsínquia estava reunida a Conferência de Segurança e Cooperação na Europa juntando os dois blocos da Guerra Fria. A fidelidade ao bloco ocidental é confirmada em 25 de novembro de 1975, quando o setor militar moderado anula tentativas de sobreposição à vontade popular expressa nas urnas. Estava aberto o caminho para uma alteração geopolítica METAMORFOSES DA GEOPOLÍTICA PORTUGUESA 323 significativa, operada com o pedido de adesão às Comunidades Europeias, formulado pelo então ministro do Negócios Estrangeiros de Mário Soares, Medeiros Ferreira, em 1977, e que viria a receber a luz verde de Bruxelas. Embora Portugal não preenchesse as condições económicas requeridas para a adesão às Comunidades Europeias, o “sim” dos então nove Estados Membros à sua pretensão obedeceu, sobretudo, a um critério político (de resto também aplicado à Grécia e a Espanha), tendo em vista o apoio à democratização dos países da Europa do Sul que tinham em comum o facto de terem saído de regimes autoritários – tal como aconteceria anos mais tarde, em 2004, relativamente à maioria dos dez novos Estados membros, também eles recentemente libertados de regimes totalitários. Tradicionalmente de costas voltadas para a Europa e virado para o mar, que é como quem diz para o seu império ultramarino, Portugal concretiza, em 1986, com a sua entrada nas Comunidades Europeias, uma virgem geopolítica de 180 graus, passando a valorizar sobretudo o processo de integração europeia. Esta mudança geopolítica acentua-se com o fim da Guerra Fria, preanunciado em 1989, com a queda do Muro de Berlim, e concretizado em 1991, com a implosão da União Soviética e o fim do Pacto de Varsóvia. A geoeconomia acaba por sobrepor-se à geopolítica, valorizando-se os espaços de integração económica (CEE) em detrimento dos blocos militares (NATO). Sendo certo que a CEE representou para Portugal a sua modernização, com a integração no mercado comum e, mais tarde, na moeda única europeia, também se pode afirmar que Portugal não deixou de influenciar aquela que nos anos noventa se passou a designar de União Europeia. Enquanto que a Espanha desenvolveu a vertente mediterrânica da UE, a partir do Processo de Barcelona (1995) – que mais tarde, em 2008, conduziu à criação da União para o Mediterrâneo, por iniciativa do então Presidente francês, Nicolas Sarkozy – e aproximou a Europa da América Latina, Portugal acentuou a vertente atlantista da União, secundando países como o Reino Unido, num relacionamento NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 324 transatlântico apenas quebrado durante a Administração norte-americana de Donald Trump (2017-2021) que, de resto, iria coincidir com a saída de Londres da UE (Brexit), concretizada em 2020. O atlantismo português tem as suas raízes no seu historial marítimo, dos séculos XV e XVI, e materializou-se, no plano bilateral, com o acordo de Defesa entre Portugal e os Estados Unidos, celebrado em 1944 – que permitiu aos norte-americanos a utilização para fins militares da Base das Lajes, nos Açores – e, no âmbito multilateral, com a participação de Portugal na NATO (Alves, 2017; Dias, 2014; Lima, 2016; Palmeira, 2016). Periférico na União Europeia, mas central no espaço euro- -atlântico (com o arquipélago dos Açores a vincar essa centralidade), Portugal valoriza-se no plano geopolítico quando desenvolve essa sua capacidade de ponte entre Bruxelas e Washington. Por outro lado, Lisboa tem também procurado desempenhar o que Adriano Moreira apelidou de “soberania de serviço” nas relações da UE com África e a América Latina. Disso é exemplo o facto de terem sido durante presidências portuguesas do Conselho da UE que se realizaram as primeiras cimeiras UE-África (2000 e 2007) e UE-Brasil (além da UE-Índia, em 2007), tendo ainda sido celebradas, em 2007, a Parceria Estratégica UE-Brasil e a Parceria Especial UE-Cabo Verde (UE, 2008). Um ano antes (2006), Cabo Verde acolheu o primeiro exercício militar da NATO realizado fora da sua área de jurisdição. Portugal, que tem com Espanha a sua única fronteira terrestre e que com Castela dividiu áreas de influência a conquistar através do Tratado de Tordesilhas (1494), procura historicamente individualizar-se do vizinho no plano geopolítico, acentuando o seu maior atlantismo em contraponto com uma vocação espanhola mais continental e mediterrânica. A entrada tardia de Espanha na NATO (1982) facilitou essa asserção, embora o potencial económico e militar espanhol e o seu historial marítimo mitiguem a geoestratégia portuguesa. Lisboa e Madrid têm desde a democratização dos respetivos regimes políticos e, sobretudo, após a integração europeia, cooperado tanto no plano bilateral como multilateral, com uma convergência de METAMORFOSES DA GEOPOLÍTICA PORTUGUESA 325 pontos de vista na UE e nas prioridades da sua política externa. O caso mais notório aconteceu na polémica cimeira das Lajes, em 2003, em que Portugal foi anfitrião do encontro de chefes do governo dos Estados Unidos, Reino Unido e Espanha que antecedeu o ataque ao Iraque por alegada existência de armas de destruição massiva (que nunca se confirmou) e que levou ao derrube do seu Presidente, Saddam Hussein. O então Primeiro-Ministro português, José Manuel Durão Barroso, tornar-se-ia, um ano mais tarde, presidente da Comissão Europeia, cargo que exerceu durante uma década (2004-2014), tendo o seu perfil atlantista sido então considerado uma forma de tentar normalizar as relações entre Washington e Bruxelas, afetadas pelo facto de o eixo franco-alemão se ter recusado a apoiar a iniciativa militar da Casa Branca no Golfo Pérsico. Além da visão atlantista, Barroso levou para o Berlaymont uma estratégia, antes ensaiada em Portugal, de valorizar o espaço marítimo que até aí, para Bruxelas, era apenas sinónimo de pescas (política comum). O seu corolário seria a aprovação, em 2007, durante uma presidência portuguesa da UE, da Política Marítima Integrada europeia, com o intuito de valorizar um setor que representa um dos maiores ativos da União – cujo território é uma península da eurásia que contacta com dois oceanos (Atlântico e Ártico) e quatro mares (Báltico, Norte, Mediterrâneo e Negro) –, culminando com a aprovação da Estratégia Marítima da União Europeia (UE, 2014). A ascensão de portugueses a cargos de relevância em organismos internacionais é uma característica do pós-25 de Abril que contrasta com o período do Estado Novo. O embaixador José Cutileiro foi secretário-geral da União da Europa Ocidental (1994-1999), uma organização criada em 1954, na sequência do fracasso do Comunidade Europeia de Defesa, e que após longa hibernação foi reabilitada no pós-Guerra Fria para servir os interesses dos países da Europa comunitária em termos de cooperação no setor da Defesa. A UEO, que no tempo da Guerra Fria viveu à sombra da NATO, acabou por se diluir na União Europeia que através da Política Comum de Segurança e NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 326 Defesa e da Cooperação Estruturada Permanente (Pesco, 2017), ajudou a desenvolver o pilar europeu da NATO (UE-NATO, 2018). O Brexit, o distanciamento da Administração Trump em relação à Europa e a invasão russa da Ucrânia fizeram “tocar as campainhas” em Bruxelas quanto à necessidade de uma maior capacidade dos 27 em matéria de segurança e defesa. Desde logo segurança energética que durante décadas dependeu da Federação Russa, mas também capacidade militar, tanto em termos de indústria de defesa como de poder de projeção de forças. A Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia (UE, 2016) já reconhecia que não bastaria à UE servir-se do seu Soft Power – conceito cunhado por Nye (1990) – para alcançar os seus objetivos estratégicos. O conflito na Ucrânia exponencia essa vulnerabilidade que poderá acentuar-se num cenário de regresso de Trump à Casa Branca (Palmeira, 2019a). O fim da Guerra Fria criou a ilusão de um futuro de paz, sem clivagens ideológicas nem geopolíticas, falando-se mesmo de uma Europa “do Atlântico aos Urais”. O Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht (1992), era o reflexo disso mesmo, mas o otimismo dessa época seria quebrado pelo conflito nos Balcãs, ditado pelo fim da Jugoslávia. E quando o sistema internacional se procurava ajustar à nova conjuntura eis que, no início do século XXI, o terrorismo transnacional ganha visibilidade, com os atentados de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos. Do “fim da história” de Fukuyama (1992) passou-se, muito rapidamente, para o “choque das civilizações” de Huntington (1993), adaptando a NATO o seu conceito estratégico (2010) à nova realidade geopolítica. A primeira década do século XXI fica marcada pela proliferação do terrorismo transnacional, protagonizado, sobretudo, por grupos fundamentalistas islâmicos, com destaque para a Al Qaeda e o Daesh (Estado Islâmico), facto que esteve na origem da criação, no âmbito da ONU, da Aliança das Civilizações, um fórum destinado a promover o diálogo intercultural e inter-religioso, com incidência nos METAMORFOSES DA GEOPOLÍTICA PORTUGUESA 327 mais jovens, e em que o Secretário Geral das Nações Unidas nomeou, em 2007, como Alto Representante o ex-Presidente da República portuguesa, Jorge Sampaio. A adaptação das organizações internacionais ao fim do mundo bipolar revelou-se difícil. No cinquentenário das Nações Unidos (1995), que coincidiu com a presidência da Assembleia Geral por parte de Diogo Freitas do Amaral, chefes de Estado e de governo convergiram na necessidade de reformular a organização, incluindo o funcionamento do seu Conselho de Segurança, mas poucos passos foram dados nesse sentido desde então. Apesar disso, não se pode omitir o papel construtivo da organização em muitas situações de conflito, sendo um dos exemplos o caso da independência de Timor- -Leste, em 2002, que muito beneficiou do empenhamento da diplomacia portuguesa, tanto no plano bilateral com a Indonésia (Estado ocupante), como no multilateral (União Europeia e ONU), tendo a mediatização deste caso dado origem ao que foi considerado um dos primeiros fenómenos de manifestação de uma opinião pública global (Palmeira, 2010). A incapacidade reformista das Nações Unidas tem levado ao surgimento de grupos ad-hoc, como o G7, G20 e BRICS, destinados a promover a cooperação económica, favorecida pela liberalização do comércio mundial, sobretudo a partir da criação da Organização Mundial do Comércio, em 1995. A maior tonelagem das mercadorias é transportada por via marítima e a liberalização do comércio coincidiu, temporalmente, com a entrada em vigor da Convenção das Nações Unidas do Direito do Mar (1994), facto que valorizou os Estados costeiros, como é o caso de Portugal que dispõe de uma vasta zona económica exclusiva e de uma extensa plataforma continental que aguarda ampliação, na base de uma proposta submetida à Comissão de Limites das Nações Unidas. Os oceanos foram o tema da Exposição Internacional de Lisboa, em 1998, destinada assinalar os 500 anos da chegada de Vasco da Gama à Índia, enquanto que no início do século XXI Lisboa acolhia a Agência Europeia de Segurança Marítima, criada em 2002 (sendo a NOS 50 ANOS DO 25 DE ABRIL 334 Reto, L. (coord.) (2012). Potencial Económico da Língua Portuguesa. Lisboa: Texto Editores. Teixeira, J. (org.) (2016). O Português como Língua num Mundo Global. Braga: CELUM. Telo, A. J. (1996). Portugal e a NATO: O Reencontro da Tradição Atlântica. Lisboa: Cosmos. UE (2008). Special partnership with Cape Verde. Consultado em https://eur-lex.europa.eu/legal content/EN/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:r13018&from=MT. UE (2014). European Maritime Security Strategy. Consultado em https://data.consilium.europa.eu/ doc/document/ST%2011205%202014%20INIT/EN/pdf. UE (2016). European Union Global Strategy. Consultado em <https://eeas.europa.eu/topics/eu-globalstrategy_en>. UE-NATO (2018). EU-NATO Joint Declaration. 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