Entre narrativas e políticas: o pacto global para a migração segura ordenada e regular e a reconfiguração das respostas da União Europeia aos fluxos migratórios entre 2015 e 2022

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Filipa Fernandes Entre Narrativas e Políticas: O Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular e a Reconfiguração das Respostas da União Europeia aos Fluxos Migratórios entre 2015 e 2022 Outubro de 2024 Entre Narrativas e Políticas: O Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular e a Reconfiguração das Respostas da União Europeia aos Fluxos Migratórios entre 2015 e 2022 Filipa Fernandes UMinho | 2024 Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão Filipa Fernandes Entre Narrativas e Políticas: O Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular e a Reconfiguração das Respostas da União Europeia aos Fluxos Migratórios entre 2015 e 2022 Dissertação de Mestrado Relações Internacionais Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Doutora Isabel Estrada Carvalhais Outubro 2024 ii DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Atribuição-NãoComercial CC BY-NC https://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/ iii Agradecimentos Gostaria de expressar os meus mais sinceros agradecimentos a todos aqueles que, de alguma forma, contribuíram para a realização deste projeto. Agradeço a minha orientadora, Professora Doutora Isabel Estrada Carvalhais, pelo apoio, orientação e paciência ao longo deste projeto. As suas sugestões e observações foram fundamentais para o desenvolvimento deste trabalho e a sua dedicação e entusiasmo inspiraram-me a melhorar continuamente. Aos meus familiares e amigos, agradeço por estarem sempre presentes, nos bons e nos maus momentos, com palavras de incentivo e gestos de carinho que me deram força para continuar a seguir em frente. Um agradecimento especial aos meus pais, por acreditarem em mim e pelo apoio incondicional que me proporcionaram durante todo o percurso académico. Aos meus avos, pelo carinho e ensinamentos, em particular à minha avó, que continua a ser uma fonte de força e apoio na minha vida. Ao meu namorado, por todo o amor, compreensão e força que me deu ao longo deste percurso. A sua paciência, motivação e presença constante foram essenciais para que eu nunca desistisse, mesmo nos momentos mais desafiantes. Aos meus companheiros de quatro patas, foram eles que me ensinaram o verdadeiro significado de lealdade, paciência e resiliência, proporcionando-me uma fonte inesgotável de conforto e felicidade. Gostaria de expressar a minha sincera gratidão à Professora Doutora Laura C. FerreiraPereira por todo o apoio e dedicação que me proporcionou durante o primeiro ano. A sua paciência e encorajamento foram fundamentais para a minha evolução. Não posso deixar de mencionar todos os colegas e amigos que conheci durante este percurso e que, de uma forma ou de outra, tornaram esta jornada mais leve e agradável. Muito obrigada! iv DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. v Resumo A presente dissertação analisa as políticas migratórias da União Europeia no contexto do Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular, centrando-se em como as “crises” de refugiados influenciaram o discurso e a ação da UE. A partir da análise da “crise” de refugiados de 2015 e da resposta subsequente da UE, a pesquisa examina as narrativas políticas e mediáticas que moldaram a formulação dessas políticas. Utilizando uma metodologia que integra a análise crítica do discurso e a revisão da literatura, o estudo investiga as consequências do Pacto Global para o futuro das políticas migratórias da UE, evidenciando a diferença no tratamento de refugiados de diversas origens, como os sírios entre 2015-2017 e os ucranianos em 2022. Através da lente do construtivismo social, concluise que, apesar das intenções declaradas de promover maior humanitarismo e coordenação, as respostas da UE permanecem fortemente influenciadas por preocupações de segurança e interesses económicos. A dissertação oferece uma reflexão crítica sobre as dinâmicas de poder que sustentam o discurso migratório da UE e propõe direções para futuras pesquisas que possam contribuir para políticas mais justas e inclusivas. Palavras-chave: Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular, políticas migratórias, refugiados, União Europeia vi Abstract This dissertation analyzes the European Union's migration policies in the context of the Global Compact on Migration, focusing on how refugee “crises” have influenced EU discourse and action. Drawing on the analysis of the 2015 refugee “crisis” and the subsequent EU response, the research examines the political and media narratives that shaped the formulation of these policies. Using a methodology that integrates critical discourse analysis and literature review, the study investigates the consequences of the Global Compact for the future of EU migration policies, highlighting the difference in the treatment of refugees from different origins, such as Syrians between 2015-2017 and the Ukrainians in 2022. Through the lens of social constructivism, it is concluded that despite stated intentions to promote greater humanitarianism and coordination, EU responses remain heavily influenced by security concerns and economic interests. The dissertation offers a critical reflection on the power dynamics that sustain the migration discourse and proposes directions for future research that can contribute to fairer and more inclusive policies. Key words: Global Compact on Migration, migration policies, refugees, European Union vii Índice 1. Capítulo Introdutório ........................................................................................................ 10 1.1 Pergunta de Investigação ......................................................................................... 11 1.2 Baliza temporal ......................................................................................................... 12 1.3 Justificação da Escolha do Tema .............................................................................. 13 1.4 Estado da arte e contributo para a literatura .......................................................... 15 1.5 Metodologia ............................................................................................................. 15 1.6 Estrutura do Trabalho .............................................................................................. 17 2. Capítulo: Revisão concetual e a visão securitária ............................................................. 19 2.1 Dificuldades na aplicação prática dos principais conceitos – migrante ou refugiado? 19 2.2 A Escola de Copenhaga e a desconstrução dos discursos securitários .................... 29 3. Capítulo: A “crise” dos refugiados de 2015-2017 ............................................................. 33 3.1 Breve contextualização histórica ............................................................................. 34 3.2 O papel da comunicação social na (des)construção da visão securitária sobre os fluxos migratórios ................................................................................................................. 41 3.3 Enquadramento da política de asilo da UE em 2015 ............................................... 46 4. Capítulo: Discurso europeu sobre migrantes e refugiados à luz da lente construtivista . 55 4.1 Construtivismo Social ............................................................................................... 55 4.2 O Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular ........................... 62 4.2.1 Influencia do Pacto Global da ONU no Pacto para a Migração e Asilo da União Europeia 74 5. Capítulo: Como se tem construído o discurso da UE em matéria de fluxos migratórios e de refugiados? .......................................................................................................................... 78 5.1 As principais rotas migratórias ................................................................................. 79 5.1.1 Rota do Mediterrâneo Central ........................................................................................ 81 5.1.2 Rota do Mediterrâneo Oriental ....................................................................................... 85 5.1.3 Rota do Mediterrâneo Ocidental..................................................................................... 86 5.1.4 Rota dos Balcãs Ocidentais .............................................................................................. 88 5.2 Política Europeia de Vizinhança (PEV) ...................................................................... 89 5.3 Agenda Europeia de Migração ................................................................................. 92 5.4 Acordos bilaterais ..................................................................................................... 94 5.4.1 O Acordo UE-Turquia ....................................................................................................... 95 5.4.2 O Acordo UE-Marrocos .................................................................................................... 99 5.4.3 O Acordo (inexistente) UE-Líbia .................................................................................... 102 14 respostas que possam ser simultaneamente mais eficazes e mais éticas aos desafios que emergem. A União Europeia tem sido um destino importante para migrantes e refugiados, resultando em desafios complexos que uns entendem que está a afetar a coesão social, a segurança e a identidade cultural dos Estados-membros, e outros entendem como afetando também a dignidade e segurança humana dos migrantes, bem como o próprio sentido de solidariedade no contexto do projeto europeu. A chamada “crise” dos refugiados de 2015 realçou as fragilidades dos instrumentos de gestão de fluxos de migrantes e de refugiados da UE (em particular do sistema de gestão da atribuição de asilo) e revelou profundas divisões políticas e sociais dentro da União. As decisões políticas em torno da migração afetam a segurança, os direitos humanos e a dignidade dos indivíduos, bem como a estabilidade e o desenvolvimento das sociedades de acolhimento. Portanto, analisar como a UE pretende responder às questões migratórias pode oferecer insights valiosos sobre o equilíbrio entre segurança, direitos humanos e integração social. Do ponto de vista académico, este tema oferece a oportunidade para explorar a interação entre políticas migratórias e discursos políticos num contexto de mudanças rápidas e desafios complexos. A análise de vários documentos como os acordos bilaterais, por exemplo, pode oferecer novas perspetivas sobre o papel das instituições internacionais na formulação de políticas e sobre como essas políticas são implementadas em níveis nacionais e regionais. A escolha do tema também é justificada pela necessidade de entender as implicações económicas e culturais da migração na UE. A migração pode trazer benefícios económicos significativos, como o preenchimento de lacunas no mercado de trabalho e o estímulo ao crescimento. No entanto, também pode gerar preocupações sobre a concorrência por empregos, a pressão sobre os serviços públicos e a integração social dos migrantes. Culturalmente, a migração tem o potencial de enriquecer as sociedades de acolhimento através da diversidade e do intercâmbio cultural. Contudo, também pode levar a tensões sociais e desafios de integração, especialmente em um contexto onde a xenofobia e o nacionalismo estão em ascensão. 15 1.4 Estado da arte e contributo para a literatura O estudo da migração e das políticas que a governam é um campo de pesquisa amplamente explorado na literatura académica, dada sua importância crescente nas dinâmicas internacionais contemporâneas. A literatura sobre o tema destaca a necessidade de uma abordagem estruturada e multidisciplinar para que seja possível efetivamente resolver o problema. A “crise” dos refugiados de 2015 na UE é um dos eventos mais estudados na literatura recente. Por sua vez, a implementação do Pacto Global é visto como uma oportunidade para promover uma abordagem mais humanista às questões migratórias na Europa, ao mesmo tempo que enfrenta desafios significativos devido à resistência política de alguns Estados-membros. Quer isto dizer que as dinâmicas de poder dentro da UE afetam a formulação de políticas migratórias, e afetam, por conseguinte, o debate sobre a necessidade de reequilibrar a soberania nacional com a responsabilidade partilhada e a solidariedade. Neste contexto, a presente dissertação pretende oferecer um olhar analítico sobre o modo como a UE tem gerido a sua política migratória e de asilo, através de uma comparação entre a sua resposta à chamada “crise” dos refugiados de 2015 e a sua resposta à vinda dos refugiados da Ucrânia em 2022, procurando ver neste percurso se e como o seu recente Pacto para a Migração e Asilo reflete uma mudança na sua ação política às questões migratórias. Consideramos que olhar para 2015 e para 2022 permite uma visão mais abrangente das dinâmicas de poder e das prioridades políticas dentro da UE, contribuindo para um melhor entendimento da atitude da UE em relação aos diferentes fluxos migratórios. Outro objetivo desta dissertação está em contribuir para a literatura sobre migração ao analisar o papel do discurso e das narrativas políticas na formação de políticas e perceções públicas. Ao explorar como a retórica de securitização e a construção de “crises” influenciam as decisões políticas, a pesquisa pretende contribuir para uma melhor compreensão da relação entre discurso, ação política e opinião pública. 1.5 Metodologia O quadro teórico desta dissertação baseia-se no construtivismo social, uma abordagem que se mostra particularmente útil para analisar como as políticas 16 migratórias da União Europeia e as narrativas em torno da migração são formadas, moldadas e transformadas ao longo do tempo. O construtivismo social oferece um meio de entender como os discursos sobre migração influenciam a formulação de políticas e moldam perceções públicas. Este quadro teórico é particularmente relevante para analisar a forma como a UE responde a crises migratórias, uma vez que os discursos políticos e mediáticos desempenham um papel crucial na construção de narrativas sobre quem é considerado um migrante ou um refugiado. No contexto desta pesquisa, o construtivismo social permite compreender como o discurso em torno da “crise” dos refugiados de 2015 se insere numa retórica de disseminação de ideias securitárias que por sua vez têm estado inculcadas na conceção das políticas da UE e como esse discurso pode apresentar uma linguagem diferente e com resultados também eles diferentes no contexto de outros fluxos humanos. A análise construtivista permite investigar como diferentes narrativas de “crise” são articuladas, como influenciam as respostas institucionais e políticas da União ou são elas mesmas já o resultado de respostas institucionais assentes num determinado paradigma. O discurso e as narrativas são elementos centrais do construtivismo social, pois ajudam a moldar as perceções públicas e as decisões políticas. Esta dissertação analisa as narrativas políticas e mediáticas em torno da migração, explorando como termos tais como “crise” são utilizados para construir uma realidade que afeta diretamente a formulação de políticas e que simultaneamente deriva das políticas pré-existentes e das mundivisões em que estas assentam. A metodologia desta dissertação combina uma abordagem qualitativa com técnicas de análise de discurso, permitindo uma investigação detalhada das narrativas e políticas migratórias da UE entre 2015 e 2022. A escolha metodológica reflete a necessidade de captar a complexidade das interações entre discurso, políticas e perceções públicas. A Análise Crítica do Discurso (ACD) foi escolhida como uma ferramenta metodológica essencial para esta dissertação, dada a sua capacidade de desvendar as relações de poder, ideologias e construções sociais subjacentes aos discursos políticos e mediáticos. A ACD permite uma análise profunda de como a linguagem molda e reflete as perceções sobre as questões migratórias na União Europeia, especialmente em relação aos seus pactos para a migração e às narrativas em torno da “crise” dos 17 refugiados de 2015. Ao examinar os discursos oficiais da UE, documentos políticos e representações mediáticas, a ACD ajuda a compreender como determinadas práticas discursivas influenciam a formulação de respostas políticas (que vêm ou não reconfirmar respostas anteriores) e a perceção pública sobre os migrantes e refugiados, revelando as dinâmicas de inclusão, exclusão e securitização que permeiam essas narrativas. Os dados para esta pesquisa foram recolhidos a partir de uma variedade de fontes, incluindo documentos da UE, discursos de líderes políticos, artigos científicos e análises de políticas. Esta abordagem multimodal garante uma compreensão abrangente das narrativas e políticas em torno da migração e asilo. Os dados foram analisados utilizando técnicas de codificação para identificar temas e padrões recorrentes, permitindo uma análise detalhada das narrativas e discursos dominantes. 1.6 Estrutura do Trabalho Esta dissertação está organizada em vários capítulos, cada um deles projetado para abordar diferentes aspetos do tema central relacionado com as políticas migratórias da União Europeia (UE) e as suas respostas a crises migratórias recentes. A estrutura do trabalho segue uma progressão lógica, desde a introdução ao tema e seus contextos até a análise detalhada dos dados e a discussão das implicações das políticas analisadas. O presente capítulo introdutório estabelece o tema principal da dissertação, introduzindo o contexto histórico e político que justifica a investigação sobre as políticas migratórias da UE entre 2015 e 2022. Apresenta a pergunta central de pesquisa e as questões complementares, esclarecendo o foco da investigação e a sua relevância. Além disso, é delineada a justificação para a escolha do tema, destacando a sua importância social e política no cenário atual. O segundo capítulo realiza uma revisão conceitual, ou seja, explora conceitos essenciais para a correta compreensão da investigação e aborda ainda a Escola de Copenhaga pela relevância da sua lente para a compreensão dos discursos securitários. O terceiro capítulo oferece uma visão detalhada dos antecedentes históricos e do contexto atual das políticas migratórias da UE. Examina eventos-chave, como a chamada “crise” dos refugiados de 2015, para ilustrar como a UE tem abordado os 18 desafios migratórios. O capítulo explora ainda de que modo a comunicação social acaba por ser um agente ativo no desenvolvimento de determinadas narrativas sobre a migração (pese embora não ser alvo deste estudo se a comunicação Social é também ela influenciada a montante por narrativas pré-estabelecidas por atores com relevância na decisão política). Por fim, este será também o capítulo que apresentará o enquadramento da política de asilo tal como ela existia em 2015 e que tantas críticas suscitou. No quarto capítulo, é apresentada a base teórica do estudo, centrada no construtivismo social. A discussão destaca como o construtivismo social pode ser aplicado para entender as dinâmicas de discurso e de poder na formulação de políticas migratórias. O capítulo também examina o Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular, seguido da sua influência no Pacto para a Migração e Asilo da União Europeia. Através do quinto capítulo iremos compreender as principais rotas migratórias que envolvem a União Europeia, a Política Europeia de Vizinhança (PEV), a Agenda Europeia de Migração, os acordos bilaterais da UE para gestão de fluxos de migrantes (e que desta forma buscam também um maior controlo sobre quem procura apelar ao estatuto de refugiado), e o tratamento dado pela União Europeia à questão dos refugiados da Ucrânia, no seguimento da sua invasão militar pela Rússia. O sexto capítulo detalha a abordagem metodológica e as técnicas de pesquisa utilizadas na dissertação. Explica a escolha da análise de discurso como técnica principal e a aplicação de estudos de caso comparativos para explorar as respostas da UE às crises de 2015 e 2022. Este capítulo apresenta ainda o processo de coleta e análise de dados, bem como as limitações e desafios enfrentados durante a pesquisa. No sétimo capítulo é feita a apresentação e análise dos dados coletados, com foco nas narrativas e políticas da UE em resposta às crises migratórias selecionadas. A análise examina como o discurso político em torno da migração evoluiu ao longo do período estudado expressando as mudanças da própria política europeia sobre esta matéria e as suas implicações para os indivíduos migrantes (que buscam ou não o estatuto de refugiado) e para os Estados-membros da UE. Por fim, a conclusão resume os principais resultados da pesquisa, respondendo à pergunta central e às questões complementares. O capítulo final discute o impacto 19 das descobertas no campo das políticas migratórias e apresenta recomendações para futuras pesquisas. Também são abordadas as contribuições teóricas e práticas da dissertação, ressaltando a importância de uma abordagem mais humanitária e coordenada para a gestão da migração na UE. 2. Capítulo: Revisão concetual e a visão securitária Este capítulo aborda as dificuldades inerentes à aplicação prática dos principais conceitos teóricos relacionados com a migração e segurança, explorando como essas ideias se confrontam com a realidade das políticas implementadas. Através da análise da Escola de Copenhaga, reconhecida pela sua abordagem crítica ao estudo da segurança, o capítulo investiga a desconstrução dos discursos securitários que moldam as políticas migratórias da União Europeia. 2.1 Dificuldades na aplicação prática dos principais conceitos – migrante ou refugiado? De acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR 2023c), os refugiados são indivíduos que, por motivos de guerra, violência, conflito ou perseguição se sentiram obrigados a fugir das suas casas e cruzaram uma fronteira internacional para encontrar segurança em outro país. Estão protegidos pelo direito internacional devido a, muitas vezes, terem de fugir apenas com as roupas que têm no corpo, deixando para trás casas, bens, empregos, entes queridos, vidas inteiras. Por sua vez, a organização informa que o termo migrante ainda não está integrado no direito internacional, o que o leva a ser utilizado de forma diferente por investigadores, jornalistas, políticos e sociedade em geral. Contudo, não deve ser utilizado como um termo moldável e de senso comum, visto que atualmente já se encontra consagrado na Sociologia das Migrações. Neste estudo iremos utilizar a definição tradicional, segundo o ACNUR (2023b), assumindo que a palavra migrante alude aos indivíduos que se deslocam, geralmente atravessando uma fronteira internacional, por escolha própria. Podem estar à procura de um novo estilo de vida, de um trabalho melhor, juntar-se a familiares, entre muitos outros motivos, contudo não o estão a fazer para fugir a conflitos ou perseguições. Conscientes de que este é um recorte algo arbitrário, na medida em que muitos 20 migrantes também fogem de conflitos e de perseguições, o mesmo torna-se, todavia necessário por uma questão de clareza e utilidade académica. Em defesa da nossa opção, lembremos que o próprio ACNUR (2023b) aconselha a que os conceitos não sejam aplicados de forma intercambiável, gerando a ideia de que são sinónimos ou de que não existem efetivamente diferenças entre um e outro. E na verdade, cada vez mais se observa o termo migrante a ser utilizado como um termo genérico aplicável a qualquer pessoa que muda de cidade ou país, mesmo que seja de forma forçada. O seu uso descuidado pode levar a que se pense não existir uma real distinção entre quem se desloca de forma voluntaria e entre quem é forçado a realizar essa ação, que se encontra protegido por uma estrutura legal internacional, prejudicando-se assim os processos de pedido de asilo e de acesso ao estatuto de refugiado bem como à proteção que os refugiados deveriam receber dos Estados. Contudo, também estamos cientes de que os movimentos de refugiados em direção à Europa têm desafiado tanto a observação e análise teóricas dos fluxos migratórios, quanto o regime internacional de direitos humanos e as leis existentes. As categorias tradicionais dos termos migrantes e refugiados estão cada vez mais difíceis de distinguir devido às novas características dos movimentos migratórios. Os fluxos atuais são complexos e resultam da interação entre decisões racionais dos indivíduos e fatores de repulsão e de atração estruturais, incluindo contextos económicos, políticos, sociais, segurança e liberdade. A linha divisória entre os dois termos torna-se ainda mais ténue, a partir do momento em que muitos indivíduos vistos pelos estados recetores como potenciais migrantes económicos enfrentam simultaneamente perseguições, conflitos e outras situações forçadas que os obrigam a sair em busca de uma vida melhor (Oliveira, Peixoto e Góis 2017, 93). Quando observarmos a literatura, por um lado encontramos autoras como Torkington e Ribeiro (2019) que mostram o seu descontentamento com o uso do termo como uma “categoria futurista e asséptica” (Dâmaso 2015, citado por Torkington e Ribeiro 2019, 22). As investigadoras acreditam que a utilização deste termo como neutro especialmente por políticos e jornalistas sugere uma falta de representação social, que leva a uma interpretação impessoal que faz esquecer as vidas que correm constante perigo. A politização do conceito de migrante leva na verdade a que frequentemente seja equiparado a uma entidade abstrata, percebida como uma ameaça potencial à 21 segurança dos Estados. Esta desumanização, ao privar o termo de características humanas, de rostos e de identidade, remove-lhe uma dimensão moral. Como resultado, surge uma divisão entre o migrante, sem rosto, que pode ser devolvido ou expulso e o refugiado, recebido com mais benevolência pela opinião pública (porque também é entendido que tal benevolência é a atitude politicamente correta). Esta distinção influencia as políticas governamentais, especialmente em regimes democráticos que tentam classificar o maior número possível de pessoas como migrantes. Ao fazê-lo, as autoridades procuram aliviar a consciência da decisão de expulsar, colocando os indivíduos nessa categoria asséptica como chamada pelas autoras (Torkington e Ribeiro 2019). Por outro lado, quem opta por utilizar o termo migrante como um termo neutro, defende que é a melhor opção quando as especificidades das narrativas individuais das pessoas são desconhecidas. É o exemplo de Pinto (2019, 26) que no seu estudo optou por utilizar o termo no seu sentido lato, definindo o migrante como qualquer individuo que se desloque (por exemplo, em direção à Europa), independentemente da sua condição e motivação, desde que seja proveniente das regiões da África e do Médio Oriente. Consideramos, contudo, e salvo melhor interpretação do escrito pelo autor, que existe um lapso nesta visão, pois apesar de existir uma tendência das sociedades europeias para olharem o migrante como potencialmente vindo dessas regiões, em particular por causa dos fluxos daí provenientes no passado recente, não podemos deixar de parte os migrantes que chegam da América Latina ou do Extremo Oriente e de toda a Ásia por exemplo. Por conseguinte, fica a dúvida se Pinto (2019) faz efetivamente uma leitura neutra do termo migrante. Edwards (2022), constata que a confusão entre os dois conceitos é cada vez mais comum nos discursos da comunicação social e na sociedade em geral. No entanto, como já foi referido, há uma diferença importante entre esses dois termos e confundi-los pode acarretar problemas para ambas as populações. O direito internacional define e protege os refugiados com convenções e protocolos que estabelecem os seus direitos básicos e a proibição de expulsões em situações de perigo. A confusão entre os termos prejudica os refugiados, desvia a atenção das salvaguardas legais e pode prejudicar o apoio público aos refugiados. Por outro lado, também prejudica os próprios migrantes já que os estigmatiza e coloca 22 injustamente na categoria de pessoas que simplesmente optaram por emigrar de modo voluntário, segundo cálculos de racionalidade individual, cuja legitimidade moral para entrar num país está por isso abaixo da legitimidade moral que se reconhece a uma pessoa que busca refúgio (Edwards 2022). É essencial tratar os dois grupos com respeito e dignidade, garantindo que os direitos humanos sejam respeitados e que é fornecida uma resposta legalmente adequada aos refugiados devido às suas necessidades particulares. Tomando como referências as pessoas que chegaram em embarcações à costa grega e italiana entre 2014 e 2015, Edwards (2022) considera que estaríamos perante pessoas que tanto poderiam ser consideradas como elegíveis para o estatuto de refugiado como por pessoas que eram migrantes, com a maioria provindo de países afetados por conflitos, mas também por outros essencialmente afetados pela pobreza. Neste caso poderemos utilizar o termo movimentos mistos que é utilizado quando ambos os grupos podem estar presentes. Os movimentos mistos ocorrem não só quando os refugiados e migrantes utilizam as mesmas rotas, meios de transporte e rede de contactos, mas a própria condição dos indivíduos pode ser mista, caso preencham os requisitos para integrar qualquer um dos estatutos. Os fluxos mistos acabam por dificultar a categorização de cada individuo, consequentemente as suas necessidades de proteção internacional podem não ser identificadas e pode ocorrer um maior risco de repulsão (ACNUR 2023b). Sendo compostos por diferentes grupos frequentemente vulneráveis como já foi referido, cada um deles com necessidades e direitos de proteção distintos, podemos desta forma admitir que cada situação carece de uma resposta diferente, quer a nível de assistência física, quer da resposta psicossocial imediata (Edwards 2022). Apesar da diferenciação adequada de categorias ser de aplicação prática bastante difícil e metodologicamente desafiante e não dever nem sobrepor-se ao valor maior da dignidade humana nem deixar de responder com solidariedade, a verdade é que a existência destas duas definições não é um mero capricho académico. Esta diferenciação tem de facto relevância jurídica e prática, pois permite um enquadramento mais claro dos direitos e responsabilidades, quer das pessoas, quer das autoridades e entidades que com elas lidam. A gestão eficaz das medidas de controlo e diferenciação de categorias é por isso essencial para que não exista uma aplicação 23 arbitraria de conceitos e consequentemente uma eventual repulsão daquele que busca refúgio (ACNUR 2023b) 5 . Deve ainda ser reconhecida a existência de outros indivíduos, que não são refugiados nem requerentes de asilo, para quem a proteção é inevitável, tais como apátridas, pessoas traficadas, crianças separadas ou não acompanhadas (UASC), migrantes contrabandeados ou em situação irregular 6 . Uma situação que enaltece a importância da utilização de diferentes procedimentos e serviços através de vias de referência cruzada (ACNUR 2023b). Sejamos sinceros quando dizemos que seremos a primeira geração na história em que todas as crianças frequentam a escola, vamos garantir que isso significa todas as crianças refugiadas, todas as crianças deslocadas, todas as crianças numa zona de conflito. Este é o desafio da nossa geração, enfrentar esta enorme crise de refugiados e podemos vencê-lo quando agirmos em conjunto. (Brown 2018) Janet Phillips (2011) afirma que ainda existe dificuldade em distinguir termos como requerentes de asilo e refugiados, quando a sua distinção é bastante simples. Para a autora, um requerente de asilo ainda não teve como determinado o seu estatuto de refugiado, apesar de estar à espera do mesmo. A revisão da literatura revela que a apatridia se refere a indivíduos que não têm a sua nacionalidade reconhecida por nenhum país. Esta condição pode surgir devido a diversas razões, como discriminação de minorias na legislação nacional, lacunas na concessão de cidadania durante a independência de um país e conflitos legais entre nações (ACNUR 2023a). A mesma fonte afirma ainda que a invisibilidade de um individuo apátrida é uma questão preocupante, já que os indivíduos apátridas muitas vezes permanecem não identificados e desconhecidos. Isso resulta em restrições significativas em áreas cruciais da vida, como 5 Por vezes, podem ocorrer situações complexas quando observamos deslocações transfronteiriças como os fluxos mistos, nestes casos os acordos de Proteção Temporária ou de Permanência (TPSA) podem ser uma abordagem mais adequada do que as tradicionais. 6 A problemática da condição de irregular e de ilegal será abordada mais adiante neste capítulo, para que possam ser amplamente entendidos. 30 De acordo com Buzan (2006), esta teoria tem como objetivo central examinar a natureza da segurança, deslocando-se além das preocupações militares para incluir aspetos culturais, políticos e sociais. Ela é conhecida por introduzir o conceito de securitização, que se refere à transformação de questões em ameaças de segurança através de discursos políticos que justificam a adoção de medidas inusitadas. A securitização é fundamental para entender como os Estados constroem a perceção de ameaça em relação a fenómenos como as migrações e os refugiados. De acordo com a Escola de Copenhaga, os Estados não apenas respondem a ameaças existentes, mas também constroem ameaças através do poder dos discursos. Isso implica que a migração pode ser retratada como uma ameaça à segurança nacional, mesmo quando não há uma ameaça iminente, ressaltando desta forma a importância das representações e dos discursos na moldagem das políticas de segurança. Relembrando que a forma como os Estados interpretam e comunicam os fluxos migratórios pode ter grande influência na formulação de políticas, mesmo que os próprios fluxos não representem uma ameaça convencional (Buzan 2006). Uma das principais contribuições da Escola de Copenhaga é a conceção de uma sociedade internacional de estados interconectados, que partilham normas, valores e padrões de comportamento. Buzan (2015, 127) aponta que essa visão se baseia em três conceitos-chave: sistema internacional, sociedade internacional e comunidade internacional. O sistema internacional refere-se às interações e às relações de poder entre os estados, enquanto a sociedade internacional enfoca a presença de normas e instituições partilhadas que regulam essas interações. Por sua vez, a comunidade internacional, surge quando os estados começam a internalizar essas normas e a adotar comportamentos que refletem um sentido de comunidade mais amplo. A partir desta abordagem tridimensional da segurança, conseguimos compreender que é dada bastante importância a sociedade internacional, nas normas partilhadas e nas interações sociais. Todos estes conceitos contribuem para uma compreensão mais rica e multifacetada da dinâmica global, preenchendo uma lacuna entre o realismo e o liberalismo e enriquecendo o campo dos estudos de segurança internacional. Sendo a segurança uma construção social, Buzan (1991) e Silva e Pereira (2019) enfatizam que a perceção de ameaças e a procura pela segurança são influenciadas pela 31 maneira como os atores interpretam o mundo ao seu redor. As ideias desempenham um papel crucial na determinação do que é considerado uma ameaça à segurança. Isto significa que a segurança não é um termo fixo e universalmente compreendido, mas sim algo que varia de acordo com a interpretação e as perceções dos atores envolvidos. As normas e os discursos influenciam a maneira como os Estados percebem as ameaças e moldam suas políticas de segurança. A Escola de Copenhaga argumenta ainda que é importante analisar como essas ideias e normas são produzidas e difundidas (Buzan e Waever 2003; Silva e Pereira 2019). O livro Security: A New Framework for Analysis (Buzan et al. 1998), por exemplo, apresenta uma agenda para investigação sobre segurança que procura mapear a complexidade das interações internacionais, considerando múltiplas dimensões e setores que afetam a estabilidade dos Estados e das regiões. De acordo com Buzan (1991), os Estados têm o poder de securitizar um determinado problema e transformá-lo numa questão de segurança. Isso envolve a criação de um discurso que retrata a situação como uma ameaça significativa à segurança do Estado ou da sociedade. No entanto, também admite que a securitização não é um processo automático, porque como já foi dito depende da perceção dos atores políticos e da aceitação pela opinião pública. A teoria destaca a importância das interconexões entre diferentes ameaças e a necessidade de abordagens teóricas mais integradas, de carácter holístico, pode dizerse. Nesta perspetiva, destaca a relevância de fatores como a economia, meio ambiente, saúde e cultura na compreensão da segurança (Buzan et al. 1998). Além disso, a Escola de Copenhaga explica o papel dos atores não estatais, tais como organizações não governamentais (ONGs) e instituições internacionais, na formação da segurança global, reconhecendo que esses atores desempenham um papel importante na difusão de normas e na criação de regimes internacionais que afetam a segurança. A abordagem da Escola de Copenhaga também se destaca pela sua análise das relações entre os Estados no contexto regional. Buzan et al. (1998) descrevem a importância de entender estas dinâmicas regionais de segurança, que podem diferir e interferir nas abordagens globais. A teoria identifica especificamente estes diferentes setores regionais e funcionais que afetam a segurança, incluindo interações políticas, económicas e culturais dentro de uma determinada área geográfica. 32 Esta teoria acabou por proporcionar uma reorientação significativa na maneira como abordamos a segurança internacional. Buzan e Waever (2003) exploraram a forma como as regiões são estruturadas em termos de poder e de segurança, evidenciando que diferentes regiões têm dinâmicas próprias, que moldam por sua vez as interações entre os Estados e influenciam as questões de segurança. Por outras palavras, os ecossistemas regionais podem influenciar a forma como os Estados percebem as ameaças e decidem cooperar entre si. Buzan e Waever (2003, 45) introduzem ainda o conceito de ‘complexo de segurança’ para representar a constelação de Estados e atores não estatais interconectados que partilham numa determinada região preocupações de segurança semelhantes. Essa abordagem enfatiza a importância das interações entre os Estados e a necessidade de analisar as relações de segurança de maneira contextualizada. Analisando a relação entre poder e segurança nas relações internacionais, os autores argumentam que o poder é fundamental na determinação da segurança, mas também reconhecem que diferentes tipos de poder podem ser mais relevantes em diferentes contextos regionais. Eles destacam a interconexão entre o poder militar, económico, político e cultural na formação da segurança regional, o que acaba por moldar as políticas de segurança com base em identidades nacionais, normas e ameaças percebidas. Devemos salientar que as comunidades de segurança são consideradas menos propensas a envolver-se em conflitos violentos entre si, pelo facto de partilharem uma base comum de entendimento e confiança. Buzan (1991) e Waever (1995) admitem que medidas como o aumento do patrulhamento nas fronteiras, a construção de cercas de segurança e a implementação de políticas mais restritivas de concessão de asilo e outro tipo de políticas que visam conter a “ameaça” que os migrantes representam, são consequências dos discursos securitários em torno da migração. Assim como a detenção indefinida de requerentes de asilo e a ausência de direitos básicos para os migrantes, são condutas que as comunidades acabam por considerar como legítimas e necessárias para proteger a sua segurança nacional. A securitização da migração na forma de discursos, mas também na forma de ações, medidas, decisões políticas concretas, acaba por moldar a opinião pública na sua relação com o tema, influenciando a visão das pessoas e, consequentemente, a política 33 interna e a dinâmica da própria agenda política nacional. Nesta linha, acaba também por direcionar um apoio público mais amplo para políticas reativas e medidas restritivas de migração, numa espécie de círculo vicioso, mesmo que tenham implicações humanitárias sérias e acabem por criar “crises” humanitárias. Todos estes fatores têm consequências como a criminalização de requerentes de asilo, detenções prolongadas, separação de famílias e negação de assistência humanitária básica (Buzan 1991; Waever 1995). Waever (1995) analisa ainda o conceito de “dessecuritização”, que envolve a remoção de um tópico da esfera de segurança. Isto é, quando atores políticos redefinem um problema anteriormente tratado como uma ameaça à segurança e o retiram desse domínio, permitindo uma abordagem mais convencional. Isto significa que os discursos securitários em torno da migração não apenas moldam as políticas de segurança e migração, mas também têm um impacto profundo nas vidas dos migrantes e requerentes de asilo. Ao mostrar a importância que a comunidade e as construções sociais têm dentro das tomadas de decisão, esta lente teórica abre assim também as portas para a procura de novas abordagens que permitam responder à questão complexa da migração através de um olhar mais equilibrado e humano. 3. Capítulo: A “crise” dos refugiados de 2015-2017 Este capítulo oferece uma breve contextualização histórica que explora a evolução das políticas de asilo e migração da União Europeia, com um enfoque particular nos eventos que culminaram na “crise” de refugiados de 2015. Analisa-se o papel crucial da comunicação social na construção e desconstrução da visão securitária sobre os fluxos migratórios, evidenciando como não apenas refletem, mas também moldam perceções e discursos políticos. Ao enquadrar as políticas de asilo da UE nesse contexto, o capítulo examina como a narrativa securitária emergiu e se consolidou, influenciando as respostas políticas e públicas à chegada massiva de refugiados à Europa. 34 3.1 Breve contextualização histórica As ditas “crises” de refugiados, ocorridas principalmente entre 2015 e 2017, foram largamente impulsionadas por conflitos armados, perseguições (étnicas, religiosas, políticas), instabilidade económica, falta de perspetivas de vida e impactos negativos decorrentes das mudanças climáticas em várias regiões (Rodgers et al. 2016; UNICEF 2019, 7). Quando em 2015 testemunhamos um aumento sem precedentes no número de refugiados provenientes da Síria, que solicitaram asilo à UE, buscando proteção e segurança, encontramos um desafio significativo tanto para a União Europeia quanto para seus Estados-Membros (Comissão Europeia, 2017). Mas também na Líbia, por exemplo, a instabilidade política e social geradas pelas condições socioeconómicas precárias, a falta de oportunidades de emprego e a instabilidade política, levaram muitos a procurar uma vida melhor em países europeus. Também discriminações e perseguições a outras minorias de género, étnicas e religiosas têm levado à fuga de países de origem a procura de segurança e de liberdade. Pensemos por exemplo nos afegãos que protagonizaram uma “crise” humanitária de larga escala em 2021, com a retomada do poder pelos talibãs; nos Yazidis do Iraque ou nos Rohingyas de Mianmar, grupos também particularmente perseguidos pelos Estados referidos. E mais recentemente, se quisermos abrir mais a janela temporal, temos o recente caso dos cerca de 7 milhões de refugiados provenientes da Ucrânia, que num curto espaço de dois a três meses, entre finais de fevereiro e abril de 2022, foram acolhidos pela União Europeia. Voltando à chamada “crise” de 2015, é também importante não eliminar da equação a referência às alterações climáticas e à degradação ambiental entre as causas com um impacto ainda que indireto, pois também as secas severas e outros fenómenos meteorológicos extremos levaram à perda de colheitas agrícolas, e consequentemente à fome e à degradação em geral das condições de vida muito em particular das comunidades rurais e mais pobres de países como a Síria (Rodgers et al. 2016; Spindler 2015). Apesar de não serem a causa direta dos fluxos de refugiados em análise, as mudanças climáticas agravaram as vulnerabilidades existentes (Rodgers et al. 2016; 35 Spindler 2015) e tenderão certamente a emergir no futuro em muitos casos como causas diretas de novos fluxos populacionais. 9 Como exemplos de geografias em conflitos e que estiveram também na origem dos fluxos de refugiados de 2015, podemos aqui recordar também o Sudão do Sul, a República Democrática do Congo e o Afeganistão. Contudo, foi a guerra na Síria que, impactando sobre a vida de milhões de sírios subitamente fugindo à violência armada, aos bombardeamentos sucessivos, à destruição massiva de localidades, acabou por ser o evento na origem do grande fluxo de refugiados que então se verificou rumo à Europa (Rodgers et al. 2016). De acordo com Rodgers et al. (2016), o conflito na Síria começou com protestos pró-democracia em 2011 no sul da cidade de Deraa, após a prisão e tortura de um grupo de adolescentes que tinham pintado slogans revolucionários numa escola. As forças de segurança reprimiram violentamente os manifestantes, o que levou a protestos em todo o país, exigindo a renúncia do presidente Bashar al-Assad. O uso da força pelo governo aumentou a determinação dos protestantes, resultando em grandes manifestações em todo o país. Com o tempo, a oposição ao regime começou a utilizar armas, inicialmente para se defender e depois para expulsar as forças de segurança das suas áreas, o que marcou a transição para uma guerra civil de grande escala, com os rebeldes a lutar contra o governo pelo controlo de cidades, vilas e áreas rurais. Assad acabou por colocar a maioria sunita do país contra o grupo xiita alauita ao qual pertence, ao mesmo tempo que atraiu potências regionais e globais. Algumas das dinâmicas registadas, segundo Cafiero (2023) e Calamur (2013) podem ilustrar-se do seguinte modo: • A Rússia, liderada por Vladimir Putin, revela-se um aliado-chave de Assad, sendo quem lhe forneceu um apoio militar significativo. Este apoio explica-se naturalmente pelos interesses geoestratégicos da Rússia na região. Não 9 O conceito de "refugiados climáticos" não está ainda juridicamente consagrado e suscita debates entre os investigadores. Existindo inclusivamente preocupações sobre a possível diluição do conceito original de refugiado, centrado em razões políticas, religiosas, étnicas, ou de perseguição, ao abranger novas condições, como a migração motivada por mudanças climáticas. A expansão do conceito pode ter implicações significativas para o regime internacional de refugiados. Para uma análise mais aprofundada sobre este tema, sugere-se ao leitor a consulta das seguintes referências bibliográficas: Ahmed, Bayes. “Who Takes Responsibility for the Climate Refugees?” International Journal of Climate Change Strategies and Management, vol. 10, no. 1, 8 Janeiro 2018, pp. 5–26, https://doi.org/10.1108/ijccsm-10-2016-0149. Behrman, Simon e Avidan Kent. “Climate Refugees | Environmental Policy, Economics and Law.” Cambridge University Press, www.cambridge.org/us/universitypress/subjects/earth-and-environmental-science/environmental-policy-economics-andlaw/climate-refugees-global-local-and-critical-approaches. Berchin, Issa Ibrahim, et al. “Climate Change and Forced Migrations: An Effort towards Recognizing Climate Refugees.” Geoforum, vol. 84, Agosto 2017, pp. 147–150, https://doi.org/10.1016/j.geoforum.2017.06.022. 36 esqueçamos a base naval russa em Tartus, Síria, pela qual a Rússia garante a sua presença no Médio Oriente e no Mediterrâneo, e que acaba por estar na origem da intervenção militar russa a partir de 2015, a qual altera significativamente o equilíbrio de poder no conflito, fortalecendo o governo de Assad. • O Irão é outro aliado vital da Síria. Partilhando afinidades principalmente por ser governado por xiitas, o Irão tem fornecido assistência militar substancial, incluindo o envio e treino de tropas que lutam ao lado das forças do governo sírio. A aliança com Assad muitas vezes está relacionada com a influência regional e alinhamentos sectários, particularmente no contexto da rivalidade políticoreligiosa entre sunitas e xiitas. O Irão, sendo uma potência xiita, vê o apoio a Assad como uma forma de expandir sua influência na região. • O Hezbollah é outro perpetrador de relevo, sendo uma organização xiita libanesa apoiada pelo Irão, que enviou combatentes para apoiar al-Assad, desempenhando um papel importante nas operações militares. • E não podemos também esquecer a crescente aliança económica e diplomática entre a Síria e a China, sob o governo de Bashar al-Assad, embora o seu envolvimento direto no conflito tenha sido mais limitado. Através de uma mudança de dinâmica nas relações internacionais do país, a Síria procurou uma nova parceria estratégica com a China que tem por sua vez interesse em investir em vários setores sírios, como o energético e a reconstrução pós-guerra. Devemos destacar que o apoio chinês está a miude relacionado com os interesses económicos dos estados escudando-se na defesa do princípio de não interferência nos assuntos internos de outros países. As dinâmicas geopolíticas na região, mas também a nível global, foram evoluindo ao longo do conflito, resultando em alianças e oposições complexas, voláteis e que facilmente podem mudar, em resposta a eventos e mudanças nas dinâmicas regionais e internacionais. A Arábia Saudita e a Turquia, por exemplo, inicialmente posicionaram-se contra al-Assad, apoiando grupos rebeldes que procuravam derrubar o regime. No entanto, suas abordagens e prioridades mudaram ao longo do conflito (Cafiero 2023; Calamur 2013). Por sua vez, os Estados Unidos e seus aliados, incluindo nações europeias, expressaram a forte oposição a al-Assad, culpando-o pela violência e violações dos 37 direitos humanos no conflito. Fornecendo ainda apoio a grupos rebeldes moderados e sancionadas medidas contra o regime sírio 10 . A ascensão do grupo jihadista Estado Islâmico (EI) adicionou uma nova dimensão a um conflito já marcado por uma série de crimes de guerra, incluindo homicídio, tortura, violação e desaparecimentos. Decidiram ainda utilizar o sofrimento civil como método de guerra, através de bloqueios que impediram o acesso a alimentos, água, serviços de saúde e ainda pelo uso de armas químicas no conflito. Após a ameaça de intervenção militar dos Estados Unidos da América (EUA), o governo sírio concordou em destruir o seu arsenal de armas químicas, todavia, a Organização para a Proibição de Armas Químicas (OPAQ) documentou o uso contínuo de produtos químicos tóxicos no conflito (Rodgers et al. 2016). A guerra na Síria provocou uma das maiores “crises” humanitárias das últimas décadas. Desde o início do conflito, mais de 5.5 milhões de sírios fugiram do país em direção aos países vizinhos, como o Líbano 11 , Jordânia, Iraque, Egipto e Turquia, que têm enfrentado desafios enormes ao lidar com esse grande fluxo de refugiados. Entretanto, a complexa rede de interesses internacionais que se teceu em torno do conflito, em nada aliviou a situação na Síria, contribuindo na verdade para o agudizar da tragédia humanitária, ao mesmo tempo que a necessidade de uma solução política para o conflito se tornava mais urgente (Reid 2023; Rodgers et al 2016). A existência de rotas de migrações irregulares, como a rota dos Balcãs e a travessia do Mar Mediterrâneo, facilitou a deslocação de milhares de migrantes em direção à Europa e em busca da concessão do estatuto de refugiado. Estas rotas alimentadas por movimentos espontâneos, mas sobretudo por traficantes de pessoas em desespero, revelaram-se frequentemente perigosas e fatais. Na travessia do Mediterrâneo, as embarcações muito precárias, à mistura com condições atmosféricas adversas, resultaram em diversos momentos em enormes tragédias e desafios 10 No dia 5 de maio de 2023, os Estados Unidos decidiram não normalizar as relações com o governo sírio liderado por Bashar alAssad, em contraste com a tendência observada entre alguns aliados árabes que estão restabelecendo laços com Damasco. Uma posição que pode estar mais uma vez associada a preocupações relacionadas com as ações do governo sírio, questões de direitos humanos ou considerações estratégicas na região (Staff 2023). 11 O Líbano já se encontrava em circunstâncias sociais, económicas e políticas particularmente sensíveis, devido a uma história de divisões por uma guerra civil e vários “ismos” (sectarismo, classismo, facciosismo, nepotismo, racismo, entre outros). Como resultado, observamos uma população civil empobrecida e frágil, a que se veio juntar cerca de 1 milhão de refugiados sírios registados, que representam 98% dos refugiados, no país que acolhe a maior população de refugiados per capita do mundo (UNHCR 2020). 38 humanitários significativos 12 (Reid 2023; Rodgers et al. 2016). A interligação entre a “crise” na Síria e as rotas de migração para a Europa agravou assim ainda mais a situação, tornando imperativa uma abordagem política e humanitária realmente eficaz (o que em boa verdade não veio a acontecer). Entretanto, pudemos ainda assistir a uma complexificação dos fluxos de migrantes ao longo dos anos. Assim, a par da perigosa travessia do mar Mediterrâneo, desde a Líbia ou da parte sul da Tunísia até à Itália (em particular até à ilha de Lampedusa), emergiu como travessia igualmente mortal a travessia da Turquia para as ilhas gregas, em particular Lesbos (Spindler 2015). A chamada rota do Mediterrâneo tornou-se assim nos últimos anos numa das mais movimentadas e procuradas pelos migrantes que buscam entrar na Europa. Partindo principalmente da costa líbia, Tunísia e Turquia, em direção à Itália e Grécia, os migrantes iniciam travessias por vezes fatais em embarcações sobrelotadas e inadequadas para enfrentar os perigos do mar. Tem sido assim em particular desde 2013 e não dá sinais de abrandar 13 . Por sua vez, a rota dos Balcãs também retrata um importante ponto de entrada para os refugiados que tentam chegar à Europa Central e Ocidental. Os refugiados atravessam os países dos Balcãs, como Macedónia, Sérvia e Croácia, na sua jornada em direção ao norte da Europa, em particular a Alemanha ou a Suécia. No passado recente, também estas duas rotas tornaram-se problemáticas, quer pela chegada de muitos indivíduos requerentes de asilo, quer (sobretudo) pela óbvia incapacidade dos países europeus em responder ao desafio de lidar com a receção, registo e acolhimento dos recém-chegados (BBC News 2016). No período de 2015-2017, os fluxos humanos para a Europa desencadearam debates intensos sobre os desafios complexos que se colocavam aos governos, organizações humanitárias e comunidade internacional em geral. Olhando para o caso das populações sírias, mais do que os números 14 , o que realmente se tornou dramático 12 Recentemente, a 3 de outubro de 2023, os sobreviventes do naufrágio que matou 368 pessoas, incluindo cerca de 60 bebés e crianças, juntaram-se no local em memória dos que partiram na tragédia que aconteceu há 10 anos, tendo este sido um dos primeiros grandes desastres em Lampedusa, que desde então se continuam a repetir (ANSA 2022; França 2023). 13 Em setembro de 2023 foi sentida a tensão em Lampedusa, com a chegada de milhares de migrantes, que criaram momentaneamente algumas dificuldades de resposta por parte das autoridades italianas, justificando, não sem alguma demagogia política à mistura, uma breve visita da Presidente da Comissão Europeia e da primeira-ministra italiana, dias após os incidentes e quando a situação nos hotspots de Lampedusa já estava em boa verdade bastante normalizada. 14 Enquanto o continente europeu recebeu cerca de 1 milhão de refugiados em 2015 por exemplo, países como a Turquia e o Paquistão (considerados top hosts) receberam, respetivamente, cerca de 2.5 milhões e 1.6 milhões (ACNUR 2023d). 39 foi a incapacidade de resposta da Europa e consequentemente a sua necessidade premente de uma resposta coordenada e de políticas eficazes para abordar não apenas a questão das migrações forçadas, como também as suas causas subjacentes (Spindler 2015). Os países que mais sentiram o impacto deste fluxo humano foram a Grécia e a Itália e como resultado, enfrentaram desafios significativos, como já mencionado. As organizações humanitárias, como os Médicos Sem Fronteiras e a Cruz Vermelha, desempenharam um papel fundamental no fornecimento de assistência médica, abrigo e suplementos essenciais às pessoas que chegavam. No entanto, a capacidade dessas organizações era muitas vezes insuficiente para atender às necessidades de todos. De salientar aqui o papel em particular da UNICEF (2019, 38) que procurou centrar a sua ação num terreno muito complexo, sobre as crianças, muito em especial as não acompanhadas e que são por isso mesmo grupos de uma vulnerabilidade extrema e necessitando de apoio especializado (não apenas para as carências básicas, para a garantia da segurança física, mas também para a gestão de questões emocionais difíceis). Em 2018, logo a seguir ao pico da “crise” de 2015-2017, uma em cada quatro pessoas recém-chegadas, ou seja, refugiado ou migrante, era criança. Isso incluiu 12.000 crianças que viajaram desacompanhadas ou foram separadas de suas famílias, algumas com apenas três e quatro anos de idade. No início de 2018 ainda se encontravam cerca de 40.500 crianças em instalações de acolhimento na Grécia, Itália e nos Balcãs. Durante este percurso, as crianças enfrentaram inúmeras adversidades, incluindo violência, abuso, detenção, extorsão e exploração. Infelizmente, aproximadamente 400 crianças perderam a vida ao atravessar o perigoso Mar Mediterrâneo nesse mesmo ano. Como podemos imaginar, estas experiências afetaram a saúde física e mental das crianças, particularmente das que viajaram sozinhas e foram obrigadas a enfrentar todas essas complexas e violentas experiências, à mistura com as transformações emocionais e comportamentais próprias da infância e da adolescência, tudo isto estando expostas a situações traumáticas e sem uma rede de apoio (UNICEF 2019). A tudo isto acrescem ainda múltiplas barreiras sociais, linguísticas e culturais, a discriminação (religiosa, de género, étnica, etc) a que estão sujeitas e o acesso limitado a serviços de saúde e de educação, que em conjunto agravam em muito as dificuldades já enfrentadas por essas 46 oferecidas, enquanto milhares de portugueses passam fome”, após a mesma ser desmentida pelo Polígrafo (2019). 3.3 Enquadramento da política de asilo da UE em 2015 Se a “crise” de refugiados de 2015 a 2017 serviu para algo foi claramente para pôr a descoberto as enormes debilidades da UE em matéria de políticas migratórias e de asilo, com a coexistência de diferentes visões dos Estados-Membros sobre as questões migratórias a manifestar a ausência de solidariedade e de verdadeira cooperação entre países. Mas para melhor perceber a pertinência da crítica, importa alguma contextualização sobre as respostas políticas em matéria de migrações e de asilo que a UE disponha ao tempo. Em retrospetiva, olhando para 2015 verificamos que Política de Asilo na União Europeia se apresenta então como um sistema que organiza as respostas dos EstadosMembros aos potenciais requerentes de asilo que chegam às fronteiras externas da UE em busca de refúgio. É uma política que visa salvaguardar o estatuto adequado para qualquer cidadão de um país terceiro que necessite de proteção internacional, tendo por referencial desde logo a Convenção de Genebra de 1951 (Eurocid 2022). As altas partes contratantes, (...)Exprimindo o desejo de que todos os Estados, reconhecendo o caráter social e humanitário do problema dos refugiados, façam tudo o que esteja ao seu alcance para evitar que esse problema se torne causa de tensão entre os Estados. (Convenção de Genebra, 1951:13 in ACNUR 16 ) Sob esta política, qualquer pessoa que fuja de uma perseguição ou violação dos direitos humanos no seu país de origem, tem o direito fundamental de requerer asilo, garantido pelo artigo 18.º Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Para além disso, o artigo 19.º desta Carta proíbe expulsões coletivas e estabelece que ninguém pode ser enviado para um Estado onde os seus direitos primordiais lhes sejam omitidos. Os 16 Consultar em: Conferência das Nações Unidas. 1951. “Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados.” https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/portugues/BDL/Convencao_relativa_ao_Estatuto_dos_Refugiados.pdf. 47 Estados-Membros da UE têm, portanto, a obrigação internacional de responder a esses pedidos de asilo (Eurocid 2022) 17 . A Política de Asilo da União Europeia materializou-se no Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), um conjunto de normas estabelecido inicialmente no Conselho Europeu de Tampere em 1999. Com a missão de unificar e harmonizar as políticas de asilo em todos os Estados-Membros, os objetivos gerais incluem conceder proteção adequada a estrangeiros que necessitam de abrigo internacional e garantir a estrita execução do princípio da não repulsão. Para isso, a política da UE deve estar totalmente em conformidade com a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados (como já referido), refletindo o compromisso da UE em cumprir as normas internacionais de proteção dos refugiados e dos direitos humanos (Sandu 2022). Desde 1999, a UE procurou não só estabelecer, mas também aprimorar o quadro legislativo deste sistema comum. Neste sentido, entre 1999 e 2005, uma série de medidas legislativas foram aprovadas com o objetivo de estabelecer padrões mínimos comuns para o asilo em toda a União Europeia, com vista a uma efetiva coordenação da implementação das políticas acordadas entre os Estados-Membros; a melhoria da cooperação entre os Estados-Membros, a UE e países terceiros, e tendo sempre presente a necessidade de alinhar a legislação europeia com as normas internacionais de proteção. O objetivo era garantir que os requerentes de asilo fossem tratados de maneira consistente, de acordo com um sistema aberto e justo, independentemente do local onde solicitassem asilo (Comissão Europeia 2014a). A espinha dorsal do SECA está num conjunto de quatro textos legislativos visando unificar os procedimentos de asilo na União Europeia, de modo a torná-los mais justos e eficazes para aqueles que procuram refúgio no continente. A saber de acordo com a Eurocid (2022): a) Diretiva 2011/95/UE que estabelecia os critérios para ser considerado refugiado ou beneficiário de proteção subsidiária e estipula um conjunto de direitos para os beneficiários, incluindo autorização de residência, 17 A Convenção de Genebra de 1951, que já foi referida no capítulo anterior, tornou-se num marco crucial no cenário internacional, estabelecendo os padrões e direitos fundamentais para a proteção dos refugiados. Simultaneamente com o Protocolo de 1967, é o meio pelo qual é garantido o direito de pedir asilo e receber refúgio num país seguro, proporcionando assim uma base legal para o processo de asilo e proteção internacional (Eurocid 2022). 48 documentos de viagem, acesso ao emprego, educação, segurança social e cuidados de saúde. b) Diretiva 2013/32/UE que estabelecia normas comuns para garantir que os procedimentos de asilo sejam justos e eficientes, fornece orientações claras sobre os procedimentos padrão para concessão e retirada do estatuto de proteção internacional. Esta política é fundamentada legalmente nos artigos 67.º, n.º 2, e nos artigos 78.º e 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Sendo estes os mecanismos legais que formam a base jurídica que sustenta a política de asilo da UE em 2015, reforçando assim os direitos dos requerentes de asilo e as obrigações dos Estados-Membros. Os indivíduos que recebem essa proteção são aqueles que são oficialmente reconhecidos como refugiados e os requerentes de asilo, ou seja, pessoas que já solicitaram o estatuto de refugiado, mas ainda não tiveram o seu pedido aprovado. A concessão do estatuto de refugiado ou de outra forma de proteção internacional, como a proteção subsidiária, só ocorre após notificação pelas autoridades nacionais, ou seja, nem todos os que solicitam asilo acabam por ser reconhecidos como refugiados. c) Diretiva 2013/33/UE definia as condições mínimas de acolhimento, assegurando acesso dos requerentes de asilo a habitação, alimentação, emprego e cuidados de saúde. d) Regulamento (UE) 604/2013, denominado mais frequentemente como o Regulamento de Dublin, que irá ser abordado mais à frente neste capítulo, e que determinava qual é o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo. Embora o SECA tenha sido projetado para fornecer garantias conjuntas de proteção de migrantes e acesso a sistemas unificados em toda a UE, na prática sabemos que as condições de receção e as taxas de aceitação de requerentes de asilo variaram significativamente entre os Estados-Membros no período mais agudo da “crise” de 20152017 (Hoel, 2015). 49 Segundo Ahmed (2020, 6), alguns países como o Grupo de Visegrád 18 e partes da Europa Oriental, bem como a Dinamarca, têm criado continuamente obstáculos para a constituição de um verdadeiro plano europeu unificado em relação ao fluxo de pessoas em busca de asilo, tornando a criação de uma política comum entre os membros numa tarefa desafiadora quando se tenta conciliar opiniões tão divergentes. Hoel (2015) organizou a reposta dos países membros à “crise” em três categorias: a resposta liberal, a moderada e a restritiva. A resposta liberal foi adotada essencialmente por países como a Alemanha e a Suécia, que não hesitaram em oferecer proteção a quem procurava asilo. A resposta moderada foi dada pela Itália, por exemplo, bastante dependente da assistência da UE para poder responder a um impacto maior da chegada de novos fluxos em virtude da sua posição geográfica. Por sua vez, a resposta restritiva foi dada por países como a Hungria. No seu conjunto, a existência de três modos diferentes de encarar a chegada de pessoas maioritariamente provenientes da Síria em busca de refúgio, demonstra bem a dificuldade em operacionalizar o sistema de Dublin e as boas intenções de uma política comum de asilo. De facto, apesar do compromisso dos Estados-Membros da UE em relação à responsabilidade coletiva pelos refugiados, foram poucos os avanços para uma abordagem colaborativa sobre o asilo 19 . O sistema de realocação e de reassentamento, por exemplo, proposto pela Comissão Europeia em junho de 2015, e cujo propósito visava redistribuir refugiados sírios e eritreus chegados à Itália ou Grécia após o dia 15 de abril de 2015 e que precisavam de proteção internacional, não chegou em boa verdade a funcionar, o mesmo acontecendo com o Mecanismo de Recolocação Permanente para todos os Estados-Membros da UE que enfrentassem pressões significativas dos seus sistemas de asilo devido a um grande e desigual fluxo de cidadãos de países terceiros, mecanismo que não passou de medida temporária e não uma solução definitiva para a “crise” (Hoel 2015, 38). Ainda como parte relevante desta contextualização histórica, recordemos que em 2011 foi lançada pela Comissão Europeia a Visão Global para a Migração e a 18 Nome dado à aliança política entre quatro países da Europa Central (Hungria, Polónia, Chéquia e Eslováquia). 19 No entanto, algumas iniciativas e políticas foram postas em prática. Foi o caso do Fundo Fiduciário Regional da EU, estabelecido em dezembro de 2014, com o objetivo de apoiar tanto os refugiados como as comunidades de acolhimento, principalmente nos países vizinhos à Síria, de modo a poderem enfrentar as crescentes necessidades humanitárias no Líbano, Jordânia, Turquia, Iraque e Egito. Mas este foi também um fundo por muitos considerado como parte da estratégia de externalização do problema de conceção de asilo para fora das fronteiras da UE. 50 Mobilidade, a qual representava ao tempo, a tentativa de um enquadramento abrangente da política externa da UE em relação à migração e ao asilo. Este documento delimitava o modo como a UE deveria conduzir os seus diálogos políticos e cooperar com países terceiros, com base em prioridades claras e de maneira integrada nas suas ações globais externas, inclusive na cooperação para o desenvolvimento (Sandu 2022). Mas nem esta visão, nem as medidas criadas para tentar responder à “crise” de 2015 contrariara na sua essência o que foi uma clara incapacidade política de gerar solidariedade entre os Estados-Membros no tratamento da questão migratória, como observado no funcionamento do Sistema de Dublin. A criação do espaço Schengen na Europa trouxe consigo a necessidade de harmonizar as políticas de asilo na União Europeia, culminando nas negociações que deram origem à Convenção de Dublin (1990), posteriormente transformada nos Regulamentos Dublin II (2003) e Dublin III (2013). O principal objetivo do sistema Dublin não é, contudo, a distribuição justa da responsabilidade sobre os refugiados entre os Estados-Membros, mas sim estabelecer o país responsável pelo processamento rápido de cada pedido, baseando-se em critérios pré-definidos de forma ágil e racional. Este sistema visa evitar práticas como o “asylum shopping”, ou seja, a procura de asilo no país de escolha, ou a presença de pessoas na Europa sem que nenhum país assuma a responsabilidade pelo seu pedido de asilo. Os princípios de Dublin incluem: os requerentes de asilo têm apenas uma oportunidade de solicitar asilo na União Europeia, e se o pedido for recusado, essa decisão é reconhecida por todos os Estados-Membros; o Estado responsável pela análise do pedido é determinado pelos critérios da Convenção de Dublin, não pelas preferências dos requerentes; e os requerentes de asilo podem ser transferidos para o Estado-Membro designado (Garcés-Mascareñas 2015; Maiani 2016). No contexto do sistema de Dublin, o Estado responsável fica encarregue de avaliar as necessidades de proteção do requerente e de tomar medidas apropriadas, incluindo o acolhimento daqueles a quem concede proteção e a remoção daqueles cujos pedidos são rejeitados ou declarados inadmissíveis. Os critérios para determinar o Estado responsável foram refinados em revisões subsequentes do sistema Dublin, com a unidade familiar estabelecida como o primeiro critério. Se o requerente tiver familiares com estatuto de refugiado ou em processo de asilo, o pedido deve ser examinado nesse país, caso contrário, o Estado responsável é o que emitiu a autorização de residência ou 51 visto, ou o país onde o requerente entrou na União Europeia. Quando nenhum desses critérios se aplica, o país onde o requerente solicita asilo assume a responsabilidade (Maiani 2017; Garcés-Mascareñas 2015). O núcleo do sistema reside nas cláusulas discricionárias. Através da “cláusula de soberania” no artigo 17.º, os Estados-Membros têm a flexibilidade de examinar pedidos por razões humanitárias ou de compaixão. Além disso, a “cláusula humanitária” permite a transferência de responsabilidade para um Estado mesmo que não seja o mais indicado segundo critérios específicos, especialmente para preservar ou estabelecer relações familiares (Maiani 2017). Em 2003, o sistema EURODAC foi implementado para facilitar o funcionamento do sistema Dublin, sendo uma base de dados centralizada que armazena as impressões digitais dos requerentes de asilo e pessoas detidas ao cruzar as fronteiras da UE. Esse sistema permite que as autoridades verifiquem a responsabilidade de um pedido de asilo e, se necessário, devolvam o requerente a outro Estado-Membro da UE se for comprovado que já solicitou asilo nesse país ou cruzou as suas fronteiras para entrar na UE. Este processo tem o objetivo de evitar múltiplos pedidos e restringir a escolha de destino, submetendo-os a critérios acordados politicamente, onde o Estado-Membro que desempenhou o maior papel na entrada e residência do requerente tem a responsabilidade primária, com algumas exceções, para proteger a unidade familiar (Maiani 2017; Garcés-Mascareñas 2015). O aumento significativo no número de refugiados no período em análise, evidenciou as falhas já conhecidas e discutidas do sistema de Dublin. A literatura sobre o funcionamento prático do sistema é vasta e consensual na avaliação de que o sistema não cumpriu com as espectativas geradas em nenhuma das suas três gerações, sendo um processo que acabou por produzir resultados limitados com custos elevados, tanto para os requerentes de proteção como para o funcionamento geral do Sistema Europeu Comum de Asilo (Maiani 2016). Embora com a capacidade teórica de designar um Estado responsável para cada pedido e detetar aplicações múltiplas através da base de dados EURODAC, a realidade é que o sistema foi amplamente considerado uma dispendiosa perda de tempo (Maiani 2017). A falta de resultados foi inicialmente atribuída aos atrasos dos Estados na criação de centros de registo, mas mesmo com progressos nessa área, as deslocalizações continuavam abaixo das metas estabelecidas. As principais críticas focam-se 52 primeiramente na injustiça que existe quanto à sobrecarga desproporcional sobre os países fronteiriços em relação aos demais. O sistema era também bastante criticado pela aplicação inconsistente e desigual dos critérios, pondo em risco os direitos dos refugiados; pela existência de detenções frequentes para além de outras práticas questionáveis em alguns países e ainda uma falta de garantia de avaliações justas e eficientes dos pedidos. Além disso, como já dito, o sistema revelou-se também dispendioso, envolvendo custos elevados associados à manutenção do EURODAC, aos processos de transferência e à detenção e deportação de pessoas (Garcés-Mascareñas 2015; Maiani 2016). O critério do primeiro país de chegada resultou numa carga desproporcional sobre os países fronteiriços, enquanto um sistema de distribuição que não leva em conta as preferências dos solicitantes de asilo mostrou-se não apenas eticamente questionável, mas também extremamente ineficaz. Enquanto alguns Estados-Membros defendiam um sistema integrado que distribuísse responsabilidades de maneira mais justa, outros insistiram em manter suas prerrogativas nacionais, dificultando o avanço para uma distribuição equitativa. A persistência do sistema Dublin é atribuída ao delicado equilíbrio de poderes entre países com interesses diversos, por vezes mesmo opostos, refletindo tensões entre uma abordagem integrada e a manutenção de privilégios nacionais. Esta discordância não se limita a uma divisão Este-Oeste, já que países como Espanha e até Portugal também mostraram alguma resistência à partilha obrigatória de requerentes de asilo (Garcés-Mascareñas 2015; Maiani 2016). Em contraponto à ineficiência do SECA, a grande solução da União Europeia para a gestão de fluxos humanos foi essencialmente a mesma que tem sido praticada ao longo das últimas décadas: apostar na externalização de responsabilidades quanto à gestão dos fluxos migratórios, procurando transferir para países terceiros o desafio do seu controlo. Os objetivos principais desta abordagem de externalização incluem melhorar a organização da migração legal, prevenir e combater a migração irregular, otimizar o impacto da migração e mobilidade no desenvolvimento e promover a proteção internacional, incentivando os refugiados a retornar aos seus países ou outros com os quais a UE estabelece acordos de readmissão. Ora, estas estratégias mais não fazem do que criar novos desafios humanitários na medida em que os países que funcionam como 53 safe havens na sua maioria nem fazem parte da Convenção de Genebra de 1951 (Sandu 2022) e têm eles mesmos uma relação complexa em matéria de respeito pelos Direitos Humanos dos seus próprios cidadãos. Devido à tensão migratória, em maio de 2015 a Comissão propôs então uma nova Agenda Europeia para a Migração (será aprofundada no subcapítulo 5.3). Nela, várias medidas foram sugeridas para enfrentar essa pressão, incluindo a abordagem dos pontos críticos, uma iniciativa partilhada entre o Gabinete Europeu de Apoio em Matéria de Asilo (EASO), a Frontex (agora conhecida como Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira) e a Europol (Agência da União Europeia para a Cooperação Policial). Esta abordagem envolvia trabalho de campo nos Estados-Membros mais pressionados para identificar, registar e coletar rapidamente dados dactiloscópicos dos migrantes/refugiados que aí chegavam. Além disso, pretendia simplificar a aplicação de mecanismos de recolocação de emergência para 160 000 pessoas necessitadas de proteção internacional. Estes instrumentos propostos pela Comissão Europeia foram então adotados em processo colegislativo pelo Conselho da União Europeia e Parlamento Europeu, seguidamente confirmados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia em setembro de 2015. A recolocação foi concebida como um método para implementar o princípio de solidariedade e partilha equitativa de responsabilidades, conforme estipulado no artigo 80º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). No entanto, as taxas de recolocação foram inferiores ao esperado e o processo foi lento na sua implementação (Sandu 2022; Conselho Europeu e Conselho da União Europeia 2023a). É um momento para construir uma resposta mais equitativa às crises de refugiados através da partilha de responsabilidades. A humanidade uniu-se para enfrentar muitos grandes desafios dos refugiados ao longo do século XX; deveríamos ser capazes de fazer o mesmo no dia 21. Esta não é uma situação incontrolável. (Guterres 2019) 54 A 22 de junho de 2015, o Conselho da União Europeia lançou a operação UE NAVFOR MED, uma missão naval para combater o tráfico humano no Mediterrâneo. A operação foi conduzida em várias fases, com a primeira fase focada na vigilância e avaliação das redes de contrabando e tráfico de pessoas. No dia 14 de setembro, o Conselho fez uma avaliação positiva das condições necessárias para avançar para a primeira etapa da segunda fase em alto mar. Posteriormente, em 28 de setembro, o Comité Político e de Segurança chegou a um acordo para iniciar a fase ativa da operação a partir de 7 de outubro de 2015. Isso permitiu a subida a bordo de vários migrantes/requerentes de asilo, bem como a busca e confisco em alto mar de navios suspeitos, conforme estipulado pelo direito internacional 20 (Conselho Europeu 2023). A 15 de outubro do mesmo ano, os líderes da União Europeia (UE) acordaram várias prioridades, incluindo a cooperação com países de origem e circulação, (que levou à celebração do plano de ação conjunto UE-Turquia, muito criticado desde logo por organizações humanitárias). Enfatizaram ainda o reforço da proteção das fronteiras externas da UE, estabelecendo um sistema integrado de gestão das fronteiras que expandiria o mandato da Frontex, além de aumentar a proteção nas fronteiras de forma a garantir a segurança nas zonas de registo na Grécia e Itália (Conselho Europeu 2023). Seguidamente, a 29 de novembro, durante a reunião entre líderes da UE e da Turquia, foi adotado um plano de ação para enfrentar a “crise” dos refugiados causada pela guerra na Síria. A UE e seus Estados-Membros comprometeram-se a fornecer três mil milhões de euros à Turquia para ajudar os refugiados sírios que se encontravam no país. O plano incluía uma cooperação intensificada para deteção de indivíduos que não estivessem necessitados de proteção internacional, um acordo de readmissão UETurquia que seria totalmente aplicado a partir de junho de 2016. Em simultâneo, pretendia-se finalizar o processo de liberalização de vistos para cidadãos turcos no espaço Schengen até outubro de 2016 (Conselho Europeu 2023). Todas estas iniciativas podem ser entendidas como esforços da UE para enfrentar a complexa questão dos fluxos humanos e proteger os direitos dos requerentes de asilo, ao mesmo tempo que procurava manter um equilíbrio difícil entre os Estados-Membros, e entre comunidades, já que em que a inclusão de novos “outros” não raras vezes gera 20 Além disso, o Comité decidiu renomear a operação de Sophia, em homenagem ao nome dado a uma bebé nascida num navio da operação (Conselho Europeu 2023). 55 sentimentos de ameaça e de insegurança. Porém, é importante lembrar que a identidade mais profunda da Europa, aquela que deu origem aos princípios da dignidade individual e da solidariedade institucionalizada, também estaria em perigo se decidíssemos abandonar os fundamentos da nossa civilização permitindo que o sentimento de ameaça face aos migrantes e refugiados superasse o desejo de acolhêlos. Também não podemos esquecer que as políticas de concessão de asilo e outras formas de proteção humanitária não deixam de ser formas conscientes de afirmar princípios, valores e visões de mundo. Essas políticas, muitas vezes sujeitas é certo a pressões orçamentais e de segurança, oferecem uma oportunidade para as sociedades refletirem sobre os valores que sustentam e desejam transmitir às gerações futuras (Ahmed 2020; Zanfrini 2022). 4. Capítulo: Discurso europeu sobre migrantes e refugiados à luz da lente construtivista O discurso europeu sobre migrantes e refugiados, especialmente em tempos de crise, é moldado por narrativas complexas que refletem as perceções culturais, políticas e sociais da União Europeia. Sob a lente do construtivismo social, este capítulo examina como as identidades, valores e interesses da UE são construídos e transformados através do discurso sobre migração. Ao explorar as narrativas emergentes no Pacto para a Migração e Asilo, analisa como a linguagem e as representações discursivas influenciam as políticas e as atitudes públicas, revelando as dinâmicas de poder e as estratégias subjacentes ao tratamento diferenciado de diferentes grupos de migrantes. 4.1 Construtivismo Social O construtivismo social emergiu como uma teoria essencial nas Relações Internacionais (RI) desde a década de 90, quando as teorias racionais predominavam, oferecendo uma abordagem distintiva para compreender a dinâmica global. A abordagem construtivista trouxe novas perspetivas à compreensão da integração europeia, permitindo a exploração de várias questões a partir de abordagens alternativas, sem desconsiderar as instituições e regras racionais. À medida que tópicos como meio ambiente, direitos humanos, migração e antirracismo ganharam destaque 62 simplificar uma questão complexa para uma mera “ameaça à segurança nacional” (Bui 2021). Portanto, o desafio para a nossa segurança é quando os refugiados desesperados pagam o bilhete a traficantes de coração frio, financiam os mesmos criminosos que contrabandeiam armas, drogas e crianças. (…) se rejeitássemos os refugiados simplesmente por causa da sua origem ou religião, ou, por exemplo, porque são muçulmanos, então estaríamos a reforçar a propaganda terrorista de que nações como a minha se opõem de alguma forma ao Islão, o que é uma mentira horrível que deve ser rejeitada em todos os nossos países através da defesa dos valores do pluralismo e da diversidade. (Obama 2016) 4.2 O Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular Como referido anteriormente, o construtivismo social é uma teoria que enfatiza o papel da interação social na construção das realidades individuais e coletivas. Ao analisar o Pacto Global para a Migração da Organização das Nações Unidas (ONU) sob a lente do construtivismo social, podemos examinar como as normas sociais, os valores e as ideias moldam e influenciam as políticas e práticas relacionadas à migração a nível global. Antes da adoção do Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular em 2018, não havia um documento internacional específico com um intuito global que abordasse questões relacionadas à migração de maneira abrangente. Foi um documento desenvolvido para preencher essa lacuna e proporcionar uma abordagem mais coordenada e colaborativa para os desafios globais associados à migração. Precedentemente, as questões de migração eram abordadas por uma variedade de acordos bilaterais, regionais e internacionais, mas não havia um marco global unificado específico para orientar os Estados na abordagem dessas questões em conjunto. O Pacto Global para a Migração foi, portanto, um marco significativo para a cooperação global nesse domínio, pois poucos tópicos são tão globais quanto a migração. 63 O diálogo acerca do Pacto Global iniciou-se em setembro de 2016, quando a Assembleia Geral adotou a Declaração de Nova Iorque sobre Refugiados e Migrantes (A/RES/71/1), com o objetivo de desenvolver um acordo global para garantir uma migração segura, ordenada e regular. O processo de elaboração desse pacto começou em abril de 2017, envolvendo 18 meses de consultas e negociações (ONU 2018a; ToryMurphy 2018). Apesar da Assembleia Geral adotar a histórica Declaração de Nova Iorque para Refugiados e Migrantes (A/RES/71/1) em setembro de 2016, anteriormente na Cimeira das Nações Unidas para Refugiados e Migrantes, em abril de 2016, o Secretário-Geral elaborou um relatório intitulado “Em Segurança e Dignidade: Abordando Grandes Movimentos de Refugiados e Migrantes” (A/70/59), fornecendo recomendações para o processo do Pacto Global e como o sistema da ONU poderia oferecer um melhor suporte. Em agosto de 2016, o Relator Especial da ONU sobre os direitos humanos dos migrantes também apresentou um relatório sobre o Pacto Global para uma Mobilidade Segura, Regular e Ordenada (A/71/285), oferecendo as suas próprias recomendações (ACNUDH 2018). Em março de 2017, o Secretário-Geral da ONU designou Louise Arbor, antiga AltaComissária para os Direitos Humanos, como sua Representante Especial SecretariadoGeral das Nações Unidas para a Migração Internacional. Foi ela liderou e acompanhou de perto os desenvolvimentos relacionados com a migração provenientes da Cimeira das Nações Unidas para os Refugiados e Migrantes, incluindo o desenvolvimento do Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular. O processo de desenvolvimento do Pacto Global teve início em abril de 2017 e envolveu consultas temáticas informais seguidas de seis rondas de negociações intergovernamentais. A 13 de julho de 2018, após a conclusão da sexta e última ronda de negociações intergovernamentais, 192 Estados-Membros alcançaram um acordo sobre o projeto final do conteúdo do Pacto. Este marco foi amplamente celebrado como um “momento histórico” pelo SecretárioGeral da ONU, pelo Presidente da Assembleia Geral da ONU e pelos Co-facilitadores México e Suíça (ACNUDH 2018). Representa um documento abrangente destinado a aprimorar a gestão da migração internacional, enfrentar os seus desafios e fortalecer os direitos dos migrantes, contribuindo assim para o desenvolvimento sustentável. Baseado no direito 64 internacional dos direitos humanos, reafirma o compromisso dos Estados em respeitar, proteger e cumprir os direitos humanos de todos os migrantes. Embora o pacto se baseie fortemente em acordos já existentes, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, e o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, destaca-se por ser o primeiro a abordar integralmente a esfera da migração internacional através de uma ação coordenada global. Foi descrito, inclusive, pela antiga Alta-Comissária da ONU para os Direitos Humanos, Louise Arbour, como “um grande projeto de cooperação internacional” (Rodríguez 2018; Tory-Murphy 2018). O Pacto Global reconhece a presença histórica da migração na experiência humana, considerando-a uma fonte de prosperidade, inovação e desenvolvimento em um mundo moderno e globalizado. Ele expressa o compromisso coletivo dos Estadosmembros em aprimorar a cooperação na migração internacional, destacando a impossibilidade de um Estado abordar a migração isoladamente. Reconhecendo a necessidade de uma abordagem cooperativa para otimizar os benefícios globais da migração, o pacto enfrenta simultaneamente os riscos e desafios associados a nível individual e comunitário nos países de origem, trânsito e destino (Rodríguez 2018; ONU 2018a; Tory-Murphy 2018). A migração nunca deve ser um ato de desespero. Quando assim é, devemos cooperar para responder às necessidades dos migrantes em situações de vulnerabilidade e enfrentar os respetivos desafios. Devemos trabalhar em conjunto para criar condições que permitam às comunidades e aos indivíduos viver em segurança e dignidade nos seus próprios países. (ACNUDH 2018, 3) Neste contexto é bastante relevante enfatizar que estava bem explicito que este pacto não impõe obrigações legais, em vez disso, fundamenta-se em valores como soberania estatal, partilha de responsabilidades, não discriminação e direitos humanos. Por outras palavras, o documento apresenta uma estrutura cooperativa não legalmente vinculante, baseada em compromissos prévios estabelecidos na Declaração de Nova Iorque para 65 Refugiados e Migrantes. Reconhece a importância de uma abordagem colaborativa para maximizar os benefícios globais da migração e lidar com os riscos associados em níveis individuais e comunitários nos países de origem, trânsito e destino (ONU 2018a; ACNUDH 2018; G1 2018) Com base nesses pressupostos, o pacto aborda diretamente a gestão dos fluxos migratórios, a proteção dos direitos dos migrantes e como os países de acolhimento podem criar sociedades integradas. Apesar de grande parte da migração ser regulada por meio de regimes de vistos e acordos bilaterais, o pacto reconhece a migração irregular e os riscos associados, apontando que a falta de vias regulares e seguras é um problema (Tory-Murphy 2018). O Pacto destina-se também expressamente a prevenir e combater a migração ilegal. Expressa o compromisso com a gestão das fronteiras. Expressa o compromisso de combater o tráfico de seres humanos. Expressa a convicção de que cada indivíduo deve possuir documentação adequada. E levanta a questão da readmissão de nacionais que residam ilegalmente noutro Estado. (Merkel 2018) Para resolver tal questão, o pacto propõe facilitar a mobilidade laboral através de acordos de cooperação internacional e regimes de liberalização de vistos. Importante notar que o documento aborda a migração quase como se fosse um fenómeno natural. Assim, a migração é abordada dentro de um quadro geral de combate à pobreza e preparação para catástrofes, enquanto as causas subjacentes dessa pobreza e instabilidade, como o capital multinacional não regulamentado e a intervenção estrangeira, permanecem sem uma análise aprofundada (Tory-Murphy 2018). Para além de ser o primeiro acordo do seu género, o pacto é notável pelo facto de não emitir juízos sobre que categorias de migrantes são consideradas “dignas” de viver fora dos respetivos países de origem. Apesar de reconhecer que migrantes e refugiados são regidos por enquadramentos legais distintos, o pacto salienta que as pessoas migram por uma variedade alargada de motivos, abrangendo fatores dentro e fora do seu controlo, frequentemente em simultâneo. Isto torna por vezes desafiante 66 determinar uma distinção clara, especialmente face aos movimentos motivados pelas alterações climáticas e desigualdades económicas. Independentemente da motivação para a migração, o pacto afirma ao ser implementado, garantiam “o respeito, a proteção e o cumprimento efetivos dos direitos humanos de todos os migrantes, independentemente do seu estatuto migratório, em todas as fases do ciclo migratório” (ONU 2018b, 4). Na declaração que acompanhou a adoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), os Estados reconheceram o impacto positivo dos migrantes no crescimento inclusivo e no desenvolvimento sustentável. Eles afirmaram a importância multifacetada da migração internacional para o desenvolvimento dos países de origem, trânsito e destino, enfatizando a necessidade de respostas abrangentes e coerentes. Comprometeram-se a cooperar internacionalmente para assegurar uma migração segura, ordenada e regular, garantindo plenamente os direitos humanos e tratando os migrantes com dignidade, independentemente do seu estatuto migratório. Inclusivamente na Meta 10.7 do Objetivo 10, que se concentra na redução das desigualdades dentro e entre os países, destaca-se o compromisso de facilitar a migração e a mobilidade ordenada, segura, regular e responsável das pessoas. Outras metas, como a 8.7 e a 8.8, também tratam de aspetos da migração, como a erradicação do trabalho forçado, a proteção dos direitos laborais e a promoção de ambientes de trabalho seguros para todos os trabalhadores, incluindo migrantes e mulheres (BCSD 2022). Como já constatamos, o mundo enfrenta uma “crise” migratória, e estima-se um aumento de migrações desse número devido a diversos fatores, como o crescimento populacional, aumento da conectividade, comércio, desigualdade crescente, desequilíbrios demográficos e mudanças climáticas. Com este Pacto a ONU pretendia destacar a necessidade de equilibrar as relações entre países e migrantes, visando regulamentar a migração de maneira a beneficiar tanto as pessoas quanto os países. O Pacto Global foi desenvolvido para enfrentar essa questão, operando em níveis nacional, regional e global. Louise Arbor, enfatizou que a implementação do pacto poderia resultar em maior aproveitamento dos benefícios da migração e, igualmente importante, na redução de alguns dos seus impactos negativos (G1 2018; ONU 2018a; Tory-Murphy 2018). 67 De acordo com Solomon e Sheldon (2018, 587), as condições e os padrões de migração variam consideravelmente entre os diferentes países e regiões, o que torna desafiador estabelecer um conjunto de regras internacionalmente vinculativas e normativas para os migrantes, semelhante ao que existe para os refugiados, dada a diversidade dessas circunstâncias. No entanto, reconhecendo a importância de harmonizar os esforços existentes e fortalecer a cooperação internacional, os Estados têm procurado lidar com a questão da migração através de iniciativas tanto em nível nacional quanto global. Louise Arbour, observou que muitos países em todo o mundo enfrentam a necessidade de atrair trabalhadores estrangeiros para satisfazer a demanda do mercado de trabalho. Ela ressaltou que as tendências demográficas indicam que, para manter ou até mesmo aumentar os padrões económicos atuais, esses países precisarão acolher estrangeiros qualificados. Essa dinâmica destaca a complexidade da migração, com desafios humanitários e políticos a serem enfrentados perante a crescente busca por melhores oportunidades e condições de vida (Rodríguez 2018; Tory-Murphy 2018). Todavia, apesar da migração oferecer vastas oportunidades e benefícios, as comunidades recetoras e as comunidades de origem, sua regulação inadequada pode resultar em desafios significativos. Estes desafios incluem a sobrecarga das infraestruturas sociais devido à chegada imprevista de um grande número de pessoas e ocorrências de mortes durante viagens perigosas realizadas por migrantes. O esforço concentra-se em criar condições propícias para que todos os migrantes possam enriquecer as sociedades com suas capacidades humanas, económicas e sociais, facilitando assim suas contribuições para o desenvolvimento sustentável em níveis local, nacional, regional e global. A ONU apresenta medidas para proteger os trabalhadores migrantes da exploração e insta a combater o contrabando e o tráfico de seres humanos. A UNICEF expressa apoio ao acordo, destacando sua importância para garantir que crianças migrantes tenham acesso a educação, cuidados de saúde e proteção contra exploração e violência (ONU 2018a; Burdiak 2021). O Pacto é construído sobre dez princípios essenciais, incluindo por exemplo, a soberania dos Estados-nação, o reconhecimento dos direitos humanos universais, do Estado de direito e devido processo e o desenvolvimento sustentável. Abrange também 23 objetivos que visam atenuar fatores adversos e estruturais que impedem a 68 construção e manutenção de meios de subsistência sustentáveis nos países de origem, além de procurar reduzir os riscos e vulnerabilidades enfrentados pelos migrantes em todas as fases da sua jornada, respeitando e protegendo seus direitos humanos, oferecendo cuidados e assistência (ONU 2018a). Os objetivos traçados para uma migração segura, ordenada e regular pela (ONU 2018b) são os seguintes: 1. Recolher e utilizar dados precisos e desagregados como base para políticas; 2. Minimizar os fatores adversos e os fatores estruturais que obrigam as pessoas a deixarem seus países de origem; 3. Fornecer informações precisas e oportunas em todos os estágios da migração; 4. Assegurar que todos os migrantes tenham prova de identidade legal e documentação adequada; 5. Aumentar a disponibilidade e a flexibilidade dos caminhos para a migração regular; 6. Facilitar o recrutamento justo e ético e salvaguardar condições que garantam um trabalho decente; 7. Abordar e reduzir vulnerabilidades na migração; 8. Salvar vidas e estabelecer esforços internacionais coordenados em migrantes desaparecidos; 9. Reforçar a resposta transnacional ao tráfico ilícito de migrantes; 10. Prevenir, combater e erradicar o tráfico de pessoas no contexto internacional migração; 11. Gerenciar as fronteiras de forma integrada, segura e coordenada; 12. Reforçar a certeza e previsibilidade nos procedimentos de migração para triagem, avaliação e encaminhamento; 13. Usar a detenção de migração apenas como uma medida de último recurso e trabalhar para alternativas; 14. Reforçar a proteção, assistência e cooperação consulares em toda o ciclo de migração; 15. Fornecer acesso à serviços básicos para migrantes; 16. Capacitar os migrantes e as sociedades para a plena inclusão e coesão social; 69 17. Eliminar todas as formas de discriminação e promover o discurso público baseado em evidências para moldar perceções de migração; 18. Investir no desenvolvimento de competências e facilitar o reconhecimento mútuo de competências, qualificações e competências; 19. Criar condições para os migrantes e as diásporas contribuírem plenamente para o desenvolvimento sustentável em todos os países; 20. Promover uma transferência de remessas mais rápida, segura e mais barata e promover a inclusão financeira dos migrantes; 21. Cooperar para facilitar o regresso e a readmissão seguros e dignos, bem como reintegração sustentável; 22. Estabelecer mecanismos para a portabilidade dos direitos de segurança social e benefícios; 23. Fortalecer a cooperação internacional e as parcerias globais para garantir a segurança, ordenação e migração regular. Após uma breve análise dos objetivos tratados, é importante salientar que apesar da atenção dada à distinção entre os termos refugiado e migrante, existe uma inclinação para a resolução do problema de como lidar com a migração mista e migrantes em situações vulneráveis que não se encontrem dentro da definição de refugiados. Durante as negociações, surgiu um consenso crescente de que resolver lacunas de proteção em cenários de migração mista é mais uma questão prática do que legal. O Pacto encoraja os Estados a abordarem as vulnerabilidades que surgem durante o processo migratório, e que não estão necessariamente ligadas à situação no país de origem, em contraste com o regime internacional de proteção aos refugiados, reconhecendo assim que tais vulnerabilidades podem emergir quer de condições nos países de origem, quer ao longo da rota migratória (incluindo abusos perpetrados por contrabandistas ou traficantes), quer nos territórios de destino (como condições exploração laboral e sexual). Estas vulnerabilidades podem afetar tanto migrantes regulares (legais) como com irregulares (ilegais), sendo estes últimos frequentemente mais propensos à discriminação, à exploração e ao abuso (Solomon e Sheldon 2018, 589). Em Dezembro de 2017, a administração Trump anunciou a retirada dos EUA do Pacto Global para as Migrações, alegando que o seu país estaria a prejudicar o direito 70 soberano de colocar em prática as suas leis de imigração e também a proteção das suas fronteiras. Acabou por seguidamente serem ouvidas declarações semelhantes do Ministro australiano dos Assuntos Internos, Dutton, que alegadamente justificou que estava em causa o interesse nacional e a soberania do seu país, onde a detenção de requerentes de asilo, incluindo menores e famílias, é uma política generalizada (Carrera et al. 2018, 1; Burdiak 2021, 53). Alguns Estados-Membros da UE começaram também a levantar incertezas, sendo o governo húngaro de Viktor Orbán, o primeiro a expressar desacordo e a abandonar o Pacto durante o processo de aprovação do texto, em outubro de 2018, afirmando que o documento estava em desacordo com os interesses de segurança da Hungria, e iria conflituar com a intenção de restaurar a segurança europeia. O governo austríaco do conservador Sebastian Kurz, também declarou no mesmo mês que não iria assinar o Pacto porque o mesmo estaria a apoiar e a promover a migração colocando-a ao nível de direito humano, o que claramente colidia com os interesses de segurança nacional. Estes governos foram acompanhados por outros na Polónia, Bulgária e República Checa, também, eles escudando as suas reservas em relação ao Pacto nos interesses nacionais e na soberania ameaçada pela migração irregular (Carrera et al. 2018; Murphy 2018; Burdiak 2021, 54). Dois dias antes da conferência em Marraquexe, Marine Le Pen, expressou veementemente sua oposição ao Pacto, conectando-o aos protestos dos coletes amarelos em França. Criticou ainda o presidente francês, afirmando que suas declarações sobre o Pacto corresponder na sua redação aos valores europeus e aos interesses da Europa, representarem um ato de alta traição ao país. Ao elaborar o programa eleitoral para as eleições presidenciais de 2017, Marine Le Pen provocou ainda mais controvérsia entre os defensores dos modelos multiculturalistas ao enfatizar que na sua perceção a crescente violência e ameaça à liberdade se devia ao avanço do fundamentalismo islâmico em França e na Europa (Burdiak 2021, 56). A posição dos Estados que rejeitaram a assinatura do Pacto foi intensamente criticada pela Comissão Europeia, que expressou indignação e afirmou que os países que optaram por não aderir provavelmente não leram o documento na íntegra. Essa mesma perspetiva foi partilhada pela Representante Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas para as Migrações Internacionais e líder da conferência, Louise Arbour, que 71 manifestou desapontamento diante da recusa de vários países em aderir ao Pacto, especialmente após extensas negociações que resultaram em um acordo sobre o texto (Burdiak 2021). Louise Arbor, afirmou que tal “reflete muito mal sobre aqueles que participaram nas negociações… é muito dececionante ver esse tipo de inversão tão pouco tempo depois de um texto ter sido acordado” (ONU 2018c). Por sua vez, o Secretário-Geral da ONU, António Guterres, desmentiu alguns equívocos difundidos sobre o conteúdo do documento, negando a ideia de que a ONU teria o poder de impor políticas de migração aos Estados-membros, enfatizando que via o Pacto como um guia para prevenir o sofrimento humano e o caos (Burdiak 2021, 58). De acordo com Burdiak (2021, 56), os opositores do Pacto Global sobre Migração manipularam o seu conteúdo antes das eleições para o Parlamento Europeu. A iniciativa da ONU foi fortemente contestada por partidos populistas de extrema-direita, pois como já foi constatado A escolha deliberada da não vinculação legal do Pacto Global sobre Migração oferece uma margem significativa de flexibilidade na sua implementação, permitindo tanto o apoio financeiro quanto a avaliação do progresso por meio de revisões regulares. É importante ressaltar que não há punições associadas à falta de cumprimento, como afirmado pelo Serviço de Ação Externa (SEAE) durante as discussões no Parlamento Europeu. O Pacto não impõe obrigações legais aos Estados, mas sim serve como um compêndio de orientações políticas e boas práticas para informar as políticas nacionais de migração. O princípio da soberania nacional está subjacente ao Pacto Global sobre Migração, reafirmando o direito soberano dos Estados de determinar suas políticas de migração. A mensagem central é que os governos têm o direito de controlar a migração de acordo com suas prioridades, desde que o façam de maneira a garantir vias de imigração seguras, ordenadas e regulares. Desta forma a adesão ao Pacto Global sobre Migração não introduz novas obrigações ou direitos legais, mas sim confirma os compromissos já existentes dos Estados-Membros da UE com normas internacionalmente acordadas. O Pacto reitera a importância de aprimorar a cooperação dentro dos instrumentos internacionais existentes, fornecendo uma orientação valiosa para a implementação dessas normas universalmente reconhecidas (Carrera et al. 2018, 3). Por outro lado, a Chanceler alemã, Angela Merkel, elogiou a adoção do pacto, destacando a importância da comunidade internacional alcançar um consenso mais 78 migração e nos acordos de readmissão. Isto não só corre o risco de contrariar o próprio compromisso da UE com os princípios de desenvolvimento, como também de (…) permitir violações dos direitos humanos. (Human Rights Watch 2020) Em suma, a União Europeia tem incorporado muitos dos princípios estabelecidos pelo Pacto Global para a Migração Segura, Ordenada e Regular na criação do seu Pacto para a Migração e Asilo. Através de uma ênfase partilhada na solidariedade, nos direitos humanos, na segurança e no desenvolvimento sustentável, a UE procura alinhar-se com os objetivos globais, enquanto adapta as suas políticas às especificidades do contexto europeu. Contudo, persistem desafios, nomeadamente no equilíbrio entre a proteção dos migrantes e a externalização das responsabilidades migratórias para países terceiros. 5. Capítulo: Como se tem construído o discurso da UE em matéria de fluxos migratórios e de refugiados? De forma a realizarmos uma análise ao discurso da União Europeia em matéria de fluxos migratórios e de refugiados, devemos considerar uma série de opções de política externa que esta tem adotado em matéria de gestão migratória. Podemos apontar como exemplos os acordos de readmissão com países de origem e de trânsito de migrantes e de refugiados, para facilitar o retorno dos mesmos. A sua capacidade de gestão de fronteiras também se tem baseado na cooperação com países terceiros, através de assistência humanitária, de recursos financeiros, de formação de recursos humanos, incluindo recursos militares e policiais, entre outros recursos para reassentamento de refugiados (Frelick, Kysel e Podkul 2016, 206). Todos estes exemplos configuram o que se pode chamar e se tem chamado de externalização de responsabilidades migratórias, visto que muitas vezes ocorre uma clara transferência da gestão dos fluxos de migrantes e refugiados para países terceiros. Ora, nesses países terceiros, estes fluxos constituídos por pessoas particularmente vulneráveis, podem enfrentar condições precárias em centros de detenção, falta de acesso a procedimentos 79 de asilo justos e risco de múltiplas violações de direitos humanos. Para mais, esta lógica de externalização põe em causa os princípios da responsabilidade e da solidariedade, podendo afetar a estabilidade e segurança regional, especialmente quando os países terceiros não têm capacidade ou vontade política para gerir adequadamente os fluxos migratórios (Ruiz-Estramil 2023; Frelick, Kysel e Podkul 2016). Seguidamente iremos analisar as principais rotas migratórias a sul da Europa, assim como a política europeia da vizinhança e de acordos bilaterais, tópicos que se mostram cruciais para entender o que acabamos de escrever sobre a política de externalização de responsabilidades e sobre o modo como a migração afeta tanto a Europa quanto os países de origem e de trânsito dos migrantes. 5.1 As principais rotas migratórias As rotas migratórias estão em constante fluxo e desenvolvimento, sendo altamente influenciadas pelas condições nos países de origem, trânsito e destino. Iremos proceder a uma pequena análise das principais rotas usadas pelos migrantes para entrar na União Europeia: a rota do Mediterrâneo Central, do Mediterrâneo Oriental, do Mediterrâneo Ocidental e dos Balcãs Ocidentais (Kuschminder, Bresser e Siegel 2015; McMahon e Sigona 2018). Recorde-se que o Mar Mediterrâneo em si tem sido historicamente testemunha e palco de diversas interações sociais, políticas e económicas entre os países da região sendo uma área particularmente sensível na relação da Europa com o continente africano e com todo o próximo e médio oriente. Muitos estudos empíricos sustentam a ideia de que os fluxos migratórios regulares para a Europa seguem um padrão proeminentemente mais evidente do que a migração irregular. Isso ocorre devido aos custos da migração irregular serem significativamente maiores, incluindo riscos como detenção, tortura e morte (Achilli 2016, 103). Um estudo conduzido por Restelli (2023) concluiu que a educação é um determinante relevante das intenções de migração, mas na hora de decidir os níveis educacionais são menos relevantes do que a ausência de rendimentos e de perspetivas em os obter no país de origem. Por outras palavras, independentemente do nível educacional, as famílias com rendimentos mais baixos têm maior probabilidade de migrar mesmo que seja de forma irregular. 80 O ACNUR (2018b) revelou no seu relatório que em 2017 o número de refugiados e migrantes chegados à Europa reduziu em relação ao ano anterior; contudo os desafios tinham em diversas situações aumentando em número e gravidade. O mesmo documento destacava por exemplo os abusos e extorsões enfrentados pelos refugiados e migrantes às mãos de traficantes, contrabandistas ou grupos armados em diversas rotas para a Europa. Mulheres, especialmente as que viajam sozinhas, e crianças desacompanhadas estão particularmente expostas ao risco de violência sexual e de género. Uma vez detidos no mar pelas autoridades italianas, maltesas ou gregas, os migrantes são enviados para instalações de receção e detenção de migrantes, onde aguardam para que as suas identidades sejam verificadas e os seus pedidos de asilo sejam processados. Ora, considerando que a detenção e resposta aos pedidos de asilo pode levar a longos períodos de espera, em virtude de os próprios mecanismos de segurança de fronteira serem mais rigorosos hoje do que no passado, tal acaba por se traduzir na prática não numa dissuasão efetiva dos fluxos migratórios (como as autoridades europeias desejariam) mas num aumento dos métodos ilegais de entrada e em ajustamentos das rotas migratórias no Mediterrâneo (Hammond 2015, 6). Como forma de responder aos desafios das rotas migratórias irregulares, fora estabelecido em 2003 o Diálogo sobre Migração de Trânsito Mediterrâneo (MTM), um espaço de discussão entre mais de 40 governos e 7 organizações internacionais visando desenvolver abordagens conjuntas para a gestão sustentável da migração. O seu propósito seria implementar projetos práticos e operacionais, formular recomendações, abordar questões de migração irregular e mista, assim como a relação entre migração e desenvolvimento. Inicialmente focado na chamada migração de trânsito, o MTM expandiu-se para incluir várias dimensões da migração irregular e mista, bem como questões de asilo, proteção de refugiados, combate ao tráfico de pessoas e contrabando, e medidas de retorno e readmissão de migrantes. Contudo, a declaração de uma “crise” humanitária, entre 2015 e 2017, ativou um estado de urgência, que resultou na união de recursos tanto dos governos, como de organizações humanitárias de forma a ampliar significativamente as operações de resposta imediata às chegadas irregulares. A Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras (Frontex) teve aqui um papel de relevo no apoio ao controlo das fronteiras externas da UE através de operações marítimas 81 conjuntas, como a Operação Indalo, Sophia ou a Mare Nostrum. Recorde-se que os recursos fornecidos pela agência, incluindo oficiais, embarcações e meios de vigilância, auxiliam as autoridades nacionais na vigilância das fronteiras e nas operações de salvamento (Conselho Europeu 2024; OIM 2024; McMahon e Sigona 2018). De acordo com várias investigações, a maioria dos migrantes não pretendia permanecer nos países europeus onde chegaram inicialmente. As rotas que iremos apresentar representam assim as portas de entrada pelo sul da Europa, ao mesmo tempo que são frequentemente vistas pelos migrantes apenas como portas de trânsito para outros países situados no centro e norte do continente, onde consideram que terão mais e melhores oportunidades de vida (Hammond 2015, 7). 5.1.1 Rota do Mediterrâneo Central Esta rota é definida pelos movimentos migratórios do Norte de África para Itália e, em menor escala, para Malta. A Líbia emergiu como o principal ponto de partida nos últimos 25 anos, especialmente após a queda do regime de Khadafi. É considerada por muitos investigadores a rota de migração marítima mais movimentada e mais mortal do mundo (Kuschminder, Bresser e Siegel 2015; Weber 2017; Hammond 2015). A Frontex (2024a) relatou que, no segundo trimestre de 2014, as detenções na Rota do Mediterrâneo Central representaram três quartos de todas as detenções de travessias irregulares de fronteira para a UE, número que foi ultrapassado em 2016. Os sírios representaram uma parte significativa dessas detenções, seguidos pelos eritreus e outros africanos subsaarianos 24 . O documento “Jornadas Desesperadas” (ACNUR 2018b) relata uma significativa diminuição nas chegadas marítimas a Itália, principalmente provenientes da Líbia, a partir de julho de 2017. Essa queda continuou nos primeiros três meses de 2018, com uma redução de 74% em comparação com o ano anterior. No entanto, como já foi referido, a viagem até a Itália tornou-se cada vez mais perigosa. A taxa de mortalidade entre aqueles que partem da Líbia em direção à Europa por via marítima aumentou, atingindo uma morte a cada 14 pessoas nos primeiros três meses de 2018, em 24 O Mediterrâneo Central foi a rota migratória mais ativa para a UE, representando dois em cada cinco travessias irregulares (41%) em 2023, seguido pelos Balcãs Ocidentais (26%) e pelo Mediterrâneo Oriental (16%). Registou um aumento de 50% nas travessias irregulares de fronteira em comparação com 2022. Sírios, guineenses e afegãos foram as nacionalidades mais prevalentes, compreendendo 37% de todas as travessias irregulares de fronteira (Frontex 2024b). 82 comparação com uma a cada 29 pessoas no mesmo período de 2017. Além disso, era possível testemunhar um alarmante quadro de deterioração na saúde dos recémchegados da Líbia, com um aumento no número de pessoas em situação extremamente debilitada, desnutridas e com problemas de saúde em geral. Para Bobić e Janković (2017, 22) a rota do Mar Mediterrâneo Central restabelece um perigoso déjà vu de barcos acumulados nas ilhas exteriores de Lampedusa, Malta, Gozo e Pantelária. Após o naufrágio já mencionado, ocorrido em 2013 perto de Lampedusa, no qual mais de 350 pessoas morreram, surgiram bastantes críticas direcionadas a Itália e à sua gestão que impedia que navios de refugiados atracassem em segurança nos seus portos. Após vários desastres, o governo italiano iniciou a operação de resgate Mare Nostrum. A operação era conduzida próxima à costa da Líbia e recebeu apoio financeiro da União Europeia, que entregou 1,8 milhões de euros do Fundo de Emergência para as Fronteiras Externas. A Itália também foi auxiliada pelas operações Hermes e Aeneas, coordenadas pela Frontex. A operação Hermes esteve ativa por vários anos, com poucas interrupções, tendo sempre a Itália como estado anfitrião. Esta operação, realizada nas proximidades da costa italiana, visava controlar as fronteiras externas da União Europeia e tinha um orçamento anual de aproximadamente 5 milhões de euros em 2014. Conforme solicitado pela Itália, a operação utilizou recursos marítimos italianos, enquanto outros Estados-Membros contribuíram com uma aeronave de vigilância e oficiais para apoio em terra. A operação Aeneas, também com a Itália como estado anfitrião, concentrava-se principalmente nos fluxos migratórios provenientes do Egito e da Turquia (via Grécia) para a Itália (Comissão Europeia 2014b). A operação Mare Nostrum terminou em outubro de 2014, um ano depois de ser iniciada. Surgiu seguidamente a Operação Triton em novembro de 2014, que se concentrou mais em combater os contrabandistas do que em resgatar os migrantes. Esta operação, coordenada pela Frontex a pedido das autoridades italianas, contou com a participação de 21 Estados-Membros, que forneceram recursos humanos e técnicos, incluindo aeronaves, helicópteros e embarcações de patrulha. O orçamento mensal da operação foi estimado em 2,9 milhões de euros, financiado por fundos do Fundo de Segurança Interna e do orçamento da Frontex. Embora não substituísse as obrigações da Itália em monitorizar as fronteiras externas do Espaço Schengen, a Triton visava apoiar os esforços italianos, de forma a respeitar as leis internacionais e da UE, especialmente no que se 83 refere aos direitos dos migrantes e ao princípio da não devolução (Comissão Europeia 2014c). Posteriormente, a Operação Sophia da EUNAVFOR MED fez também parte de uma resposta da UE à questão migratória, abordando tanto os seus componentes físicos quanto as causas subjacentes, como conflito, pobreza, mudanças climáticas e perseguição. De junho de 2015 até março de 2020, a sua missão central baseou-se em identificar, capturar e eliminar embarcações usadas por contrabandistas e traficantes de migrantes, contribuindo para interromper o modelo de negócio dessas redes no Mediterrâneo Central e prevenir perdas de vidas no mar. Desde outubro de 2015, a operação avançou para a fase de abordagens e apreensões em águas internacionais. Em junho de 2016, o Conselho da UE estendeu o mandato da Operação Sophia até julho de 2017, acrescentando tarefas de apoio, como o treino da guarda costeira e marinha da Líbia e a implementação do embargo de armas da ONU na costa do país. A operação foi estruturada em quatro fases, desde a compreensão das atividades de contrabando até à retirada das forças, sempre em conformidade com o direito internacional e os princípios de direitos humanos (EUNAVFOR MED 2018). O ACNUR e a OIM (2017) chegaram a publicar uma declaração conjunta onde destacavam a urgência de medidas para enfrentar a perda de vidas e as condições precárias dos migrantes e refugiados ao longo da rota do Mediterrâneo Central, especialmente na Líbia. Apelaram para que os líderes europeus fortalecessem a União Europeia além das suas fronteiras para proteger e ajudar aqueles em necessidade, incluindo o desenvolvimento de mais capacidades de salvamento, reforço do Estado de direito e combate às redes criminosas. Instaram igualmente à implementação de sistemas sustentáveis de migração e de asilo na Líbia e em países vizinhos, afastando-se da detenção automática e desumana de refugiados e migrantes, em favor de centros de acolhimento adequados. Também foram solicitadas medidas concretas de apoio ao governo líbio para registo de recém-chegados, apoio ao retorno voluntário, processamento de pedidos de asilo e criação de oportunidades de caminhos seguros, como reassentamento e admissão humanitária 25 . 25 A Líbia enfrentou uma governação caótica e corrupta, marcada por graves violações dos direitos humanos por grupos armados e milícias. A competição entre elites políticas e diversas autoridades quase-legítimas pelo controlo do território levantou sérias dúvidas sobre a utilização dos fundos europeus. As autoridades, tanto no leste quanto no oeste da Líbia, reprimiram atividades de grupos civis, muitas vezes detendo e processando membros de ONGs. A ausência de eleições desde 2014 e a divisão do poder entre o Governo de Unidade Nacional em Tripoli e o Governo de Estabilidade Nacional no leste ilustraram a crise política. Além disso, a devastação causada em setembro de 2023 pela tempestade Daniel em Derna, que resultou na morte de milhares de pessoas, expôs 84 Apesar dos esforços, as restrições de segurança (e a própria incapacidade em confiar nas autoridades políticas, militares e policiais de países como a Líbia) continuaram a dificultar a assistência e a criação de soluções para os mais vulneráveis. De facto, a Líbia está longe de ser um país terceiro seguro e o processamento extraterritorial de requerentes de asilo na região não é, nem nunca foi, considerado apropriado (OIM e ACNUR 2017), não obstante toda a boa vontade dos objetivos almejados pela OIM ou pelo ACNUR. De acordo com UNFPA (2019), em 2019, milhares de pessoas continuaram a enfrentar risco de vida e a falta de alimentos, água e serviços essenciais devido à instabilidade política e ao conflito contínuo. Cerca de 823.000 pessoas, incluindo aproximadamente 278.000 mulheres, necessitaram de assistência humanitária. A governação na Líbia continuava dividida entre duas entidades em conflito: o Governo de Acordo Nacional (GNA), reconhecido internacionalmente e sediado em Trípoli, e o Governo Interino no leste da Líbia, apoiado pela Câmara dos Representantes (HOR) e pelo Exército Nacional Líbio (LNA). Em abril de 2019, o comandante do LNA, General Khalifa Hiftar, atacou Trípoli, o que resultou numa ofensiva violenta que matou mais de 200 civis e feriu mais de 300, além de criar mais de 120.000 deslocados. A insegurança que persistia impediu a realização de um referendo sobre a constituição planeada para janeiro de 2019. Grupos armados, alguns ligados ao GNA ou ao Governo Interino, realizaram execuções extrajudiciais, raptos e torturas. Migrantes e requerentes de asilo continuaram a enfrentar detenções arbitrárias e abusivas. Tanto a ONU quanto outros atores internacionais tentaram mediar o conflito e impor entraves de armas, mas a situação humanitária e política permaneceu crítica (Human Rights Watch 2019). O acesso limitado a cuidados de saúde agravou a situação, expondo mulheres e meninas à violência de género e a riscos à saúde. A resposta humanitária incluiu a implementação de mecanismos de resposta rápida e apoio psicossocial, com foco em mulheres e crianças vulneráveis. As intervenções também visaram fortalecer a capacidade local para proporcionar espaços seguros para mulheres e meninas, além de serviços especializados de apoio às vítimas de violência de género (UNFPA 2019). falhas na manutenção de infraestruturas e na resposta a emergências, aumentando ainda mais a desconfiança na gestão dos recursos (Human Rights Watch 2023). 85 5.1.2 Rota do Mediterrâneo Oriental A rota do Mediterrâneo Oriental refere-se à entrada na Europa de fluxos migratórios irregulares através da Grécia, Bulgária ou Chipre, tendo como ponto de partida a Turquia. Insere-se no que podemos considerar um complexo sistema de rotas clandestinas dos Balcãs, com a costa oeste da Turquia a protagonizar várias histórias (em particular entre 2013 e 2017) de contrabandistas turcos com barcos de pesca cheios de migrantes em pleno Mar Negro (Schloenhardt 2019; Bobić e Janković 2017; Kuschminder, Bresser e Siegel 2015). Em 2014, a Frontex (2014a) registou um aumento significativo no número de migrantes irregulares que tentavam entrar na UE através da rota do Mediterrâneo Oriental, em comparação com 2013. A maioria das pessoas provenientes da Síria, Iraque e Afeganistão, incluindo um número significativo de famílias com crianças, enfrentou longas esperas em ambientes superlotados e condições precárias nas ilhas gregas. A escalada do conflito sírio e o recrudescimento da instabilidade política na área aumentaram substancialmente o número de migrantes que viajam ao longo desta rota. No entanto, essa tendência não está apenas relacionada com a instabilidade política e conflitos armados. Mudanças radicais nos controlos de fronteira dos países de trânsito e a proliferação de redes de contrabando em Istambul e outras cidades turcas também desempenharam um papel importante no aumento dramático das chegadas à Europa (ACNUR 2018b; Achilli 2016, 99) A existência e sobrecarga desta rota entre a Grécia e Turquia, resultou em tensões no Mar Egeu, incluindo disputas territoriais sobre ilhas e zonas marítimas. Os requerentes de asilo e refugiados acabaram por ficar numa corda bamba, presos em condições desumanas nas ilhas do Mar Egeu, ao serem recusados tanto pela Turquia como pela Grécia (Öztürk e Erkan 2023, 549). O relatório do ACNUR de 2018 destaca que, devido às crescentes restrições na Hungria governada por Viktor Orbán (de extrema-direita), muitos refugiados e migrantes passaram a recorrer a rotas alternativas para viajar para a Europa, incluindo a travessia pela Sérvia para a Roménia ou para a Grécia via Albânia, Montenegro e BósniaHerzegovina, até a Croácia. No final de 2019, a Rota do Mediterrâneo Oriental estava marcada por uma “crise” humanitária exacerbada pelo conflito e deslocamento forçado. Com 79,5 milhões 86 de pessoas deslocadas globalmente, a Síria liderava a lista de países com maior número de refugiados, que fugiam para os países vizinhos. A falta de recursos adequados agravava as vulnerabilidades económicas, políticas e sociais nos países anfitriões. O influxo massivo de deslocados e a permanência prolongada, em virtude de longos conflitos, aumentavam o risco de colapso governamental e conflitos violentos. Para mitigar esses riscos, a promoção da “resiliência societal” nos países de acolhimento emergia como uma estratégia promissora. Esta resiliência é a capacidade adaptativa das sociedades, comunidades e indivíduos para enfrentar desafios e oportunidades de forma pacífica, sendo essencial o fortalecimento da confiança social e a legitimidade das instituições governamentais (Ozcurumez 2021, 1303). 5.1.3 Rota do Mediterrâneo Ocidental A rota do Mediterrâneo Ocidental abrange a travessia marítima do Norte de África para Espanha, bem como a rota terrestre para os enclaves espanhóis de Ceuta e Melilha, situados em Marrocos (Kuschminder, Bresser e Siegel 2015; Conselho Europeu 2024). Anteriormente, essa rota era mais comum entre cidadãos argelinos e marroquinos. Nos finais dos anos 90, cresceu o número de africanos subsaarianos que a utilizavam. Em 2003, os subsaarianos representavam já perto de um quarto dos migrantes detetados. No entanto, nos últimos anos, a rota da Líbia para a Espanha tem sido mais usada, resultando numa diminuição do uso da rota do Mediterrâneo Ocidental (Kuschminder, Bresser e Siegel 2015; Achilli 2016). Os migrantes subsaarianos geralmente têm duas opções para chegar ao mar: a mais longa implica viajar ao longo da costa da África Ocidental; a mais curta, porém mais perigosa, consiste em fazer caminho através do Sahara. De tal modo que a rota costeira tem sido muitas vezes a escolhida pelos migrantes, tal a perigosidade da travessia do deserto (Achilli 2016, 99). Em 2018, esta rota mais longa tornou-se a mais popular para chegar à Europa. No entanto, as chegadas têm diminuído constantemente, devido a vários fatores, incluindo os esforços intensificados de Marrocos para combater a migração irregular, a cooperação estreita entre Marrocos, Espanha e a União Europeia e os efeitos da pandemia de COVID-19 (Conselho Europeu 2024). Temos aqui um claro exemplo de 87 externalização de responsabilidades europeias, já que os acordos bilaterais desta natureza, implicam financiamento aproveitado pelo Reino de Marrocos para libertar Espanha e a UE de um grande fardo. Ao mesmo tempo, vários relatórios de organizações humanitárias (incluindo a Amnistia Internacional e a Human Rights Watch) têm alertado para os sucessivos ‘desaparecimentos’ de milhares de migrantes subsaarianos no vasto Atlas, e nas dificuldades de Marrocos em se compatibilizar com os Direitos Humanos no tratamento de migrantes, seja os que procuram a Europa, seja dos que a Europa recambia para Marrocos. Os migrantes da África Subsaariana em Marrocos enfrentam abusos que incluem: a destruição de seus acampamentos improvisados, roubo de pertences e expulsões sumárias para a fronteira com a Argélia, frequentemente sem o devido processo legal. A Human Rights Watch (2014) documentou que as forças de segurança marroquinas e, em alguns casos, a Guarda Civil espanhola usaram força excessiva contra esses migrantes em diversas ocasiões. Isso incluiu a negação de direitos básicos, como acesso a advogados, tradutores e a possibilidade de recorrer de decisões de deportação, violando as normas internacionais de direitos humanos. De acordo com a mesma fonte, a situação foi agravada pela cooperação entre Marrocos e a União Europeia para controlar a migração irregular, levando a políticas de fronteira que resultaram em violência e tratamento desumano de migrantes, incluindo crianças e requerentes de asilo, apesar de Marrocos ter anunciado reformas para melhorar a sua política de migração e asilo em 2013. A Frontex (2024a) detetou que o maior número de migrantes irregulares atravessou esta rota em 2018, principalmente nas áreas costeiras do sul da Espanha e nas fronteiras terrestres de Ceuta e Melilha. A natureza do fluxo mudou, entretanto, à medida que um número crescente de requerentes de asilo fugindo de turbulências políticas e conflitos armados no Mali, Sudão, Sudão do Sul, Camarões, Nigéria, Chade e República Centro-Africana, se juntaram também ao grupo anterior. Em dezembro de 2022, a União Europeia e os países parceiros africanos lançaram as Iniciativas da Equipa Europa (IEE), que visam abordar os desafios da migração através de esforços conjuntos dos Estados-Membros da UE e de parceiros africanos. Estas iniciativas incluem um foco específico nas rotas do Mediterrâneo 94 Além disso, a questão da sustentabilidade foi considerada nas discussões sobre migração. A Agenda reconheceu que a migração não é apenas um desafio, mas também uma oportunidade para o crescimento económico e o desenvolvimento social, se adequadamente gerida. O desenvolvimento de políticas de migração sustentáveis tem como objetivo beneficiar tanto os países de origem quanto os de destino, promovendo uma abordagem holística que aborde os desafios demográficos e sociais (Comissão Europeia, 2021). Desta forma, através da mobilidade legal, a UE procurou desenvolver canais de migração legais que permitissem a entrada de trabalhadores qualificados, a fim de atender à escassez de mão de obra em vários setores. O Pacto Global para a Migração Segura, Ordenada e Regula, adotado pelas Nações Unidas em 2018, serviu de referência para a UE na formulação de políticas que promovessem a mobilidade segura e regular, ao mesmo tempo que fortaleciam a proteção dos direitos dos migrantes (Comissão Europeia, 2020c). Por fim, a cooperação com organizações internacionais e não governamentais também foi uma componente crucial da Agenda de Migração. A colaboração com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados e outras organizações foi essencial para garantir que as políticas da UE estivessem alinhadas com os princípios internacionais de proteção e direitos humanos, facilitando um apoio mais robusto aos refugiados e migrantes (UNHCR, 2020). Esses elementos mostram que a Agenda Europeia de Migração de 2015 a 2022 não apenas se concentrou na gestão das fronteiras e na segurança, mas também considerou as implicações sociais, económicas e humanas da migração, refletindo uma abordagem mais equilibrada e integrada às questões migratórias dentro da UE. 5.4 Acordos bilaterais No contexto das políticas migratórias da União Europeia, os acordos bilaterais desempenham um papel crucial na gestão e controlo dos fluxos migratórios entre os Estados-membros e países terceiros. Estes acordos, estabelecidos diretamente entre países, permitem uma maior flexibilidade e adaptação às necessidades e circunstâncias específicas de cada Estado envolvido, enquanto também refletem as prioridades políticas e estratégicas da União Europeia. O presente capítulo explora a natureza, os 95 objetivos e as implicações dos acordos bilaterais no âmbito das políticas migratórias, analisando como estes instrumentos têm sido utilizados tanto para facilitar a cooperação internacional como para reforçar as fronteiras externas da UE, em resposta às crescentes pressões migratórias. 5.4.1 O Acordo UE-Turquia A fim de quebrar o modelo de negócio dos contrabandistas e de oferecer aos migrantes uma alternativa para não colocarem as suas vidas em risco, a UE e a Turquia decidiram hoje pôr fim à migração irregular da Turquia para a UE. (Conselho da União Europeia 2016) O acordo de cooperação com a Turquia, estabelecido a 18 de março de 2016, teve como principal objetivo conter o fluxo de migração irregular da Turquia para a Europa, mais especificamente para as ilhas gregas. Segundo o acordo, todos os novos migrantes irregulares e requerentes de asilo que chegassem às ilhas gregas da Turquia e tivessem os seus pedidos de asilo negados seriam destinados novamente à Turquia. Além disso, foi estabelecido que por “cada sírio repatriado das ilhas gregas para a Turquia, outro sírio será reinstalado da Turquia para a UE, tendo em conta os critérios de vulnerabilidade da ONU” (Conselho da União Europeia 2016) (priorizando aqueles que não tentaram entrar na UE anteriormente de forma ilegal). Ou seja, ficou estabelecido que um regime voluntário de admissão humanitária seria posto em prática quando as travessias fossem substancialmente reduzidas. A Turquia, comprometeu-se também a tomar medidas para evitar a abertura de novas rotas de migração irregular para a UE, cooperando com os seus países vizinhos. Em troca pelos seus esforços, ficou combinado que a Turquia iria receber 6 mil milhões de euros e isenção de visto para os seus cidadãos viajarem para a Europa (Perchoc 2019; Conselho Europeu 2016; Comitê Internacional de Resgate 2023; Comissão Europeia 2015b; Arribas 2016; Parlamento Europeu 2016). Surgiu como uma resposta da UE ao aumento significativo do número de pessoas que chegavam à Europa em 2015, que desencadeou um intenso debate público e político, levando à prática do acordo como medida temporária para conter a migração 96 irregular. É o resultado de uma série de reuniões entre a UE e a Turquia, incluindo o Plano de Ação Conjunto UE-Turquia implementado a 29 de novembro de 2015 e a Declaração UE-Turquia a 7 de março de 2016. Nestas reuniões, ambas as partes destacaram os progressos significativos alcançados até o momento em que se encontravam, incluindo medidas como a abertura do mercado de trabalho turco para os sírios sob proteção temporária, a introdução de novos requisitos de visto para sírios e outras nacionalidades, o reforço da segurança das fronteiras marítimas pela guarda costeira e polícia turcas, assim como a intensificação da cooperação em termos de partilha de informações (Perchoc 2019; Conselho Europeu 2016; Comitê Internacional de Resgate 2023; Parlamento Europeu 2016). Nesta altura, o Parlamento Europeu, já tinha ressaltado que a externalização não era uma solução a longo prazo e apelou aos Estados-Membros da UE para que fossem mais solidários no acolhimento dos refugiados. Também destacou a importância da utilização adequada dos fundos do Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia e a necessidade de proteção de grupos vulneráveis, como mulheres, crianças e minorias religiosas, bem como o respeito à regra de não repulsão (Perchoc 2019). É frequentemente apontado como um modelo para uma futura política europeia de refugiados, mas na realidade a sua implementação teve resultados mistos. Embora tenha contribuído para a redução do número de pessoas que arriscam a perigosa travessia marítima para a Grécia, muitos criticam os impactos humanitários e legais do acordo. A pandemia de COVID-19 exacerbou a situação, com a Turquia recusando-se a receber mais refugiados desde março de 2020. Dos dois lados do Mar Egeu milhares de requerentes de proteção foram assim privados de seus direitos e tratados de forma degradante (Comitê Internacional de Resgate 2023; ARE 2023). Este acordo é fortemente criticado por representar uma violação frontal da proteção internacional dos refugiados. Desta forma, à medida que a União Europeia se reúne com o governo turco para revisitar o acordo de 2016, confronta-se com um dilema: fortalecer as suas fronteiras e excluir refugiados e outros migrantes, ou reconhecer que os custos humanos e políticos são demasiado elevados. Este acordo, que envolveu um compromisso financeiro significativo da UE com a Turquia em troca da contenção dos requerentes de asilo rumo à Europa, representou em larga medida uma afronta aos valores fundamentais da UE e alimentou o populismo. Assinado durante um 97 período em que se evidenciava um crescente sentimento anti-imigração na Europa, o acordo de 2016 foi politicamente conveniente para a UE e financeiramente benéfico para a Turquia (Meral 2023). As políticas implementadas como resultado do acordo tiveram um impacto devastador nos refugiados na Grécia, com milhares de pessoas encurraladas em condições precárias. Além disso, uma decisão grega recente designou a Turquia como um “país terceiro seguro” para várias nacionalidades, dando origem a mais rejeições de pedidos de asilo (Comitê Internacional de Resgate 2023; Haferlach e Kurban 2017, 89). Como já foi referido, as más condições de detenção nas ilhas gregas são amplamente conhecidas, e a falta de medidas para lidar com a COVID-19 nos campos agravou ainda mais a situação. Além da solidariedade da população grega local e da sociedade civil, os migrantes retidos nas ilhas enfrentam o isolamento, sem perspetivas de avançar ou regressar. O incêndio no campo de Mória, em Lesbos, ocorrido em setembro de 2020, logo, em plena pandemia, foi um exemplo que expôs de forma trágica a situação de milhares de pessoas “presas e esquecidas” nas ilhas gregas. É evidente que a detenção prolongada de migrantes e requerentes de asilo em condições precárias nas ilhas gregas viola os artigos 3 e 5 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, assim como outros princípios de direitos humanos (Ineli-Ciger e Ulusoy 2020). Tanto a Declaração de Março de 2016 como o Plano de Ação Conjunta que a precede seguem essencialmente a política de “externalização” da UE e funcionam como mais um passo no sentido de colocar a gestão da migração no centro das relações externas da UE. Podemos observar que a Declaração não tem em consideração as prioridades e as dificuldades enfrentadas pela Turquia e pela Grécia na oferta de proteção a um grande número de requerentes de asilo e até mesmo dos próprios migrantes e estabelece um plano para travar a migração irregular que transforma a região do Egeu numa zona fronteiriça (Ineli-Ciger e Ulusoy 2020; Haferlach e Kurban 2017; Casaglia e Pacciardi 2022). Meral (2023) argumenta a este propósito que estamos perante um exemplo de países ricos que externalizam a responsabilidade pelo acolhimento de refugiados para Estados com uma economia média e baixa. Legalmente a UE não foi responsabilizada pelo desfecho das tragédias como a de Lesbos, porque, para todos os efeitos, subsiste sempre a ambiguidade sobre a autoria efetiva das mesmas. Contudo, não é despiciendo 98 referir que a Declaração é efetivamente um instrumento jurídico celebrado entre a Turquia e a EU, tendo a Comissão Europeia divulgado relatórios sobre sua implementação, o que pode ser entendido como a admissão tácita da responsabilidade da UE não apenas pela redação da Declaração, mas também pelos resultados da mesma. Existe aliás a perspetiva de que embora as partes do acordo tenham finalizado o texto da Declaração, a sua conceção e estrutura foram na verdade decididas previamente em escritórios em Berlim, Haia e Estrasburgo. Os verdadeiros autores foram assim os burocratas e técnicos europeus que seguiram um manual de externalização, deixando a Turquia e a Grécia a discutir apenas detalhes financeiros e políticos menores. De qualquer forma, os tribunais europeus confirmaram que a UE não é autor, o que implica que a Declaração está fora dos mecanismos legais da UE e que a UE não pode ser responsabilizada por violações do direito internacional e dos direitos humanos resultantes da sua implementação (Ineli-Ciger e Ulusoy 2020; Parlar Dal e Dipama 2023; Casaglia e Pacciardi 2022). Contudo, não é irrazoável considerar que os EstadosMembros que optaram por não partilhar a responsabilidade com a Grécia e demonstrar verdadeira solidariedade, também são moralmente responsáveis pelas tragédias ocorridas. Relativamente à distribuição entre os Estados participantes, recorde-se que esta foi baseada em critérios como a capacidade de acolhimento e de integração, a dimensão da população residente, o PIB, os esforços anteriores de asilo e as taxas de desemprego nacionais. O Pacto Global da ONU, referido anteriormente, reconheceu esse problema e propôs um novo mecanismo de solidariedade. No entanto, embora a melhoria das condições de acolhimento nas ilhas gregas seja uma prioridade da UE, a abolição das políticas de detenção não está no horizonte. Pelo contrário, o novo Pacto e os regulamentos propostos ampliam a possibilidade de detenção de mais requerentes de asilo e migrantes (ONU 2018b; Ineli-Ciger e Ulusoy 2020; Comissão Europeia 2015a). De acordo com Ineli-Ciger e Ulusoy (2020), é evidente que falta de dados e a confusão nas informações sobre a implementação deste documento não são acidentais, uma vez que o texto da Declaração carece de qualquer mecanismo de relatório ou monitorização. Ao se definir como uma “medida temporária e extraordinária”, os redatores da Declaração evitaram qualquer instrumento que pudesse questionar, retardar ou avaliar a execução. Sem órgãos específicos de monitorização, supervisão ou 99 mecanismos de responsabilização, torna-se impossível identificar lacunas durante a implementação da Declaração. Por outro lado, a Comissão Europeia (2015b), no seu comunicado de imprensa intitulado de “Comissão apresenta recomendação relativa a um regime voluntário de admissão humanitária com a Turquia para refugiados da Síria” propõe a inclusão de uma cláusula de revisão e um mecanismo de monitorização para suspender ou adaptar o plano caso não houver uma redução substancial das passagens irregulares da Turquia para a EU. Para resolver esta “crise” humanitária, o Comitê Internacional de Resgate (2023) insiste que a UE garanta que todos os pedidos de asilo serão examinados com base na capacidade, que acabe com as políticas de contenção e a procure uma abordagem baseada na solidariedade e na partilha de responsabilidades. A expansão de rotas seguras e legais para a Europa também é fundamental para evitar que as pessoas arrisquem suas vidas em jornadas perigosas. Dada esta situação, é necessário identificar os problemas que sugiram com a implementação da Declaração, destacando por que não deve ser um modelo para a futura cooperação da UE com países terceiros na área da migração. Argumenta-se que a Declaração UE-Turquia foi uma abordagem reativa para lidar com a “crise” migratória, contendo ações unilaterais que não consideravam a complexidade da situação na região. Para avançar, os líderes europeus precisam reformular a narrativa dos refugiados e adotar uma abordagem mais humana e sustentável. A retórica inflamada, como o termo “escudo europeu” e de “países terceiros seguros”, dificulta a obtenção de consenso sobre políticas mais humanas. Os acordos como o UE-Turquia não oferecem soluções sustentáveis e minam os valores fundamentais da EU, que deveria enfrentar as suas responsabilidades legais para com os refugiados, em vez de reforçar as suas fronteiras e externalizar o problema (Meral 2023; Ineli-Ciger e Ulusoy 2020; Casaglia e Pacciardi 2022). 5.4.2 O Acordo UE-Marrocos A parceria para a mobilidade UE-Marrocos estabelece um conjunto de objetivos políticos e prevê uma série de iniciativas destinadas a garantir que a circulação de pessoas é gerida da forma mais eficaz possível. Estas medidas incluem negociações 100 entre a UE e Marrocos sobre um acordo para facilitar a emissão de vistos para determinados grupos de pessoas, especialmente estudantes, investigadores e profissionais de negócios. As negociações vão também continuar sobre um acordo para o regresso de migrantes irregulares. (Comissão Europeia 2013) De entre todos os seus parceiros meridionais, é com Marrocos que a UE mantém uma das mais amplas relações. O acordo entre a União Europeia e Marrocos tem como propósito estabelecer uma base sólida para o diálogo político, fomentando relações intrínsecas em várias áreas de interesse mútuo. Está em vigor desde 2000 um acordo de associação e foi adotado em 2013 um novo plano de ação no âmbito da PEV. Em 2008, foi concedido ao país um “estatuto avançado” no âmbito da PEV, que reflete a ambição de reforçar a cooperação entre a UE e Marrocos e de apoiar as reformas económicas e políticas (Parlamento Europeu 2023; Abderrahim 2019; Govantes 2018). É parte da Parceria Euro-Mediterrânica (EuroMed), que integra a política de vizinhança da UE com os países do Sul do Mediterrâneo. Visa criar condições favoráveis para a liberalização progressiva do comércio de bens, serviços e capitais, bem como promover o comércio e relações económicas e sociais equilibradas, contribuindo assim para o desenvolvimento e prosperidade de Marrocos. No contexto social e cultural, o acordo enfatiza a não discriminação dos cidadãos marroquinos que trabalham legalmente na UE e vice-versa. Na área financeira, o acordo abrange desde a modernização da economia marroquina até o apoio a reformas que promovam o investimento privado e a criação de emprego. Institucionalmente, o acordo prevê a criação de um Comité e um Conselho de Associação para garantir sua aplicação e revisão de questões relevantes (Parlamento Europeu 2023; Abderrahim 2019). A Decisão nº 2/2005, foi também um desenvolvimento significativo no âmbito do acordo. Onde foi estabelecida a liberalização de serviços e o direito de estabelecimento entre as partes, o que constitui um passo importante na criação de uma zona de comércio livre mais abrangente, conforme ambicionado pelo Acordo de Associação (União Europeia 2005). Por sua vez a Decisão nº 1/2011, considerada um instrumento eloquente que estabelece o Protocolo que adota as disposições relativas ao mecanismo de resolução 101 de disputas entre os dois países. A implementação deste mecanismo de resolução de disputas demonstrou ser um passo importante para assegurar que ambos, possam beneficiar plenamente das disposições do acordo, enquanto gerenciam eficazmente qualquer divergência que possa surgir na sua implementação prática (União Europeia 2011). A parceria para a mobilidade UE-Marrocos foi lançada em junho de 2013. As negociações sobre os acordos de facilitação da emissão de vistos e de readmissão e sobre um ACLAA estão em curso. Além disso, entrou em vigor em 2014 um acordo renovado de pesca. De acordo com dois acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia, a UE pode aplicar os seus acordos com Marrocos, mas estes não podem ser aplicados ao Saara Ocidental (Parlamento Europeu 2023). Após o aumento significativo das chegadas registado em 2018 na rota do Mediterrâneo Ocidental, a União Europeia (UE) implementou uma série de novas iniciativas em parceria com países parceiros, destacando-se a cooperação intensificada com Marrocos (Conselho Europeu 2024). Marrocos tem adotado uma postura pragmática para extrair o que precisa da parceria com a União Europeia, enquanto desenvolve uma política externa mais multilateral. A intensa atividade diplomática internacional permitiu-lhe desenvolver uma rede política e diplomática mais ampla, o que aumentou a confiança política de Marrocos, embora não tenha diminuído significativamente sua dependência económica da UE (Teevan 2019; Abderrahim 2019, 20; Govantes 2018). Lopes (2022) afirma que, por sua vez, as políticas da União Europeia em relação à migração podem violar o Direito Internacional, nomeadamente as disposições humanitárias estabelecidas pela Convenção de Genebra de 1951. Destaca que a UE tem adotado políticas de fortalecimento de segurança nas fronteiras, como exemplificado pelos acordos internacionais e o reforço da Frontex. Bensaoud (2022) concorda explicando que a estratégia de migração irregular da UE, ao ser analisada tanto na teoria quanto na prática, evidencia não apenas uma discrepância entre a retórica da UE e sua prática, mas também inconsistências dentro da própria estratégia global. A cooperação entre Espanha e Marrocos é particularmente focada na intercetação de migrantes no Mediterrâneo, o que levou a incidentes onde a guarda costeira espanhola devolveu a Marrocos um número exorbitante de indivíduos, 102 incluindo crianças desacompanhadas. Apesar de enfrentar uma “crise” humanitária que impacta diretamente os fluxos migratórios, o aliado tem sido usado pela Espanha e pela UE como um parceiro na contenção da migração, incluindo a criação de prisões ad hoc onde ocorrem relatos de tortura e maus-tratos a migrantes e refugiados (Lopes 2022; Bensaoud 2023). Tendo em conta que Marrocos é uma fonte importante de fluxos de migração irregular, a externalização do controlo de fronteiras, enquanto os padrões políticos domésticos são ignorados, não ajudam a criação de estabilidade tanto da UE como de Marrocos. Pelo contrário, contribui para exacerbar padrões de superioridade política e económica. Para alcançar soluções sustentáveis para a migração irregular, é necessária uma abordagem mais abrangente e inclusiva, que priorize o enfrentamento dos desafios socioeconómicos enfrentados pela população jovem de Marrocos, fomente reformas políticas e promova cooperação e entendimento mútuos entre a UE e Marrocos (Bensaoud 2022; Bensaoud 2023). 5.4.3 O Acordo (inexistente) UE-Líbia Com já foi referido, as relações entre a União Europeia (UE) e seus vizinhos imediatos são reguladas pela Política Europeia de Vizinhança (PEV). Nesse contexto, a UE oferece aos seus vizinhos uma parceria privilegiada e uma cooperação reforçada em áreas prioritárias identificadas em conjunto. No entanto, ao contrário de muitos outros países da região, a Líbia ainda não formalizou um Acordo de Associação com a EU (Delegação da UE na Líbia 2021). Após a queda do regime de Khadafi, a Líbia encontrou-se numa guerra civil devido as complexas divisões políticas, territoriais, sociais e tribais. Além disso, a Líbia é conhecida por ser uma rota de trânsito para o tráfico e o contrabando na região do Sahel. Diante desse cenário, a União Europeia procura fornecer assistência para desenvolver um Estado mais estável e inclusivo. A UE apoia os esforços de mediação da ONU para encerrar as hostilidades e está realizando esforços diplomáticos junto à Líbia e às partes interessadas regionalmente. (Parlamento Europeu 2023) Embora a Líbia não tenha um acordo de associação ou outros acordos contratuais com a UE, o país é elegível para financiamento por meio do IVCDCI e de outros instrumentos financeiros. Devido à instabilidade local e regional, a Líbia passou de um 103 país de destino para a migração para um país de trânsito, exigindo uma resposta imediata da UE para atender às necessidades mais urgentes. Por isso, a UE forneceu financiamento através da vertente Norte de África do Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para a África, que visa abordar as causas profundas da migração irregular e prestar apoio à proteção e gestão da migração. Em termos de relações políticas, a UE colabora estreitamente com a ONU e participa ativamente do Processo de Berlim, com o objetivo de restaurar a paz e a estabilidade na Líbia. Está em diálogo constante com a ONU e o Governo de Unidade Nacional Líbio para apoiar o processo em direção às eleições gerais e adotou sanções contra aqueles que tentam sabotar o processo político na Líbia e violam os direitos humanos e o direito humanitário internacional (Parlamento Europeu 2023; Delegação da UE na Líbia 2021; Comissão Europeia 2017). Congratula a abertura de negociações entre a UE e a Líbia, como um passo para desenvolver uma nova relação para a UE na região do Mediterrâneo e em África; considera que a cooperação com a Líbia é útil para abordar questões como a segurança e a estabilidade, a migração, a saúde pública, o desenvolvimento, o comércio, as alterações climáticas, a energia e a cultura. (Jornal Oficial da União Europeia 2011) No que diz respeito às relações económicas e comerciais, as trocas entre a UE e a Líbia têm sido afetadas pela “crise” prolongada e pela instabilidade no país. A Líbia não assinou um Acordo de Livre Comércio com a UE e as relações comerciais ocorrem fora de um quadro bilateral, contudo a União Europeia é o maior parceiro comercial da Líbia, representando mais da metade do comércio total do país. É também um dos maiores doadores de assistência humanitária do país, incluindo apoio à saúde, proteção de grupos vulneráveis e gestão de migração (Delegação da UE na Líbia 2021; Giuffre 2017). Podemos afirmar que a União Europeia está ativa na Líbia e ao longo da rota do Mediterrâneo Central com o intuito de evitar a migração em condições perigosas, combater o tráfico humano e, sobretudo, assegurar a proteção dos migrantes e refugiados de acordo com as normas internacionais. Esta ação faz parte de uma 110 abandonou a alocação de quotas e adotou regras mais claras e simplificadas para a proteção e integração dos refugiados ucranianos, abrindo as portas à necessidade política de uma urgente abordagem mais humanista e solidária para com todos os refugiados. Este deverá (deveria ter sido) a premissa de base do seu novo Pacto para a Migração e Asilo. A UE precisa criar caminhos seguros e legais para os refugiados e garantir que sejam tratados com justiça, dignidade e respeito, independentemente da sua origem. A cooperação internacional é crucial para assegurar o reassentamento, a reunificação familiar e a concessão de vistos humanitários, bem como para garantir que aqueles que foram rejeitados injustamente tenham a oportunidade de se recandidatar ao processo de asilo com o apoio (jurídico, linguístico...) necessário (Alsbeti 2023). Adotar uma abordagem centrada na dignidade humana é essencial para projetar e implementar políticas de migração e asilo, combatendo a discriminação e o racismo institucionalizados. Além disso, é crucial que as instituições europeias evitem explorar narrativas negativas e sensacionalistas baseadas em preconceitos, promovendo uma reportagem ética e precisa e considerando diversas perspetivas ao tomar decisões (Sales 2023). Para honrar seus compromissos com os direitos humanos e oferecer um refúgio seguro, a União Europeia deve agir rapidamente para corrigir as desigualdades observadas, responsabilizando os Estados-membros por violações dos direitos internacionais e da legislação da UE. Somente por meio de ações concretas a UE conseguirá proporcionar um tratamento justo e humano a todos os refugiados, priorizando a proteção dos mais vulneráveis, como crianças e sobreviventes de violência (Alsbeti 2023). 6. Capítulo - Considerações metodológicas e análise de dados O fenómeno dos fluxos migratórios (em particular dos entendidos como irregulares pelas autoridades soberanas dos Estados), e de requerentes do estatuto de refugiado, tem ocupado uma posição central nas agendas políticas internacionais ao longo das últimas décadas. Particularmente na União Europeia, essas questões têm influenciado não apenas políticas internas, mas também relações exteriores e tratados com países terceiros. O discurso em torno destas temáticas é, portanto, não apenas um 111 reflexo das políticas vigorantes, mas também um moldador de perceções e atitudes tanto dentro quanto fora das fronteiras da UE. Neste contexto, o estudo do discurso oficial da UE sobre migração irregular e refugiados oferece uma janela privilegiada para compreender as dinâmicas de poder, as escolhas políticas e as influências ideológicas que permeiam as suas políticas migratórias. Contudo, a análise de tal discurso exige uma abordagem metodológica rigorosa e bem fundamentada, capaz de desvendar as camadas de significado e as implicações implícitas nas comunicações oficiais. Este capítulo tem como objetivo detalhar e justificar as metodologias utilizadas para a recolha e análise dos dados neste estudo. Ao fazer isso, visa não apenas garantir a transparência e a replicabilidade da pesquisa, mas também assegurar que as interpretações e conclusões derivadas sejam sólidas e fundamentadas em práticas robustas de pesquisa qualitativa. As escolhas metodológicas descritas a seguir são essenciais para entender como os discursos são construídos, quais temas são enfatizados e como a UE se posiciona no cenário global em relação à migração e refugiados. A técnica de recolha de dados inclui a recolha de documentação de fontes primárias e secundárias, envolvendo desde a pesquisa online de investigações científicas, até à consulta de notícias da comunicação social, tendo sempre por base a informação principal que era retirada das fontes oficiais e públicas, como o ACNUR, a ONU, o Parlamento Europeu, a Comissão Europeia e Conselho Europeu. Os documentos (fontes primárias) consultados incluem comunicados de imprensa, diretivas, regulamentos, decisões, comunicações da Comissão, discursos de figuras-chave e relatórios de progresso, selecionados com base na relevância para o tema. Desta forma a viabilidade da pesquisa está assegurada com a triangulação de dados. A utilização de múltiplas fontes de dados sobre o mesmo tema, fornece soluções explicativas para as perguntas iniciais, e garante assim consistência e credibilidade das conclusões. Apesar de a qualidade das fontes ser fundamental, assim como o cuidado a ter com a interpretação de dados conflituosos entre si, a análise de fontes primárias tem entre as suas vantagens, a maior autenticidade que proporciona ao estudo na medida em que não faz depender tanto a análise da investigadora do que já foi analisado e (re)interpretado por outros autores (fontes secundárias). 112 É ainda importante referir que ao incluir documentos e declarações de diferentes períodos, é nos permitido verificar se houve evolução ou mudança na abordagem da UE em relação à migração irregular e refugiados ao longo do tempo. Como técnica de tratamento dos dados recolhidos, surgiu a opção pela Análise Crítica do Discurso (ACD), que é fundamentada na sua capacidade de entender as relações intrínsecas entre linguagem, poder e sociedade. A ACD não permite apenas uma investigação detalhada sobre como o discurso é aplicado para executar, consolidar ou contestar o poder dentro de contextos sociais específicos, mas também revela as estruturas ideológicas subjacentes que moldam a compreensão pública e as políticas sobre migração e refugiados. Segundo os autores, a ACD tem-se concentrado principalmente no estudo sistemático, etnográfico e analítico das instituições políticas e da tomada de decisões no cotidiano das organizações, com o objetivo de compreender como essas práticas discursivas influenciam e são influenciadas por relações de poder e contextos sociais (Fairclough, Mulderrig e Wodak 1997; Jäger 2001; Wodak e Meyer 2009; Jäger e Maier 2014). Esta metodologia é particularmente pertinente para o presente trabalho que visa explorar a natureza construída e frequentemente contestada das narrativas migratórias dentro da União Europeia. De acordo com Norman Fairclough (1995), a ACD não é apenas uma teoria, mas uma abordagem interdisciplinar que examina como a linguagem, seja ela escrita, falada ou visual, desempenha um papel fundamental na construção do conhecimento, das ideologias e do poder. O autor destaca a conexão intrínseca entre linguagem e prática social, considerando o discurso não apenas como uma forma de comunicação, mas como uma ação social ativa. Esta metodologia posiciona a linguagem dentro do seu contexto social, tendo em consideração quem o diz, o que é dito e em que local. O objetivo é analisar como o poder e o controlo são manifestados através da linguagem e realizar uma investigação crítica sobre o papel que desempenha na manutenção e na criação de desigualdades sociais. O poder no discurso pode ser analisado tanto através das estruturas linguísticas e estratégias usadas para criar uma sensação de autoridade, como o uso de verbos imperativos, perguntas retóricas e linguagem emotiva, quanto pelo estudo das razões sociológicas e ideológicas que determinam quem exerce poder sobre os outros e porquê (Fairclough 1995; Tenorio 2011). 113 É importante apresentar uma clara distinção entre a Análise de Conteúdo e a Análise Crítica do Discurso, visto que são duas metodologias utilizadas para explorar textos e comunicações que diferem significativamente nos seus objetivos e abordagens. É uma disparidade crucial a compreender para delinear metodologicamente qualquer pesquisa que envolva a interpretação de textos e discursos (Columbia University 2019; Cardoso, Oliveira e Ghelli 2021). A Análise de Conteúdo é metodologicamente mais flexível, podendo ser tanto quantitativa quanto qualitativa, focada na descrição objetiva de frequência, padrões e categorias dentro do texto. Uma abordagem frequentemente utilizada para quantificar variáveis específicas de conteúdo e interligar dados. Por outro lado, a Análise Crítica do Discurso adota uma abordagem mais profunda e reflexiva, ideal para estudos que buscam compreender de modo crítico as complexas dinâmicas de poder que se manifestam através do discurso. A ACD permite uma exploração detalhada de como o discurso é usado para exercer, negociar e desafiar o poder dentro de contextos sociais específicos. Enquanto a análise de conteúdo pretende responder ao “o quê” e “quanto” de determinados elementos no texto, a ACD procura entender “como” e “por que” os textos operam para moldar e serem moldados por contextos sociais e políticos. A epistemologia construtivista, que fundamenta este estudo, baseia-se na premissa de que o conhecimento é construído socialmente através das interações e experiências humanas. De acordo com esta perspetiva, a realidade não é uma entidade fixa e objetiva, mas sim um constructo contínuo, moldado pelas perceções e interpretações dos indivíduos dentro de seus contextos sociais e culturais específicos. No âmbito desta pesquisa, essa abordagem epistemológica é crucial, pois permite uma exploração profunda de como os discursos sobre migração e refugiados são formulados, compreendidos e influenciados pelas estruturas sociais e pelo poder (Berger e Luckmann 1966). Ao adotar o construtivismo como fundamento epistemológico, em conjunto com a ACD, a linguagem e o discurso são vistos como centrais na formação da realidade social, pois são caminhos interpretativos que se focam em como o discurso molda e é moldado por estruturas sociais. Debater as limitações dos métodos e técnicas utilizados na pesquisa é importante, de tal forma que deve ser fornecida uma avaliação transparente e honesta das potenciais fraquezas do estudo. Embora a ACD ofereça insights profundos sobre 114 como o discurso molda e é moldado por relações de poder, ela pode não ajudar a compreender integralmente outras formas de influência social e política, como ações não verbais ou contextos económicos e históricos que também afetam as relações de poder. É ainda fundamentalmente interpretativa, o que significa que está submetida a um certo nível de subjetividade. As conclusões podem variar conforme as diferentes perspetivas na interpretação dos textos analisados. Esta subjetividade pode ser vista tanto como uma força (por permitir uma compreensão profunda dos contextos e subtextos) quanto uma limitação, pois pode afetar a replicabilidade do estudo. É necessário reconhecer que a ACD exige uma análise detalhada e profunda, o que pode ser um processo muito demorado. Além disso, a complexidade dos textos analisados pode levar a desafios na interpretação e apresentação de resultados de forma clara e compreensível para aqueles não familiarizados com a metodologia. Por sua vez, os métodos qualitativos, especialmente quando focados em contextos particulares como na ACD, podem ter como sua limitação a generalização dos resultados. Pois como em qualquer pesquisa qualitativa, há sempre o risco de viés, onde as próprias crenças, valores ou experiências podem influenciar inconscientemente a seleção, análise e interpretação dos dados. Alguns documentos importantes podem não estar acessíveis publicamente devido a restrições de confidencialidade ou segurança, o que pode limitar a compreensão completa dos processos de formulação de políticas. Reconhecer estas limitações não apenas clarifica os contornos dentro dos quais os resultados desta pesquisa devem ser interpretados, mas também oferece um caminho para futuros trabalhos. Pesquisas subsequentes poderiam abordar essas limitações, por exemplo, incorporando uma variedade maior de fontes de dados ou utilizando metodologias complementares que possam abranger as dimensões não capturadas por este estudo. Trabalhar com temas sensíveis que envolvem poder e ideologia requer uma atenção cuidadosa às questões éticas, especialmente no que diz respeito à representação justa de grupos que são objeto de estudo. Isso inclui a maneira como os dados são recolhidos, analisados e apresentados. Desta forma, todos os autores foram citados de forma adequada e todas as questões delicadas foram abordadas com sensibilidade e respeito pelas culturas e grupos envolvidos, para a evitar perpetuar estereótipos ou preconceitos. 115 Neste capítulo foram abordadas as escolhas metodológicas, desde a recolha de dados até as técnicas de análise, meticulosamente planeadas para garantir que a pesquisa seja realizada com o máximo rigor e integridade. Deste modo, está estabelecida uma fundação sólida para o capítulo analítico subsequente. A metodologia adotada é crucial para alcançar os objetivos de pesquisa estabelecidos, oferecendo insights significativos sobre o discurso da UE relacionado à migração irregular e refugiados. A análise que segue baseia-se nas fundações metodológicas aqui estabelecidas, esperando-se que contribua para a compreensão e discussão das políticas de migração irregular na UE. 7. Capítulo – Discussão Neste capítulo, analisamos os resultados da pesquisa à literatura existente sob a lente do construtivismo social. Avaliamos como a cobertura mediática tem desempenhado um papel na construção e desconstrução das narrativas de segurança em torno dos fluxos migratórios. Focamos na identificação de padrões e tendências nas mudanças de discurso antes e depois das crises de refugiados, especialmente nos acordos bilaterais da União Europeia com a Turquia, Marrocos e a Líbia. Exploramos as implicações teóricas e práticas dos resultados, considerando como as perceções e experiências são moldadas por contextos históricos e culturais. A análise, dividida em três partes, examina os resultados em relação à literatura analisada, a mudança de discurso nos momentos antes e após as crises e, por fim, as consequências teóricas e práticas das descobertas, sempre sob a ótica do construtivismo social, que enfatiza a construção social da realidade por meio de interações e discursos. 7.1 Discussão dos resultados em relação à literatura analisada Os resultados da nossa pesquisa evidenciam a complexidade e as nuances nas distinções entre migrantes e refugiados, temas extensamente debatidos na literatura. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR 2023c) define refugiados com base na motivação para a deslocação, mas, como observado por Oliveira, Peixoto e Góis (2017), a aplicação desta distinção é complicada, especialmente em contextos de movimentos migratórios mistos, onde indivíduos podem ser simultaneamente categorizados como migrantes e refugiados. As terminologias 116 “migrante” e “refugiado” são politicamente pesadas e têm profundas implicações para políticas públicas e direitos humanos. Torkington e Ribeiro (2019) destacam a desumanização associada ao termo “migrante”, o que ressoa com as nossas conclusões sobre a despersonalização que influencia as perceções públicas e políticas. Durante a “crise” de 2015, conforme observado por Pinto (2019), os estados europeus frequentemente rotularam os recém-chegados como “migrantes” para evitar as responsabilidades legais de acolhimento de refugiados. A análise dos resultados à luz da Escola de Copenhaga confirma a teoria da securitização, que sublinha como o discurso é crucial na construção social da segurança e na perceção de migrantes e refugiados. Discursos securitários emergem como fatores que politizam a questão dos refugiados, convertendo-a numa ameaça à segurança nacional, justificando assim ações políticas extraordinárias (Buzan et al., 1998; Waever, 1995). A nossa investigação também revelou que os Estados não só respondem a ameaças existentes, mas baseiam a compreensão destas através do discurso. A ideia de migração como ameaça é sustentada por discursos que enquadram migrantes como riscos à identidade e segurança nacional, uma vez que normas e discursos definem interpretações de ameaças (Buzan 2006; Buzan, 1991; Waever, 1995; Silva e Pereira 2019). A “crise” de refugiados entre 2015 e 2017 destacou-se como um ponto de inflexão na política migratória e na consciencialização pública sobre a migração, com a Síria como um epicentro de deslocamento forçado, demonstrando a interconexão entre conflitos armados e deslocamentos populacionais (Rodgers et al., 2016; Spindler, 2015; UNICEF, 2019). Os países da União Europeia adotaram respostas diversas, com a Alemanha e Suécia a implementarem abordagens abertas, enquanto a Hungria e a Polónia mantiveram políticas restritivas (Zanfrini, 2022). Este panorama reflete a complexidade política e social dos Estados europeus em equilibrar interesses nacionais com compromissos internacionais de direitos humanos. A literatura frequentemente aborda a distinção entre migrações económicas e humanitárias, mas durante e após a “crise” de 2015-2017, essa distinção tornou-se mais desafiante, com movimentos de pessoas cada vez mais complexos, destacando a realidade multifacetada das experiências migratórias contemporâneas (Zanfrini, 2022). 117 Adicionalmente, foi possível compreender que a comunicação social molda as narrativas sobre crises de refugiados, oscilando entre solidariedade humanitária e medo securitário, mostrando a sua capacidade de influenciar ideias públicas e políticas através da seleção e enquadramento de notícias (Georgiou & Zaborowski, 2017; Spindler, 2015). As notícias abordadas, como “Crise dos refugiados: um novo teste à coesão da União Europeia” (Viegas, 2015), ilustram como os eventos relacionados aos refugiados são frequentemente associados a temas de segurança e terrorismo. Este enquadramento não só amplifica o pânico entre os governos europeus, mas também desvia a atenção das realidades vividas pelos próprios refugiados, transformando-os em meros objetos de análise política. Por exemplo, a reportagem que relata o crime de uma jovem alemã, supostamente perpetrado por um refugiado afegão, sugere uma conexão entre a imigração e o aumento da criminalidade, especialmente ao mencionar que o incidente ocorreu em uma cidade favorável à acolhida de refugiados (Correio da Manhã, 2017). Este tipo de narrativa é problemático, pois perpetua estigmas e gera um clima de hostilidade em relação aos migrantes, desconsiderando as complexidades sociais e económicas que muitas vezes impulsionam a migração. Além disso, a reportagem “Entenda a crise dos refugiados na Europa” (Melito, 2015) apresenta uma abordagem quantitativa que, embora informativa, carece de uma análise mais profunda sobre as experiências individuais dos refugiados. Essa falta de humanização nos relatos pode contribuir para a dessensibilização do público em relação à situação dos migrantes, dificultando a empatia e a solidariedade. Por fim, a desinformação desempenha um papel crucial na construção dessas narrativas. O caso do artigo do Noticias ao Minuto, que foi posteriormente eliminado após ser desmentido pelo Polígrafo (2019), destaca como a propagação de informações errôneas pode fomentar o ódio e a desconfiança. A eliminação de tais conteúdos pode ser vista como uma tentativa de mitigar os danos causados pela desinformação, mas também revela uma falha na responsabilidade dos meios de comunicação em relatar factos de forma precisa e ética. A comunicação social, portanto, não apenas molda as perceções públicas sobre a migração, mas também influencia as políticas migratórias ao enfatizar determinadas narrativas em detrimento de outras. A análise crítica do discurso, neste contexto, permite identificar como as estruturas de poder e as ideologias dominantes se refletem nas representações mediáticas, evidenciando a necessidade de 118 uma abordagem mais crítica e informada nas discussões sobre migração e asilo na Europa. A análise da Política de Asilo da UE durante a “crise” de refugiados de 2015 revelou uma discrepância entre objetivos teóricos e a prática real. O Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), apesar das suas intenções, enfrentou desafios na implementação, com países fronteiriços como Itália e Grécia a suportarem cargas desproporcionais, reforçando divisões entre países com capacidades e disposições variadas para lidar com a “crise” (Ahmed, 2020; Hoel, 2015). A resposta da UE incluiu melhorias na cooperação e gestão, como a Agenda Europeia para a Migração, que foi apresentada como uma tentativa de melhoria na cooperação e gestão, mas a sua implementação tem sido marcada por limitações significativas. O Mecanismo de Recolocação Permanente, uma das iniciativas-chave da Agenda, enfrentou resistência de vários Estados-Membros, o que evidencia a discrepância entre os discursos de solidariedade e as práticas políticas efetivas (Sandu 2022; Conselho Europeu 2023). Este fenômeno revela um complexo entrelaçamento de normas, identidades e perceções que moldam não apenas as políticas migratórias, mas também a forma como os migrantes são percebidos dentro da sociedade europeia. A abordagem construtivista sugere que as realidades políticas e sociais não são dadas, mas sim construídas socialmente, o que é particularmente evidente na forma como a migração é discutida na Agenda Europeia. A construção da migração como uma “crise” é central na narrativa da Agenda e serve para legitimar medidas de controlo e segurança reforçadas, resultando em uma visão de uma União Europeia que tem necessidade de um “controlo de fronteiras” e “prevenção de migração irregular” (Conselho Europeu e Conselho da União Europeia 2024), que contribuem para a formulação de políticas que muitas vezes excluem e marginalizam os refugiados. Esta narrativa de “crise” não só molda as políticas de asilo e migração, mas também influencia a identidade coletiva europeia, gerando uma perceção de urgência. Os resultados da pesquisa destacam que o discurso europeu sobre migrantes e refugiados é moldado por construções sociais e identidades coletivas, em linha com o construtivismo social. Esta teoria enfatiza a importância de ideias, normas e identidades na política e interação internacional, oferecendo um quadro para interpretar a evolução desses discursos (Onuf 2013; Wendt 1999). 119 A integração europeia, discutida por Lombardo e Kantola (2020), é uma construção social dinâmica, refletida nas narrativas sobre migrantes e refugiados. As representações de refugiados são influenciadas por normas sociais e discursos predominantes, moldados por interações entre agentes e estruturas sociais (Lombardo e Kantola 2020). A análise dos discursos revela como a perceção dos refugiados evolui com base na construção social de identidades e normas que regem políticas de migração. Apesar de já termos observado discursos de Ursula von der Leyen, que aproveita sempre para enfatizar a necessidade de solidariedade, podemos também falar acerca da famosa frase “Wir schaffen das” (“Nós conseguimos”) da chanceler alemã Angela Merkel, proferida em 2015. Este foi um lema que se tornou num símbolo da resistência à retórica anti-imigração, promovendo uma visão humanitária em contraste com as narrativas de medo e exclusão. Falando em narrativas de medo, podemos abordar o discurso do líder da Hungria, que resiste às políticas de redistribuição de refugiados e reforça uma narrativa de soberania nacional e segurança. Viktor Orbán, declarou numa entrevista com o jornal alemão Bild que “não consideramos que estas pessoas sejam refugiados muçulmanos. Nós consideramo-los invasores muçulmanos” (Orbán 2018), utilizando como justificação “pensamos que um elevado número de muçulmanos cria necessariamente sociedades paralelas. As sociedades cristã e muçulmana nunca se fundirão numa só. O multiculturalismo é uma ilusão” (Orbán 2018). O construtivismo destaca que a perceção de segurança é uma construção social, não uma realidade objetiva. Karacan (2019) argumenta que a securitização da migração está intrinsecamente ligada a identidades sociais e culturais, e a narrativa de ameaça associada aos refugiados tem implicações profundas nas políticas (Bui 2021). Os dados indicam que a construção da ameaça, frequentemente associada a grupos específicos de migrantes, reflete normas sociais e discursos que moldam a política de migração na Europa. Este capítulo discute os resultados em relação à literatura, com foco na influência do construtivismo social nas políticas migratórias globais, especialmente no contexto do Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular. A teoria do construtivismo social oferece uma lente útil para compreender dinâmicas no desenvolvimento e implementação de normas migratórias internacionais. 126 das políticas nacionais e da UE e reforçar a monitorização da gestão da migração no terreno para aumentar a confiança mútua” (Comissão Europeia, 2020e) e que todos os Estados-Membros contribuam de forma justa para a gestão das migrações, o que demonstra uma mudança discursiva na forma como a solidariedade é abordada. Apesar disso, podemos apontar que essa nova ênfase na solidariedade está longe de ser inovadora, sendo essencialmente uma reiteração dos princípios originalmente estabelecidos no SECA, mas que nunca foram completamente implementados. Muitas dessas críticas apontam que o pacto, apesar de ter o apoio do Parlamento Europeu, foi recebido com reservas e insatisfações por quase todos os partidos, evidenciando a distância entre as intenções declaradas e a implementação prática (RTP, 2024; Expresso, 2024). Ao comparar os textos oficiais do SECA com o discurso da UE sobre o novo pacto, observa-se que há uma tentativa de reconfigurar a narrativa humanista europeia, Com base na experiência das negociações sobre as propostas de 2016 de reforma do Sistema Europeu Comum de Asilo, é evidente a necessidade de uma abordagem que ultrapasse as limitações do atual Regulamento de Dublin (Comissão Europeia, 2020a) Contudo, na prática, os desafios de cooperação entre os Estados-Membros continuem a prevalecer. Essa análise evidencia a dicotomia entre a retórica e a prática, onde as obrigações de solidariedade e partilha de responsabilidade são muitas vezes colocadas em segundo plano, face dos interesses nacionais de segurança e soberania. A “crise” de refugiados também fez emergir a necessidade de um quadro global mais estruturado para a migração. Antes, a migração era tratada como fenômeno episódico, com acordos bilaterais e regionais. A partir de 2015, a necessidade de uma abordagem global tornou-se evidente, destacando a importância de garantir os direitos dos migrantes e promover cooperação internacional (Burdiak, 2021; G1, 2018). O Pacto Global para a Migração representa uma mudança no discurso, priorizando direitos humanos e cooperação sobre segurança e controlo (ONU, 2018b; Tory-Murphy, 2018). 127 Esta análise, sob a lente do construtivismo social, demonstra que as realidades sociais são constantemente construídas e modificadas. As mudanças discursivas refletem uma reconstrução das normas e identidades, impactando a política migratória da UE (Nathoo, 2023; Anderson, 2018). A narrativa de ameaça associada aos refugiados, amplificada por fatores externos como crises económicas e ataques terroristas, destaca como as construções sociais influenciam as respostas internacionais (Karacan, 2019). A diferença na receção de refugiados sírios e ucranianos exemplifica novamente como as narrativas sociais são moldadas por contextos culturais e políticos. Enquanto os sírios geraram receios, os ucranianos foram amplamente acolhidos como vítimas de uma agressão injusta, refletindo uma construção social mais positiva (Karasapan 2022; Sales 2023). Esta variação ilustra a flexibilidade das perceções sociais, conforme enfatizado pelo construtivismo social (Berger e Luckmann, 1966). A evolução das narrativas sobre refugiados antes e depois das crises destaca a complexidade das respostas políticas e sociais. A interação entre segurança, solidariedade e a perceção pública continua a moldar o discurso migratório na Europa, refletindo as dinâmicas de construção social em constante evolução. 7.3 Implicações Teóricas e Práticas A análise da política migratória da União Europeia (UE) a partir da ótica do construtivismo social revela implicações significativas tanto no campo teórico quanto prático. O construtivismo social destaca a importância do discurso e das interações sociais na construção das realidades políticas e sociais, o que é especialmente relevante para compreender as políticas migratórias e as respostas institucionais diante das crises de refugiados. Do ponto de vista teórico, os resultados desta pesquisa sublinham a relevância do construtivismo social ao ilustrar como as narrativas e os discursos moldam a perceção e a resposta a crises migratórias, como mencionado anteriormente. A teoria da securitização, como proposta pela Escola de Copenhaga, é uma ferramenta analítica útil para entender como questões migratórias são transformadas em ameaças de segurança através do discurso. Este processo de securitização pode levar à formulação de políticas que priorizam a segurança em detrimento dos direitos humanos e da assistência 128 humanitária, evidenciando a construção social das crises migratórias e das respostas políticas associadas (Buzan et al., 1998; Waever, 1995). Além disso, a análise teórica destaca a construção social das normas e identidades em resposta às crises humanitárias, como visto na “crise” de refugiados de 2015. As narrativas de medo e exclusão, alimentadas pelo uso de termos como “crise” e “invasão”, demonstram como os discursos podem legitimar políticas restritivas e securitárias (Torkington e Ribeiro, 2019). A mudança do discurso de solidariedade para segurança na política da UE ilustra como as ideologias sociais e as identidades nacionais são negociadas e transformadas em contextos de “crise” (Hoel 2015; Ahmed 2020). Isto é, a emergência de uma narrativa de “crise”, como observado em 2015, mostra que as perceções de ameaça não são inerentes, mas construídas socialmente, revelando a capacidade dos agentes políticos de influenciar o discurso público e moldar as normas internacionais de migração. Além disso, as implicações teóricas das mudanças discursivas destacam a fragilidade das políticas de solidariedade e responsabilidade na União Europeia, muitas vezes subjugadas a interesses securitários e nacionais. A discrepância entre a retórica do SECA e a realidade da implementação sugere que a análise crítica do discurso pode revelar as tensões entre as normas declaradas e as práticas reais, fornecendo uma estrutura para a reavaliação das políticas migratórias. Em termos práticos, os resultados desta pesquisa sugerem a necessidade de políticas migratórias mais inclusivas e humanitárias, que considerem as construções sociais e as realidades locais. A resposta fragmentada da UE à “crise” dos refugiados destacou a importância de uma abordagem mais coordenada e colaborativa, baseada em princípios de solidariedade e partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros (Pinto 2019; Comissão Europeia, 2017). O reconhecimento de que as narrativas podem ser reinterpretadas e reconfiguradas sugere que as autoridades devem estar cientes de como suas comunicações e representações influenciam a perceção pública e a aceitação social das políticas migratórias. A prática da externalização das responsabilidades migratórias, que delega a gestão dos fluxos migratórios a países terceiros, reflete uma construção social que prioriza a proteção das fronteiras europeias. Esta abordagem, no entanto, pode ter consequências negativas para a estabilidade e segurança regional, exacerbando as 129 condições de vida dos migrantes e aumentando o risco de violações dos direitos humanos (Conselho Europeu 2023; Sandu 2022). A análise sugere ainda que a criação de discursos mais positivos e inclusivos pode ajudar a mitigar tensões sociais e promover uma integração mais eficaz dos refugiados. A construção de narrativas mais empáticas e baseadas em direitos humanos, como a resistência à terminologia desumanizadora, como “ilegal”, pode promover uma maior solidariedade e compreensão entre os Estados-Membros, essencial para enfrentar os desafios globais da migração (Tory-Murphy, 2018). A cooperação entre jornalistas, organizações não governamentais (ONGs) e outros atores é fundamental para garantir uma representação precisa e justa das crises de refugiados, promovendo uma compreensão mais informada das complexidades envolvidas (Spindler, 2015; Trilling, 2019). 8. Conclusão Esta investigação explorou o impacto profundo da chamada “crise” dos refugiados de 2015, que representou um momento crítico para as políticas migratórias da UE. O influxo massivo de refugiados oriundos de conflitos no Oriente Médio e Norte da África expôs fragilidades significativas nas abordagens de gestão e solidariedade entre os Estados-membros. A “crise” revelou divisões internas e um sistema de asilo que precisava de uma reforma urgente para lidar com a magnitude do desafio. A resposta da UE, inicialmente marcada por uma abordagem fragmentada e reativa, destacou a necessidade de uma estratégia mais coesa e abrangente. Este estudo também enfatizou a importância das narrativas e da retórica na formação das políticas migratórias. A forma como as crises migratórias são discursivamente construídas afeta profundamente as decisões políticas e a formulação de políticas. O termo “crise” utilizado em 2015, contrastado com a abordagem mais contida em relação a outros fluxos migratórios, demonstra como o discurso pode ser usado para moldar a perceção e resposta política. A pesquisa contribui para a literatura existente ao oferecer uma análise detalhada da evolução das políticas migratórias da UE em resposta ao Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular e às crises migratórias. Ela revela as complexas interações entre a retórica política, as políticas institucionais e a realidade prática da 130 gestão migratória. Além disso, destaca a necessidade de uma abordagem mais equilibrada e humanitária para a gestão das migrações, que considere tanto os desafios económicos e culturais quanto os direitos e a dignidade dos migrantes. De forma a responder à pergunta de investigação “de que forma o Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular das Nações Unidas está a ser (ou não) incorporado pela UE na construção de novas respostas às suas questões migratórias?” importa entender que o mesmo foi adotado em 2018 pela ONU, visando oferecer uma estrutura detalhada que possa ser orientadora da gestão das migrações a nível global. Reflete uma tentativa de abordar as questões migratórias de forma mais holística, enfatizando a importância dos direitos humanos e da cooperação internacional. A União Europeia, ao concordar com o Pacto Global, busca alinhar suas políticas migratórias com uma narrativa que promova solidariedade e responsabilidade partilhada, fazendo um contraste com os discursos securitários que dominaram as respostas às “crises” migratórias. No entanto, essa mudança de discurso ainda enfrenta desafios substanciais na prática, refletindo uma desconexão entre a retórica e a implementação das políticas. A análise crítica do discurso revela que, apesar das intenções do Pacto europeu, a prática política da UE continua a ser influenciada por uma retórica de segurança que frequentemente prioriza os interesses nacionais em detrimento dos direitos dos migrantes. Como discutido por Waever (1995), a construção social da segurança e da identidade coletiva influência as respostas políticas. A resistência de alguns EstadosMembros à redistribuição de refugiados e à implementação de políticas humanitárias destaca a persistência de narrativas de “nós” versus “outros” que limitam a aceitação de uma abordagem mais inclusiva. Essa polarização reflete a complexidade das dinâmicas sociais em jogo, onde as perceções de ameaça podem ofuscar os imperativos humanitários. Adicionalmente, a análise sob a lente do construtivismo social sugere que a mudança das narrativas é possível, mas requer um ajuste contínuo e a vontade política de desmantelar os discursos securitários que perpetuam a desumanização dos migrantes. A promoção de uma narrativa mais positiva e empática, alinhada com os princípios do Pacto, poderia facilitar a aceitação de políticas que promovam a dignidade e os direitos dos migrantes. Assim, a capacidade da União Europeia de transformar suas políticas migratórias em conformidade com os objetivos do Pacto Global dependerá da 131 sua habilidade em reconfigurar as narrativas sociais que moldam a perceção pública sobre a migração e os migrantes. Relativamente a questão “em que medida a dita “crise” dos refugiados de 20152017 moldou o discurso político da União Europeia na criação do seu Pacto para a Migração e Asilo?“, podemos compreender que a “crise” dos refugiados de 2015 teve um impacto substancial tanto na formulação e no discurso do Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular das Nações Unidas, como mais diretamente na no debate que precedeu o Pacto para a Migração e Asilo da EU (entretanto aprovado em 2024, já fora da nossa baliza temporal). A chegada de refugiados, principalmente da Síria, do Afeganistão e do Iraque, expôs no período de 2015-2017 as fragilidades das respostas europeias à migração forçada e destacou a necessidade de uma abordagem mais coordenada e abrangente. A “crise” de 2015 pressionou a comunidade internacional a reconhecer a importância de uma gestão mais eficaz e humanitária da migração, e foi nessa linha que a UE procurou também orientar o seu Pacto, restando agora saber se em termos práticos ele resultará ou será, como no passado, suplantado por manobras de governos europeus que contornam o quadro legal. E resta também perceber se de facto o quadro legal não apresenta já ele, espaço para essas mesmas manobras, atendendo às críticas que ainda antes da sua aplicação prática já lhe foram dirigidas. Para a União Europeia, o seu novo pacto era uma urgência política ditada pelos desaires no funcionamento real do Sistema de Dublin II, o regime de asilo que existia ao tempo da chamada “crise” de refugiados sírios. De facto, o Pacto levou largos anos a ser debatido, pressionado por diversas ONGs e sociedade civil no sentido de se apresentar como um novo caminho da Europa na gestão dos fluxos migratórios. Porém, como procuramos exemplificar, não só a preparação do Pacto foi longa (de 2018 a 2024), como o resultado final acabou por não agradar nem a gregos nem a troianos, mas com maior peso das vozes que consideram ser uma desilusão na medida em que não modifica o paradigma anterior e até agrava, no entendimento de organizações como o Human Rights Watch, as dificuldades de tratamento humano dos que buscam refúgio na Europa. Vamos agora dar resposta à questão “será este pacto portador de uma nova lógica na relação da UE com os fluxos migratórios, em especial com aqueles que tendem a ser vistos como economicamente menos relevantes e culturalmente mais 132 desafiantes?”. O Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular sugere uma mudança em direção a uma lógica mais humanitária e cooperativa na gestão da migração. No entanto, a prática tem mostrado que, enquanto o pacto promove uma abordagem baseada em direitos e solidariedade, a realidade das políticas da UE ainda é influenciada por considerações de segurança e interesses económicos e culturais. De igual modo, o facto de a UE ter hoje um novo Pacto para Migração e Asilo que do ponto de vista discursivo se alinha com o pacto global das Nações Unidas, não é por si garantia de uma mudança de paradigma. As reticências de países como os países Baixos, a Dinamarca e a Irlanda quanto à aplicação do próprio pacto; a possibilidade que este abre de os estados-membros poderem isentarem-se da solidariedade na partilha de refugiados mediante obrigação financeira; a possibilidade de dificultar ainda mais o tratamento de menores não acompanhados ao abrir as portas à sua detenção; ou a própria continuidade de acordos bilaterais com países problemáticos do ponto de vista do respeito pelos Direitos Humanos, levam a questionar se efetivamente os fluxos migratórios não continuam a ser entendidos à luz da sua utilidade económica e dos desafios das suas diferenças culturais, denunciando uma continuidade do paradigma securitário. Por fim, “como se explica que se tenha falado em “crise” em 2015 com a chegada de sírios, mas não se tenha falado em “crise de refugiados” em 2022 com a chegada de refugiados da Ucrânia? Será sinal de uma mudança de paradigma da União Europeia no que respeita ao seu modo de encarar o fenómeno dos fluxos humanos que buscam o estatuto de refugiado?”. A diferença na nomenclatura e na perceção entre a “crise” de 2015 e a abordagem mais comedida em relação aos refugiados ucranianos em 2022 pode ser explicada por vários fatores. Em 2015, a vinda de refugiados oriundos de áreas de conflito intenso, percebidos como culturalmente muito distantes da Europa, à mistura com um sistema de gestão de fluxos migratórios que nunca havia testado a sua real capacidade de resposta quando colocado sob pressão, contribuíram para uma sensação de emergência, de caos e de potencial ameaça à Europa e às suas sociedades. A cobertura da comunicação social e o discurso político acentuaram a ideia de uma crise, refletindo preocupações sobre a segurança, a coesão social e a capacidade de integração dos refugiados. 133 Em contraste, a invasão da Ucrânia em 2022 trouxe uma nova dinâmica, com uma resposta europeia coordenada e um nível de solidariedade elevado, em grande parte devido ao contexto geopolítico e às relações históricas entre a UE e a Ucrânia. Os refugiados provenientes da Ucrânia foram por isso recebidos com uma maior predisposição para oferecer apoio e integração, revelando também a maior afinidade cultural que a Europa sente em relação a um estado situado na sua geografia. Assistimos a uma construção social que favorece a empatia em relação aos refugiados ucranianos, em contraste com a desconfiança enfrentada pelos sírios. Uma dualidade que sugere que as construções sociais e culturais influenciam as perceções sobre quem merece proteção e apoio, esta diferença na abordagem também ilustra como a retórica e as prioridades políticas podem moldar a forma como as crises migratórias são percebidas e tratadas. Assim, embora haja sinais de uma possível evolução nas narrativas da UE sobre migração, a real implementação de um paradigma mais inclusivo dependerá da capacidade das instituições europeias de desafiar as normas estabelecidas e promover um entendimento mais humanizado dos fluxos migratórios. Esta pesquisa procurou oferecer perspetivas sobre as dinâmicas entre discurso político, políticas institucionais e a comunidade, destacando a complexidade das respostas aos fenómenos migratórios (em particular como fatores políticos e culturais podem influenciar a formulação de respostas migratórias) e a necessidade de uma abordagem mais equilibrada e humanitária na sua gestão. A dissertação procura assim contribuir para o debate sobre a migração, oferecendo uma base para futuras pesquisas e desenvolvimentos de políticas mais eficazes e justas no contexto da gestão migratória global e regional. Refletindo sobre a importância do tema abordado na dissertação e seu potencial impacto, devemos considerar a relevância e as implicações tanto para a gestão das políticas migratórias quanto para a proteção dos direitos dos migrantes. A gestão da migração é uma questão crítica e complexa que afeta não apenas os países de origem e destino dos migrantes, mas também a comunidade internacional como um todo. A análise da resposta da União Europeia às crises migratórias, com especial foco no Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular, fornece uma visão essencial sobre como as políticas e discursos evoluem em resposta a diferentes contextos de crise. O estudo destaca como a retórica e as práticas institucionais em relação à migração são 134 moldadas por fatores políticos, económicos e culturais, evidenciando as tensões entre a necessidade de proteger os direitos dos migrantes e as preocupações com segurança e coesão social. O Pacto representa um marco para a cooperação internacional e para a formulação de políticas migratórias mais humanas e coordenadas. No entanto, a sua implementação prática na União Europeia revela desafios substanciais, especialmente em termos de garantir que os princípios de solidariedade e direitos humanos sejam aplicados de forma consistente. A investigação contribui para a compreensão desses desafios e para o debate sobre como superar as lacunas entre a teoria e a prática na gestão da migração. É importante reconhecer as limitações inerentes a este estudo. A análise de discurso, embora poderosa, é subjetiva e dependente da interpretação do pesquisador, o que pode influenciar os resultados. A complexidade dos dados, ou seja, das políticas migratórias e a variabilidade nas respostas institucionais podem dificultar a análise completa dos impactos do Pacto Global para a Migração Segura Ordenada e Regular. As políticas e práticas variam significativamente entre os Estados-membros da União Europeia, e uma análise mais detalhada das diferenças nacionais poderia esclarecer como essas variações influenciam a implementação do pacto. Podemos apontar também a lacuna na influência de fatores externos, visto que o estudo pode não ter considerado adequadamente o impacto de fatores externos, como todas as mudanças geopolíticas, crises económicas ou pandemias globais, que podem ter afetado a gestão da migração e a implementação do pacto. Esses fatores podem ter influenciado tanto a perceção pública quanto a resposta política à migração. Estudos futuros poderiam ampliar o escopo temporal para incluir os eventos e desenvolvimentos pós-2022, assim como comparar a resposta da União Europeia a outras crises migratórias fora do período analisado. Uma perspetiva global mais abrangente poderia oferecer uma visão mais completa das práticas e desafios em diferentes contextos. Seria interessante também, realizar comparações entre a União Europeia e outras regiões ou países com diferentes abordagens para a gestão da migração pode ajudar a identificar melhores práticas e estratégias eficazes. Por último, deixo a sugestão de realizar uma investigação que fale mais profundamente de fatores externos como o Covid-19, afetou a gestão da migração e a aplicação do pacto ou outros acordos. 135 Referências Bibliográficas Abderrahim, Tasnim. 2019. “A Tale of Two Agreements: EU Migration Cooperation with Morocco and Tunisia.” https://www.euromesco.net/wp-content/uploads/2019/04/EuroMeSCoPaper_A-tale-of-two-agreements.pdf. 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