Protección de la necesidad y rentas mínimas autonómicas. Estudio de las normativas reguladoras y análisis jurídico de las prestaciones

UNIVERSIDAD DE LAS P-AS DE GRAN CANARIA DOCTORADO EN DERECHO DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLTCO FACULTAD DE CIENCIAS JUR~ICAS PROGRAMA "NUEVAS PERSPECTNAS EN LA CIENCIA JUR~DICA~ TROTECCI~N DE LA NECESIDAD Y RENTAS MÍNMAS AUTONÓMICAS. ESTUDIO DE LAS N0RMATWA.S REGULADORAS Y ANÁLISIS]UR~ICO DE LAS PRESTACIONES" Tesis Doctoral presentada por Dña. Marha del Carmen Estéva González Dirigida por el Prof. Dr. D. Ricardo Escudero Rodriguez El Director, La Doctoranda, kas Palmas de Gran Canaria, a 15 de mayo de 1997. "PROTECCIÓN DE LA NECESIDAD Y RENTAS MÍNLMAs A UTON~MICAS. ESTUDIO DE LAS NORMATIVAS REGULADORAS Y ANÁWSIS JUHDICO DE LAS PRESTACIONES" realizada por MAR~A DEL CARMEN ESTEVEZ GONZÁLEZ Licenciada en Derecho, bajo la dirección del Prof. Dr. Don Ricardo Escudero Roddguez Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Málaga, presentada en la FACULTAD DE CIENCIAS JUR~DICAS de la UNNERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, para la obtención del Grado de Doctor en Derecho Las Palmas de Gran Canaria, Mayo de 1997 CAPÍTULO PRIMERO LUCHA CONTRA LA POBREZA Y PROTECCI~N DE ESTADOS DE NECESIDAD: LOS SISTEMAS DE RENTAS GARANTIZADAS O DE INGRESOS MÍNIMOS. PRIMERA PARTE. LA POBREZA EN LOS PA~SES DESARROLLADOS. APROXIMACI~N AL FEN~MENO Y A SU PROBLEMÁTICA. 1. COMENTARIO PRELIMINAR. LA DIFÍCIL CONCEPTUACI~N DE LA POBREZA. p. 9. 2. PATOLOGÍA DE LA POBREZA, NUEVOS POBRES, 40 MUNDO Y SOCIEDAD DUAL. p. 19 3. M~LTIPLE ETIOLOGÍA DE LA POBREZA. p. 32. 3.1. NOTAS PREVIAS. p. 32 3.2. AANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES CAUSAS. p. 37 3.2.1. TRANSFORMACIONES DEL MERCADO DE TRABAJO. p. 39 3.2.2. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA SOCIODEMOGRÁFICA. p. 43 3.2.3. INSUFICIENCIAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. p. 51 4. ALGUNAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LOS EFECTOS PERVERSOS DE LA POBREZA. p. 53 5. INDICADORES DE POBREZA. p. 58 6. CATEGORÍAS SUBJETIVAS O PERFILES DE POBREZA. p. 68 7. ENTRE EL DINAMISMO DE LA POBREZA Y LA TENDENCIA INMOVILISTA DE LA POLÍTICA SOCIAL. p. 84 SEGUNDA PARTE. LAS RENTAS GARANTIZADAS COMO TÉCNICA DE PROTECCI~N SOCIAL: CONCEPTO, MODALIDADES Y EXPERIENCIAS EUROPEAS. 1. DEL MARCO TEÓRICO A LAS SOLUCIONES PRÁCTICAS: ALGUNAS NOTAS SOBRE EL ORIGEN DE LAS RENTAS MÍNIMAS. p. 97 2. LA PROCURA DE UN MÍNIMO VITAL COMO FUNDAMENTO ÚLTIMO DE UNA PLURALIDAD DE PROPUESTAS. p. 110 3. LAS INICIATIVAS DE INGRESOS GARANTIZADOS Y SU ACOGIDA EN LOS FOROS EUROPEOS. 125 3.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES. p. 125 3.2. PLANTEAMIENTO Y RECOMENDACIONES DEL CONSEJO DE EUROPA. 136 3.3. EL DEBATE EN EL SENO DE LA UNIÓN EUROPEA. p. 141 3.3 .l. PRIMERAS INICIATIVAS A PROP~SITO DE LA INSTAURACI~N DE RENTAS MÍNIMAS. p. 141 3.3.2. LA DIFÍCIL ARMONIZACIÓN EN MATERIA DE INGRESOS GARANTIZADOS. p. 152 4. LOS DISPOSITIVOS DE RENTAS MÍNIMAS EN LOS PAÍSES COMUNITARIOS. p. 164 4.1. LA IMPOSIBLE TRASPOSICI~N DE LAS EXPERIENCIAS Y F~RMULAS NACIONALES. p. 164 4.2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA RED DE INGRESOS M~NIMOS IMPLANTADA EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA. p. 174 PRIMERA PARTE. EL ENCUADRAMIENTO DE LOS DISPOSITIVOS REGIONALES DE INGRESOS GARANTIZADOS: AYER Y HOY DE UN POLÉMICO TRINOMIO. 1. LA PARTICULAR GÉNESIS DE LA ASISTENCIA SOCIAL COMO ANTECEDENTE DE UN DEBATE INCONCLUSO. p. 186 1.1. PRIMERAS MANIFESTACIONES: EL TÍMIDO REMOZAMIENTO DE LA BENEFICIENCIA Y LA FRAGMENTARIA ORGANIZACI~N ASISTENCIAL. p. 186 1.2. LA ASISTENCIA SOCIAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL TRAS LA INSTAURACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL. p. 200 1.3. EL INEVITABLE DESDOBLAMIENTO DE LA ASISTENCIA SOCIAL Y LA DEFICIENTE ORDENACI~N DE LOS SERVICIOS SOCIALES. p. 213 1.4. LA CONFIGURACI~N INSTITUCIONAL DE LA ASISTENCIA SOCIAL Y LOS SERVICIOS SOCIALES EN LOS ALBORES DE LA CONSTITUCIÓN. p. 223 2. LA PROTECCI~N SOCIAL EN LA CARTA MAGNA: APUNTES Y REFLEXIONES. p. 234 2.1. EL DIFERENCIADO TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL DE LA ASISTENCIA SOCIAL, LOS SERVICIOS SOCIALES Y LA SEGURIDAD SOCIAL. p. 234 2.2. ESPECULACIONES EN TORNO A UN EVENTUAL MODELO CONSTITUCIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL. p. 247 2.3. DISTRIBUCI~N CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN SOCIAL. p. 265 3. PROBLEMÁTICA COMPETENCIAL Y CONCEPTUAL A PROPÓSITO DE UNA ETERNA APORÍA. p. 272 3 .l. MARCO ESTATUTARIO DE ASUNCI~N DE COMPETENCIAS EN EL ORDEN SOCIO-ASISTENCIAL. p. 272 3.2. PRIMEROS PASOS DEL PROCESO DE TRANSFERENCIAS. p. 278 3.3. LA ASISTENCIA SOCIAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. p. 290 3.4. ASISTENCIA SOCIAL "VERSUSu SEGURIDAD SOCIAL. p. 301 4. REFORMULACI~N Y PROYECCI~N ACTUAL DEL DEBATE. p. 312. 4.1. NUEVAS INICIATIVAS Y VIEJOS INTERROGANTES EN TORNO A UNA TRÍADA CONTROVERTIDA. p. 312. 4.1.1. COMENTARIO PRELIMINAR. p. 312 4.1.2. ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES DE LA ADMINISTRACI~N CENTRAL. p. 319 4.1.3. LA ORDENACI~N DE LOS SERVICIOS SOCIALES AUTONÓMICOS: UN SALTO EN EL VACÍO. p. 325 4 .l. 4. EL PROGRESIVO REPLIEGUE DE LA ASISTENCIA SOCIAL Y LOS SERVICIOS SOCIALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. p. 333 4.2. LA DOBLE PRESENCIA DEL ELEMENTO CONTRIBUTIVO Y ASISTENCIAL EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL. p. 338 4 -3. LOS PROGRAMAS REGIONALES DE RENTAS MÍNIMAS: UNA INICIATIVA MARCADA POR LA POLÉMICA. p. 360 SEGUNDA PARTE. LAS PRESTACIONES AUTON~MICAS DE MÍNIMOS GARANTIZADOS: PUNTO DE PARTIDAY PECULIARIDADES DE LAS PROPUESTAS REGIONALES. 1. NECESIDADES PROTEGIDAS Y NECESIDADES NECESITADAS DE PROTECCI~N: EL PESO DEL ELEMENTO CONTINGENCIAL. p. 372 2. LAS FORMULAS ESTATALES DE GARANTÍA DE INGRESOS MÍNIMOS COMO MECANISMOS DE COBERTURA DE ESTADOS DE NECESIDAD. p. 384 2.1. INTRODUCCI~N. p. 384 2.2. MÍNIMOS DE PENSIÓN Y COMPLEMENTOS DIFERENCIALES POR MÍNIMOS. p. 387 2.3. PRESTACIONES EN FAVOR DE FAMILIARES. p. 391 2.4. SUBSIDIO POR DESEMPLEO. p. 395 2.5. PENSIONES DE INVALIDEZ Y JUBILACI~N EN SU MODALIDAD NO CONTRIBUTIVA. p. 405 2.6. PRESTACIONES FAMILIARES POR HIJO A CARGO. p. 415 2.7, OTROS DISPOSITIVOS DE GARANTÍA DE RENTAS. p. 422 2.7.1. NOTAS PREVIAS. p. 422 2.7.2. PENSIONES DEL FONAS. 424 2 -7.3. SUBSIDIO DE GARANTÍA DE INGRESOS MÍNIMOS PARA MINUSVÁLIDOS. p. 428 2.7.4. PENSIONES POR ANCIANIDAD EN FAVOR DE EMIGRANTES ESPAÑOLES. p. 430 2.7.5. AYUDAS ASISTENCIALES Y SERVICIOS SOCIALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. p. 436 2.7.6. PENSIONES EN FAVOR DE LAS VÍCTIMAS DEL SÍNDROME TÓXICO. p. 441 2.8. DESCRIPCI~N Y VALORACI~N CONJUNTA DE LAS FORMULAS DE RENTAS MÍNIMAS ANALIZADAS. p. 446 TERCERO PRIMERA PARTE. FINALIDAD DE LAS PRESTACIONES Y ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACI~N. 1. LA COBERTURA DE LOS ESTADOS DE NECESIDAD Y LA SUPERACI~N DE LA MARGINACIÓN COMO OBJETIVOS COMUNES DE LAS RENTAS MÍNIMAS AUTON~MICAS. p. 452 1.1 PLANTEAMIENTO GENERAL. p. 452 1.2 PRESENTACI~N FORMAL DE LAS RMA Y ARTICULACIÓN DEL DOBLE OBJETIVO. p. 462 1.3 DELIMITACI~N DEL ESTADO DE NECESIDAD. p. 477 1.4 LA PRETENDIDA INSERCIÓN DE LOS PERCEPTORES. p. 485 1.4.1 PLANTEAMIENTO GENERAL. p. 485 1.4.2 LA DISPAR INSTRUMENTACI~N DE LA INTEGRACI~N. p. 493 1.4.3 TIPOLOGÍA DE LAS ACTIVIDADES DE INTEGRACI~N: ESPECIAL REFERENCIA A LA INTEGRACI~N LABORAL. p. 506 2. SUJETOS DESTINATARIOS DE LAS RMA. p. 532 2.1 CONSIDERACI~N INDIVIDUAL O COLECTIVA DE LOS POTENCIALES DESTINATARIOS. p. 532 2.2 ALCANCE SUBJETIVO Y MATERIAL DE LA UNIDAD FAMILIAR. p, 548 2.3 REQUISITOS DE ACCESO A LA PRESTACIÓN. p. 560 2.3.1 INTRODUCCIÓN. 560 2.3.2 REQUISITOS PERSONALES. p. 654 2.3.2.1 EDAD. p. 564 2.3.2.2 RESIDENCIA. p. 573 2.3.2.3 HOGAR INDEPENDIENTE. p. 584 2.3.2.4 NACIONALIDAD. p, 597 2.3.2.5 OTROS. p. 603 2.3.3 REQUISITOS ECONÓMICOS. p. 609 2.3.3.1 INSUFICIENCIA DE RECURSOS. p. 609 2.3.3.2 INEXISTENCIA DE DERECHO A OTRAS AYUDAS. p. 623 2.3.3.3 IMPOSIBILIDAD DE AUXILIO FAMILIAR. p. 628 2.3.3.4 OTROS. p. 631 SEGUNDA PARTE. CONTENIDO, DINÁMICA Y GESTIÓN 1. CUANTÍA DE LAS PRESTACIONES Y SISTEMA DE CÁLCULO. p. 637 2. OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO. p. 658 2.1. PUNTUALIZACIONES PREVIAS. p. 658 2.2. DESTINAR LA PRESTACI~N A LA FINALIDAD PARA LA QUE SE HA OTORGADO. p. 666 2.3. COMUNICAR LAS ALTERACIONES SOBREVENIDAS. p. 668 2.4. PARTICIPAR EN PLANES DE INSERCI~N Y REALIZAR ACTIVIDADES DE INTEGRACI~N. p. 672 2.5. MANIFESTAR FORMALMENTE EL COMPROMISO DE INSERCI~N. p. 675 2.6. REINTEGRAR LAS CANTIDADES INDEBIDAMENTE PERCIBIDAS. p. 678 2.7. COLABORAR EN LA SUPERACI~N DE LA SITUACI~N DE MARGINACI~N Y NECESIDAD. p. 680 2.8. OTRAS. p. 682 3. DINÁMICA DE LAS PRESTACIONES. p. 684 3.1 PLANTEAMIENTO GENERAL. p. 684 3.2 PROCEDIMIENTO DE TRAMITACI~N. p. 688 3.2.2 INICIACI~N DEL PROCEDIMIENTO: LA SOLICITUD. P. 690 3.2.3 INSTRUCCIÓN DEL EXPEDIENTE. p. 693 3.2.4 FINALIZACI~N: LA RESOLUCI~N. p. 706 3.2.5 RECURRIBILIDAD DE LAS RESOLUCIONES. p. 714 3.3 DEVENGO Y ABONO. p. 716 3.4 DURACIÓN Y RENOVACI~N. p. 725 3.5 MODIFICACI~N Y SUSPENSI~N. p. 732 3.6 RÉGIMEN EXTINTIVO: CAUSAS, PROCEDIMIENTO Y EFECTOS. p. 748 3.6.1 INTRODUCCIÓN. p. 748 3.6.2 MODIFICACI~N DE LAS CIRCUNSTANCIAS CONSIDERADAS INICIALMENTE O VALORADAS CON POSTERIORIDAD. p. 753 3.6.2.1. PÉRDIDA DE LOS REQUISITOS DE ACCESO. p. 754 3.6.2.2. CIRCUNSTANCIAS SOBREVENIDAS QUE IMPIDEN LA CONTINUIDAD DE LA PRESTACI~N. p. 762 3.6.2.3. PERSISTENCIA DE LAS CAUSAS SUSPENSIVAS. p. 769 3.6.3. ACTUACI~N FRAUDULENTA PARA OBTENER O CONSERVAR LA PRESTACI~N. p. 771 3.6.4. INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES. p. 775 3.6.5. VENCIMIENTO DEL TÉRMINO. p. 778 3.6.6. OTRAS CAUSAS DE EXTINCIÓN. p. 779 3.6.7. EL PROCEDIMIENTO EXTINTIVO Y LOS EFECTOS DE LA EXTINCIÓN. p. 782 4. SEGUIMIENTO Y CONTROL. p. 793 5. FINANCIACIÓN. p. 807 6. INCOMPATIBILIDADES. p. 814 TERCERA PARTE. CARACTERIZACI~N GENERAL DE LAS RENTAS MÍNIMAS AUTON~MICAS 1. PLANTEAMIENTO GENERAL. p. 840 2. LA PRESENTACI~N DE LAS RENTAS MÍNIMAS. p. 847 3. VARIABLES CONSIDERADAS Y RASGOS DISTINTIVOS. p. 853 3.1. CONTENIDO ECONÓMICO. p. 853 3.2. DURACIÓN LIMITADA. p. 856 3.3. ALCANCE INDIVIDUAL O FAMILIAR. p. 859 3.4. VOCACIÓN ASISTENCIAL. p. 863 3.5. RELACI~N COMPLEMENTARIA O SUBSIDIARIA CON OTROS INGRESOS. p. 871 3.6. TITULACIÓN DE CONCESIÓN CONDICIONADO. p. 877 CONCLUSIONES. p. 886 BIBLIOGRAFÍA. p. 902 CAPÍTULO PRIMERO.- LUCHA CONTRA LA POBREZA Y PROTECCIÓN DE ESTADOS DE NECESIDAD: LOS SISTEMAS DE RENTAS GARANTIZADAS O DE INGRESOS M~NIMOS "A medida que los países se desarrollan, y la mayor parte de la gente se siente cómoda y feliz, se tiene la tentación de olvidarse de aquéllos que están todavía fuera del confort". JOHN KENNET GALBIiAITH 1) COMENTARIO PRELIMINRR. LA DIFÍCIL CONCEPTUACI~N DE LA POBREZA 1. La pobreza es, según palabras de CASADO^, un hecho permanente y ubicuo de una importancia real incuestionable. Cuando se menciona la pobreza, como expresión social de una realidad, padecimiento personal o lacra colectiva de acelerada expansión, estrato carencial, manifestación de la desigualdad, causa o consecuencia de un sinfín de fenómenos, exponente de una situación socio-económica o, incluso, simple tema de debate y reflexión, parece que la propia familiaridad de la expresión no permite que se alberguen dudas sobre su concepto. En el habla corriente, los pobres son personas sin recursos adecuados pero, cualquiera que sea el foro en el que se aluda a la misma, lo cierto es que para todos los interlocutores la pobreza es, grosso modo, la escasez o falta de lo necesario para vivir. En este sentido, se coincide al representar con ella la idea general y abstracta de carencia de los medios imprescindibles para cubrir necesidades básicas o insuficiencia de los disponibles. La pobreza se perfila, Con estas palabras se inicia su uIntroducción a la Sociología de la Pobrezau, Colección FOESSA, Serie Estudios, Madrid, 1971. pues, como aquella situación, cercana a la miseria2 y la indigencia, o sin llegar a tal extremo, que padecen individuos, colectivos o sociedades como resultado de un cúmulo de circunstancias de todo tipo. A pesar de esta aparente simplicidad y concreción, la pobreza constituye una realidad multíplice y etérea cuya correcta definición resulta, cuando menos, complicada y, en todo caso, relativa e instrumental. Junto a su dispar acepción semántica3, su diferente contenido, manifestación, carácter, medición y etiología, según el contexto en el que se desenvuelva y la perspectiva desde la que se observe y analice, dificultan hasta tal extremo su conocimiento que todo intento de fijar con precisión su significación y naturaleza no pasa de ser una mera aproximación. La definición de la pobreza, se ha dicho que resulta un problema arduo y controvertido, del que se infieren numerosas implicaciones éticas, culturales, económicas y de intervención social4. Resulta paradógico que, tratándose de un vocablo nada novedoso y en absoluto técnico, su mención en conversaciones coloquiales o medios de comunicación No tan cercana, según la opinión de ARENAL C., quien en su obra "La Beneficiencia, la Filantropía y la Caridadn (1860) advierte que lo temible y evitable no es la pobreza sino, precisamente, la miseria que es la que debe combatirse a toda costa. Véase al respecto el estudio de la semántica de la pobreza, realizado por CASADO, D., en "I?troducción a la...", ob. cit. págs. 15 a 27 y por GARCÍA VALCARCEL J., en su introducción al trabajo,colectivo "La pobreza en España y sus causas1', Fundación AGAPE, Madrid, 1985, págs. 3 a 16. GIL LACRUZ M. y BERJANO PEIRATS E. , en "Aspectos psicosociales en la definición de la pobrezau, Revista Intervención Psicosocial, no 10, 1994, pág. 67. sea tan frecuente como su aparición en los más recientes trabajos de investigación y, sin embargo, ni el sociólogo, ni el periodista, ni el ciudadano de a pie, ni el economista vislumbran una única pobreza o se refieren a ella con unívoco sentido. Basta con observar la cantidad de términos que hacen referencia a procesos, en cierto modo compartidos: pobreza, precarización, 5 marginación, indigencia, pauperismo, etc. . No en vano, reconociendo la difícil aprehensión del fenómeno, se oyen voces que abogan por la utilización del plural "pobrezas"6, expresión ésta que, además de adelantar la dispar tipología, evita inadecuadas generalizaciones, apunta gráficamente la pluralidad de atributos y variables que concurren y permite adivinar las distintas aplicaciones del término. Así, cuando se recurre a la tradicional distinción entre países ricos y pobres, cuando se manejan estadísticas sobre tasas o índices de pobreza, cuando se compara el nivel de vida de determinados grupos sociales o cuando se alude a medidas y programas para la superación de aquélla, se parte, obviamente, de una única realidad que, no obstante, tiene múltiples caras y puede, además, ser contemplada con enfoques bien distantes. Todos ellos están reflejando "tanto la relatividad y comple j idad de un constructo social, como las distintas connotaciones que de su análisis sernántico se derivanu, GIL LACRUZ y BERJANO PEIRATS, en llAspectos psicosociales en...", ob. cit. pág. 68. CASADO, D., en "Sectores y factores de la pobreza reconceptualizada en Españau, Documentación Social, no 96, monográfico sobre la pobreza "La pobreza en España, hoyn, pág. 143. Por si esto fuera poco, la constante actualidad del tema, la mayor sensibilidad y concienciación social ante su dramatismo y gravedad, así como la creciente preocupación de los poderes públicos por su problemática han suscitado un paralelo interés sobre todo lo que gira en torno a la pobreza, impulsando numerosos análisis y propiciando exámenes rigurosos y multidisciplinarios. Junto a tales circunstancias, la evolución experimentada durante las últimas décadas, tanto en la realidad como en los métodos y teorías que la describen y explican, han permitido acuñar una terminología peculiar que, lógicamente, incorpora nuevas nociones y figuras, matizando, aún más, el ya de por sí complejo panorama7. Como muestra de ello, el propio Comité Económico y Social de la Unión Europea reconoce la dificultad de llegar a una definición universal única de la pobreza, si bien soslaya el obstáculo aceptando la operatividad del criterio de la renta media. Precisamente los apuntados cambios terminológicos y la experiencia de los investigadores sugieren, en palabras de la Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, "que sería muy poco realista pensar que puede haber una .' Así, expresiones tales como nuevos pobres, el perfil de la pobreza o su patrón, pobreza persistente, severa, cronificada, acumulativa, moderada o relativa, sociedad dual o sociedad de los tres tercios, índices agregados de pobreza, unidad de análisis y escalas de equivalencia en las encuestas de presupuestos familiares, son algunas de las expresiones, mayoritariamente de elaboración francesa y acuñadas con posterioridad en otros países, que, bien por referirse a técnicas o métodos de frecuente utilización, bien por reflejar con precisión aspectos concretos o fenómenos generalizados, han terminado por imponerse y forman parte del lenguaje de los especialistas y estudiosos. definición Única válida para cada tipo y forma de pobreza, para cada edad y para cada zona geográfica"8. Conceptualizar la pobreza y eliminar o limitar las ambigüedades del término ha sido y es objeto de una discusión internacional ante la cual los diferentes autores se han inclinado por tesis que, en cualquier caso, no dejan de tener su dosis de relatividad. Todas son, de un modo u otro, fruto de un distinto acercamiento a la pobreza y, en consecuencia, reflejo de una concreta dimensión -social, cultural, económica, etc.- que pretende destacarse sobre las restantes. Téngase en cuenta, por Último, que el concepto de pobreza es cambiante, puesto que la sociedad en la que se proyecta está, también, en continua evolución y, además, polémico, ya que, "como el de desigualdad y equidad, difícilmente se halla exento de juicios de valor^^. De ahí que, como se ha dicho, asistamos a una reformulación constante de la idea de pobreza al no existir unanimidad en los estándar o parámetros de referencia en los que situar el umbral. Con tales presupuestos, si los propios especialistas en la materia reconocen lo resbaladizo del Dicha Sección, encargada de preparar los trabajos en la materia, elaboró un documento informativo sobre la Pobreza en la Comunidad, del que fue ponente el Sr. Burnel, a partir del cual el Comité Económico y Social adoptó su Dictamen sobre la Pobreza 89/c 221/04, publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 28.8.89. RUIZ-HUERTA J. y MARTÍNEZ R. en "La pobreza en España : ¿qué nos muestran las encuestas de presupuestos familiares?", en ~ocumentación Social, no 96, ob.cit., pág.17. terreno es comprensible que, parafraseando a uno de elloslo, los profanos tengan un "pobre concepto de la pobreza". No obstante, parece existir un acuerdo generalizado en que la pobreza se caracteriza, no por su contenido, sino, precisamente, porque las carencias que se acumulan en ella conducen a personas y familias a condiciones de vida consideradas no aceptablesl1. En esta línea se ha apuntado que "aunque el concepto de pobreza es, en su origen, fundamentalmente económico, las diversas definiciones de pobreza han evolucionado hacia conceptos más amplios en los que se incluye no sólo la carencia de recursos materiales (. . . ) o la disponibilidad de unos recursos inferiores . . . , sino también, la posibllidad de satisfacer las necesidades de tipo social, psicológico y cultural propias del modo de vida que se considera aceptable en la sociedad de referenciav12. Cuáles sean aquéllas y cómo debe valorarse éste son dos interrogantes que nos sitúan, de nuevo, en el punto de partida, imposibilitando la definición de la pobreza o admitiendo que cualquiera que se proponga es operacional y fruto de la convenida adopción de criterios o métodos de medición. CASADO, D., Sectores y factores de la pobreza.. . , ob. cit., pág. 143. '' Se adjetiva la pobreza, por ello, como acumulativa y plural para aludir a la cantidad de factores que inciden en ella. En esta línea, ALONSO TORRENS, F. J. apunta que la compleja solución del problema estriba, precisamente, en la acumulación de carencias y las variadas dimensiones que concurren en la pobreza, en "La pobreza acumulada y la marginación y/o exclusión social", Documentación Social, no 96, ob.cit. pág. 161. l2 Informe 8 del Consejo Económico y Social, "La Pobreza y la Exclusión Social en Españan (en adelante, Informe 8 CES) , Sesión Extraordinaria del Pleno de 27 de noviembre de 1996, pág.1. Ante el peso de lo evidente, puede afirmarse que todo empeño en formular una proposición que describa la pobreza, de manera universal y con exactitud, está condenada al fracaso y debe abandonarse. Sin embargo, no por desistir de tal propósito ha de renunciarse al estudio de la pobreza, máxime, cuando lo que se pretende es destacar ciertos aspectos de la misma, partiendo de conclusiones o reflexiones generales. 2. A los efectos que ahora interesan, la pobreza es el denominador común en la existencia diaria de un porcentaje de la población y, como realidad dramática e intolerable, sus víctimas constituyen el punto de mira de una serie de mecanismos e instrumentos públicos de atención a la necesidad. En la medida en que el examen de éstos últimos ocupa parte del presente trabajo, contextualizando el análisis que constituye su columna vertebral, aquel fenómeno ha de estar presente en la exposición sin que por ello se exija su conceptualización. Siendo así, la aproximación a la pobreza es tan necesaria como instrumental por lo que, más que teorizar sobre ella en abstracto, se pretende describir y comentar, sin ideas preconcebidas, el concreto panorama del que parten posteriores reflexiones. Desde esta perspectiva, sin perjuicio de las oportunas matizaciones y referencias al respecto, lo que deba o no entenderse por pobreza, más que una condición para acercarse a la misma, es una conclusión que se deduce tras observarla y contrastar las opiniones que se barajan. No obstante, para delimitar y reconocer el fenómeno en torno al cual gira el estudio no basta con mencionar la pobreza, sin más. Teniendo en cuenta el referido carácter instrumental de aquél, las diversas perspectivas desde las que puede abordarse así como las múltiples dimensiones y lo prolijo y extenso del tema, tal identificación seria, además de imprecisa, incorrecta. Y ello porque, como se ha venido comentado, ni se propone un examen global del mundo de la pobreza ni se pretende, tampoco, un conocimiento exhaustivo de la misma, proyectos ambos tan ambiciosos como inalcanzables. Siendo mucho, y poco a la vez, lo que sugiere la expresión pobreza como hilo conductor de la exposición, resulta imprescindible, además de sumamente útil, acotar el objeto de examen, proporcionando cierta información sobre la concreta realidad que se contempla y localizando los aspectos que centran el interés. A tal efecto, se efectúan, seguidamente, algunos comentarios y aclaraciones que permitirán, al tiempo, justificar el tratamiento que se dispensa a la pobreza, concluyendo con ello este apartado introductorio y la visión general que se pretendió ofrecer en él. 3. De sobra es conocida, por rudimentarias que sean las nociones al respecto, la existencia de dos formas de pobreza13, muy diferenciadas en cantidad y calidad. Sin prejuzgar el alcance y la gravedad de una u otra y sin necesidad de comparar sus causas, imágenes y l3 Corno se verá, no son éstas las únicas modalidades o tipos de pobreza ni es el criterio expuesto el único que se utiliza para su clasificación. Si se trata, sin embargo, de una tipología tradicional y, seguramente, de la distinción más difundida. efectos, lo cierto es que ambas se corresponden con dos modelos distintos de sociedad o, más correctamente, con dos tipos de países atendiendo al estado de sus economías: los industrializados, desarrollados o ricos y los subdesarrollados, del tercer mundo o pobres. En cada ámbito se localiza, evidentemente, el origen de las dramáticas situaciones de necesidad que padecen sus ciudadanos y, en consecuencia, sus respectivos escenarios explican las peculiaridades que separan las denominadas pobreza de masas14 y bolsas de pobreza en cuanto al porcentaje de población afectada, la intensidad, persistencia o periodicidad del fenómeno, sus carencias y efectos más significativos, los instrumentos de protección con los que se combaten, las estrategias de solución propuestas, etc. Aunque éstas y otras variables no tengan una idéntica traducción en todos los países, o bien se presenten en ellos excepciones o amplios márgenes de oscilación, los resultados que se obtengan de ellas permiten adivinar el tipo de pobreza y, por tanto, el contexto en el que se desenvuelve. Por razones tan obvias que no es preciso apuntar, puede señalarse que sólo la pobreza de las denominadas sociedades ricas, con la dimensión, perspectiva y perfiles que se dirán, va a ser objeto de consideración y estudio. A partir de ahora, todo comentario ha de entenderse referido a esta forma de pobreza que aflige a concretos individuos o colectivos l4 El problema de los problemas, según la expresión clásica de LEWIS, O. en "La culture de pauvreté", extracto publicado en Economic et Humanisme, q" 174, Mayo-Junio, 1967. 17 dentro de comunidades acomodadas y que presenta una problemática propia. 4. Continuando con esta tarea de delimitación, conviene recordar que en torno a este fenómeno de la pobreza existe una abundante literatura, extranjera y nacional, en la que especialistas de distintas disciplinas abordan, con rigor y profundidad, inagotables y sugerentes temas de reflexión y debate. Sería un despropósito prescindir de dichos trabajos y, aún más, pretender discutirlos o aportar ideas novedosas al respecto. Por ello, la exposición y el tratamiento de este bloque temático van a ser, en la línea ya adelantada, eminentemente descriptivos, procurando, eso sí, sintetizar las líneas argumentales y huir del detalle y la reiteración. Antes de apuntar las cuestiones que se abordan en él, ha de tenerse en cuenta que, por exceso o por defecto, toda aproximación a la pobreza lleva implícita un doble riesgo: por un lado, el de perderse en el entramado de relaciones que la conforman y verse desbordado ante su envergadura y, por otro, el de empecinarse en analizar sólo alguna de sus vertientes y caer en el simplismo de contemplarla aisladamente. Para intentar soslayar ambos, las prestaciones cuyo análisis informa y justifica el presente trabajo han sido de gran utilidad porque en ellas se localizan los aspectos de la pobreza que deben ser destacados y con ellas se conserva la perspectiva global y de conjunto. Las zonas de confluencia de las rentas mínimas autonómicas (en adelante, RMA) con la pobreza proporcionan los descriptores en torno a los cuales se aborda, como un todo, el examen de la pobreza de manera que, sin crear compartimentos estancos, no se ignoren sus premisas básicas. Relacionando esto último con anteriores comentarios puede concluirse señalando que la pobreza es el contexto socio-económico en el que se enmarca la creación de las RMA, la problemática cuya superación se pretende de la mano de éstas y la situación personal que posibilita el acceso a las referidas prestaciones. Es comprensible, pues, la atención prioritaria que se presta al nacimiento y caracterización del fenómeno de la nueva pobreza, a sus causas y efectos y a los colectivos afectados y los criterios de identificación. 2) PATOLOGÍA DE LA POBREZA, NUEVOS POBRES, 11~~ ~~~~ MUNDO^^ Y SOCIEDAD DUAL 1. La pobreza, lejos de ser una enfermedad idiosincrásica de países subdesarrollados, una lacra enraizada en el tercer mundo y un mal endémico de determinadas comunidades, "ha sorprendido" a la sociedad, perturbando su ánimo, al mostrarse como una especie de "virus mutante" que "no conoce fronteras" ni sabe de geografía económica y que "amenaza con instalarse" allí donde la desigualdad y la injusticia le hayan facilitado el acceso. El anterior relato no es, con seguridad, el mejor modo de familiarizarse con la pobreza pero, a pesar de la catastrofista y alarmante visión que ofrece, sí resulta especialmente ilustrativo a los efectos que ahora interesan. En concreto, los cuatro fragmentos entrecomillados permiten reflexionar sobre otras tantas cualidades de aquélla, predicadas con frecuencia aunque, como se verá, desde diferentes planos: su novedad, adaptabilidad, internacionalización y persistencia. Cuando se habla de nueva pobreza, parece como si ésta hubiese hecho aparición recientemente en la sociedad del progreso y el confort, tan poco acostumbrada al contacto con ella que no contaba con medios para prevenirla y hacerle frente. Sin embargo, es evidente que tal impresión no se corresponde con la realidad puesto que el fenómeno de la pobreza ni es ajeno al crecimiento económico, la revolución tecnológica y la modernización social ni, por tanto, desconocido en los países ricos. Sí es cierto, y así lo expone el Comité Económico y Social en el dictamen citado15, que el crecimiento tan espectacular del nivel de vida experimentado en épocas-precedentes precipitó la errónea conclusión de que aquel proceso era irreversible. De ahí que, en su momento, no se hiciera lo que se debía y podía haber hecho y, en consecuencia, no se corrigieran las ' desigualdades y situaciones de injusticia y pobreza que ya existían. l5 Dictamen sobre la pobreza 89 c 221/04 al que se hizo alusión. 20 Es un hecho que, por óptimas que sean las circunstancias, la prosperidad no afecta a todos por igual ya que, al no partir de una solidaria distribución de la riqueza, a medida que mejoran las condiciones de vida de unos, los privilegiados, empeoran las de otros, los más desfavorecidos. Cuando, por el contrario, se asiste a períodos de crisis o recesión económica que no hacen más que acentuar las diferencias entre pobres y ricos, se agrava la. situación de los primeros y se incrementa su número, ofreciéndose con ello una imagen más desgarradora de la pobreza. Así ha ocurrido en el pasado y sigue ocurriendo en el presente pero, mientras tanto, la pobreza ha permanecido invariable en lo esencial y su fundamento último es el mismo en los años veinte que en la década de los sesenta o en la actualidad. Que, concretamente en nuestro país, las bolsas de pobreza no son un mal de aparición reciente y coetánea lo demuestra hasta la literatura, haciéndose eco de la antigüedad del fenómeno16. Muestra de ello es la rotundidad con la que el madrileño RODRÍGUEZ MÉNDEZ describe una parte de su ciudad natal, señalando que "este Madrid miserable e infernal -auténtico tercer mundo dentro de otro mundo- existió siempre (. . .) . Nos obstinamos en no reconocer los - fallos humanos, las miserias, las calamidades...". Si, como tal realidad, la pobreza no es nueva, habrá que justificar de otro modo la utilización de dicho l6 Consúltese al respecto el trabajo de VILLARÍN, J., "Hambre y pobreza en la literatura madrileñau, Ingreso Madrileño de Integración n03, trabajos preparatorios del Programa IMI, Consejeria de Integración Social, Comunidad de Madrid. adjetivo y localizar los cambios operados en ella que puedan explicar la aplicación del mismo. En efecto, la constante presencia de la pobreza en los países de nuestro entorno permite constatar, confirmando lo dicho, que sus perfiles son variables y que se han experimentado transformaciones de todo tipo en torno a la misma. La pobreza, socialmente invisible e intencionadamente ignorada hasta hace pocos lustros17, es percibida desde entonces como un drama distinto y relativamente más próximo y cotidiano. Si, en ocasiones de especial virulencia, se pretendió dar una apariencia cíclica o coyuntural a la pobreza, hoy no puede defenderse su carácter circunstancial ni es posible, tampoco, ubicar el problema en una pasajera recesión económica porque subsiste una vez superada ésta. La evolución más notable estriba, sin embargo, en la proyección subjetiva de la pobreza. De sufrirla unos pocos, que eran los de siempre, se ha pasado a que la padezcan, no sólo un mayor número de individuos, sino, paradójicamente, unos colectivos que, hasta hace años, no existían como potenciales afectados o, siéndolo ya entonces, lo eran en dimensiones distintas a las actuales: familias monoparentales, parados de larga duración, trabajadores en precario, inmigrantes l7 La mala conciencia que, social y políticamente, genera el reconocimiento de la pobreza ha hecho que el propio sistema simulara su inexistencia; así, en palabras de SERGE MILANO, en "La pauvreté absolute", París, Hachette, 1988, pág. 175, éste ignora que produce pobres e ignora los pobres que produce. En este s.entido, el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas se refiere a la pobreza insidiosa como aquélla que se oculta o escondemos, que parece insospechable por lejana y que, por su molestia, nos negamos a ver (observaciones previas del Documento Informativo elaborado por la Sección de Asuntos sociales ..., ob.cit.). extranjeros, etc.; ahí radica la auténtica novedad de la pobreza. Así, como dimensión reciente de un único fenómeno o versión actual de una misma tragedia, lo cierto es que los observadores y estudiosos no han dudado en reconocer la coexistencia, junto a la pobreza tradicional, de un tipo de pobreza, peculiar en sus sujetos, etiología y efectos, a la que, precisamente por la ausencia de precedentes, han denominado nueva pobreza. Repárese, no obstante, en que lo es en la medida en que, cualitativamente, existen nuevos pobres, expresión ésta con la que se identifica a los grupos homogéneos de población que, en su calidad de tales colectivos, se han visto inesperadamente afectados por esta situación. A pesar de ello, la expresión no ha sido aceptada de forma pacífica, no existiendo tampoco unanimidad en cuanto a los perfiles de aquéllos y su principiante acceso a la pobreza. No sin razón se ha apuntado, recogiendo la opinión de muchos analistas, que el concepto de nueva pobreza "oscurece más que ilustra, pues lleva con frecuencia a ocultar la pobreza de siempre, y a hacer pasar por nuevas situaciones existentes desde antiguo"18. En este sentido, ha de matizarse que los nuevos pobres no sustituyen a los pobres tradicionales (enfermos, ancianos, ... ) ya que ambas categorías, junto a las que puedan proponerse atendiendo a diversos criterios, conforman el ámbito subjetivo de la pobreza l8 FERN~EZ VIGUERA B., en "La feminización de la p~breza'~, Mujeres en Acción, pág. 15. del país de referencia. Del mismo modo, tampoco una modalidad de pobreza suplanta a la otra ni conlleva su desaparición sino que, por el contrario, ambas constituyen partes o vertientes de una única realidad y contribuyen a dar la dimensión exacta de la misma. Aunque la nueva pobreza haya influido en el cariz que adopta el fenómeno y en las proporciones que alcanza el problema, no debe caerse en el equívoco de considerar que la pobreza que afecta y amenaza a las sociedades desarrolladas, mucho más compleja, diversa y difícil, se reduce a aquélla. Puesto que no se trata de situaciones intercambiables, la primera existe dentro de la segunda, no deben confundirse los planos en los que se analizan ni generalizarse a ésta los rasgos y características de aquélla. 2. Aclarado el sentido de la expresión nueva pobreza y el alcance y fundamento de la novedad, se comprende fácilmente la más amplia perspectiva desde la que se predican, entre otras, las restantes cualidades que se apuntaron al inicio. La internacionalización de la pobreza, a la que se dedica un breve comentario final, da cuenta de la envergadura del fenómeno y, en consecuencia, del interés del que es objeto en estos foros. Por su parte, la capacidad de adaptación y persistencia describen a la perfección la realidad de la pobreza en los países industrializados cuyos modelos de crecimiento económico han permitido alcanzar ciertas cotas de bienestar social pero no han logrado erradicarla. Es más, precisamente por haberse conseguido, conforme a aquéllos, el grado de prosperidad y desarrollo del que ahora se disfruta, se han mantenido, agravándose, las situaciones de injusticia social. Así, la dinámica de los mecanismos financieros, económicos y sociales contribuyen a que, en el ámbito occidental, las ya de por sí abismales diferencias entre ricos y pobres se acentúen, aumentando el número de éstos, diversificándose su composición y prolongándose su permanencia en tal situación. Son bastante expresivas al respecto las palabras de SERGE MILANO quien, en su estudio sobre la pobreza absoluta1g, apunta que "la pobreza constantemente se renueva, los pobres de hoy son más pobres que los de ayer y permanecen pobres más tiempou. La capacidad de superación ytransformación con la que las sociedades desarrolladas han asumido otros retos o se han enfrentado a otras lacras no les ha impedido asistir a fenómenos como el de la mendicidad, la exclusión social y la indigencia que se presentan distintos, en apariencia e intensidad, pero con la misma vocación de permanencia. Como si se tratara de una metástasis que se reproduce y resiste a desaparecer, la pobreza se acomoda al medio en el que se desenvuelve, resultando al tiempo una obra de éste; de ahí que se haya dicho que "la vieja faz de la pobreza se renueva y reproduce adaptada a la capacidad de innovación. . . ; es un producto adecuado a la propia sociedad en cambio"20. Ob. cit., pág. 17. 20 RENÉS V. y LINARES E., en "Cáritas ante la Renta Mínima: interrogantes y propuestas1', en Documentación Social, no 96, ob.cit., pág. 94. Y es que la adaptabilidad de la pobreza es algo más que una mera prosopopeya con la que se alude a su habilidad para mudar de aspecto, del mismo modo que su persistencia no apunta, simplemente, la duradera o dilatada presencia de la misma. La inesperada actualidad que, durante los últimos veinte años, ha recobrado el tema de la pobreza en muchos países ricos pone de manifiesto un cierto redescubrimiento de esta realidad. Obedece, como se ha comentado, a los retratos de sus víctimas y el volumen de población afectada, a la estructura y características del problema, a las carencias que se acumulan en ella y a la complejidad de sus causas y efectos, variables que presentan, en la actualidad, orientaciones sin precedentes. Si se repara en todo ello y se contrasta con el renovado entorno social en el que se proyecta la pobreza hoy, es evidente la permeabilidad de ésta a los cambios y su capacidad para evolucionar, ajustándose gradualmente a nuevas situaciones a medida que éstas aparecen: desagregación de la unidad familiar, precarización del empleo, envejecimiento de la población, tipificación de necesidades ligadas al nivel de vida medio, estratificación de la sociedad, aislamiento de los desfavorecidos, etc. Si se comparan, por otro lado, los sucesos que marcan el ritmo económico y las proporciones que ha ido alcanzando el fenómeno de la pobreza, es claro que aquéllas circunstancias coyunturales no estimulan ni explican satisfactoriamente el alcance estructural de éstas y que la pobreza insiste y persevera en su propósito de arraigar: al desarrollismo y la bonanza le han seguido períodos de crisis, sucedidos por una cierta reactivación y un crecimiento sostenido y, sin embargo, la evolución de los datos y cifras en que se concretan estas oscilaciones no coincide con la tendencia dominante en la trayectoria que trazan los indicadores de pobreza La consolidación de bolsas de pobreza parece, pues, la respuesta de ésta a la modernización y a los cambios de la sociedad del desarrollo pero, indudab.lemente, es también el reflejo de las f isuras y disfuncionalidades de sus modelos económicos y de progreso y convivencia2'. La tendencia a la cronificación, como padecimiento individual y amenaza colectiva, no es más que un síntoma de su resistencia y, al tiempo, una muestra de la ineficacia de medidas parciales y tratamientos superficiales y simplistas. No en vano, la comunidad internacional se ha hecho eco de las dimensiones del fenómeno y, consciente de que tan grave amenaza exige soluciones de envergadura, ha propiciado su análisis en profundidad y desde perspectivas globales. La pobreza es una constante en todas las sociedades de nuestro entorno y se presenta en ellas, usurpando de nuevo la gráfica terminología sanitaria, como un tumor maligno que causa los estragos de una epidemia, difícil de controlar y con diversos focos infecciosos. Se ha apuntado al respecto que las innovaciones tecnológicas no se hacen de forma técnica o aséptica, sino que obedecen a estrategias y dinámicas eminentemente capitalistas y relacionadas con la búsqueda de beneficios y la productividad. BARROSO RIBAL C., en "El rostro de la desigualdad", Disenso, Mayo, no 11, 1995. La internacionalización de la pobreza es, en realidad, ejemplo y consecuencia de la capacidad de adaptación antes comentada y, como proceso de expansión, discurre por una doble vía: de un lado, los movimientos rnigratorios de ciudadanos del tercer mundo han hecho visible el drama de aquellos pueblos cuya pobreza han importado los inmigrantes extranjero^^^; de otro lado, la internacionalización de los cambios sociales y económicos contribuye a la propagación paralela de la pobreza que, lejos de ser un fenómeno aislado, es un problema compartido con mayor o menor intensidad por países que, como España, se sitúan en la órbita del desarrollo y la prosperidad. Así las cosas, no es de extrañar que en el contexto comunitario se dedique una especial atención a la lucha conjunta contra la pobreza, haciéndose especial hincapié en que las soluciones que se adopten deberán ser, necesariamente, políticas y globales. Si en este ámbito de interrelaciones mutuas se localizan unos condicionantes similares23, se procuran unos mismos 22 De sobra es conocido en nuestro país el drama de los inmigrantes magrebíes (marroquíes, argelinos) e hispanoamericanos que se introducen ilegalmente en territorio español huyendo del hambre y la miseria. A estos "refugiados económicos" se suman, ahora, los ciudadanos de otros países africanos o de estados centroeuropeos afectados por conflictos bélicos que están llegando como víctimas, igualmente, de la pobreza. 23 AYALA cAÑÓN L. aborda esta cuestión en "Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa: logros, límites y alternativas", en Documentación Social, no 96, pág. 227. Allí afirma que la internacionalización de los cambios sociales y económicos hace que, a pesar de la existencia de distintos elementos institucionales propios de cada país, existan patrones comunes en cuanto a los resultados de la interacción entre ambos tipos de transformaciones. parámetros de medición24 y se describe una patología común, es lógico que exista un cierto consenso, a nivel regional, en cuanto a los mecanismos más idóneos para combatir la lacra de la pobreza; desde esta perspectiva, el establecimiento de las RMA constituye un ejemplo perfecto de la internacionalización de los instrumentos de lucha contra la pobreza, en la medida en que la experiencia de otros países ha permitido que se importen al nuestro los sugerentes programas e ideas que ya han sido puestos en práctica allí. 3. A pesar de que la pobreza se revele como un fenómeno persistente, con una gran capacidad de adaptación y, en consecuencia, enraizado en zonas geográficas muy distantes, o quizás, precisamente por todo ello, su presencia es inconfundible dado el efecto inmediato que produce, cualquiera que sea el país o la comunidad de referencia, en el seno del entramado social: la dualización. Dicho término, que apunta una tendencia observada en las sociedades avanzadas, viene referido al proceso de polarización experimentado en la estructura social de éstas. Tal inclinación a segmentarse en dos grupos sociales obedece a la concurrencia de una serie de factores, reconducibles, en esencia, a la desigualdad de 24 En esta línea van las recomendaciones de diversos documentos comunitarios que pretenden avanzar en la definición de un nivel de vida europeo básico a partir del cual elaborar un concepto homogéneo de pobreza en el ámbito europeo. Sin perjuicio de lo que posteriormente se comentará, lo cierto es que, frente a la visión absoluta de la pobreza que se ofrece en Norteamérica, en Europa es habitual recurrir a umbrales relativos. la que la pobreza es, según se mire, indicador o causa2'. Si, hasta ahora, aquélla se limitaba a acentuar las diferencias entre las capas altas y bajas de la escala social, ocupando el espacio intermedio los estratos del mismo nombre, en la actualidad, integrados y excluidos identifican al grueso de la población, conformando los colectivos que describen la composición de la misma. Evidentemente, es la suficiencia económica o la indisponibilidad de recursos para atender las necesidades básicas el dato que determina, a priori, la normalizada situación del individuo o su vulnerabilidad a la marginación. Aunque a ello se dedica un posterior apartado, no puede dejar de señalarse que el panorama social dibujado por la pobreza, no sólo altera la dimensión del problema sino que, sobre todo, lo agrava y Las acentuadas diferencias que separan a ricos y pobres y la tendencia a la polarización de la estructura social son hechos incuestionables. Integrados 25 El papel y el sentido que se otorga a estas expresiones difiere en unos estudios y en otros que la sitúan como antecedente o consecuente de una cadena de situaciones. Así, para ALONSO TORRENS F. J., en "La pobreza acumulada y/o la . . .", ob.cit., pág. 161, la pobreza económica se sitúa en el origen de la desigualdad aunque reconoce que no se presenta como única causa de ella. RENES V. y JUAREZ M. prefieren considerar la pobreza como muestra o rostro de la desigualdad social, en "Población, estructura y desigualdad social", V Informe sociológico sobre la situación social en España. Sociedad para todos en el año 2000, Fundación FOESSA, Madrid, 1994. 26 En el mismo sentido se pronuncia DE TORRES SANAHUJA, S. en "La pobreza en España. Análisis y líneas de actuaciónu, conferencia de clausura pronunciada en el seminario organizado por la Fundación Argentaria, Madrid, 1993. Así, apunta que el carácter estructural de la pobreza ha cronificado el problema que, al referirse ahora también a la distancia entre los que están en el centro de la escala económico y social y los que quedan prácticamente al margen de ella, ha cambiado en cuanto a su estructura y características. y excluidos ocupan dos mundos distintos cuyas dinámicas los alejan cada vez más, de manera que la dualización se convierte en una barrera infranqueable para quienes, permaneciendo fuera de la red social, aspiran a acceder a ella, espontáneamente. Los necesitados saben de la existencia de los pudientes y éstos, a su vez, no ignoran que su abundancia o simple desahogo económico choca tajantemente con la precaria situación de otros individuos menos favorecidos. La coexistencia de estos dos modos de vida, es percibida por la opinión pública a pesar de las dificultades con las que se enfrenta el pobre para salir a la superficie. Prueba evidente de la consolidación de la sociedad dual y de los inaceptables efectos estigmatizadores de la pobreza es la frecuente alusión al denominado "cuarto mundo". Así se ha bautizado a la pobreza de los países avanzados para diferenciarla de la del tercer mundo27, enfatizándose, con cierto cinismo, la inadmisibilidad de tal fenómeno en sociedades tan prósperas que disponen de los recursos suficientes para enfrentarse a ella. Desde esta perspectiva, el cuarto mundo es resultado del modelo dualizador de desarrollo económico, el entramado social en el que se localizan las bolsas de pobreza, el submundo de miseria y marginación en el que transcurre la vida de los pobres de los países ricos y, a los efectos del eje central de este trabajo, la ' ESTIVILL J. y DE LA HOZ J.M. , en "La pobreza y la renta mínima de inserción en Francia", Documentos de Bienestar Social, no 17, pág.11, atribuyen la inicial aplicación del término a autores conectados con movimientos de matriz religiosa. realidad que determina la adopción de nuevos instrumentos de protección social y el ámbito subjetivo de aplicación de los mismos. 3 .1) NOTAS PREVIAS Si, como se ha dicho, "la pobreza es sólo factor común de situaciones sociales muy diversas"28, debe admitirse que no existe una sola causa principal sino que se accede a ella por la concurrencia de un cúmulo de circunstancias que son dispares y se combinan, en cada caso, de forma diversa y particularizadamente. Ahora bien, tras estos condicionantes inmediatos, cuyo análisis desborda el modesto propósito de estos comentarios, subyacen otros de carácter mediato, reconocibles por su incidencia general y constante y susceptibles de aprehensión con propósitos muy diversos. El acercamiento a las causas de la pobreza, no sólo permite a los especialistas conocer mejor el alcance subjetivo y objetivo de tal realidad sino que, sobre todo, proporciona a las Administraciones, instituciones y entidades que trabajen en este campo una información 28 CASADO, D., en, "Sectores y factores de la pobreza. . . ", ob.cit. pág. 143. 32 fundamental cualquiera que sea el tipo de intervención que se proyecte llevar a cabo. Ya se trate de medidas preventivas, reparadoras o recuperadoras, toda estrategia de lucha contra la pobreza, y no se olvide que las RMA lo son, debe partir de un estudio previo sobre sus causas que esté en condiciones de asegurar una cierta adecuación de los mecanismos diseñados para combatirla. Siendo así, el examen de las causas de la pobreza constituye, además de una tarea necesaria para delimitar sus perfiles, una labor imprescindible para debatir la idoneidad de los instrumentos públicos de protección de la necesidad. Cuando se afirma, no sin razón, que la pobreza de las sociedades avanzadas es el precio que éstas han de pagar por el modelo de crecimiento elegido, se pone de manifiesto la compleja etiología del fenómeno, vislumbrándose, no obstante, el origen último de aquélla en el sistema capitalista y su capacidad para generar y conservar desigualdades sociales extremas. Aunque el objetivo de estas líneas no sea formular una crítica a dicho sistema, es evidente que los postulados teóricos de la economía capitalista y la dinámica de sus reglas de juego casan mal con la idea de la solidaria distribución de la riqueza. Así, con presupuestos como el lucro y la acumulación de bienes, la oferta y la demanda, la plusvalía y la competitividad, la maximización de beneficios, etc., no sólo es probable que la pobreza haga su aparición sino que, además, hay buenas razones para dudar de su erradicación. No obstante, no puede atribuirse, sin más, a la lógica capitalista todos los males que amenazan a las sociedades avanzadas puesto que, en el caso que ahora se analiza, dicha argumentación sería, además de simplista, poco rigurosa y demasiado imprecisa. Necesariamente, habrá que detectar los aspectos concretos de aquella economía cuyo comportamiento y variaciones tienen una relación directa con la realidad objeto de estudio. Téngase en cuenta, por otro lado, que este mecanismo no es el único causante de desigualdades y pobreza ya que en ellas, además de condicionantes eminentemente económicos, influyen, también, factores de carácter demográfico, institucional y psicológico29. La incidencia de los mismos, aunque menor o relativa, no puede ignorarse puesto que los cambios operados en estos ámbitos explican determinadas vertientes del problema. De lo dicho se desprende que, a pesar de rechazarse la imputación global de la pobreza de los países occidentales a los patrones de su economía, no debe caerse en el extremo opuesto de interpretaciones individualistas que asocien las situaciones de penuria material a la disidencia, pasividad o debilidad de los afectados3'. Este tipo de enfoque, sobre el que se 29 Aunque el estudio de los factores psicológicos causantes de la pobreza no es tema sobre el que pretenda ahora reflexionarse, no se ignoran las corrientes de estudio que han atribuido el origen de la pobreza, casi en exclusiva, a circunstancias como la inteligencia, los hábitos personales o la edad. Cfr. la literatura psicológica al respecto, en especial "Explanations of poverty and inequalityl', de GEORGE V., en I1Poverty and inequality in Common Market countries", Routlredge and Kejan Paul, London, 1980. 30 Con argumentos de sobra conocidos: la marginación voluntaria de los gitanos para preservar su identidad, el nulo esfuerzo personal de los parados, la degradación de los alcohólicos y toxicómanos, etc. volverá posteriormente a propósito del perfil del pobre31, parece superado hoy en día al imponerse la "socialización de la pobreza"32 pero, sobre todo, al constatarse la multicausalidad de la misma como fenómeno colectivo. Es por ello por lo que el estudio se centra, preferentemente, en las explicaciones estructurales de la pobreza33. Debe señalarse al respecto que, tampoco en lo que hace a la identificación del origen de la pobreza, existe unanimidad de criterios34, lo que obedece, en parte35, a la frecuente confusión entre causas y - 31 Precisamente la tendencia a caracterizar a los pobres y a crear patrones o tipologías atendiendo a sus peculiaridades tiene el efecto contraproducente de convertir a éstas en causas últimas de la pobreza. 32 Con esta expresión se alude al proceso descrito, bien que con e,fectos más restric,tivos y en otro contexto histórico, por ALARCON CARACUEL y GONZALEZ ORTEGA en su llCompendio de Seguridad Socialu, Tecnos, cuarta ed. renovada, Madrid, 1991, pág. 15. Aunque es evidente que estos autores no piensan en la pobreza, en abstracto, como riesgo social, sí se ha producido respecto a la misma una evolución paralela en cuanto que "deja de considerarse bajo el prisma de lo natural o lo ineluctable para pasar a ser concebida como lo que realmente es: un producto del sistema...". 33 Sobre otro tipo de causas, históricas, geográficas, morales, etc. véase el trabajo colectivo "La pobreza en España y sus...", ob. cit. en el que se apuntan y comentan, entre otras, la desamortización, la. situación geográfica de España, la crisis personal y colectiva de valores y ciertas situaciones y conductas sociales consideradas improcedentes (especulación, paternidad irresponsable, gastos superfluos, etc.) . 34 Al igual que ocurre con el propio concepto de pobreza, con sus criterios de medición e indicadores o con el perfil o tipología de los pobres, no coinciden los diferentes comentarios y artículos de especialistas, informes y resoluciones de organismos supranacionales o internacionales y encuestas y trabajos de investigación en lo que hace a la localización de las causas específicas de la pobreza. 35 La falta de unanimidad que evidencian los estudios sobre la pobreza a la hora de enunciar sus causas se debe, también, a planteamientos ideológicos y a las diferentes perspectivas, económica, jurídica, sociológica, etc. desde las que se aborda el examen de aquélla. También influye, como en cualquier otra tarea (continúa ... ) consecuencia^^^ e, incluso, a la identificación de algunas de ellas con las carencia o privaciones en que consiste la pobreza. Así, la falta de un alojamiento digno y adecuado, la marginalidad o las carencias formativas, que son apuntadas, a veces, como circunstancias que propician la aparición de la pobreza y, otras, como resultado de tal situación, pueden considerarse, al tiempo, como elementos definitorios de dicho padecimiento. Unos y otros factores están íntimamente relacionados, son interdependientes y se autoalimentan y agravan, siguiendo un mecanismo acumulativo que, como se señaló, es característico de la pobreza. Ello hace que, a la hora de enunciar las concretas variables que determinan la aparición de ésta, el fenómeno de la pobreza se muestre, con toda su crudeza, como un proceso de acontecimientos encadenados cuyo punto de partida es difuso y de difícil aislamiento. Por si esto fuera poco, muchas veces se cae en el error de subjetivizar la causa e identificar críticamente y en abstracto a quien se considera responsable. Como ejemplo cabe citar los resultados de 35 ( . . .continuación) intelectual, la formación del investigador, el origen del encargo institucional, los fines del estudio, la proyección social del mismo, etc. 36 Por este motivo se reivindica la noción de exclusión social que, según se apunta en el Informe 8 CES antes citado, está empezando a reemplazar a la de la pobreza en todos los ámbitos de la Unión Europea. Del concepto de exclusión social se dice que "engloba las causas y los efectos de la pobreza y permite, además, designar los procesos, situaciones y mecanismos en función de los cuales una parte de la población, personas, grupos o territorios, queda al margen de la participación en la vida social y económica (ob. cit., págs. 2 y 3). una reciente encuesta elaborada en nuestro país en la que, preguntados los españoles por las principales razones de la pobreza, aparece en primer lugar la falta de oportunidades, seguida del sistema económico y de la política del gobierno37. 3.2) ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES CAUSAS No obstante todo lo anterior y al margen de las antecedentes, más o menos remotos, que han favorecido la aparición y posterior extensión de bolsas de pobreza, es posible localizar los agentes fundamentales de la misma, teniendo en cuenta que en alguno de ellos se superpone el triple plano comentado hace un momento. Aunque las connotaciones económicas de la pobreza son ineludibles pues ésta es, básicamente, una situación de escasez de recursos traducibles a términos monetarios, y los efectos, indeseados o no, del sistema capitalista no pueden ocultarse38, las siguientes ref lexiones se alejan, a propósito, de toda teoría y análisis económico 37 Encuesta de Estructura, Conciencia y Biografía de Clase. Sobre la percepción de la pobreza y las expectativas sociales ante la desigualdad, consúltese los trabajos "Las ambivalencias de la igualdad. Actitudes ante el Estado de Bienestar y la igualdad en España" de NOYA F. J. (tesis doctoral, 1995) y "Las actitudes ante la igualdad" Centro de Investigaciones Sociales, del mismo autor en colaboración con VALLEJOS A. 38 CASADO, D., en "Sectores y factores de la.. .", ob. cit. pág. 157, justamente por la inexistencia de alternativas plausibles al capitalismo privado, advierte de su arrogancia y recomienda estar al tanto de sus efectos deletéreos. por desbordar dicho campo la formación de la autora de este trabajo. Se ha preferido profundizar en aquellas causas que, por su general incidencia y frecuente mención, se perfilan como las principales claves de la pobreza en Europa, con especial referencia al panorama que ofrecen nuestro país. Se trata, además, de variables cuya decisiva y dominante influencia se deja sentir, no sólo en la configuración de la pobreza y la problemática que la envuelve sino, también y como consecuencia de ello, en las medidas y estrategias diseñadas para combatirla. El progreso técnico, los avatares de la economía y la profunda evolución de los modos de vida han hecho familiar la imagen de una sociedad dual en la que, como se apuntó, colectivos de población en estado de precariedad asisten, perplejos y como meros observadores, a un crecimiento económico y una elevación del nivel general de vida que les son totalmente ajenos porque sólo otros grupos de individuos, y no ellos, parecen estar en condiciones de beneficiarse de las ventajas del sistema. Los tres factores que, sin lugar a dudas, más han contribuido a la consolidación de la situación descrita tienen que ver con el mercado de trabajo, con la estructura sociodemográfica y con el sistema de protección social pero, a pesar de su coincidencia temporal, presentan una dispar consonancia con la lógica evolutiva de la cultura del progreso: así, mientras los dos primeros son de signo claramente dinámico, el tercero, por el contrario, muestra la tendencia inmovilista y contradictoria de la sociedad actual; a su comentario se dedican las siguientes líneas. 3.2.1) Transformaciones del mercado de trabajo Siendo el trabajo la fuente básica de ingresos de un volumen apreciable de la población y constatadas las considerables modificaciones operadas en el ámbito laboral, no es de extrañar la enorme repercusión que la progresiva destrucción de empleo ha tenido en las economías familiares asalariadas. Como apunta el Informe 8 CES, "aunque la tenencia de un empleo no signifique un alejamiento automático del riesgo de pobreza o exclusión, (...), la carencia de empleo es uno de los factores que más afectan al mismo"39. Los índices relativamente elevados de desempleo que aún se mantienen en muchos países europeos40 así como el subempleo o la precarización del trabajo contrastan con las optimistas expectativas económicas, confirmando una nueva forma de dualización socia141. 39 De hecho, según el citado Informe, más de un tercio de los hogares cuyo sustentador principal estaba desempleado se encontraba bajo el umbral de pobreza en 1991, lo que representaba casi 200.000 hogares. 40 La tasa de paro comunitaria se situó en el 11,6 % de la población, según datos de la memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de España en 1994, elaborada por el Consejo Económico y Social (en adelante, Memoria 94 CES), pág. 22. 41 En lo que hace a nuestro país, los datos ofrecidos por el Fondo Monetario Internacional ratifican la favorable coyuntura internacional en la que se enmarca la recuperación de la economía (continúa ... ) Aunque se confía en invertir o, cuando menos, en frenar la tendencia de los últimos lustros y aún sea pronto para valorar los efectos de ciertas medidas y actuaciones de apoyo al empleo42, el paro masivo, permanente y de larga duración sigue siendo la asignatura pendiente en España que, como el resto de las democracias occidentales, tiene como principal desafío reducir su incidencia. No puede ignorarse, por otro lado, que la proliferación del empleo precario y de la economía sumergida o informal, paralela al proceso de segmentación del mercado de trabajo, son vertientes distintas de un mismo fenómeno en la medida en que todos comparten su capacidad para generar pobreza. Así, la paulatina sustitución de empleo salarial indefinido por temporal43, la utilización 41 ( . . . continuación) española, lo que permite aventurar que esta tendencia alcista se afianza. Sin embargo, junto a las halagüeñas perspectivas que se deducen del comportamiento de ciertos agregados, la Memoria 94 CES (págs. 24 a 49) no permite valoraciones optimistas en cuanto a la evolución de las tasas de desempleo que registran el 23,9 % de la población activa en el último cuatrirnestre del año; la dualización de la sociedad española entre ciudadanos estables y ciudadanos inseguros es, pues, una realidad incuestionable. 42 En el caso concreto de España, además de las modificaciones en la protección social por desempleo, la conclusión del Programa Nacional de Formación Profesional y los diversos Programas de apoyo financiero a la creación de empleo, se esperaba que las reformas introducidas en la legislación laboral contribuyeran a mejorar las estadísticas. Sin embargo, además de controvertidas, algunas de las anteriores medidas no han confirmado, en la práctica, las expectativas previstas. 43 El número de asalariados con contrato de duración determinada supera ya los tres millones de efectivos, con un importante peso de las fórmulas contractuales con contenido formativo. Los asalariados con contrato indefinido han proseguido su disminución aunque de forma más moderada en el último cuatrimestre de 1994 (Memoria 94 CES) . masiva de expedientes de regulación de empleo44 y el recrudecimiento del paro de larga y muy larga duración45 ayudan a calibrar la magnitud del problema pues los colectivos afectados por cualquiera de estas variables tienen muchas posibilidades de engrosar la lista de los vulnerables a la pobreza46. Ello supone que, junto a los individuos tradicionalmente excluidos o en permanente situación de precariedad (inmigrantes ilegales, determinados grupos étnicos, prostitutas, pequeños traficantes, enfermos, minusválidos y ancianos sin pensión, etc.) otros grupos sociales se hayan visto repentinamente desplazados hacia estratos sociales más bajos. En nuestro país, como consecuencia de las mutaciones del mercado de trabajo, un sector nada despreciable de la población ha perdido el empleo del que dependían sus ingresos, ha padecido la reducción de 44 No obstante el crecimiento experimentado a principios de la década, la mejora de la situación económica ha llevado a un descenso del número de despidos por expedientes que, en 1994, se redujo en un 38% (Memoria 94 CES) . 45 En el cuarto trimestre de 1994, el número de personas que llevaba más de un año buscando empleo representaba el 57% de todos los parados, correspondiendo un tercio del paro total a personas que llevaban más de dos años en el desempleo (Memoria 94 CES) . 46 No debe descartarse el estigma de precariedad que llevan consigo determinados contratos a tiempo parcial cuando van ligados a actividades de escasa o nula cualificación profesional, cuando se utilizan para abaratar costes sociales o para encubrir fenómenos de subempleo o de economía sumergida. Sin embargo, que el empleo a tiempo parcial haya alcanzado en 1994 la nada despreciable cifra del 6,7% sobre el empleo total y que las contrataciones de ese tipo supongan algo más del 15% de los contratos registrados en ese año debe ser valorado con cautela a los efectos que ahora interesan; se deba o no dicho incremento a las iniciativas legales adoptadas, lo cierto es que el aumento del 47% experimentado en este último año engloba a los fijos discontinuos cuya situación económica, lejos de acercarse a los umbrales de la pobreza, puede ser tan holgada como la de otros tantos profesionales que hayan optado, voluntariamente, por esta reducción de su jornada laboral (Memoria 94 CES). éstos, ha pasado a una situación de inseguridad económica o ha sido obligado a prolongar su dependencia. La precarización y destrucción de empleo ha afectado especialmente a trabajadores maduros de sectores sometidos a procesos de reconversión o reestructuración, a mujeres en una amplia franja de edad y a jóvenes demandantes de un primer empleo47, colectivos todos ellos que, tras ser expulsados del marco laboral, se ven degradados socialmente como sujetos débiles y víctimas potenciales de la pobreza. No en vano fenómenos como el rejuvenecimiento de la población pobre o la feminización de la pobreza y la propia noción de nueva pobreza no hacen más que completar el mapa cualitativo de esta realidad a partir de un rasgo común, la carencia de empleo o la ausencia de uno estable. La gravedad de tal circunstancia estriba, por un lado, en que no es pasajera sino que tiende a consolidarse adoptando la forma de paro de larga duración o paro residual y, por otro, en que quienes se ven privados de su puesto de trabajo o afectados por condiciones adversas suelen constituir el sostén económico familiar. 47 Además del dato de las tasas de paro, que en los jóvenes duplica con creces el total de edades para ambos sexos y en las mujeres se sitúa 11 puntos por encima de la de los hombres, ha de tenerse en cuenta que la temporalidad y la ocupación a tiempo parcial afecta, también, principalmente a los dos primeros colectivos (Fuente Informe CES) . La incidencia del desempleo en los hogares48 da cuenta de la doble dimensión, individual y colectiva, del drama ya que, al margen de las estadística^^^, las repercusiones de dicho suceso difícilmente serán estrictamente personales. Téngase en cuenta que el paro es sólo un factor desencadenante de pobreza, seguramente el primero, pero a partir de él y de la escasez o inexistencia de recursos que se derivan del mismo se reproducen un cúmulo de privaciones en materia de vivienda, sanidad, educación, formación, etc. Tales carencias las sufre todo el entorno familiar y, al permanecer en el tiempo las condiciones de precariedad, es probable que los hijos hereden estas deficiencias acumuladas que irán marcando su vida5'. De ahí que se hable con insistencia de gran pobreza y pobreza acumulativa. 3.2.2) Cambios en la estructura sociodemográfica 48 Véase al respecto TOHARIA L., "La incidencia familiar del paroN, en L. Garrido y L. Gil Calvo (eds.), Estrategias Familiares, Alianza Editorial, Madrid, 1993. Cfr. también las estadísticas de pobreza según la actividad del sustentador principal del hogar contenidas en el Informe 8 CES (cuadro 11-20, pág. 30). 49 También el Informe del CES reflexiona sobre esta cuestión y ofrece datos al respecto, señalando, por ejemplo, que las cifras recogidas en la EPA sitúan la tasa de paro de las personas principales en torno al 13%, con una muy desigual distribución por sexo de las responsabilidades familiares. 50 En forma de inadaptación global, de analfabetismo, de falta de higiene y de salud, según apuntan ESTIVILL J. y DE LA HOZ J.Ma en "La pobreza y la RMI en Francia", ob. cit. pág. 16. Precisamente en el contexto familiar se localiza otro de los condicionantes de la pobreza y es que, si la familia no ha permanecido ajena a las profundas transformaciones experimentadas por las sociedades capitalistas, es lógico que su influencia también se deje sentir en un fenómeno que, como se dijo, tiene una enorme proyección colectiva. Además de los cambios operados en aquélla, que subrepticiamente coadyuvan en la conformación actual de la pobreza, otra de las tendencias demográficas señaladas como causantes de la misma es el paulatino envejecimiento de la población. Respecto a esta última ha de señalarse que no siempre es objeto de consideración a la hora de analizar las causas más típicas de la pobreza51. Si bien es cierto que el crecimiento sensible de la franja de población mayor de 60 años ha de interpretarse como una muestra indiscutible de progreso y bienestar social, también lo es que la favorable esperanza de vida no deja de plantear graves problemas de vivienda, asistencia médica, servicios sociales y, sobre todo, ante una situación de desempleo masivo y permanente como la que ahora se atraviesa, de financiación de sistemas de protección social. 51 Añadiéndola a los factores causantes de la pobreza que se suelen señalar principalmente, es apuntada, entre otros, por QUESADA ALONSO en "Planteamiento y recomendaciones del Consejo de Europa sobre seguridad social y renta mínimau, Documentación Social, no 78, 1990, pág. 30. En lo que hace al panorama español, el tema de la mayor longevidad de la población52 y su incidencia en la pobreza salió a la luz, indirectamente, al abordarse la implantación de las prestaciones no contributivas de jubilación, pero fuera de este contexto parece que el colectivo de mayores, progresivamente en aumento tanto en miembros como en edad, estuviera al margen del problema. Aunque este aparente olvido sea justificable por el interés que despiertan fenómenos como el de la nueva pobreza o su rejuvenecimiento no puede ignorarse esta otra vertiente, más tradicional pero, seguramente, también más angustiosa. La asociación de la pobreza a la mayor edad es un hecho que se comprueba comparando los recursos de los hogares en relación con el número de miembros y la edad de éstos53. Los resultados que arrojan las Encuestas de Presupuestos Familiares, aunque tengan que admitirse con reservas54, parecen con£ irmar la 1 imitada 52 La esperanza de vida al nacer era, en 1993, de 76,9 años, lo que suponía un promedio de años de vida de los más altos de la Unión Europea (Fuente Informe CES) . 53 Adviértase, no obstante, que la incidencia del envejecimiento de la población en la pobreza no puede afirmarse, en abstracto, de todos los países del contexto europeo sin precisar los períodos en los que se constata dicha influencia. Y ello porque, aún cuando la mayor longevidad es predicable, con matizaciones, de todos sus habitantes, los diferentes sistemas de protección social no demuestran tener la misma sensibilidad a la hora de responder a las necesidades y carencias de la población anciana y, en consecuencia, las políticas de revalorización de pensiones y mínimos de vejez, que reducen la pobreza de este colectivo, no se implantan al mismo tiempo. 54 Como acertadamente advierte DEMETRIO CASADO, en "Sectores y factores de la pobreza...", ob. cit. pág. 152, los datos de tales encuestas proceden de la medición del gasto monetario efectivo por lo que; no sólo son indicadores de la disponibilidad de ingresos sino, también, del estilo de vida menos consumista de los hogares añosos que, por otro lado, tienen cubiertos determinados gastos, como los sanitarios. disponibilidad de ingresos de los hogares constituídos por una persona de 65 años o más o por una pareja cuyo sustentador principal supere dicha edad55. El sobrevivir hasta una edad avanzada se ve acompañado de un deterioro de la calidad de vida que, en las sociedades modernas, se agrava para aquellos individuos cuyas circunstancias profesionales, familiares y económicas no les garantizan una vejez segura. El envejecimiento progresivo de la población es, pues, una variable que no debe pasar desapercibida porque el incremento del número de ancianos, especialmente vulnerables y débiles y con necesidades específicas, multiplica las posibilidades de que se instale en ellos pobreza la marginación, máxime condiciones tan adversas como las actuales. Y es que, si las transformaciones del mercado de trabajo repercuten en el futuro de la población activa56, problemática sobre la que ha alertado la propia Unión ~uro~ea~~, los cambios operados en la 55 Según la citada EPF 1990-91, se trata de los hogares con los mayores porcentajes (40,9 y 32,8, respectivamente) de casos en los que el gasto medio equivalente es menor al 30% del gasto medio nacional. (Fuente INE: Estudio de los hogares menos favorecidos según la EPF 1990-91). 56 A las repercusiones lógicas que se producen en el presente han de añadirse aquellas otras que se derivan de una irregular trayectoria profesional. Los parados de larga duración, los afectados por expedientes de regulación de empleo, los trabajadores en precario, etc., sobre todo a partir de una cierta edad, viven con mayor angustia esta situación al ver peligrar sus pensiones para la vejez que se avecina. 57 Se ha advertido al respecto que "la interrupción en el trabajo y las cotizaciones, probablemente, van a'significar que el paro o desempleo que los separó del conjunto de la población activa durante su vida laboral, los va a convertir durante la década venidera en los pobres de la población anciana". (La pobreza y su contexto. Evaluación del 11 Programa Europeo de lucha contra la pobreza. Bruselas, 1991). familia, sobre la que pesaba el sostenimiento de los mayores, influyen decisivamente en el presente de la población pasiva. La mal llamada tercera edad es víctima, por otro lado, de los valores, modos de vida, hábitos y exigencias que impone el progreso y los vínculos de parentesco no son ya garantía de protección. No en vano, se ha modificado hasta tal punto el papel y el espacio de los ancianos que los hogares en los que conviven tres generaciones de un mismo tronco familiar se han convertido en meras reliquias y el aislamiento progresivo de aquéllos hace más duras sus condiciones de vida, conduciéndolos a la miseria. La evolución de la familia, como institución y núcleo social primario, es, sin embargo, de más hondo calado y su influencia en la actual dimensión de la pobreza no se reduce, tampoco, a la simple intensificación de la precariedad que padecen ciertos individuos por su avanzada edad. Es más, cuando se alude a la desagregación de la célula familiar tradicional, considerándola uno de los factores desencadenantes de la pobreza, no se piensa, normalmente, en aquel aspecto ni en aquel efecto. En realidad, la modificación de la estructura familiar contemplada como causa de pobreza hace referencia, mayoritariamente, a nuevos modelos de familia y nuevos repartos de responsabilidades, distintos al tradicional, cuya aparición ha contribuído a agudizar el problema de aquélla. Así, la crisis de la familia o del denominado modelo conyugal5* se concreta en el incremento de divorcios y hogares recompuestos, la normalización de las uniones libres y los nacimientos extramatrimoniales, la proliferación de familias monoparentales al frente de las cuales suele estar una mujer y, como consecuencia de la incorporación de ésta al mercado de trabajo, la reducción del número de sus miembros59. Este proceso de cambio al que está sometida la institución familiar, que no necesariamente implica inestabilidad como af irma GONZÁLEZ SANCHO~', ha sido objeto de especial consideración por los observadores porque expone a aquélla a mayores riesgos, aumentando los casos de desamparo. Dicho en otras palabras, las transformaciones de la familia, que se traducen en nuevas 58 Con estas palabras se hace referencia, en el Informe del CES de la Comunidad Europea de 1989, a una de las causas principales de la pobreza ya que, según se apunta en el mismo, la desaparición de los modelos familiares, especialmente representativos son los divorcios y las familias monoparentales, cambia la naturaleza de la solidaridad y su eficacia. 59 También en este aspecto se constata un cierto desfase entre los países europeos ya que todos estos cambios en la estructura familiar son más tempranamente acusados en el área norte que en el área sur. No obstante, el descenso del número de nacimientos (la tasa de natalidad ha disminuído casi 4 puntos entre 1981 y 1991), el ligero incremento de la natalidad extramatrimonial y de las uniones no maritales (ésta última representaba el 9% de las parejas en 1991), el aplazamiento de la maternidad (la edad media se sitúa en 29 años) y, sobre todo, el destacable aumento del número de hogares monoparentales (en 1991 representan el 10% del total) acercan el caso español al modelo europeo (Fuente Informe CES) . En "Apuntes sobre la situación de la protección a la familia en España en 1989 y sobre la conveniencia de mejorarla", Seminario sobre Prestaciones no contributivas y lucha contra la pobreza del Instituto Sindical de Estudios, Madrid, Mayo de 1989. Aunque el incremento de los divorcios o separaciones, en cuanto exteriorizaciones formales de una ruptura familiar, son síntomas del aumento de la inestabilidad en los primeros matrimonios, no todos los modelos familiares citados deben considerarse manifestaciones de inestabilidad familiar sino simples muestras de la superación del modelo tradicional. formas de convivencia o, a la inversa, en la consolidación de hogares unipersonales, ha dado paso a situaciones en las que, a menudo, se asocian manifestaciones de pobreza y marginación. Los divorciados-as con hijos, las madres solteras, los viudos-as que viven sólos, etc. son personas que se ven enfrentadas con frecuencia a graves problemas financieros derivados de la escasez, pérdida o mengua de recursos. Especialmente desventajosa es la situación de las familias monoparentales, más aún si el progenitor es mujer, que constituyen un ejemplo destacado de la comentada aparición de núcleos familiares de nuevo cuñoG1. A medida que estos modelos de hogares se van imponiendo, el fenómeno de la pobreza tiene nuevos espacios en los que reproducirse, ampliándose considerablemente su alcance subjetivo y objetivo. De la irrupción de los mismos se ha señalado que "supone también la aparición de necesidades sociales diferentes que requerirán soluciones también diferentes desde el ámbito de la protección social"62. Esta tendencia expansionista de la pobreza no se corresponde, sin 61 El análisis de la incidencia de situaciones de pobreza según sexo del sustentador principal del hogar muestra que los hogares encabezados por una mujer tienen un riesgo mayor de pobreza que los encabezados por un varón, sobre todo cuando se considera la pobreza severa. Entre 1981 y 1991, la proporción de hogares en situación de pobreza severa encabezados por mujeres ha aumentado dramáticamente, pasando del 16 al 25 por cien (Informe 8 CES, cuadro 11-10, pág. 15). 62 En I1Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse", Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Colección Seguridad Social, Madrid, 1996, pág. 47. embargo, con el letargo que ha caracterizado la reacción de los Poderes Públicos, disfunción que se analiza seguidamente. 3.2.3) Insuficiencias de la protección social En efecto, cualquiera que sea la variable apuntada como condicionante de la pobreza y con independencia de la mayor o menor incidencia que se predique de las mismas, el porcentaje de población afectado por dicha lacra dependerá, en última instancia, de la capacidad de respuesta de los modelos protectores vigentes para atender los estados carenciales en que aquélla consiste. Así, junto a los cambios del mercado de trabajo, la aparición de núcleos familiares de nuevo cuño o el envejecimiento de la población, circunstancias todas externas al propio sistema de protección social, hay una serie de aspectos internos a éste que lo convierten en responsable por omisión de los índices de pobreza alcanzados en las últimas décadas. El que se atribuya, en parte, el germen y las proporciones de la pobreza actual a las deficiencias de la protección social es debido, fundamentalmente, a la reducida adaptabilidad que han demostrado tener los diferentes sistemas. Concebidos éstos en el pasado para su aplicación en un contexto -paro estaciona1 de corta duración y con reducidas tasas de desempleo, mitigación de las necesidades por la red de solidaridad que inspira el modelo familiar tradicional- que dista mucho del actual, no se han adecuado a las nuevas circunstancias y resultan por ello insuficientes para dar respuesta a las demandas de hoy. En este sentido, no han faltado voces que justifican el inmovilismo de los regímenes de Seguridad Social argumentando que "estaría fuera de lugar criticar (los) por haber fracasado en la eliminación de la pobreza, objetivo que jamás se les fijó116'. En la misma línea se ha señalado, comentando los elevados índices de pobreza y de exclusión social de nuestro país, que "el recrudecimiento de esta situación obedece ... a la inadecuación de los sistemas de protección social para combatir la nueva pobreza. De hecho, tales sistemas no fueron concebidos para solucionar la pobreza y sus consecuencias ... 11 64 Lo cierto es que, en los países desarrollados, los sistemas de Seguridad Social constituyen "el eje central de políticas de bienestar social dirigidas a mantener y mejorar el nivel de vida de los ciudadanos, y que contribuyen de forma esencial a evitar la aparición de situaciones de necesidad y marginación"65. Ya se trate de un nuevo desafío impuesto por las circunstancias o de una tarea innata que hasta ahora no fué necesario acometer, es incuestionable la 63 Con esta contundencia se pronuncian los miembros del comité de expertos que, a petición del Director General de la OIT, elaboró el Informe "La Seguridad Social en la perspectiva del año 2.000". Aunque la mayoría de los miembros del grupo apuestan por una ampliación de los fines de la Seguridad Social, considerando indispensable un mínimo nacional, parece desprenderse del texto que la protección de la Seguridad Social no puede calificarse de insuficiente o limitada ante el drama de la pobreza porque dichas insuficiencias y limitaciones forman parte de su originario diseño. 64 Documento Final de las VI Jornadas sobre el Cuarto Mundo, Barcelona, 1989. 65 En l'Informe de la Ponencia para el análisis . . .", ob. cit., pág. 19. responsabilidad de los sistemas de protección social en la problemática de la pobreza. De ahí los comentarios de la Sección de Asuntos Sociales para la que el estancamiento del valor de ciertas prestaciones sociales y familiares, e incluso su disminución, ciertas estructuras de sistemas de protección social y la aplicación de reglas cada vez más severas para el acceso a los derechos, pesan fuertemente en el origen y la agravación de la gran pobreza66. 4) ALGUNAS CONSIDERACIONES EN TORNO A LOS EFECTOS PERVERSOS DE LA POBREZA 1. Si compleja es la etiología de la pobreza, no lo es menos la descripción de sus manifestaciones y efectos pues, dada su tendencia a ser confundidos, en la práctica, las carencias dispares y múltiples que identifican la pobreza son, al tiempo, condición y consecuencia de la misma, como si los síntomas de una enfermedad no pudieran aislarse de sus secuelas. Los asertos que la sabiduría popular recoge en dichos y que, posteriormente, intentan explicar los economistas y otros analistas sociales67 ponen de relieve, gráficamente y 66 Informe del Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas sobre la Pobreza 1989 (ob. cit.). 67 El "efecto Mateou o el fenómeno de la pobreza acumulativa es descrito, coloquialmente, con frases como "males llaman males" o "las desgracias nunca vienen sólas". con un particular realismo, el difícil y enredado mundo de la pobreza. Prescindiendo de su intensidad, tipología, indicadores y perfiles, lo que subyace en toda pobreza es lo que aproxima a todos los pobres, la privación o falta de lo necesario para vivir. Ahora bien, estas diversas carencias que se acumulan en la pobreza, además de no ser sólo económicas y de aparecer indisolublemente unidas, tienen en las sociedades desarrolladas una virtud adicional, la de presentarse como inconvenientes que perpetúan la fatalidad y la espiral de aquélla, dificultando su superación. No es gratuito que se afirme que los pobres tienen poco de todo ya que los numeroso padecimientos que se concentran en ellos se traducen en desventajas añadidas que reducen las posibilidades de abandonar la situación en la que se encuentran. Sin ignorar que ésta es personal e irrepetible, el punto de partida -con el paro, el subempleo o la economía sumergida como telón de fondo- es, salvo en casos minoritarios y no prototípicos, la inexistencia de una fuente de ingresos o la insuficiencia de los recursos disponibles. Esta premisa económica que repercute, de entrada, en necesidades tan básicas como el vestido o la alimentación, define sólo parcialmente el entramado de la pobreza en el que intervienen, entre otros, los siguientes elementos: mal estado de la vivienda o falta de equipamientos básicos, pésimas condiciones higiénicas y de salubridad, deficiente cobertura sanitaria y farmacéutica y bajo nivel cultural y escasa formación y cualificación profesionales. Si a los anteriores males se suman los descriptores sociológicos de la pobreza, llámense reducida autoestima e inexistencia de alicientes, difícil acceso a los recursos del sistema o nula voluntad de uso de los mismos, desmotivación, desarraigo o marginación, y se apuntan algunas de sus realidades más vergonzosas, caso del alcoholismo, la drogodependencia, la desnutrición o la vida a la intemperie, el panorama, aún resultando desolador, no se ha expuesto con toda su crudeza. Y es que, admitiendo con ALONSO TORRENS que no sólo hay una cierta patología social, sino polipatologías sociales6', la perversidad de la pobreza reside, precisamente, en la capacidad que ha demostrado para agravar e incrementar su incidencia6'. Así, aunque es evidente que los anteriores padecimientos no son, siguiendo al autor citado, "patrimonio exclusivo de los pobres" sí puede afirmarse la especial vulnerabilidad de éstos y la predisposición de aquéllos. Es más, la estrecha correlación que existe entre ambos se hace más patente cuanto más bajo se está en la escala de precariedad económica. Ha de recordarse, por otro lado, la trascendencia familiar de dicha situación ya que, lo que originariamente es una carencia que afecta al cabeza del grupo o al sostenedor, se '* "La pobreza acumulada y/o la.. .", ob. cit. pág. 166 69 Véase al respecto los diferentes cuadros estadísticos contenidos en el Informe 8 CES en los que se refleja la relación entre los índices de pobreza y las características de los hogares en los que se instala, atendiendo a variables tales como sus equipamientos básicos, el nivel educativo y edad del sustentador principal, la situación sanitaria de la unidad familiar, etc. convierte de inmediato en una privación común y en un problema enquistado en el hogar. El malestar familiar y personal en que consiste la pobreza no puede, pues, simplificarse ni reducirse a un mero conjunto de privaciones derivado de la pérdida o reducción de los ingresos. Se trata de un fenómeno de mucha mayor envergadura, de un precipitado de condiciones, factores y efectos, todos ellos interdependientes e igualmente perjudiciales y dañosos, que se engarzan como eslabones de una sólida cadena de dificultades económicas y desventajas sociales. 2. Entre los numerosos rasgos predicados, hasta ahora, de la pobreza y los múltiples aspectos que, sin pretensión de exhaustividad, se han comentado, hay uno que no puede pasarse por alto porque revela las profundas ramificaciones de aquélla en la urdimbre del tejido social. Se trata, como puede imaginarse, del entorno de marginalidad, aislamiento y exclusión en el que surge, se desenvuelve o se proyecta la pobreza. Aunque ya se hizo referencia a la dualización social como nuevo rostro de la desigualdad, conviene insistir en "la revisión de la idea puramente económica de la pobreza y en el reconocimiento de su rnultidimen~ionalidad"~~ ya que éste es, precisamente, el planteamiento que inspira las nuevas estrategias de lucha contra la pobreza. Hacer frente a esta otra 70 Como consecuencia de ello surge lo que AGUILAR M. , GAVIRIA M. y LAPARRA M. denominan la segunda ola o generación de rentas mínimas de inserción, cuestión sobre la que se volverá en breve, "Estudio sobre los salarios sociales de las Comunidades Autónomasu, Fundación FOESSA, Madrid, 1995, pág. 36. vertiente de la pobreza, que condena al ostracismo y ubica a los pobres en la periferia del entramado social, es el reto asumido, en concreto, por las RMA. Contemplada la pobreza desde cualquier perspectiva, es lógico que se asocie el fenómeno del pauperismo al de la marginación ya que la precariedad económica aparta progresivamente a los individuos de una sociedad cuyas estructuras son cada vez más complejas e inaccesibles. Aunque el proceso no es tan simple ni lineal y no todos los colectivos de baja renta presentan dificultades de relación y participación social, sí es cierto que la inseguridad económica que padecen aquéllos les sitúa en una zona de alto riesgo de exclusión y de continuas desventajas de cara a su promoción. Las bolsas de pobreza propician la existencia de individuos que, según advierte el Consejo Económico y Social de la Unión ~uro~ea~l, "a pesar de mostrar intactas su capacidad sensorial y motriz, son los auténticos sordos, mudos, ciegos y paralíticos ... son ciudadanos cívica y socialmente disminuídos y abandonados". La exclusión social, cualquiera que sean los hábitos, carencias, desajustes, conductas y mentalidades que lleven a ella, no es sólo una muestra palpable de la fatal espiral de la pobreza sino, lo que es más grave, un ejemplo evidente del fracaso de las políticas de protección social basadas exclusivamente en la transferencia de rentas. 71 Informe sobre la Pobreza 1989 elaborado por la Sección de Asuntos Sociales (ob. cit.). 5) INDICADORES DE POBREZA 1. Como ya se comentó, no siempre la pobreza es sinónimo de marginación y ello porque ni la situación de los pobres es siempre igual ni la intensidad de la pobreza es la misma en todo caso. Este último aspecto tiene que ver con la medición de la pobreza, elemento cuya especial significación en el tratamiento y estudio de la misma es más que evidente. Referirse a los indicadores de la pobreza es analizar dónde se ubican los umbrales de ésta, cómo se define y cuantifica, qué fuentes y estadísticas se utilizan para medirla y valorar su incidencia y cuáles son los tipos de pobreza comúnmente aceptados lo que, en definitiva, conduce a la determinación objetiva de las necesidades o carencias en que consiste aquélla. A los efectos del presente trabajo dichas cuestiones interesan por su estrecho paralelismo con dos elementos esenciales de aquellas prestaciones que, como ocurre con las RMA, se desenvuelven en un contexto de escasez y de penuria; a saber, la delimitación del estado de necesidad cubierto por las mismas y la determinación de sus correspondientes sujetos destinatario^^^. Desde esta perspectiva, el estudio, en abstracto, de los parámetros de pobreza y su medición facilita el posterior 72 Corno se verá posteriormente, los requisitos económicos y personales que exigen las diferentes normativas autonómicas para acceder a sus respectivas RMI responden a preguntas tales como ¿qué entienden los legisladores por estado de necesidad? o ¿de acuerdo a qué criterios se identifica a los pobres que pueden ver parcialmente cubiertas sus carencias?. examen del alcance subjetivo y objetivo de las RMA y del espacio que las mismas ocupan en el sistema de protección social. Se trata, en cualquier caso, de un tema que ha dado lugar a una copiosa literatura, suscitando debates inconclusos que ponen de manifiesto la relatividad de cualquier premisa o conclusión. Aún así, "mantener el concepto de pobreza, sus grados, sus diferentes situaciones debe ser algo que nos ayude a entender cómo están en juego los derechos básicos en las distintas situaciones y grados y, por ello, también en los más excluí do^"^^. A pesar de que la exposición siguiente es particularmente instrumental, en la medida en que los indicadores de pobreza son criterios utilizados en el diseño de las RMA, no debe caerse en el error de manipular la información y tomar la parte por el todo. Con ello quiere llamarse la atención sobre la frecuente utilización de las cifras de beneficiarios de determinadas prestaciones como tipo obj et ivo74 de pobreza, lo que pone de manifiesto que, para muchos, un 73 Con estas palabras RENES V., en "Programas y actuaciones ante la pobreza: la experiencia de CáritasN, Documentación Social, no 96, ob. cit. pág. 337, sale al paso en el debate sobre la cuantificación de la pobreza, insistiendo en que, a pesar de que no todas las situaciones de pobreza pueden presentarse como situaciones de indigencia, no puede reducirse en extremo aquélla. 74 Sobre este error advierten AGUILAR M. , LAPARRA M. y GAVIRIA M., en "Las rentas Mínimas de Inserción de las ...", ob. cit. pág. 252, señalando, en concreto respecto a las cifras de beneficiarios de los programas de rentas mínimas de inserción, que el grado de pobreza que revelan es distinto en cada caso. Si, como apuntan estos autores -en su estudio comparado de la pobreza y los esquemas de rentas mínimas en Europa- la propia dinámica económica y social y los cambios institucionales y legislativos ejercen una profunda influencia en dicha cifra, es obvio que deben acogerse con prudencia dichas estadísticas. titular en cifras es más llamativo, más gráfico y más científico. En esta línea, no han faltado autores que evitan, sistemática e intencionadamente, abordar la cuantificación de la pobreza75. Sin embargo, no por ello eluden tipificarla o caracterizarla ya que, como se ha visto, entre las expresiones más usuales existen muchos adjetivos -nueva, acumulativa, plural, crónica, persistente, etc.- que apuntan, simplemente, un modo de acercamiento a la pobreza, una cualidad especialmente problemática o un intento de situar el fenómeno en el tiempo . 2. En lo que hace, en concreto, a los criterios de medición, debe insistirse en que todo es cuestión de métodos. Si, por ejemplo, se sustituye el análisis de la población pobre por el de la pobreza de la población76, surgen las nociones de pobreza absoluta y pobreza relativa que son, sin duda, las más clásicas. Con ellas se identifica como pobres, respectivamente, a aquellos que no alcanzan niveles de supervivencia mínimos y a los 75 De hecho, TORTOSA J.M. , en "Representación de la pobreza y política socialn, Sociología del Trabajo, no 9, pág. 71, llega a preguntarse a qué se debe este claro gusto cuantificador que muestran bastantes investigadores. Por su parte, DEMETRIO CASADO, en IIViejos y nuevos pobres en la España de los 80", IV Jornadas de estudio del Comité Español para el Bienestar Social, ed. Acebo, pág. 16, justifica su escaso entusiasmo por la cuantificación de la pobreza en base a dos consideraciones: produce la imagen de que los afectados constituyen un colectivo homogéneo y convierte en protagonista de la información a la representación numérica. 76 ESTIVILL J. y DE LA HOZ J., en "La pobreza y la Renta Mínima ...", ob. cit. pág. 17. que disfrutan de un bienestar menor al que tienen la mayoría de sus conciudadano^^^. Según sea el criterio por el que se opte, los parámetros utilizados serán las necesidades básicas en general, la comida, los costes y los ingresos -elementos todos ellos que operan de modo absoluto- o por contra, las facilidades, comodidades, niveles de consumo y disponibilidad de recursos, comunes en la sociedad en la que se vive y respecto a los cuales se marcan las diferencias. Así, la pobreza absoluta se basa en la definición de una canasta de bienes básicos, idéntica para todos los lugares y países e independiente, por tanto, del nivel medio de renta de cada país, mientras que la pobreza relativa se define por referencia al nivel medio de una determinada población e implica un estado de carencia en relación a las disponibilidades normales en la población a la que pertenece el hogar. Esta última definición es la que parece imponerse hoy en ya que incorpora al concepto de pobreza una consideración esencial, la de la desigualdad, 77 MARTÍN GUZMAN P. y BELLIDO ORTEGA N., en "El equipamiento de los hogares como indicador de pobreza: un análisis basado en la encuesta de presupuestos familiares", en Documentación Social, no 96, ob. cit. pág. 128. 78 Ampliamente tratada por TOWNSEND, en "Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standars o£ Living", Penguin Books, 1979. Este autor, que cuantifica la pobreza basándose en indicadores no monetarios, la define como la carencia de recursos que permitan obtener el tipo de alimentación, participar en las actividades y disfrutar de las condiciones de vida y distracciones que son habituales o, al menos, ampliamente propiciadas o aprobadas en las sociedades a las que pertenecen. y por ende, una dificultad ya comentada, su mutabilidad7'. Por tal línea de trabajo se decanta la mayor parte de los especialistas, siendo una idea que goza de cierta aceptación en el ámbito institucional europeo80. Así, últimamente se prefiere acudir a una concepción relativa de la pobreza que tenga en cuenta las necesidades, no estrictamente vitales, pero sí indispensables en el ambiente social en el que el individuo se desenvuelve. Como han apuntado RUIZ-HUERTA y MARTÍNEz, el mayor problema de las definiciones absolutas es la dificultad para establecer un umbral representativo del nivel de vida por debajo del cual, en diferentes países y períodos, pueda caracterizarse a una persona como pobre81. Otra diferencia importante en cuanto a la observación de la pobreza como fenómeno es la que atiende al carácter objetivo o subjetivo de sus indicadores o, lo que es lo mismo, a su cuantif icación conforme a elementos 79 Así, en la obra apuntada, MARTÍN GUZMAN y BELLIDO ORTEGA exponen, acertadamente, que, "si bien la pobreza absoluta tiende a reducirse mediante un desarrollo económico equilibrado, ésto no es necesariamente cierto en el caso de la relativa ya que la mayor disponibilidad de renta origina un desplazamiento equivalente del umbral de pobreza". 80 Puede citarse, entre otros textos, la Declaración del Consejo de Europa de 19 de Diciembre de 1984 que alude a los pobres como las personas cuyos limitados recursos les excluyen del nivel de vida considerado como el mínimo aceptable en el Estado miembro en el que residen o el Informe sobre la Pobreza en 1989 de la Sección de Asuntos Sociales que, de manera insistente, recuerda que toda situación de pobreza debe ser estimada con relación a ciertos niveles económicos, sociales y culturales dados. 81 En "La pobreza en España: ¿Qué nos muestran.. .", ob. cit. pág. 81 estos autores se muestran partidarios de un mínimo absoluto con matices relativos. Esta idea fue apuntada por SEN A. K., en llPoor, relatively speacking", Oxford Economic Papers, no 1, 1983 para quien debería utilizarse un concepto absoluto en el terreno de las capacidades y relativo en el de los bienes concretos necesarios para realizar dichas actividades. materiales -variables objetivas proporcionadas por los hogares- o a las percepciones sociales prevalentes -percepción de los hogares de su propia situación y necesidades-82. Más ilustrativas, menos abstractas y, en cierto modo, complementarias de las anteriores, resultan las nociones de pobreza severa o de pobreza extrema. Ambas operan con estadísticas y cifras, concretando la situación de necesidad o el padecimiento del individuo en función del volumen de ingresos o de las rentas disponibles por éste. Como apunta la Sección de Asuntos Sociales del Comité Económico y Social de la Unión ~uro~ea~~, aún cuando no se pueda confundir desigualdad de rentas y pobreza lo primero pesa gravemente en la calidad de vida y, de hecho, tales disparidades han dado lugar a un fuerte aumento del número de personas que no disponen de la mitad de los ingresos medios por unidad de consumo en su país respectivo. Sea uno u otro el umbral en el que se sitúe la pobreza severa, que no deja de ser un concepto convencional entre sociólogos y economista^^^, lo cierto es que la concentración y estructura de la distribución de la renta en los países industrializados es causa y efecto de la pobreza que sufren sus ciudadanos. Volviendo al tema de la medición o 82 Cfr. TOWSEND P., en "Poverty in the United Kingdom", Penguin, Hardmondsworth, 1986. 83 En el Informe 1989 sobre la pobreza tantas veces apuntado. 84 Véase al respecto la exposición del Informe 8 CES (págs. 4 y SS.) sobre medición y líneas de pobreza, variables consideradas en los estudios y estadísticas y sistemas de cálculo. cuantificación de la misma, el eterno problema es el de sus indicadores y las fuentes de información. Como se ha venido comentando, unos y otras son variadísimos y de muy distinta significación lo que, sin duda, relativiza los estudios sobre la pobreza e introduce una nueva disfuncionalidad en la constatación de ésta85. 3. Sin pretender enunciar todos los indicadores, pues se trata de un largo listado con numerosas especificaciones, sí pueden agruparse en torno a dos categorías, a saber, económicos y sociales y, dentro de los primeros, monetarios o no monetarios. Aunque ambos guardan una estrecha relación con algunas de las tipologías anteriormente apuntadas, debe precisarse que no siempre existe una total correspondencia entre unas y otras ya que, con frecuencia, dichos términos son utilizados con diferentes sentidos y, a menudo, los datos obtenidos no coinciden porque se manejan variables también distintas. En cualquier caso, los indicadores subjetivos se refieren a resultados elaborados a partir de los datos de opinión y actitudes de los propios afectados sobre su situación en la pobreza. Por su parte, los indicadores objetivos consideran magnitudes económicas que expresan la realidad de los individuos o familias86, ya 85 Como exponente de esta inquietud, GIL LACRUZ y BERJANO PEIRATS, en "Aspectos psicosociales en la...", ob. cit. pág. 74, han señalado que "la compilación y elaboración de indicadores es un objeto prioritario para facilitar el acercamiento cuantitativo y cualitativo de los datos nacionalesu. 86 Cfr. ROIX CELIX, en "Indicadores socioeconómicos y sociológicos de la pobreza en la España de los 8OU, La pobreza en España y sus causas, ob. cit. pág. 44. atendiendo a la renta o el gasto, ya a la posesión de ciertos bienes, a la posibilidad de realizar determinadas actividades o al disfrute de concretos servicios o como di da de^^^. Sea cual sea el parámetro tenido en cuenta y las ventajas e inconvenientes de cada uno de ellos, lo cierto es que subyace en todos una doble característica, utilización dificultosa obtención de información. Además, y éste es un hándicap que no puede pasar desapercibido, los datos y reseñas de los que se dipone son siempre relativos en el tiempo y el espacio por lo que deben apreciarse con cautela, teniendo en cuenta el distinto grado de fiabilidad de las variables Ya se apuntó que la medición del gasto monetario es un indicador, no sólo de la disponibilidad de ingresos sino, también, de los hábitos consumistas del hogar que, por ejemplo, en el caso de los ancianos suele ser inferior. Repárese en que la cuantificación de los recursos de un núcleo de convivencia no suele reflejar los obtenidos en la economía sumergida o que las encuesta de presupuestos familiares vienen referidas sólo a los residentes que viven en un hogar y no a los individuos sin techo, a los inmigrantes clandestinos o a los 87 A cada uno de estos bienes y servicios TOWNSEND ("Poverty in the United Kingdom ...", ob. cit. ) les da el nombre de necesidades, a partir de las cuales y una vez seleccionadas y hallada la proporción de éstas en cada hogar, se calcula el índice de carencia cuyo valor máximo marca el umbral por encima del cual una familia será clasificada como pobre. Convencionalismo que, como apunta, DEMETRIO CASADO en "Viejos y nuevos pobres en...", ob. cit. pág. 17, no debe confundirse con la utilización arbitraria o caprichosa. residentes de hogares colectivos. Por último, ha de considerarse que la diferencia entre bienes básicos y de lujo es, cuando menos, discutible y que el servicio y utilidad que se da a los mismos determina diferentes grados de satisfacción. Admitiendo éstas y otras eventuales limitaciones, no puede dejar de reconocerse que la cuantificación de la pobreza, al margen de los métodos y variables utilizados, es una labor de exploración que, como se dijo, permite conocer el nivel de bienestar de una comunidad y facilita la aplicación de programas de política social y la estimación de su incidencia. Las investigaciones estadísticas sobre la pobreza contribuyen, por otro lado, a definir sus contornos y a analizar el espacio que ocupa en la estructura social. Además de todo ello, la adopción de un determinado umbral de pobreza es un criterio selectivo que condiciona el contenido y alcance de ciertas medidas de protección social. Cuando se trata, concretamente, de prestaciones económicas destinadas a paliar estados de necesidad, el importe y el ámbito subjetivo de éstas suele estar íntimamente relacionado con la concepción y medición de la pobreza que se tome como referencia. En este sentido, puede adelantarse que las normativas reguladoras de ciertos subsidios o pensiones recurren, mayoritariamente, a operadores monetarios a la hora de detectar la pobreza, haciéndola coincidir, frecuentemente, con la cuantía asignada a la ayuda económica en cuestión. Quiere ello decir que la situación de precariedad que justifica el disfrute de ésta no es sino el resultado de aplicar unos concretos indicadores que fijan el límite a partir del cual un ciudadano es considerado pobre y, en consecuencia, merecedor del referido instrumento protector. Así, como se tendrá ocasión de comprobar, el colectivo potencialmente beneficiario de RMA y de otro tipo de prestaciones es identificado porque su volumen de ingresos, en el que eventualmente queda comprendido la titularidad de ciertas propiedades, títulos o derechos89, se considera insuficiente al no superar un determinado importe. Ello permite afirmar que en la práctica, frente a la disparidad de variables e indicadores expuestos, los poderes públicos optan por una concepción objetiva, económica y eminentemente monetarista de la pobreza. De ahí que, cuando articulan medidas para combatirla, relativizan la pobreza, no tanto en función del ambiente socioeconómico en el que vive el individuo o de las necesidades que este entorno genera en él, como de la disponibilidad de una cantidad de recursos fijada aleatoriamente. De este modo, la cuantificación de la pobreza y la problemática que se suscita en torno a dicha tarea tienen una proyección limitada y concreta en las prestaciones citadas ya que tal operación está fuertemente influenciada por factores que poco o nada tienen que ver con los utilizados en los diferentes estudios de medición. 89 No existe, evidentemente, una aplicación uniforme de dicha regla ya que, como se verá en el capítulo 3", este criterio de delimitación del estado de necesidad del solicitante presenta numerosas excepciones, matizaciones y particularidades. Desde esta perspectiva, es posible localizar dos concepciones o tipos de umbrales de pobreza; por un lado, los que, con mayor o menor fiabilidad y rigor, utilizan los expertos acudiendo a distintas variables y, por otro, los que instrumentalmente construye el diseñador de cada prestación quien, en base a criterios económicos pero, también, a condicionantes presupuestarios, políticos, sociales, institucionales, etc., decide dónde se sitúa aquélla. 6) CATEGOR~AS SUBJETIVAS O PERFILES DE POBREZA 1. Comentar los perfiles de la pobreza supone localizar los grupos mayoritariamente afectados por la misma, precisar las variables que concurren en ellos y dilucidar las circunstancias que condicionan y propician dicha situación lo que no es otra cosa que identificar el ámbito subjetivo de la pobreza. Si, a los efectos de una concreta prestación y en su respectiva normativa reguladora, se trazan los límites entre la suficiencia y la precariedad económica, es obvio que, en la identificación objetiva de la pobreza se reconoce al pobre. El legislador esboza, pues, tanto el patrón de una como el perfil de otro y, conforme a criterios de diversa índole, establece los requisitos que debe reunir aquél para ser merecedor de ese instrumento de tutela. De este modo, las condiciones de acceso a la prestación constituyen el enunciado normativo que personifica la pobreza en la que se pensó al articular la referida prestación. Ahora bien, aquel boceto subjetivo se refiere, reservadamente, al potencial beneficiario de la prestación y, en este sentido, no pasa de ser un mero descriptor teórico y finalista de un reducido grupo de pobres. Fuera de este contexto, el colectivo de pobres es, evidentemente, mucho más amplio y heterogéneo pero, aún así, son frecuentes los comentarios en los que se alude al perfil del pobre y al rostro de la pobreza. Aunque se ha reiterado que el universo de ésta es, por naturaleza, diversiforme y plural y que su padecimiento personal es particular e irrepetible, no cabe duda que existen circunstancias asociadas a la pobreza. Nadie ignora que factores como el hábitat o el grado de instrucción del individuo son significativos de su nivel de bienestar y la realidad demuestra que los pobres ni suelen alojarse en zonas residenciales ni tienen, normalmente, títulos universitarios. De igual manera es sabido que los hogares con mayores índices de pobreza presentan altas tasas de dependenciag0, suelen ser los de tamaño más pequeño y más grande en cuanto a número de miembros y se concentran en las zonas rurales o los núcleos urbanos periféricos. Operando con éstas u otras variables se constata, y las estadísticas así lo confirman, la habitualidad de ciertas pautas, cualidades y condicionantes o su significativa presencia entre la Entendiendo por tal la proporción existente entre menores, inválidos y ancianos/adultos. 69 población pobre. Algunas tienen su explicación en el propio entramado, problemático y carencial, de la pobreza, otras apuntan las circunstancias y el entorno que les son más propicias, pero todas ellas están ligadas de un modo u otro a la pobreza y, en torno a las mismas, se han bosquejado diferentes tipos socio-económicos de pobreza. No obstante, la excesiva tendencia a crear patrones de pobreza y a analizar ésta a partir de estereotipos puede ser peligrosa por los efectos indeseados que produce el uso y abuso de la expresión "el perfil del pobreu. Así, su utilización indiscriminada provoca una arbitraria identificación de las causas últimas de la pobreza y divide inútilmente la sociedad en atención a rasgos que no están ni siquiera explicitadosgl. Por otro lado, el recurso generalizado a determinados roles lleva, con frecuencia, a asociar la pobreza a situaciones cuyas connotaciones negativas en nada contribuyen a erradicar la estigmatización del pobre y, menos aún, a fomentar la solidaridad hacia este colectivog2. 91 Si se habla de la feminización de la pobreza o del alarmante incremento de mujeres pobres es probable que se caiga en el error de relacionar la pobreza y el género o de simplificar el origen de aquélla, desconociendo los cambios sociales y demográficos que constituyen su auténtico fundamento. Del mismo modo, referirse, sin más, a las madres solteras o a los disminuídos físicos o psíquicos como colectivos vulnerables supone generalizar unos perfiles de difícil constatación y de relativa o escasa relevancia como criterio de identificación de un grupo social. 92 Cuando se alude al alcoholismo, la drogodependencia, la vejez o el analfabetismo como eventuales perfiles del pobre se disfraza el alcance de su padecimiento y se agrava su situación de marginación al añadirse un nuevo motivo de rechazo. Aunque la sociedad, de forma interesada o condicionada, orienta en muchos casos las imágenes sociales en determinado sentidog3, profanos y especialistas coinciden en la percepción de diferentes categorías subjetivas en la pobreza. Éstos últimos, tras examinar con rigor y minuciosidad los aspectos que tienen en común sus víctimas, han localizado los sectores de sexos, hogares, actividades, edades, núcleos geográficos, etc. en los que suelen concentrarse las situaciones de precariedad y han propuesto al respecto diversas clasificaciones de la población pobre. Y es que, asumiendo los riesgos y adoptando las debidas cautelas, el análisis de la pobreza desde la óptica de sus perfiles presenta innumerables ventajas. Siempre y cuando se evite el simplismo de pretender modelos uniformes, el estudio de lo que podría considerarse el retrato robot de los afectados permite identificar los colectivos en los que la pobreza incide con perseverancia, con especial intensidad o de modo peculiar. Conociendo los rasgos de la población en situación de precariedad y detectando las zonas de preferente localización de la pobreza o los grupos más vulnerables a ésta, se está en condiciones de adecuar las medidas preventivas y focalizar las reparadoras al hipotético censo de pobres. 93 DEMETRIO CASADO, en "Introducción a la sociología.. . ", ob. cit. pág. 155. 2. Siendo de diversa índole las variables a considerarg4, es imposible, además de inoperante, pretender una relación exhaustiva de las numerosísimas clasificaciones que se han propuesto cuando, desde diferentes instancias y perspectivas y con distintos propósitos y métodos, se ha analizado el ámbito subjetivo de la pobreza95. Teniendo en cuenta el carácter instrumental que preside esta exposición, su estudio interesa en la medida en que pueda contrastarse, a posteriori, con el perfil del sujeto en estado de 94 A la variedad de estándares e indicadores que pueden utilizarse para medir la pobreza, ha de añadirse los numeroso factore's que son considerados para focalizarla: desde el sexo, el nivel formativo, el estado civil, la situación laboral o la edad del sostenedor familiar hasta el número de miembros de los hogares afectados, el grado de dependencia entre ellos o respecto al exterior, pasando por el carácter urbano o rural de los mismos o la Comunidad Autónoma de residencia. Si se atiende a presupuestos de carácter sociológico, demográfico o sicológico las posibilidades son infinitas: estado de salud, escolarización de menores, acceso a recursos de uso colectivo, grado de marginación, presencia de patologías como el alcoholismo a las toxicomanías, etc. son sólo algunas de las variables con las que se esboza el perfil de la 95 Véase al respecto y en lo que hace a la situación de nuestro país los trabajos de AYALA, MARTÍNEZ y RUIZ-HUERTA, en especial, "La distribución de la renta en España en los años ochenta: una perspectiva comparada" 1 Simposio sobre Igualdad y Distribución de la Renta y la Riqueza, vol. 11, Fundación Argentaria. También la obra colectiva "La distribución funcional y personal de la renta en España: un análisis de sus relacionesu Edit. CES, Colección Estudios, Madrid, 1996. Las diferencias regionales son analizadas exhaustivamente por BOSCH, ESCRIBANO Y SANCHEZ, en "Evolución de la desigualdad y la pobreza en España. Estudios basados en las Encuestas de Presupuestos Familiares", Madrid, INE, 1989. Son igualmente ilustrativos los resultados que, periódicamente, facilita este Instituto a partir de las citadas encuestas pues en ellos se examina diferentes aspectos de los hogares menos favorecidos. Sobre la tipología de la pobreza expuesta en las diferentes investigaciones españolas da noticia RENES V., en "Lucha contra la pobreza hoy", Edic. HOAC, 1993. Ha de citarse, por último, los numerosos trabajos que, encargados por entidades como Cáritas o las propias Consejerías de Servicios Sociales autonómicas, han hecho público el perfil o perfiles de los pobres, el interesante Cuadro 11-27 del Informe 8 CES en el que se compara el perfil de los viejos y los nuevos pobres así como los datos contenidos en "El gasto público en servicios Sociales en España", Vol. (director BAREA TEJEIRO), M" de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1997. necesidad destinatario de las medidas de protección a las que luego se hará referencia. Por ello ha de precisarse que, como toda selección, también ésta es relativa, centrándose en aquellos perfiles de pobreza que mejor reflejan las condiciones en las que se desenvuelve el presente de ésta y las transformaciones socio-económicas que han determinado su dimensión actual. En tal sentido, se prioriza la atención sobre los grupos de población cuyas tasas de pobreza son porcentualmente elevadas, particularmente preocupantes o especialmente significativas, ya por su tendencia al alza ya por la magnitud del problema que se esconde tras las cifras. Ha de señalarse como Última matización que los tipos socio-económicos que se describen seguidamente, no sólo presentan solapamientos, sino que resultan de la consideración conjunta de distintos criterios y de la manipulación de los patrones al uso, muchos magnifícamente expuestos y analizados por especialistas en el tema. Éste es el caso, por ejemplo, de la pobreza inst itucionalizada, expresión acuñada por CASADO'^ para identificar a los sujetos cuya precaria situación económica deriva, precisamente, de las insuficiencias y limitaciones de los mecanismos de protección existentes. Forman parte de este colectivo los individuos perceptores de pensiones o subsidios de desempleo, supervivencia, 96 En obras como uIntroducción a la sociología. . . ", ob. cit. o "La pobreza en la estructura social de España", Madrid, Edit. Ayuso, 1976, recurre a una clasificación, que sucesivamente y según sus propias palabras ("Viejos y nuevos. . . " , ob. cit. pág. 19) , irá adaptando para mejorar su capacidad de representación, en la que se incluye. enfermedad, jubilación, etc., con independencia de la entidad u organismo que los dispensa, cuyos importes, requisitos o condiciones de acceso no permiten que sus beneficiarios o los hogares de los que forman parte disfruten de un nivel de vida adecuado. Aunque no se trata de un sector homogéneo de población ya que incluye franjas distantes en cuanto a sexo, edad, disponibilidad laboral, estado físico, etc., ni la intensidad de la cobertura y la gravedad de sus padecimientos son, tampoco, uniformes puesto que varía en función de la dotación y el régimen jurídico de las correspondientes prestaciones, lo que tienen en común todos estos pobres institucionalizados es que el propio sistema es cómplice de su infortunio. Cualquiera que sea el orígen último de éste, lo cierto es que, no disponiendo de fuentes autónomas de ingresos o debiendo renunciar a ellasg7, los recursos que se les proporciona no se corresponden con las necesidades, individuales o nog8, a las que tienen que hacer frente. Gran parte de este colectivo incluye a pobres tradicionales, caso de los ancianos, viudos o inválidos, dependientes hasta ahora de exiguos subsidios de corte asistencial, que han visto mejorar en los Últimos años su situación tras adoptarse medidas 97 Bien porque sean incompatibles con la pensión concedida, bien porque la suma de los recursos obtenidos por ambos conceptos supere el tope máximo fijado por la norma. 98 Aunque sobre ésto se volverá, no es infrecuente que, en la práctica, los requisitos de acceso que se establecen condenen a subsistir con una prestación, en principio individual, a un hogar formado por dos o más miembros. correctorasg9. Sin embargo, en los últimos años se han producido incorporaciones tan significativas como la de los desempleados subsidiados, que se han visto afectados por las reformas, siempre restrictivas, de la protección de esta contingencia. Si el fundamento de la pobreza institucionalizada se encuentra, de un modo u otro, en las prestaciones, es posible que la introducción de innovaciones en sus respectivas normativas genere una notable reducción del censo, imposible de cuantificar por las dificultades que entraña cruzar y contrastar una información tan copiosa100. Otras tipologías de pobres, en realidad todos los pobres, se verían igualmente beneficiados por una hipotética modificación del actual marco regulador de la protección social que extendiera e intensificara progresivamente su brazo protector. Sin embargo, estar excluído de éste no es dato lo suficientemente representativo como para reconducir a él el perfil de los restantes pobres. 3. Éste puede esbozarse retomando la anterior exposición sobre la etiología de la pobreza y considerando las variables allí apuntadas. Junto al importante colectivo de pobres de la tercera edad, 99 Como las de revalorización de pensiones, garantías de mínimos o establecimiento de prestaciones no contributivas, por citar algunos ejemplos. 'O0 Son orientativas al respecto, aunque no reflejan la auténtica dimensión del problema porque excluyen's colectivos como el de los ancianos y relacionan variables que ahora no se consideran, los diferentes cuadros y gráficos elaborados por AGUILAR M., GAVIRIA M. y LAPARRA M. al dibujar el mapa de la España pobre y asistida, en "La caña y el pez. Estudios sobre los salarios sociales en las Comunidades Autónomas", Fundación FOESSA, Madrid, 1995. parcialmente coincidente con el ya descritolo', las transformaciones demográficas, combinadas como es lógico con otros agentes, han revelado un nuevo factor de riesgo, el género, y un colectivo especialmente vulnerable, las mujeres. Por su parte, la inestabilidad e inseguridad que propicia la evolución experimentada en el ámbito de las relaciones laborales agrava la ya de por sí frágil situación de ciertas economías y grupos de trabajadores, ubicados en el límite de la pobreza a consecuencia de la falta de empleo; también los que carecen de él o los que sufren su precarización configuran un perfil adicional de pobreza. Tanto en uno como en otro hay, a su vez, subgrupos y especificidades que confirman la aparición de ltnuevas formas de pobrezan relacionadas con las mutaciones en la estructura familiar y el mercado de trabajo. En concreto, en lo que hace a las primeras, las tendencias en la distribución de la pobreza por sexos muestran un aumento del porcentaje en los hogares encabezados por una mujer. Rescatando, de nuevo, el factor edad, resulta evidente la precaria posición del sexo femenino ya que la tasa de pobreza de las ancianas, con frecuencia dependientes de pensiones de viudedad, se sitúa siempre por encima de la correspondiente a los lo' Según se deduce del estudio de RUIZ-HUERTA J. y MARTÍNEZ R., "La pobreza en España: ¿qué nos muestran...", ob. cit., págs. 55 y SS., las tasas de pobreza son superiores a la media en los hogares encabezados por mayores de 64 años; de hecho, un 30% de las personas que viven en estos hogares son pobres en 1990. Aunque es evidente que ni todos los ancianos son destinatarios de medidas de protección social ni, en consecuencia, todos los que son pobres se cuentan entre los institucionalizados, la constatación de una relativa mejora en las tasas específicas de pobreza de los ancianos en los últimos 10 años obedece, entre otras razones, a la adopción de políticas y medidas correctoras como las apuntadas. varones con idénticos años, perceptores, por lo general, de las más generosas pensiones de jubilación. Aunque no por ello deba aceptarse, sin más, el fenómeno de la I1feminización de la pobreza11102 y sea discutible la creciente presencia de la mujer entre los pobres103, lo que es un hecho incuestionable es que existen procesos determinados que afectan sólo a las mujeres "engendrando una pauperización continua para el conjunto de ellas"lo4. Estos mecanismos peculiares, que tienen que ver con la discriminación laboral, salarial y de protección social que sufren las mujeres, acentúan sus efectos ante situaciones de rupturas matrimoniales que, según algunas corrientes de opinión, hacen visible un problema oculto durante el matrimoniolo5. Sean unas u otras las causas, a las tradicionales desventajas de la mujer ha de añadirse la 'O2 Discutido, sobre todo, en relación con su identificación como nueva pobreza. Según FERNÁNDEZ VIGUERA B., en "La feminización de la. . . " , ob. cit. pág. 17, se trata de una pobreza tradicional puesto que las mujeres siempre han sufrido una desigualdad económica respecto a los hombres y han sido las primeras en sufrir las consecuencias de las crisis económicas. 'O3 Los resultados que ofrecen los diferentes estudios al respecto no apuntan en la misma dirección, entre otras cosas, porque se manejan datos en los que es evidente la desproporción entre hogares encabezados por mujeres y por hombres, porque la esperanza de vida de unos y otros no coincide. Téngase en cuenta, además, que ser cliente más habitual de los Servicios Sociales que el hombre o ser el femenino el sexo mayoritario de los perceptores de determinadas prestaciones no es, "per ser', síntoma de feminización de la pobreza. Resultan por ello especialmente criticables conclusiones tan simples como la reseñalada en titulares en un artículo de prensa que afirma que "la pobreza en Canarias tiene nombre de mujeru (La Provincia, Miércoles 8 de Marzo, 1995) . 'O4 SCOTT HILDA, en rlWorking your way to the bottom. The feminization o£ poverty", Londres-Boston, Pandora Press, 1984. 'O5 Si para algunas posiciones la auténtica causa es la dependencia económica que crea el matrimonio, desde otras posturas se ha defendido que es el propio matrimonio el que empobrece a la mujer. penalización de ciertas situaciones, reflejo de nuevos modelos de unidad familiar, cuya presencia es cada vez más frecuente en las sociedades occidentales. Como ya se comentó, las tasas de pobreza son superiores en los hogares monoparentales, especialmente en aquellos cuyo único progenitor es una mujer, que en los restantes y, aunque las estadísticas demuestran que su peso demográfico es aún muy reducido, las solteras, separadas, divorciadas y viudas con responsabilidades familiares constituyen un grupo de riesgo cualitativamente importante. 4. La penuria económica que padecen no es ajena a la situación de fragmentación y precarización del empleo, circunstancia ésta que, salvando las diferencias que entraña el género, afecta objetivamente al conjunto de la población activa. Si no es posible hoy en día ligar la indigencia y el trabajo o estratificar socialmente la pobreza atendiendo a dicho factor, es debido, precisamente, a la frecuente incidencia que la carencia de éste tiene en aquélla. No obstante, el mercado de trabajo proporciona pautas para identificar los perfiles de un amplio colectivo de pobres, acudiendo, no tanto a su condición de trabajadores, cuanto a la situación o condiciones en las que se encuentran respecto al ámbito laborallo6. 'O6 Se retoma con ello otra de las categorías, los trabajadores pobres, identificada por CASADO, D., en "Viejos y nuevos pobres en la...", ob. cit., poniéndola al día y adaptándola a las circunstancias actuales aunque subsisten algunas de las situaciones allí descritas, caso de los trabajadores agrícolas o los trabajadores, extranjeros o no, que desarrollan su actividad en la economía sumergida. Los sujetos que han sido expulsados o no han podido acceder al y los que permanecen en 61 a tiempo parcial, de forma eventual o de manera clandestina suelen desenvolverse en un marco de inestabilidad e inseguridad económica y es bastante probable que este contexto les conduzca a la pobreza. Aunque tampoco ahora puede generalizarse ya que las situaciones descritas no desembocan necesariamente en estados carenciales, en torno al anterior panorama se generan bolsas de pobreza tipificadas por los rasgos comunes que presentan los afectados. Teniendo en cuenta las graves consecuencias de la progresiva destrucción de empleo en los países de nuestro entorno y las altas tasas de desempleo que se registran en ellos, puede sorprender que no se constate un drástico aumento en la proporción de pobres en hogares de desempleados. La explicación, según RUÍZ-HUERTA y MARTÍNEZ~~*, se encuentra en el hecho de que muchas estadísticas reflejan el impacto que el desempleo tiene en las economías familiares, atendiendo particularmente a la situación laboral del sustentador principal10g. 'O7 No se incluyen, a estos efectos, los sujetos que no tienen edad o capacidad para trabajar, inactivos que, percibiendo o no una pensión, son susceptibles de configurar perfiles específicos de pobreza. 'O8 Ob. cit., pág 67 'O9 Evidentemente, cuando es éste el que ostenta la condición de parado se resiente en mayor medida el nivel de bienestar de la unidad de convivencia pero, aún así, al estudiar la incidencia del desempleo en la pobreza deben considerarse otras variables: número de miembros del hogar, proporción entre activos y dependientes, fuentes alternativas o complementarias de recursos, etc. Admitiendo las desviaciones de estos datos, puede identificarse conforme a ellos un nuevo perfil del pobre que, a pesar de su relativo peso, tiene una repercusión colectiva importante en cuanto que transmite la vulnerabilidad al conjunto del hogar. Se trata del varón con responsabilidades familiares, situado en la franja de los 45 y los 64 años de edad que, tras perder su empleo y transcurrido un amplio período de tiempo, no ha podido reincorporarse al mercado laboral y continúa situado extramuros del mismo. El parado de larga duración es uno de los rostros en los que, ahora sí, se renueva la pobreza porque ésta "aparece en hogares y personas que no la conocieron antesw1l0. Además, los trabajadores que, forzosamente, han dejado de serlo en la edad adulta, normalmente han agotado todo tipo de prestaciones y subsidios y su situación de extrema indigencia puede prolongarse hasta que llegue el momento de la pensión, dada sus dificultades para el reciclaje y la recolocación profesionales. Este último es uno de los factores que marca las distancias respecto a las hornadas de jóvenes, con edad y disposición para trabajar, que no pueden hacerlo por las restricciones impuestas y que, sin embargo, teniendo ciertas desventajas a la hora de acceder a un primer empleo, cuentan, también, con mayores oportunidades de tipo educativo o formativo. Obsérvese, CASADO, D. , en "Viejos y nuevos pobres en . . . ", ob. cit. , pág. 25. La impronta, especialmente dramática, de la pobreza en estos hogares confirma el dicho popular según el cual, aunque ésta nunca avisa, es más cruel cuando no se la espera. 8 O por otro lado, que la eventual situación de penuria económica de este colectivo se alivia, con frecuencia, recurriendo a la protección familiarlll. Continuando con el análisis del perfil del pobre en función de su situación laboral, no puede olvidarse la especial fragilidad de alguno de los componentes del otro grupo. Si la precarización del empleo cobra mayor virulencia entre aquellos sectores de población que, por su escasa representatividad, poder adquisitivo, nivel cultural, etc., difícilmente pueden oponerse a las pésimas condiciones de trabajo que les son impuestas, es indudable que uno de los colectivos peor parados es el de los inmigrantes extranjeros. Su presencia en España "hace visible entre nosotros el hambre y el endeudamiento del Tercer und do""^ pero, si además la entrada o la permanencia en nuestro país se produce de manera irregular, no tienen otro horizonte que el de la economía sumergida. La única salida que se les ofrece, al margen de la expulsión gubernativa y la sobrexplotación, es la venta ambulante, la delincuencia o, paradógicamente, la pobreza que creyeron haber superado. En este contexto de inferioridad y desventajas, no es de extrañar que la masiva llegada de extranjeros ilegales añada un peculiar perfil a la '11 No por ello se trivializa la problemática de este colectivo ya que existen jóvenes sin protección familiar ni empleo y familias de bajísimo nivel socio-económico cuyas esperanzas de mejora se ven frustradas cuando sus hijos no consiguen un empleo con el que completar el exiguo presupuesto del hogar. RENÉS V. y LINARES E., en "Cáritas ante la Renta Mínima: interrogantes y...", Documentación Social no 96, ob. cit., pág. 94. pobreza y aporte otra dimensión a la problemática que gira en torno a ella. En concreto, la inadaptación, la marginación y el aislamiento social son parte de su cotidianidad, como también lo son en la existencia diaria de otro sector de la población, tan variopinto como paradigmático, que vive en la pobreza, el de los desarraigados. Este conjunto de pobres en el que se incluyen pedigüeños, pequeños delincuentes o delincuentes de supervivencia, bohemios, desinstitucionalizados, minorías étnicas, etc. se corresponde con lo que en su momento se identificó con la expresión cuarto mundo. Si, como fenómeno, refleja la tendencia hacia la polarización de la estructura social en dos clases, como colectivo identifica a quienes, por circunstancias muy diversas, no logran integrarse en el entramado social. Son sujetos todos ellos que, según la acertada descripción de CASADO, por vivir de espaldas a las reglas del juego, tienen grandes dificultades para obtener recursos y, viéndose condenados a la pobreza, optan por organizar o gestionar su propia protección socia1113. En la frecuente escena de los sin techo y los limpiacoches o vendedores ubicados en los semáforos se reconoce, como versión actualizada, a los clásicos vagabundos y mendigos pero, prescindiendo de ocasionales tintes de picaresca, el panorama de la pobreza marginal '13 De ahí que el autor citado se refiera a ellos como los pobres autogestionarios, en "Viejos y nuevos pobres en la...", ob. cit., pág. 30 y SS. y el cúmulo de carencias que se asocian a ella alcanza hoy límites insospechados e intolerables. Sea el precio de la disidencia o la contestación, el fruto de ciertas limitaciones o debilidades personales o el resultado de una lucha entre desiguales, lo cierto es que el porcentaje de transeuntes, de usuarios de comedores y albergues municipales, de residentes en chabolas y, en general, de pobres o indigentes con dificultades graves de inserción o problemas importantes de marginación no ha conseguido reducirse. A modo de recapitulación, puede concluirse señalando que el mosaico de imágenes ligadas a la pobreza y la disparidad de rostros en los que se siente su huella impide atribuirle un único perfil y generalizar patrones que, elaborados a partir de indicadores, métodos y criterios de medición diversos, son siempre relativos, cambiantes y tergiversadores. No obstante, ancianos, mujeres, pensionistas, parados, extranjeros, disminuidos, ex-reclusos, minorías étnicas, etc. son sectores concretos de población cuyos rasgos identificativos parecen predisponerlos a la precariedad económica, motivo por el cual se recurre a ellos para describir el actual ámbito subjetivo de la pobreza y las tendencias que se constatan o adivinan al respecto. 7) ENTRE EL DINAMISMO DE LA POBREZA Y LA TENDENCIA INMOVILISTA DE LA POLÍTICA SOCIAL 1. Del panorama descrito hasta el momento pueden extraerse, entre otras, las siguientes conclusiones: por un lado, se ha constatado que las formas de precariedad y de pobreza son muy diversas y presentan entre sí diferencias considerables en el tiempo y el espacio en cuanto a gravedad, distribución, incidencia, sintomatología, etc.; a pesar de ello, las situaciones de estrechez económica no constituyen realidades aisladas sino manifestaciones o aspectos de un mismo fenómeno que, desde hace unas décadas y en esta sociedad de fín de siglo, se revela con especial virulencia. En cuanto tal y como proyección del entramado en el que surge y se desenvuelve, es obvio que la pobreza evoluciona al compás de las coordenadas sociales, económicas y culturales de la comunidad de referencia. Si los estados carenciales, haciéndose eco de todos estos cambios, modifican su fisonomía paulatinamente, no puede pretenderse que permanezcan constantes las exigencias individuales y colectivas de tutela. La pobreza que cada sistema genera reclama instrumentos de cobertura igualmente renovados y el entorno, en continua mutación, propicia un proceso paralelo, en las demandas de protección que el conjunto social aspira a satisfacer. De lo dicho se desprende que la política social, en lo que hace, en concreto, a la atención de situaciones de precariedad, no puede quedar estancada sino que ha de adaptarse, en cada momento, al desarrollo y a los avances económicos y sociales de la población, asumiendo nuevos desafíos a medida que se conforman nuevos fenómenos de marginación y desigualdad114. Siendo ésto de una lógica aplastante, no pasa de ser un mero espe j ismo o desiderata ya que la realidad se encarga de demostrar que las respuestas normativas son tardías, cuando no insuficientes o precarias, y que la reacción de los poderes públicos es, por lo general, asincrónica. La limitada virtualidad tutelar de las fórmulas tradicionales de protección, pensadas para un contexto y unas necesidades sociales radicalmente distintas, unida a la dispersión y falta de coordinación de los mecanismos existentes se traducen en unos niveles de cobertura que ni son aceptables ni acordes, en cantidad y calidad, a las dimensiones que actualmente alcanza la problemática de la pobreza. No en vano, el origen de ésta se atribuye, en parte, a las incoherencias y disfuncionalidades de los modelos de protección social que, hasta hace bien poco, permanecieron anclados en el pasado por su inercia inmovilista o evolucionaron en una línea restrictiva y '14 En palabras de DOMÉNECH M. (Conseller de Trabajo y Seguridad Social de la Generalitat Valenciana), pronunciadas en la inauguración de las jornadas sobre llPensiones no cointributivas en Europan celebradas en el marco de un coloquio extraordinario del Instituto Europeo de Seguridad Social (Jávea, Mayo de 1988) , "los mecanismos de protección social requieren una permanente actualización en función de la evolución social. En caso contrario corren el riesgo de quedarse anclados en el pasado y perder eficacia". excluyente por las exigencias económicas del entorno115. Como apunta GW PERRIN, "si se acusa a la Seguridad Social de ser responsable de la pobreza ... esta acusación se acentúa al aumentar, debido a la crisis económica, el número y la gravedad de tales situaciones, confinadas en lo que se ha dado en llamar pudorosamente "bolsas de pobreza" en los años de prosperidad, mientras que se iban elevando sin cesar los gastos de Seguridad Socia1 2. Los retos e interrogantes con los que se enfrentan aquellos sistemas son comunes en la mayoría de los países de nuestro entorno pues, si todos aquéllos presentan deficiencias innatas a su concepción, funcionamiento, extensión, técnicas, etc., todos éstos comparten, de un modo u otro, las secuelas de los cambios de las estructuras familiares, las mutaciones del mercado de trabajo o el envejecimiento de la población. Dichas circunstancias, absolutamente desconocidas en la Europa del bienestar y el progreso de la posguerra, comenzaron a generalizarse a partir de mediados de la década de los setenta, coincidiendo con la crisis económica que se suscita en todo el área occidental y en la que se inicia el ucuestionamiento de la bondad de los gastos públicos '15 Cfr. apartado 3.2.3. 116 "La Seguridad Social y la pobreza en los países desarrollados", Revista de Seguridad Social, no 41, Enero-Marzo, 1989, pág. 7. sociales como elementos efectivos de redistribución de rentas hacia los más necesitados"l17 Sin que ello suponga una crítica a aquel modelo de política social y al margen de los argumentos que puedan utilizar sus defensores y detractores, lo cierto es que las situaciones antes mencionadas han desbordado la capacidad tuitiva de los sistemas de protección cuyas previsiones, efectuadas en un marco de pleno empleo y de crecimiento económico sostenido, se han visto pronto superadas por el devenir de los acontecimientos. No resulta extraño, pues, que las fisuras de los diversos sistemas y las lagunas de su acción protectora terminaran por imponerse, máxime cuando aquéllos no quisieron o no supieron adecuar ésta, en el momento preciso, a las nuevas demandas sociales. El interés que despertó, durante el decenio de 1960, el tema de la pobreza y la declaración de guerra contra la misma, si bien tuvo una escasa proyección práctica, supuso una primera llamada de atención sobre la preocupante persistencia de la pobreza en los países industrializados y la insuficiencia de las medidas para reducirla118. Si ésto ocurría entonces -y casi treinta años después, no se han constatado mejoras considerables ni en '17 En, ROJO TORRECILLA E. , "La protección Social. Reflexiones sobre el estado del bienestar en Europa y en España", Razón y fe, Enero 1992, pág. 63. 11* Según expone MARGARET S. GORDON, en "La Política de seguridad Social en los países industrializadosu, Colección Economía y Sociología del Trabajo, no 42, 1990, M" Trabajo y Seguridad Social, págs. 29 y SS., autores como GILBRAITH o TITMUSS disentían de la opinión generalizada conforme a la cual la pobreza sería eliminada con la mejora de los programas de sostenimiento de la renta y mantenimiento del pleno empleo. un sentido ni en otro- está más que justificada la inquietud demostrada por el Comité Económico y Social de la Unión Europea ante la reducción de los medios y el aumento de las necesidadesllg. Tal desequilibrio, que alcanza cotas nada despreciables, ha provocado un incremento del número de personas no cubiertas o insuficientemente cubiertas por los actuales instrumentos de protección120 y es que, como acertadamente se ha dicho, las lagunas aceptadas en períodos de crecimiento son difíciles de tolerar en momentos de crisis121. Teniendo en cuenta que la red de protección se construye sobre la base de la Seguridad Social como institución nuclear, son sus correspondientes sistemas nacionales los que se han revelado incapaces para frenar el desarrollo de importantes focos de pobreza122. Frente al expansionismo experimentado por aquélla en afios 119 La Sección de Asuntos Sociales de dicho Comité recuerda, según palabras textuales, las responsabilidades que tienen en el origen de la pobreza los políticos demasiado apocados y las opciones presupuestarias inadecuadas e insuficientes, añadiendo que la valentía política de un gobierno es, en buena medida, reflejo de la valentía política de los ciudadanos ( Documento Informativo sobre la pobreza, CES 412/88, ob. cit., apartado 3.2.1.). 120 Se ha subrayado al respecto que, a menudo, las categorías de personas que están ya más duramente afectadas por los problemas del empleo son las que se ven de nuevo perjudicadas cuando el nivel de prestaciones sociales no es suficiente o cuando están pura y simplemente fuera de cualquier sistema de protección social (Dictamen sobre la evolución social en la Comunidad en 1986, CES 648/87, punto 5.2.5) . 12' GW PERRIN, en "La Seguridad Social y la pobreza en.. . ", ob. cit., pág. 7. 122 Las deficiencias de la Seguridad Social en cuanto a la lucha contra la pobreza provienen, según GW PERRIN, de su concepción ligada a los riesgos tradicionales, de las limitaciones de su campo de aplicación personal, de la técnica del seguro social a la que recurre generalmente y de la excesiva utilización de las prestaciones en metálico en detrimento de las restantes modalidades de intervención. ("La Seguridad Social y la pobreza en...", ob. cit, pág. 14.). precedentes, al iniciarse el decenio de 1980 se estrena una política de signo contrario puesto que la coyuntura económica, con un crecimiento inestable, unas tasas altísimas de desempleo y una situación financiera delicada, crea unas condiciones más propicias al control del gasto que a la ampliación de la cobertura. Así las cosas, el debate sobre la orientación que debe darse a ese gasto social para paliar las manifestaciones más severas de precariedad fue relegado ante la imperiosa necesidad de aplicar criterios restrictivos con el fin de reducir los costes y contener el déficit. Desde entonces y aunque se constatan avances en ambas direcciones, el problema de la pobreza, lejos de erradicarse o reducirse, se ha ido extendiendo y agravando. Por su parte, la Seguridad ~ocial~~~, a remolque siempre de los acontecimientos y sin adelantarse nunca a los mismos, no ha demostrado especial interés en adaptar sus intervenciones al nivel y al ritmo que exigen las demandas sociales. Sin embargo, la red de protección social no podía permanecer eternamente de espaldas a la realidad y, con más tardanza que premura, ha reaccionado frente a sus propias limitaciones y rigideces, introduciendo mecanismos correctores. Cuando se afirma que "soplan vientos de cambio en los sistemas institucionales de 123 Descrita por ALIENA MIRALLES R. como "un gigante al que la evolución de nuestras sociedades exige seguir creciendon, en "A la sombra de Speenhamland: una perspectiva histórica para el Ingreso Mínimo de InserciónH, en Documentación Social, no 78, ob. cit. pág. 74. Seguridad Social, en especial los europeosu124 se vaticina la reordenación de los mismos a partir de esquemas adecuados y efectivos con los que mitigar la continua emergencia de estados carenciales. Ante los requerimientos de los colectivos más desfavorecidos, precisamente aquéllos que han permanecido ajenos a los beneficios del crecimiento económico de lustros anteriores y que sufren el paro, la precarización del empleo o la desagregación de la célula familiar tradicional, la mayoría de los legisladores del contexto europeo han ido ofertando prestaciones de nuevo cuño o moldeando las existentes. Así, además de extender los beneficios de la asistencia social, atenuar los requisitos de acceso a ciertas pensiones o subsidios, eliminar la excesiva contributividad de las mismas o prolongar su duración, se apuesta decididamente por universalizar la cobertura mediante la implantación, como técnica alternativa o coadyuvante, de sistemas de recursos garantizados. Desde hace varios años se asiste a una nueva etapa en el largo y lento avance hacia fórmulas de protección más redistributivas y solidarias, acordes con las exigencias de la comunidad y compatibles con los postulados del Estado social de derecho. Para GONZALO GONZÁLEZ se trata de "la última fase de un largo proceso de cambios, consecuente con las sucesivas transformaciones operadas en la estructura y composición 124 ROJO TORRECILLA E. , en "La Renta Mínima en el contexto internacional", Documentación Social, no 76, pág. 150. de las propias sociedades europeas desde la creación del primer seguro social "125. En la línea expuesta se sitúan las experiencias de nuestros vecinos europeos y las sugerencias de instituciones comunitarias y organismos internacionales, recordando la necesidad y conveniencia de "elaborar sistemas de protección social de tipo universal y establecer prestaciones de base mínimas que permitan a los ciudadanos más desfavorecidos y a sus familias, no sólo sobrevivir, sino vivir dignamentev126. En idéntico sentido y con un enfoque más global, las orientaciones del Comité encaminadas a reforzar e intensificar el combate a la pobreza priorizan, entre otros programas de actuac'ión, el relativo a la introducción de una renta mínima de inserción que "sería tanto un signo de justicia social como un arma para la lucha contra la marginación y la exclusión El relativo anquilosamiento de los sistemas de protección social, que ni fueron concebidos como instrumentos de neutralización de la pobreza ni están en condiciones de combatirla en solitario, no ha impedido la adopción de medidas que atenúen el componente profesional 125 Es la tercera y última fase, conocida como etapa universalista y comentada por dicho autor en "Las pensiones no contributivas en Europa", Documentación Laboral, no 27/28, 88-89, pág. 15. Petición formulada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa a los gobiernos de los países miembros cuya legislación no prevé todavía ingresos mínimos garantizados, contenida en el Proyecto de Recomendación sobre Unos Ingresos Mínimos Garantizados, Julio de 1989. 127 ROSEINGRAVE T. , en "Enfoque y recomendaciones del Comité Económico y Social relativo a la Renta Mínima", Documentación Social, no 78, pág. 130. y potencien, al tiempo, su carácter solidario. Ello supone, en de£ initiva, la apertura de un nuevo frente con el que impedir el avance de aquella lacra social o reducir sus efectos. En este contexto, el dispositivo de los ingresos garantizados se perfila, con sus ventajas e inconvenientes y en sus diversas modalidades, como un elemento dinamizador de gran virtualidad. Al estudio de esta figura y de otras semejantes o próximas así como a la descripción del eco que han tenido en los sistemas nacionales europeos de protección y en diferentes foros internacionales y supranacionales se dedican los siguientes apartados. No obstante, puede adelantarse que las propuestas de los legisladores europeos giran, principalmente, en torno a la creación de una red de seguridad que colme los huecos existentes en sus respectivos sistemas de protección social. 3. Las deficiencias que, en abstracto y desde una perspectiva general, se han comentado hasta ahora de éstos pueden predicarse también, de modo concreto y particularizadamente, del conjunto elaborado de normas, principios y técnicas que conforman el modelo de nuestro país cuyo esquema protector no se caracteriza, precisamente, por su preservación dinámica. El crecimiento económico y la mejora considerable de las condiciones de vida de ciertos sectores de la población española no oculta las profundas dicfuncionalidades de un sistema que, a pesar de su escasa fijeza y sus indudables avances, es reacio a adaptar su estructura para asumir los retos que imponen la sociedad y la pobreza, siempre cambiantes. Los contradictorios movimientos del sistema de protección social en España dificultan la descripción de su tendencia evolutiva, hasta el punto de no admitir más notas definitorias que las predicables, separadamente, de cada una de las ramas que se comprenden en él. Así, si la respuesta de los poderes públicos a las necesidades de ancianos e inválidos, aún tardía, evidencia una cierta sintonía con el padecimiento de estos colectivos en los últimos años, no puede afirmarse lo mismo respecto a la política aplicada por aquéllos, por ejemplo en materia de desempleo o de atención a la familia. Sabido es que en dichos ámbitos se han experimentado intensas y bruscas transformaciones y, sin embargo, o las normas apenas se han hecho eco de tales cambios o bien la proyección que les han dado apunta en una dirección radicalmente opuesta. Ante circunstanci.as como la inestabilidad del mercado de trabajo y la precarización del empleo o la descomposición de la estructura familiar tradicional y la caída demográfica que, en buena lógica, exigen el reforzamiento de la cobertura, el legislador, paradógicamente, retrocede y reacciona limitando o restringiendo ésta128. 128 Esta incoherente tendencia es magníficamente descrita por ESCUDERO RODRÍGUEZ R., en "Nuevos vientos fríos en la protección por desempleo", Reforma del Mercado de Trabajp, Monografía? Relaciones Laborales, págs. 116 y SS. y por GONZqEZ-SANCHO LOPEZ E., en "Apuntes sobre la protección de la familia en España en 1989 y sobre la conveniencia de mejorarla", publicación de las ponencias pronunciadas en el Seminario sobre "Prestaciones no contributivas y lucha contra la pobrezau, Instituto Sindical de estudios, ob. cit., págs. 62 y SS. Si para el primero, en la regulación de la protección por desempleo "ha habido un claro vaivén legislativo, ... una í cont inúa . . . ) En cualquier caso, ya sea por exceso de disposiciones ya por defecto, repercuta en unas prestaciones o en otras y se concrete en la congelación de las mismas, en su desmantelamiento o en el endurecimiento de los requisitos de acceso, lo cierto es que el recorrido que ha seguido el legislador nacional puede calificarse, a veces, como desconcertante. Sin negar la trascendencia de los cambios operados y los pasos de gigante que se han dado en las últimas tres décadas en lo que a la protección pública de la necesidad se refiere, no puede dejar de señalarse que muchas intervenciones vienen a destiempo o contracorriente o bien son oscilantes, produciendo unos efectos que no han sido debidamente calculados. A nadie se le esconde que estos escarceos normativos y este titubeante proceder de los poderes públicos obedecen, prioritariamente, a la búsqueda del equilibrio presupuestario y a la necesaria contención del gasto. Pero, aunque dicho objetivo marca de modo unívoco el discurrir de la protección social en Europa a partir de la crisis económica de mediados de los setenta, las secuelas de dicha política han sido especialmente cruentas dentro de nuestras fronteras. Ello se debe, entre otros motivos, a la vertiginosa rapidez con la que se ha transformado la sociedad española, a las mayores cuotas de desempleo que 128 ( . . . continuación) vertiginosa sucesión de avances en el nivel y la' intensidad de la cobertura, pero también de retrocesos en una y otra, ... un planteamiento expansivo y otro recesivo ...", para el segundo, la protección a la familia en España "ha llegado a una situación fosilizada,. . . debido a la política constante de dejar morir por inanición dicha ramaN. se han alcanzado aquí y, sobre todo, a la especial desventaja de la que parte nuestro sistema o, mejor dicho, los ciudadanos de nuestro país en estado de precariedad, cuando el mismo comienza a hacer aguas. Quiere ello decir que, frente al nivel y la intensidad de la cobertura con la que contaba la mayor parte de nuestros vecinos al sobrevenir la ralentización económica, la situación española es notoriamente de£ icitaria e inferior tanto subjetiva como objeti~amente'~~. Este considerable desfase, que se deja sentir en el número de sujetos que pueden acceder a algún tipo de protección y en la calidad y proporcionalidad de la atención que se les dispensa, determina que, lo que en otros sistemas son meros huecos, algunos heredados pero todos acentuados por la dimensión actual de la pobreza y al tiempo condicionantes de la misma, en el nuestro sean auténticas lagunas. Los espacios de desprotección o infraprotección que se constataban en el pasado, subsisten en parte en el presente y se perfilan, junto a otros de nueva creación, como realidades a corto y medio plazo. Si, como se ha dicho, el punto de partida es desfavorable y los logros y conquistas de otros sistemas no llegaron o lo hicieron con retraso a nuestro país, no 12' Valorando con cautela las estadísticas, el gasto corriente de protección social en % del PIB se sitúa en España, para 1980, seis puntos por debajo de la media europea, lo que explica que, a pesar de los esfuerzos realizados, continúe en 1991 a una distancia de casi cinco puntos respecto a dice? media (tabla publicada en el cuadro no 3 del trabajo de AYALA CANON, "Los sistemas generales de rentas mínimas ...", ob. cit, pág. 232. Fuente: EUROSTAT) . es de extrañar la diferida incorporación del sistema español de protección social a la ola de cambios a la que se asiste en los últimos años. Adquiere sentido, de este modo, que se califique de novata la experiencia autonómica de las RMA, lo que explica, por lo demás, que el debate iniciado en Europa sobre las rentas garantizadas como estrategia de lucha contra la pobreza se encuentre, aquí, en un estado incipiente. Las expectativas generadas en torno a la implantación de las RMA en las diecisiete Comunidades Autónomas están, por lo dicho, más que justificadas, como justificado está, también, que se proceda a su examen crítico tras un lustro de vigencia de la normativa pionera. Para ello, resulta conveniente que se describan las pautas que, hasta el momento, han decidido el modelo de protección social en España en lo que hace, en concreto, a las fórmulas de garantía de ingresos mínimos, cuestión que se aborda en este primer capítulo. SEGUNDA PARTE.- LAS RENTAS GARANTIZADAS COMO TÉCNICA DE PROTECCI~N SOCIAL: CONCEPTO, MODALIDADES Y EXPERIENCIAS EUROPEAS 1. La pobreza, al igual que la enfermedad, puede ser contemplada "como un mal social contra el que han de adoptarse medidas de lucha que, inevitablemente, están en concordancia con las distintas fases de la evolución de la sociedad y del ~stado"'~~. Si las conocidas "leyes de pobres" son la respuesta que, en su momento, se dió al pauperismo, manifestándose en las mismas el espíritu con el que se practicaba el socorro público de los indigentes131, las rentas mínimas constituyen el exponente del fracaso de ciertas políticas, evidenciando los avances que se han dado en este esfuerzo colectivo de afrontar una lacra antigüa pero no superada. Siendo así, las rentas garantizadas o los subsidios universales no dejan de ser meras estrategias 130 APARICIO TOVAR J., en "La Seguridad Social y la protección de la salud", Civitas, 1989, pág. 22. 13' Tanto la primera de las "Poor Lawsn , la de 1601, como las sucesivas que modificaron parcialmente el sistema de asistencia legal introducido por aquélla, conciben la caridad estatal o la beneficiencia pública como un instrumento para suavizar la generalizada situación de pobreza de las clases bajas inglesas ante el temor de convulsiones y protestas sociales. postuladas, cierto es que con mayor énfasis en los últimos años, como remedio a aquel padecimiento. Sin embargo, lejos de lo que pudiera pensarse, la propuesta de garantizar unos ingresos mínimos es herencia del pasado por lo que se trata de una alternativa poco novedosa. Las expectativas que hoy generan tales prestaciones retoman un discurso que tiene su origen en épocas anteriores; como aspiración o como obligación, la idea de proporcionar un mínimo social para atender las necesidades básicas de los miembros de la colectividad está ligada a ciertos principios religiosos y morales y, según algunos, su filosofía no es ajena a prácticas y preceptos de las sociedades islámica, hindú, inca o azteca132. Se admitan o no antecedentes tan lejanos, puede afirmarse que los sistemas de ingresos mínimos son la versión contemporánea de propuestas e instrumentos de protección conocidos de antaño, si bien en su momento se concibieron bajo otros parámetros, no fueron llevados a la práctica o tuvieron una limitada difusión. Con el tiempo, una vez superados los esquemas y planteamientos de aquellas primitivas fórmulas, la garantía de un mínimo vital ante situaciones de precariedad continúa siendo objeto de reivindicaciones periódicas. Sin embargo, ha sido en los últimos decenios, con el recrudecimiento de la pobreza y las dificultades económico-financieras, cuando la renta garantizada 132 MILANO S. , en "La revenu minimum garanti dans la CEE", París, P.U.F., 1989, pág. 5. adquiere un interés renovado, no faltando desde entonces pronunciamientos a favor y en contra de la misma. Ello ha suscitado un debate en el que se oponen, no sólo los argumentos de sus detractores y partidarios sino, también, las diferentes concepciones y propuestas apoyadas por éstos últimos. Y es que, de la mano de ciertas bases teóricas y corrientes de pensamiento, los defensores de la idea de unos ingresos mínimos han ido marcando distancias entre sí al posicionarse en torno a diferentes modalidades. El horizonte, en consecuencia, se ha diversificado y enriquecido al hacerse eco de distintas orientaciones e iniciativas pero, al mismo tiempo, se ha vuelto' un tanto oscuro a nivel conceptual y terminológico por la propia ductilidad y policromía que caracteriza a las rentas mínimas133. La deficiente elaboración de determinadas construcciones y su escasa fijeza así como la ambigüedad de algunas expresiones y su incorrecta generalización han relativizado los perfiles de las rentas mínimas hasta tal punto que resulta difícil discernir lo que es una variedad de éstas y lo que constituye una categoría distinta. Por otro lado, se acusa una notable confusión entre técnicas y objetivos, entre sistemas y fórmulas, entre principios y características, elementos todos ellos susceptibles de múltiples combinaciones. Debe añadirse, por último, que el establecimiento de las rentas mínimas 133 Y en las que reside, según ESTIVILL J., en "La ambivalencia de las rentas mínimas", Documentación Social, no 78, págs. 113 y SS., a la vez que su fuerza, una de sus debilidades. ha estado, en ocasiones, marcado por la provisionalidad o la improvisación y sujeto a continuas modificaciones para su adaptación a un contexto variable, circunstancias que introducen un factor añadido de complejidad. Ante tal panorama, la noción misma de renta garantizada o ingreso mínimo se presenta como un referente conceptual vago, excesivamente contaminado por la utilización indiscriminada de términos que no siempre apuntan a una realidad unívoca. Por ello, más que conveniente resulta instrumentalmente necesario para delimitar el campo de análisis y establecer las oportunas comparaciones, efectuar algunas precisiones sobre las diversas fórmulas jurídicas de protección social que se aglutinan en torno al descriptor de garantía de ingresos. En este propósito de clarificar los contenidos de las distintas propuestas debe tenerse en cuenta que la lista de "recetas" para proporcionar, parcial o totalmente, de modo directo o indirecto y con carácter universal o limitado, unos ingresos mínimos en los supuestos de precariedad económica es amplísima. Aunque las múltiples variables que diferencian unas y otras experiencias ponen de relieve su discutible reconducción a una categoría única, es posible localizar mayores coincidencias o similitudes si se recupera la visión retrospectiva. 2. Admitiendo que "el debate sobre la necesidad de garantizar una renta mínima a todo ciudadano carente de recursos encuentra sus orígenes en la propia crisis del Estado del Bienestar y en su incapacidad para atender a las nuevas demandas sociales"134, ha de advertirse que su formulación no se produce ex novo a partir de este momento. Cuando se afirma que "la idea de una renta mínima garantizada o de un subsidio universal no es, en sí misma, original de nuestro siglo"135, se está pensando, con seguridad, en aquella propuesta de ciertos magistrados británicos que, según voces autorizadas, sitúa "la prehistoria del subsidio universal11136 en los últimos años del S.XVII1. Conocida la historia137 y la novedad138 del "sistema Speenhamland" , topónimo con el que se alude a la iniciativa adoptada en dicho lugar y al período en el que 134 ROJO TORRECILLA, en "La renta mínima en el contexto internacionalN, Documentación Social, no 78, ob. cit., pág. 150. 135 Fragmentos extraídos del trabajo de MÍNGUEZ F., "Rentas mínimas garantizadas: algunas reflexiones para el debate", Dossier Renta mínima y salario ciudadano, Volumen 1, Octubre 1989, Servicio de Documentación de Cáritas, págs. 19 y SS. 13' VAN PARIJS, P. , en "La préhistoire du débat : l'ombre de Speenhamland", en La reme nouvelle, 1985, no 4, págs. 395 y SS. También GAZIER BERNARD o ALIENA MILLARES en España, recuperan el mito de Speenhamland al referirse a los antecedentes históricos de las rentas mínimas garantizadas en "Fondements de la protection sociale et revenu minimum garanti" Reme Francaice des Affaires Sociales, no 2, 1989 y "A la sombra de Speenhamland: una perspectiva histórica para e1 Ingreso Mínimo de Inserción", Documentación Social, no 78, 1990. 137 En 1795, reunidos los notables del condado británico de Berkshire para discutir las medidas de socorro a los pobres ante el alza de los precios, se decide la implantación de un subsidio de complemento o sustitución de salarios, fijándose para ello la renta mínima que cada trabajador debía recibir, ya de su trabajo y el de su familia ya del subsidio. 138 ES, precisamente, su otorgamiento conforme a una escala regular, que tiene en cuenta tanto el precio del grano en el mercado como el número de componentes de la familia pero, sin hacer distingos entre trabajadores e inactivos, la aportación principal de la propuesta. Los magistrados idearon, pues, una fórmula asistencial, utilizada de modo esporádico en un ámbito geográfico reducido, que constituyó una auténtica novedad en la tradicional política del socorro de los pobres. Su limitada aplicación se corresponde con una vigencia también breve, cayendo en el olvido tras la aprobación de una nueva ley de pobres en 1834. la misma se aplica, no pasa desapercibido su originalidad en el marco de una política asistencia1 de corte tradicional y con un claro predominio del paternalismo y el subsidio. Si bien se asiste, desde entonces, a un cuestionamiento permanente sobre las ventajas del ingreso mínimo como instrumento para combatir la pobreza o neutralizar sus efectos, ha de reconocerse que algo han cambiado las cosas hasta la fecha. Ante un fenómeno intemporal como el de la pobreza y una búsqueda constante e inconclusa del elixir que acabe con ella, se han sucedido remedios que, evidenciando la filosofía y prioridades dominantes en cada época, han sido sometidos a revisión con posterioridad. Por ello, sin negar las facultades que, mutatis mutandi, atribuiría el derecho de propiedad intelectual a los magistrados británicos, lo cierto es que fue años más tarde cuando, tras sentarse las bases teóricas de sus dos modalidades principales, la idea de garantizar un ingreso mínimo a las personas en situación de precariedad adquiere carta de naturaleza y empieza a definirse sobre pilares más sólidos. De modo unánime, los especialistas en la materia ven en la escuela liberal el fundamento científico de las construcciones actuales y atribuyen a aquélla el origen doctrinal último de las diferentes asignaciones que, hoy en día y con una nomenclatura no exenta de errores, implican el establecimiento de una garantía de ingresos mínimos. Las fórmulas del impuesto negativo y del dividendo nacional, a las que se hará referencia a continuación, se plantean en un contexto cualitativamente distinto al de la propuesta británica anteriormente comentada pero, distante también, del marco en el que continúan siendo reelaboradas. La idea básica en torno a la cual se articulan una y otra propuesta es la de proporcionar una prestación única, costeada mediante un impuesto progresivo, que sustituya a todas las, existentes. Ahora bien, si la primera se construye sobre la base de un impuesto cuya cuota es negativa para las unidades fiscales que no alcancen un determinado umbral de recursos, de modo que en vez de pagar reciben un ingreso diferen~ial'~~, la segunda consiste en la creación de una asignación económica que se abona a título individual, extendiéndose a todos los sujetos, cualesquiera que sean sus rentas, actitudes ante el trabajo y situaciones familiares. Ninguna de las dos responde, en puridad, a la fórmula prevista en el "sistema Speemhamlandu, del que toman, en cada caso, sólo algunos aspectos, pero ambas implican la fijación de un mínimo garantizado al que pueden acceder, respectivamente, el hogar como unidad de imposición o la persona como potencial beneficiaria. Teniendo en cuenta las lógicas consecuencias que se derivan del factor temporal, son condicionantes de tipo ideológico, económico, social y político los que permiten establecer diferencias en materia de concepción 13' Su funcionamiento es explicado por EUZEBY CH., en "El ingreso mínimo garantizado: experiencias y propuestas", Revista Internacional del Trabajo, no 3, Julio-Septiembre, 1987, pág. 55, conforme a la regla siguiente: S= G -tg, en donde S es el subsidio abonado, G representa el mínimo garantizado, t la tasa de imposición correspondiente a la parte del ingreso ganado que el Estado deduce y g equivale a las ganancias personales. y de argumentos en favor de la aplicación de un ingreso mínimo en cada concreto momento histórico. No obstante, la cláusula del Estado social, presente en el constitucionalismo contemporáneo, determina una peculiar consideración de la protección pública en la medida en que impone actuaciones positivas destinadas a paliar los desequilibrios sociales. El Estado así calificado asume, entre otras responsabilidades, la directa provisión de ciertas cuotas de bienestar y sus intervenciones, que deben encaminarse en este sentido, evidencian una peculiar sensibilidad en el tratamiento de la pobreza y el aseguramiento de unas condiciones de vida mínimas. Todo ello se trae ahora a colación para explicar el planteamiento desde el que, a partir de la década de los cincuenta, se aborda la creación o instauración de mecanismos de garantía de rentas. Aunque no es éste el lugar ni el momento apropiados para hacer una historia de la protección de la pobreza ni se pretende describir la trayectoria seguida desde las leyes británicas de pobres hasta las iniciativas más recientes, no puede dejar de señalarse que, en el presente siglo, han cambiado, no sólo las estrategias sino, también, los roles mismos del pobre. Quiere ello decir que, si éste fué en el pasado un simple mendigo o pedigüeño, hoy es un ciudadano en situación de necesidad. Si ayer era un mero asistido, dependiente de la beneficiencia y destinatario de auxilios graciables, en la actualidad es un sujeto demandante de tutela140 que, en cuanto titular de un derecho genérico a la protección141, aspira a la satisfacción de sus carencias mediante una política solidaria de redistribución de la riqueza. Si, por último, sus padecimientos sólo propiciaron, en el pasado, sentimientos de caridad y medidas de socorro ocasionales, sectoriales y profundamente estigmatizadoras, la superación de tales problemas es concebida, en el presente, como una exigencia colectiva de justicia e igualdad, como una meta prioritaria para la que han de aunarse esfuerzos y hacia la que deben dirigirse, conjuntamente, las aportaciones de sociólogos, políticos, economistas, etc. 3. Son, precisamente, estos últimos, los que, abonando el terreno para posteriores reflexiones, formulan los dos métodos anteriormente citados cuya aplicación resulta, no obstante, problemática. Y es que, tanto el impuesto negativo como el dividendo 140 Es curioso, en este sentido, al observar los numerosos términos con los que, a lo largo del tiempo, se ha identificado al sujeto en situación de precariedad, que se compruebe la recuperación y actualidad de algunos de ellos lo que, quizás, pudiera interpretarse, como el rescate de objetivos que aún no se han visto satisfechos o que fueron deficitariamente cumplidos en su momento. Así, desde diferentes instancias se alude con frecuencia a los indigentes o los pobres, términos más propios del pasado que, sin embargo, recuperan hoy su espacio para comprender con ellos a aquel colectivo de individuos que, padeciendo un estado de necesidad, no se ajusta a los perfiles dominantes de esta categoría definida, primordialmente, en atención a contingencias que avalan su eventual protección mediante mecanismos aseguratorios. 14' Aunque se volverá sobre ello, al comentar el art. 41 de la CE y analizar el título con el que se otorgan las RMA, entiéndase ahora por derecho genérico a la protección el reverso de un correlativo deber estatal, también abstracto e indeterminado, de tutela frente a situaciones de necesidad. nacional142, conocido también bajo el nombre de subsidio universal, se perfilan como propuestas excesivamente monetarias y de imposible trasposición práctica porque "presuponen un contexto institucional insólito". Con estas palabras, EUZEBY CH.143 describe el punto de partida de ambas fórmulas, la supresión de los servicios sociales públicos y la incorporación de la protección social y de las finanzas públicas a un solo esquema organizativo y funcional. Antes de referirnos a ellas y comentar, siquiera de modo somero, sus principios teóricos y las objeciones que se han ido apuntando, es necesario destacar que no fueron concebidas originariamente como instrumentos de lucha contra la pobreza y, de hecho, salvo limitadas aplicaciones, no se ha demostrado todavía su capacidad práctica en este campo144. Las miras de los economistas liberales, caso de FRIEDMAN'~~, STIGLER, DOUGLAS o RHYS -WILLIAMS~~~, 142 Atribuída generalmente la primera teoría al economista FRIEDMAN M., respecto a la segunda fórmula se ha señalado que tiene un doble origen en las ideas abrigadas por PAINE T. y FOURIER CH. 143 En "El ingreso mínimo garantizado: . . . ob. cit. 144 Uno de los experimentos más caros jamás hechos en materia de ciencias sociales -las conocidos experimentos de New Jersey (1967-1972) y otros posteriores en Seattle y Denver, financiados por la Oficina Norteamericana de Oportunidades- tenía como objeto de estudio el impueso negativo sobre la renta pero centrando la atención principalmente en la repercusión de los pagos asistenciales en el incentivo al trabajo. 14' Este economista, que se oponía especialmente a los programas obligatorios de seguridad social, propuso en su obra "Capitalism and FreedomM (Chicago, 1962) la abolición de la normativa sobre asistencia pública y de toda la seguridad social existente y su sustitución por un impuesto negativo sobre la renta. están puestas en una política social que censuran duramente porque su coste detrae recursos a los procesos que de verdad crean riqueza. Desde esta perspectiva, consideran que los mecanismos asistenciales típicos del estado del bienestar son elementos desestabilizadores que perturban el modelo de crecimiento, impidiendo la corrección espontánea de lo que califican como externalidades. Además de compartir otras caracteri~ticas~~~, tanto el impuesto negativo como el subsidio universal acentúan la distinción entre los recursos provenientes del desarrollo de actividades productivas y los que, por el contrario, están ligados a la marginalidad o la exclusión social. Esta dualización, aspecto clave para explicar la concepción liberal del ingreso mínimo, es objeto de numerosas críticas formuladas por las restantes escuelas, en especial desde posiciones socialistas, cuya aspiración última es la erradicación de tal fenómeno. Qué duda cabe que el nivel de la prestación es, precisamente, el obstáculo principal de ambas propuestas ya que su determinación no está exenta de contrariedades; para el impuesto negativo, la fijación del umbral puede 146 ( . . .continuación) 146 Fue ella quien, en 1943 y según expone GORDON M. en "La política de Seguridad Social en los ...", ob. cit., pág. 413, propuso un método alternativo de renta mínima garantizada, conforme al cual toda familia recibiría un dividendo social o crédito tributario que sustituiría a todas las demás prestaciones. 147 Así, el hecho de que las dos propuestas presupongan una economía sumamente flexible que excluya toda noción de salario mínimo garantizado y presente un perfecto ensamblaje entre oferta y demanda de trabajo. Según la autora citada, cuyos trabajos constituyen el soporte de esta exposición, una y otra fórmula comparten, además, un esquema de distribución vertical que se efectúa vía tributación, olvidando las necesidades para centrarse en los ingresos. 107 resultar discriminatoria respecto al grupo de familias que se sitúan apenas por encima del mismo y que pueden estar sujetas a tasas de imposición elevadas. Para el dividendo nacional, la insuficiencia o suficiencia del subsidio determina que el individuo tenga que acceder a otra prestación complementaria o que, por el contrario, se abstenga de trabajar por las repercusiones fiscales que se derivan de la percepción de ingresos en cuantía superior al mismo. Para evitar este efecto disuasorio, la propuesta del impuesto negativo pasa por establecer un subsidio degresivo que se reduce a medida que aumentan las ganancias personales, pero a un ritmo menos rápido que éstas. Así, al ser descontadas sólo en parte, se alienta a los beneficiarios a trabajar y buscar empleo ya que sus ingresos finales pueden superar el umbral representado por el ingreso mínimo148. Contrariamente, la tesis del subsidio universal implica su otorgamiento en cuantía idéntica, sólo ajustable en función de la edad y/o el grado de invalidez, y sin considerar los recursos disponibles. Además de las dificultades financieros que se derivan del coste presumiblemente elevado de su puesta en práctica, el funcionamiento de las técnicas descritas 14* Siguiendo el ejemplo recogido en la obra colectiva "El salario social sudado", de LAPARRA NAVARRO M., CORERA OROZ C., GAVIRIA LABARTA M. y AGUILAR HENDRICKSON M., Editorial Popular, S.A., Madrid, 1989, pág. 31, si se establece un umbral de 500.000 ptas. anuales, una famllia sin ingresos percibiría una devolución de hacienda por dicho importe; si sus ingresos fuesen de 300.000 ptas. anuales recibiría, vía impuesto, medio millón de ptas. menos un porcentaje, denominado tasa moderadora o de desincentivación del ocio. Si éste fuera del 75%, a sus recursos personales (300.000 ptas) sumaría otras 275.000 ptas., disponiendo finalmente de una renta de 575.000 ptas. plantea otro tipo de inconvenientes, entre ellos, la necesaria comprobación de recursos y la consideración del hogar y del año fiscal como unidad y período de imposición en el caso del dividendo nacional y la falta de selectividad y el recrudecimiento de la dualización social en el caso del subsidio universal. Si "el principal peligro de las propuestas liberales estriba en su radicalismo excesivou149, lo cierto es que las mayores ventajas de la segunda la han hecho particularmente atractiva a pesar de su exclusiva aplicabilidad en países con sistemas de producción y mercados de trabajo muy adaptables y su limitada viabilidad a corto plazo por las profundas reformas que, con miras a su ejecución, deben acometerse en los sistemas de protección social vigentes150. Para evitar el desmantelamiento de éstos con el consiguiente descontento de quienes lo consideran una conquista, y los efectos, no suficientemente medidos, que pudieran derivarse sobre el empleo, los costes salariales, la estratificación social, el sistema impositivo y la economía en general, se han buscado métodos alternativos que pasan por respetar el modelo de protección existente e incorporar a él una red de seguridad conocida como ingresos garantizados. 14' EUZEBY CH. , en "El ingreso mínimo garantizado. . . " , ob. cit., pág. 67. lS0 Recuérdese que ambas propuestas parten de la supresión de las prestaciones y servicios existentes y su sustitución por un único subsidio en el marco de la integración de la protección social y las finanzas públicas en una misma estructura institucional, presupuestos ambos de dificil instauración. 2) LA PROCURA DE UN MÍNIMO VITAL COMO FUNDAMENTO ÚLTIMO DE UNA PLURALIDAD DE PROPUESTAS 1. Aunque son muchas las dificultades que han terminado por posponer el debate sobre el denominado salario ciudadano, es inevitable que se dediquen algunas líneas a tan sugerente proyecto -reformulación de muchas de las ideas ya comentadas- que no puede pasarse por alto dado el enorme interés que ha despertado. Tal y como lo presentan sus partidarios, inscritos en corrientes que van desde el "neowelfarismo" hasta la izquierda alternativa o el socialismo utópico pasando por posiciones ideológicas de signo dispar que asocian el ecologismo con la crítica al trabajo y a la división sexual, los pilares sobre los que se construye el salario ciudadano actúan como palancas y propulsores de cambios sociales de envergadura. Si el fundamento de la propuesta, siguiendo a GARCÍA-NIETO~~', se encuentra en el vínculo indisoluble entre el derecho a una renta y el derecho al trabajo, su formulación jurídica sería el derecho que tiene todo ciudadano a percibir un ingreso suficiente para llevar una vida normal y, en justa correspondencia, a aportar una cierta cantidad de trabajo a la comunidad152. 151 En "Más allá de la renta mínima, el salario ciudadano", El Ciervo, 1990. 152 En palabras de GORZ A., 1987 (Fátima Minguez, Dossier 1, pág.22) cada ciudadano debe tener el derecho a un estándar normal de vida, pero también la posibilidad (el derecho y la tarea) de contribuir a la sociedad de forma equivalente a lo que recibe. La reducción del tiempo de trabajo153 Y el posterior reparto de éste154, la subvención de actividades necesarias para la colectividad y no individualizables en su oferta ni en su demanda155, el fomento de la cooperación y la participación sociales156 son algunos de los presupuestos que confirman que la propuesta comentada, como doctrina o filosofía, va más allá de la aportación originaria del dividendo nacional en la que se inspira. La máxima del salario ciudadano es garantizar la supervivencia y participación social reconociendo a todo individuo el derecho a una renta básica, abonada periódica e lS3 Entendida no sólo como limitación de la jornada sino, de modo más amplio, como flexibilización de los horarios, favorecimiento de la jubilación, adaptación de la actividad a las exigencias de una utilización más efectiva de los recursos (trabajo nocturno, rotatorio, plurivalencia de profesiones), desarrollo cíclico del trabajos con interrupciones periódicas de cierta duración (estudios, reciclaje, cuidado de parientes u otras actividades socialmente útiles), etc. 154 Entre activos e inactivos, entre hombres y mujeres, entre ancianos y jóvenes, de modo que pueda disminuir la cantidad de trabajo suministrado por cada uno de ellos sin merma del poder adquisitivo de ninguno ya que la renta real no es sólo la derivada de aquél sino el resultado de añadirle la que aporta el Estado. De este modo, la cantidad de trabajo que deba efectuar una persona depende de sus necesidades económicas que pueden verse satisfechas con ocupaciones intermitentes que complementen aquellos recursos garantizados. 155 Se trata de incentivar la realización de trabajos que, exigiendo un modo de producción peculiar por los recursos y necesidades implicados, satisfagan carencias comunitarias tales como repoblaciones forestales, campañas sanitarias o de alfabetización, reciclaje de productos contaminantes, etc. 156 Al disminuir la duración del trabajo con fines económicos y aumentar el tiempo libre, éste puede invertirse en la prestación de servicios de interés social que, hasta ahora han sido dispensados por entidades privadas o públicas (cuidado de ancianos y niños, asistencia a colectivos problemáticos, etc. ) pero que pueden mejorar en calidad y resultar más satisfactorios si se rinden entre los propios miembros de la comunidad. indefinidamente, en correspondencia a su intervención en el proceso social de producción. Entre sus numerosos adeptos se cuentan prestigiosos filósofos, sicólogos, juristas y científicos de otras disciplinas de la talla de GORTZ, PRZEWORSKI, VAN PARIJS y VAN DER VE EN^^^, sin que falten en nuestras fronteras seguidores y estudiosos del tema. Las aportaciones de éstos y otros muchos han sido, todas ellas, enriquecedoras, dando pie a continuas reflexiones e interrogantes y contribuyendo a dar altura a un debate, incipiente en España hasta hace pocos años. El primero de los autores citados, al referirse a las políticas de acompañamiento que requiere el salario ciudadano, afirma que la renta en que consiste éste "no es realmente un salario porque no depende de la cantidad de trabajo suministrado ni remunera a los individuos en su calidad de trabaj adores11158. Los comentarios del filósofo francés ponen en entredicho la idoneidad de la expresión utilizada para identificar una asignación que se caracteriza, precisamente, por la superación de los esquemas clásicos del trabajo mediante formas nuevas de distribución, tanto de éste como de la renta y la riqueza social producida. 157 Dado que la obra de los autores citados es abundantísima, se citan seguidamente algunas publicaciones a título orientativo y sin prejuzgar su representatividad: "Los caminos del paraíson, Barcelona, Laia, 1986 y "El que no trabaje comerá", en Letra Internacional, no 3, 1986, ambos de ANDRE GORZ, "Disorganized Capitalism", Oxford, Polity Press, 1985, de CLAUS OFFE "Una vía capitalista al comunismo", de los otros dos autores citados, y "La viabilidad de los subsidios universales en el capitalismo democrático" de PRZEWORSKI A., ambas en Zona Abierta, 46-47, 1988. 158 GORZ A. , en "Los sindicatos entre el neocorporativismo y la ampliación de su misiónn, El Proyecto, Junio 1987, pág. 38. La desacertada elección del nombre, habida cuenta de la naturaleza no retributiva del salario ciudadano, no tendría mayores consecuencias si se llmitara su aplicación a esta concreta propuesta de manera que sólo ella resultara identificada. Sin embargo, lejos de circunscribirse a la misma, ambas denominaciones han terminado por generalizarse y, al igual que ha ocurrido con otras, adoptan múltiples combinaciones que, por su uso y abuso indiscriminado para aludir a prestaciones de signo dispar, han complicado considerablemente el panorama conceptual. Así, refiriéndose a otra expresión igualmente controvertida, apunta GARCÍA-NIETO que "ni jurídica ni sociológicamente tiene sentido hablar de salario social ... siempre utilizado para designar aspectos complementarios de tipo social al salario monetario propiamente dicho en una relación laboral normal"159. En este sentido, el citado autor llama la atención sobre la popularización de ciertos calificativos, como salario de pobres o de la marginación, que son también incorrectos a su juicio a pesar de que se utilicen desde otra perspectiva. El propio STANDING se hace eco del babélico panorama terminológico y de lo problemático que resulta escoger un nombre de entre la pluralidad de giros, por las connotaciones que conlleva cada uno160. Aunque 159 GARCÍA-NIETO J., en "Concepto y alcance de la renta mínima y el salario ciudadano", en Documentación Social, no 78, pág. 64. En "Desempleo y flexibilidad del mercado laboral en el Reino Unidou, Informes OIT, MTSS, 1988 el autor rechaza salario (continúa . . . ) pretende relativizar dicho inconveniente, revela su predilección por las expresiones renta social o dividendo social, sin que por ello deje de recurrir a otras en sus discursos. 2. No se ignora que el confusionismo en torno al salario ciudadano obedece, en parte, a la forzada trasposición de palabras cuya significación en el idioma de origen se desvirtúa por una traducción errónea, excesivamente literal o simplemente poco af ortunada16'. Tampoco se oculta que la tendencia a importar modelos extranjeros, desconociendo el contexto del que se toman y reproduciéndolos parcialmente y con escasa fidelidad, conduce a tomar, equivocadamente, la parte por el todo. De este modo, no es infrecuente que, lo que en un ámbito nacional designa una figura o especie entre las varias existentes, en otro remite al conjunto del sistema o identifica a unas prestaciones no necesariamente coincidente^'^^. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que el debate en torno a esta figura está plagado de matices, l6 ( . . . continuación) social por los argumentos expuestos y no oculta deuda y obligación que tiene la denominación social o el sentido de limosna del término ingresos. ItAllocation universal", "reddito las implicaciones de de crédito fiscal o garantía básica de di cittadinanza" y "citizenship income", "universal grants" e, incluso, "basic income guarantee" son las locuciones extranjeras de mayor arraigo en la literatura especializada. 162 Sin perjuicio de volver sobre esta cuestión, es llamativo que se aluda al minimex como la renta mínima de Bélgica cuando este país dispone de una red de mínimos sociales muy diversif icada; o, por citar un ejemplo más cercano, no se explica que en España se hable de salarios sociales cuando ninguna de las normativas autonómicas identifica a su respectivas prestación con esta denominación. existiendo marcadas diferencias entre las propuestas de unos y otros, sus enfoques, argumentos y conclusiones. "En su defensa encontramos planteamientos absolutamente divergentes ya sea en el plano ideológico o en las previsiones sobre la posible articulación práctica de tal propósito"163, particularidades todas ellas que pueden también explicar la variada nomenclatura. A las expuestas con anterioridad, pueden añadirse locuciones como asignación universal, renta garantizada o ingreso mínimo164. Ahora bien, mientras la primera conecta con la propuesta del salario ciudadano o con la más lejana del dividendo nacional, de las que ya se comentó su extensión subjetiva, las dos últimas, en su acepción más amplia, constituyen una especie de cajón de sastre en el que, además de las propuestas citadas, se incluyen distintas clases de prestaciones, técnicas o fórmulas que apuntan vagamente la idea de procura de un mínimo vital, sin prejuzgar quiénes son o deber ser sus concretos destinatarios. Dicho en otras palabras, si aquéllas presuponen su asignación a todos los ciudadanos, éstas evidencian 163 AYALA CAÑON, en "Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa: logros, límites y alternativasn, Documentación Social, no 96, pág. 270. Añade este autor una nueva expresión, la de renta mínima incondicional -para referirse, en concreto, a aquéllas que no contemplan alguna forma de participación- admitiendo que no es posible, por lo dicho, agrupar todas las propuestas en el mismo saco. 164 Con menos frecuencia se habla, también, de renta base, ingreso básico o asignación social y, aunque la nomenclatura, como ya se ha comentado, no es unívoca, con dichas expresiones se suele hacer referencia a lo que aquí se ha descrito como la propuesta del salario ciudadano. Con este sentido los mencionan, entre otros, LINDSTEDT G. y STANDING G., en "Un salario sociale minimo garantito a tuttin, ~nternazionale Socialista, no 3, 1987 y en "Desempleo y flexibilidad en ...", ob. cit. y diferentes trabajos elaborados en el seno de cáritas Diocesana. una total ductilidad al respecto, de manera que, además de tal posibilidad, admiten también limitaciones en cuanto a su ámbito de aplicación sin que, por el juego de criterios selectivos y reductores, se anulen sus potencialidades como garante de protección. En realidad, tanto el salario ciudadano como sus homólogos tienen como objetivo primario asegurar que todo ciudadano disponga de un determinado volumen de ingresos y, desde esta perspectiva y cualesquiera que sean sus formulaciones concretas, se perfilan como técnicas de garantía de recursos, bien que cualificadas por su vocación de universalidad. Precisamente, uno de los aspectos más polémicos de la propuesta es la controvertida existencia de un nivel de abundancia suficiente para mantener una cobertura incondicional las necesidades básicas del conjunto de la colectividad. Ante la discutible viabilidad económica del proyecto, la reticencia de importantes sectores políticos y sindicales, los drásticos cambios de mentalidad y procesos de ajuste que exige su aplicación y la carga excesivamente utópica de algunos de sus presupuestos165 se ha optado, como ya se adelantó, por fórmulas más sencillas y a corto plazo. Aun así, la implantación de un salario ciudadano no es una aspiración a la que se haya 165 Sobre las dificultades que presenta el salario ciudadano y las argumentaciones a favor y en contra de la propuesta véase, entre otros, "Marxismo, ecologismo y transición directa al comunismo^, de VAN PARIJS, en Mientras Tanto, 26 de Mayo de 1986, la obra colectiva "El salario social sudado", anteriormente reseñada, así como "El ingreso mínimo garantizado:...", de EUZEBY CH. y "Desempleo y flexibilidad del mercado laboral en...", de STANDING G., obs. cit. renunciado166, máxime cuando el alarmante recrudecimiento del desempleo, las tendencias alcistas de las tasas de pobreza y la acentuación de la desigualdad social confirman la permanente actualidad de sus postulados. Por ello, se ha afirmado que, con independencia de todos los obstáculos existentes, el salario ciudadano "si no es una solución válida para 1.0s problemas de hoy, podría ser una solución para mañana l6 . 3. En el interin, ha de darse respuesta inmediata a aquellos estados carenciales que, por su perentoriedad, no pueden esperar. De manera que, si no es posible conciliar el desarrollo económico con un modelo nuevo de distribución de la renta y del trabajo sí es exigible que los que no participan del confort y el progreso que genera aquél, sufriendo sin embargo sus efectos más devastadores, vean al menos satisfechas sus necesidades básicas. Es en este contexto teórico y socio-económico, en el que se replantea la idea de asignar un mínimo a las personas o grupos familiares que, careciendo de recursos propios o disponiendo de ellos en cuantía ínfima, son frecuentemente ignorados, o atendidos de manera deficiente, por los sistemas de protección social. Al no 166 La puesta en práctica del salario ciudadano no es, obviamente, tarea fácil, aunque tampoco imposible si, como apunta, GARCIA-NIETO, "nos colocamos en una doble perspectiva: la de una utopía posible y la de una reestructuración radical' del trabajo", en "Concepto y alcance de la renta mínima y ...", ob. cit. pág. 61. 167 "Programme for full employment in the 1990sm, Informe de la Comisión presidida por el ex-canciller austriaco KREISKY B. sobre el pleno empleo en ~uro~a, Londres, 1989. poder avanzar en otros frentes, se ha recurrido al mecanismo de ingresos mínimos para paliar la continua emergencia de nuevas situaciones de precariedad. De ahí que sean concebidos como prestaciones, de carácter fundamentalmente pecuniario*68, destinadas a paliar la falta de recursos de individuos o grupos familiares proporcionándoles medios con los que satisfacer sus necesidades corrientes. A diferencia de las propuestas anteriormente comentadas, el establecimiento de las rentas mínimas no se explica sin el referente de un concreto sistema de protección social, al que no pretenden sustituir ni reestructurar y cuyas lagunas o deficiencias completan. El espacio en el que se mueven aquéllos es, pues, el de la escasez de recursos, la indigencia y la precariedad, realidades ignoradas hasta hace poco por la mayoría de los sistemas de protección social y que, sin embargo, centran ahora el debate en torno a las grandes orientaciones estratégicas de éstos. La crisis en la que se encuentran16' no favorece la implantación de instrumentos radicales de lucha contra la pobreza pero tampoco parece que deba remontarse desconociendo el papel que les corresponde como línea de defensa contra ella. Ésta es, precisamente, la función que han ido asumiendo las rentas mínimas en las últimas décadas, 168 Excepcionalmente la prestación se abona en bonos de compra o, siguiendo el modelo de rentas de inserción que seguidamente se comenta, se acompaña de actuaciones o programas de integración. 16' Triple crisis de eficacia, de equidad y de legitimidad, según EUZEBY CH., en "La protection sociale et revenu minimum garanti", Futuribles, no 139, pág. 3. ampliando así su propósito originario de taponar los huecos del sistema de seguridad social. Concebidas Inicialmente como última red de seguridad para que ningún ciudadano viva sin un mínimo de recursos económicos170, la aparente novedad de los programas de rentas garantizadas estriba, pues, en su progresiva ampliación subjetiva y objetiva lo que contradice, por otro lado, su primitiva vocación de provisionalidad171. A medida que aumenta el número de individuos desprovistos de fuentes autónomas de ingresos y sin posibilidades de acceder a una protección adecuada y suficiente, se incrementa el volumen de beneficiarios de los programas de rentas mínimas que intensifican su presencia como "instrumento de acción selectivo y operativo para atenuar la pobreza"172, otorgando a ésta plena significación en cuanto situación merecedora de tutela. A pesar de que los dispositivos de ingresos mínimos fueron creados, en los países del norte de 170 El fundamento y "modus operandi" de esta última malla de protección social varían según la orientación bismarckiana o beveridgeana del sistema de seguridad social de referencia; así, dado el carácter profesional del primer modelo, la renta mínima se dirige a los colectivos excluídos, fundamentalmente parados, procurándoles recursos con los que satisfacer sus necesidades básicas. Por el contrario, en los países que disponen de una seguridad social de corte universal o asistencial, la renta mínima incrementa las prestaciones sociales cuya cuantía es insuficiente. 171 Téngase en cuenta que se pensó en ellas como medida transitoria llamada a desaparecer a corto plazo, de utilización excepcional, para garantizar un mínimo vital a reducidos grupos de población, circunstancialmente excluídos del mercado de trabajo y del sistema de protección social, cuyo nivel de vida mejoraría ante el aumento del bienestar colectivo y la aplicación de prestaciones especializadas. Sin embargo, lejos de cumplirse estas expectativas, se ha prorrogado indefinidamente la vigencia de los programas de rentas mínimas, creándose otros nuevos e implantándose allí donde no existían. 172 QUESADA POLO S., en "Planteamiento y recomendaciones del Consejo de Europa...", ob. cit. pág. 34. Europa, antes de que las transformaciones acaecidas en la sociedad occidental dispararan los índices de desempleo y pobreza, lo cierto es que, en la actualidad, tienen como objetivo inmediato hacer tolerables est.as situaciones. Su establecimiento y generalización contribuyen a preservar la cohesión social evitando graves tensiones pero, al tiempo, tlconstituyen un pretexto para no desarrollar la protección social de base"173. Quiere ésto decir que, entre modificar los sistemas de protección social para adecuarlos a las necesidades no contempladas y compensar sus deficiencias de previsión mediante prestaciones complementarias o subsidiarias, se ha optado decididamente por esta segunda f órmul'a, más fácil, menos costosa pero, también, profundamente estigmatizadora. En cualquier caso, por controvertida que sea esta figura de la política social, la existencia de un mecanismo de rentas garantizadas es una necesidad ampliamente reconocida ya que actúa como un auténtico balón de oxígeno en un panorama de desempleo estructural y pobreza persistente. Aunque en la polémica generada en torno a su establecimiento subyace una polarización ideológica de mayor calado, lo que hoy se cuestiona no es el qué sino el cómo, no es tanto la oportunidad o conveniencia de los programas de ingresos mínimos cuanto su incorporación y articulación en los sistemas de protección social vigentes. 173 SERGE MILANO, Documentación Social, no en "Protección social y renta mínima", 78, pág. 122. Dicho en otras palabras, admitida la propuesta por su viabilidad económica y rentabilidad social, son múltiples las alternativas y sugerencias que se han planteado respecto al modo en que debe instrumentarse para conciliar las demandas de tutela con las posibilidades reales que ofrece el contexto social, económico e institucional de referencia. Así, la calidad e intensidad de la protección, los colectivos de población a los que se dirige o el sistema de financiación y gestión son algunos de los aspectos que, o bien centralizan el debate o bien marcan las diferencias entre los dispositivos ya implantados. Y es que no debe olvidarse que, en materia de rentas mínimas, a las aportaciones teóricas, con soluciones y argumentos bien dispares, se acumulan las experiencias prácticas, condicionadas a su vez por múltiples factores y con un desigual desarrollo, lo que genera un amplio mosaico de tipos, clases, modelos y programas de ingresos mínimos. Teniendo en cuenta que su descripción y estudio se efectúa en apartados posteriores, valga ahora como recordatorio de lo dicho y adelanto de lo que se dirá que, a pesar de la diversidad, existe un hilo conductor en todos los dispositivos de protección conocidos como rentas garantizadas o ingresos mínimos: su función correctora de las disfuncionalidades de los sistemas de protección social mediante el aseguramiento de un mínimo vital con el que satisfacer estados carenciales. 6. Sin cuestionar ahora la idoneidad y e£ icacia de las rentas mínimas como estrategias de lucha contra la pobreza, ha de reconocerse que no constituyen una panacea. Entre las críticas formuladas, son numerosas las voces que censuran el alcance exclusivamente monetarista de la medida por entender que el fenómeno de la pobreza, lejos de limitarse a una mera insuficiencia de recursos, es mucho más complejo y demanda soluciones integrales. En esta línea, se ha apuntado que los profundos problemas de marginación y desarraigo que orbitan en torno a los estados de precariedad severa son causa y consecuencia de ésta, manifestando una cierta tendencia a instalarse y transmitirse de manera generacional. La exclusión social con todas las desventajas que conlleva - escasa autoestima, bajo nivel formativo, di£ icultad de relación, economía sumergida y empleo precario, etc. - es, pues, el primer obstáculo con el que se enfrenta el individuo para superar su situación de inseguridad económica Como se apunta en el informe sobre la pobreza en Europa tantas veces aludido, "garantizar un mínimo de renta a las personas pobres no es ciertamente una condición suficiente para hacerles encontrar el camino de la reinserción social y de la autonomía.. .más allá de las indispensables intervenciones destinadas a proporcionar una renta a los más pobres, la lucha contra la pobreza exige la adopción paralela de medidas sociales y educativas"17*. La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura aboga, en concreto, por la atribución 174 Apartado 2.3.1 del Documento Informativo de la Sección de Asuntos Sociales, Familia, ..., 1989, ob. cit. de una renta mínima social que tome la forma de una prestación de inserción, surgiendo así la figura de la renta mínima de integración. En aquella recomendación comunitaria se inspiran, además de las RMA, otras políticas nacionales de protección social que dan por supuesto que cualquier esquema de ingresos garantizados debe ir necesariamente acompañado por dispositivos tendentes a la erradicación de la exclusión y la dualización social. El establecimiento de un vínculo entre asignación monetaria y medidas adicionales de inserción es el elemento que caracteriza lo que algunos describen como "la tercera ola de las rentas mínimas"175 cuya implantación en algunos países es la principal y más reciente novedad en el proceso evolutivo experimentado por aquéllas. La renta mínima de inserción no es más que una modalidad del género amplio de dispositivos de rentas mínimas cualificada en razón de su doble objetivo, garantizar un mínimo vital a los sujetos en estado de necesidad y eliminar las barreras que dificultan la integración de éstos. Con este propósito, a los beneficiarios de las prestaciones económicas se les implica en sus procesos de normalización social procurando su participación en cursillos formativos y de reciclaje, campañas de alfabetización, programas de empleo, actividades de interés social, etc. actuaciones todas ellas respaldadas por una red de servicios sociales. Si bien. el énfasis en 175 AYALA cAÑÓN, I1Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa. . . N, ob. cit. . la inserción profundiza en la multicausalidad de la pobreza y supone una considerable mejora en la búsqueda de soluciones a la marginación y la exclusión social, lo cierto es que la incardinación de estas actividades en la dinámica de la ayuda monetaria plantea dificultades conceptuales y de califica~iónl~~. De lo dicho puede deducirse que las rentas mínimas de inserción superan el tradicional tratamiento económico-asistencialista de la pobreza y, al incidir en los procesos que generan la precariedad y la exclusión, se presentan como algo más que simples dispositivos de garantía de ingresos. De hecho, "no sólo han de cumplir los objetivos de equidad, sino que han de suponer un impulso de movilización social 176 Aunque el análisis de esta problemática se efectúa con posterioridad, al estudiar las rentas mínimas de inserción implantadas por las Comunidades Autónomas, son dos las cuestiones que han centrado el debate: por un lado, las repercusiones que, en el título de otorgamiento de la renta mínima y en su consideración como derecho, tiene el carácter obligatorio de la participación del beneficiario en las actividades enunciadas repercute; por otro lado, la influencia de la suscripción de compromisos, la imposición de obligaciones y la aceptación de contraprestaciones en el régimen jurídico de las rentas mínimas y en la cobertura de estados de necesidad. 177 AYALA cAÑÓN, en "Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa...", ob. cit. pág. 260. 3) LAS PROPUESTAS DE RENTAS GARANTIZADAS Y SU ACOGIDA EN LOS FOROS EUROPEOS 3.1) CONSIDERACIONES PRELIMINARES 1. Como se ha venido comentando, el incremento progresivo y la consolidación de focos de pauperismo en los países occidentales obedecen a idénticos factores cuya mayor o menor incidencia explica la particular evolución de las tasas de pobreza en cada uno de ellos. Circunstancias tales como el incremento del desempleo, la modificación de los procesos productivos, la inadecuación de los sistemas de protección o los nuevos modelos familiares, lejos de sorprender, constituyen hoy estampas cotidianas en las sociedades industrializadas. Si la internacionalización de la economía y la generalización de ciertas transformaciones sociales han hecho de la pobreza un fenómeno de dimensiones transfronteri~asl~~, es obvio que la articulación de fórmulas adecuadas para combatirla no es tarea que incumbe reservadamente a contados gobiernos o preocupe en exclusiva a ciertas comunidades. De hecho, en los numerosos Estados que comparten el problema se asiste a continuos debates sobre el mejor modo de tratar con la pobreza y se aplica algún tipo de medidas o programas 17' Más aún si se tienen en cuenta factores como la apertura de fronteras, la circulación de mano de obra, los flujos migratorios y el fenómeno de los refugiados económicos. para su erradicación, actuaciones éstas que suscitan opiniones encontradas. Tratándose de una lacra común, la denominada pobreza del desarrollo azota a toda la sociedad occidental y es una realidad que afecta a países distantes a nivel cultural, geográfico, económico etc. e inquieta por igual a sus poderes públicos y ciudadanos. La respuesta que los primeros han ido dando ante las demandas de los segundos ha sido anacrónica; de ahí que el ejemplo de los países pioneros se revele como un valioso material para aquéllos otros, particularmente el nuestro, que se han incorporado tardíamente a los programas de lucha contra la pobreza. Uno de los mecanismos al que se recurre con frecuencia es el aseguramiento de unos ingresos mínimos cuyas bondades en la atenuación de los efectos de aquélla le han hecho ocupar un papel relevante. Desde esta perspectiva, cobra especial importancia la experiencia comparada en materia de rentas garantizadas, señaladamente la del entorno europeo a la que, por su tradición, riqueza y proximidad, se dedica un posterior apartado. 2. Pero, además de objetivo prioritario de los Estados individualmente considerados y referencia a seguir por los más rezagados, la eliminación de la pobreza y la búsqueda de estrategias para conseguirlo se perfila como una empresa de mayor envergadura en la que está implicada la propia comunidad internacional. El papel de ésta es, hoy por hoy, incuestionable, no sólo por la discutible efectividad de las medidas unilaterales sino, también, por la proyección supranacional de los intereses en juego. La protección frente a situaciones de infortunio -y la precariedad económica no es más que el origen de un cúmulo de desdichas- se presenta como el reverso de una serie de derechos (la dignidad humana, el adecuado desarrollo de la personalidad individual, el disfrute de un nivel de vida digno, etc.) cuya tutela se encomienda a instancias internacionales por su significación y trascendencia17'. De este modo, más allá de las fronteras nacionales existen organismos que se erigen en abanderados de una serie de valores, principios y reglas cuyo respeto demanda la vinculación efectiva de los Estados a través de obligaciones de carácter internacional. Si la labor de la comunidad internacional se juzga imprescindible en la salvaguarda de ciertos derechos, lo es aún más cuando se trata de aquéllos que, por imponer un compromiso social a los Estados, exigen de los mismos una decidida actuación en favor del bienestar. Es el momento de recordar, como manifestaciones concretas de la intervención de instancias supranacionales y del relieve internacional que tienen los derechos sociales, el especial protagonismo asumido por la Organización de las Naciones Unidas y por la 17' Aunque la literatura sobre la internacionalización de los derechos humanos es abundantísima, recuérdese la llamada de atención de BRUNET sobre la necesaria intervención de la comunidad internacional cuando afirma que "...no se puede encomendar únicamente a los Estados la preocupación de salvaguardar en su territorio el respeto de los derechos humanos...", en "La garantie internationale des droits de l'homme", Génova, 1947, pág. 28. Organización Internacional del Trabajo en materia de Seguridad Social, protección de la familia, la infancia y la maternidad y, en general, en el aseguramiento de un nivel de vida adecuado. La labor que ambas han desarrollado en este campo es de sobra conocida y cualquier comentario al respecto no deja de ser una mera referencia ilustrati~a'~~. Lo que quizás pase más desapercibido es su creciente preocupación ante la cadena de acontecimientos que se han sucedido tras la crisis económica de mediados de los setenta. El fenómeno de la polarización social y la desigualdad económica, producido a partir de la generalización de recortes de gasto público con la consiguiente erosión de las prestaciones de seguridad social, produce intranquilidad en las organizaciones citadas, caracterizadas por su decidida defensa del progreso social. Aunque el interés demostrado por ellas no se ha materializado en la adopción instrumentos concretos de los que pudiera derivarse algún tipo de compromiso para los Estados en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, sí se han propiciado estudios y coloquios diversos sobre las múltiples dimensiones del problema. Entre otros, merece ser destacado el Informe de la 0.I.T que, bajo el título "La Seguridad Social en la 180 Desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que contiene una serie de derechos de carácter netamente social, hasta el Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y culturales de 1966, pasando por los numerosos Convenios celebrados bajo los auspicios de la O. 1. T. y su importantísima labor de difusión, promoción y asistencia técnica, ambas organizaciones han dado cobradas muestras de su preocupación por la justicia social y por la nececesaria implantación de políticas sociales que garanticen una protección adecuada y satisfactoria. perspectiva del año 2.00OV, efectúa un diagnóstico de los males que la aquejan y propone un recetario de medidas a corto y medio plazo181. En concreto, en el apartado relativo a la pobreza, dicho informe resulta especialmente significativo porque insiste en la imposibilidad de reducir o eliminar aquélla con los instrumentos de cobertura existentes cuya inadecuación era desde entonces manifiesta. Sin perjuicio del controvertido papel que se asigna a la Seguridad Social y a la Asistencia Social en la protección de situaciones de necesidad, lo cierto es que en el citado trabajo se ahonda en la conveniencia de establecer un ingreso mínimo. Según la opinión casi unánime del grupo de expertos, "un mínimo nacional es indispensable para llevar a cabo una tarea que, para todo sistema de Seguridad Social digno de este nombre, es primoridal e imperativa: cuidar de los desfavorecidos y de los económicamente débiles". Teniendo en cuenta que la finalidad de las recomendaciones es guiar las políticas de Seguridad Social de los años venideros y que la mayoría de los autores del informe defiende la incorporación de la lucha contra la pobreza en la corriente principal de aquéllas, es obvio que en el seno de la O.I.T. se apuesta decididamente por la aplicación de un ingreso mínimo. 18' Informe de la Oficina Internacional del Trabajo, elaborado por un comité de expertos a instancias del Director General, en 1984. La favorable opinión que merece no implica que el mecanismo para establecerlo y las condiciones de su otorgamiento tengan necesariamente que coincidir en todos los países, pues cada uno de ellos deberá decidir el nivel, el grado de decrecimiento, el colectivo de beneficiarios, etc., en función de sus respectivos sistemas y legislaciones de protección social. En cualquier caso, el pronunciamiento en pro de una intensificación y extensión de las iniciativas que deben adoptarse en este campo es una llamada de atención que se hace a todos y cada uno de los gobiernos nacionales. 3. Éstos, por otro lado, son conscientes de las escasas posibilidades de éxito que tienen sus programas de lucha contra la pobreza si se diseñan y ejecutan ignorando factores tales como la pro£ unda interdependencia de sus economías, el alto coste de las políticas y sus repercusiones en la competitividad de los mercados o los fenómenos migratorios que provocan las situaciones de precariedad. Siendo opinión ampliamente compartida la que predica "la incapacidad de los Estados de garantizar, efectivamente, por sí solos, el goce por los individuos de los derechos no parece que, en lo que hace a la protección de los que tienen un marcado componente socio-económico, pueda tampoco defenderse la autosuficiencia de aquéllos. Los Estados han asumido el hecho de que no son universos aislados y, en consecuencia, todo lo que pretendan conseguir en el interior de sus fronteras 182 RODRÍGUEZ-PIÑERO M. , en "Antecedentes, génesis y significación de la Carta Social Europea", pág. 133. depende, en parte, de lo que ocurra fuera de ellas. Dicho presupuesto es especialmente significativo en materia de política social ya que, conforme a una concepción dinámica e integrada de la misma, se ha terminado por reconocer la fragilidad y relatividad de los logros propios cuando no se producen avances paralelos en los países del entorno. Tal máxima, que reclama un cierto grado de coordinación de las iniciativas nacionales para garantizar su efectividad y optimizar los resultados, es de inexcusable observancia cuando los Estados están, además, implicados en proyectos cuya viabilidad exige la adopción de estrategias conjuntas. De este modo, lo que era práctica coadyuvante se torna labor imprescindible en espacios e instancias que han hecho de la convergencia y la armonización una realidad cada vez más habitual, cuando no una regla de funcionamiento. Como es evidente, se está pensando en el paneuropeísmo, sus dos organizaciones más representativas y las directrices seguidas por sus respectivos paises. El Consejo de Europa y la Unión Europea dan cuenta, por un lado, de este acercamiento progresivo de los paises que conforman la región europea en torno a inquietudes e intereses compartidos y, por otro, de la importancia que tiene el establecimiento de pautas comunes en la construcción y consolidación de aquélla. La paulatina aproximación de las políticas, economías y normativas nacionales así lo confirman y la materia que ahora nos ocupa, con cabida en estos tres frentes, no constituye una excepción. Desde esta perspectiva, cualquier propuesta formulada por instituciones u órganos del Concejo de Europa o la Unión Europea que verse sobre mejora de condiciones de vida y promoción del bienestar social proyecta su incidencia sobre cada uno de los Estados miembros que deberán avanzar conforme a las pautas descritas. Los compromisos derivados de la incorporación a las organizaciones internacional y supranacional apuntadas limitan, formal y materialmente, la autonomía de los Estados a la hora de diseñar sus políticas sociales y, en consecuencia, sus programas de lucha contra la pobreza y la marginación. Pero, al tiempo, su positiva incidencia en estos temas constituye una garantía de progreso en el afianzamiento y mejora de los sistemas de protección social de los diferentes países europeos, abanderando considerables mejoras en la calidad e intensidad de la cobertura dispensada por éstos. En concreto, en lo que a las rentas mínimas se refiere, el papel del Consejo de Europa y de algunas instituciones de la Unión Europea puede calificarse de fundamental en la medida en que a través de sucesivas resoluciones, dictámenes y recomendaciones han llamado la atención de los gobiernos de los Estados miembros sobre la necesidad de su implantación. Aunque el establecimiento de los mecanismos de garantía de ingresos es, en algunos casos, anterior incluso a la existencia de las propias organizaciones, no por ello desmerece su labor en este campo, especialmente en lo que tiene de concienciación y sensibilización sobre las múltiples dimensiones y consecuencias que presenta el problema de la pobreza en la sociedad europea de fín de siglo. Si bien es verdad que el debate en estos foros es reciente, porque nuevas son también las proporciones y el dramatismo que alcanza la pobreza tras la crisis de los setenta, no es menos cierto que se ha intentado compensar el vacío de décadas anteriores desplegando una intensa actividad en los últimos lustros. Desde efectuar estudios y análisis sobre el fenómeno y su multicausalidad hasta promover grupos de trabajo y conferencias de expertos sobre el tema, pasando por la elaboración de los instrumentos y propuestas que seguidamente se comentarán, son numerosos y variados los frutos de esta incipiente atención que el Consejo de Europa y la Unión Europea dedican a las rentas mínimas como alternativa ante la pobreza. 4. De lo dicho hasta el momento se desprende que ambas organizaciones, y más ampliamente el espacio europeo en el que se insertan, son cita obligada en cualquier estudio que se aborde sobre los sistemas de rentas mínimas. Dentro de este mismo contexto material y regional y a pesar de que sus actividades se desenvuelvan en planos muy específicos, debe también mencionarse, por la proyección de sus reflexiones y aportaciones, a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico y al Instituto de Seguridad Social de la Universidad Católica de Lovaina. Sin desconocer la importante labor desarrollada por una y otro en sus respectivos ámbitos, su incidencia en el tema analizado no puede equipararse. Así, mientras la primera se ha limitado a llamar la atención sobre el alarmante incremento de las situaciones de pauperismo y vulnerabilidad económica183, el segundo ha realizado una esmerada tarea de investigación cuyo fruto final, el conocido como Proyecto de Código de Lovaina (1977) 184, está indisolublemente unido a la renta garantizada. Y es que, en efecto, el derecho de todo ciudadano a una renta mínima que le permita una existencia humana y digna es el principal envite185 del modelo de Seguridad Social propuesto en dicho trabajo. Las novedades que se contienen en él, las alternativas sugeridas en los trabajos acometidos en este centro o en cualquiera de las organizaciones anteriormente citadas y, en general, las soluciones que se han ido aplicando en el entorno europeo constituyen una realidad que no puede desconocerse porque enmarca, a nivel político, normativo, institucional y geográfico, muchos programas de lucha contra la pobreza que contemplan la concesión de una prestación análoga. lE3 Por ejemplo, en la reunión de Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales de la OCDE celebrada en París en 1988 se hizo pública la preocupación de los responsables políticos ante la previsible continuidad del proceso de marginación y dualización social al que se asiste en la actualidad. 184 Aunque, según ALONSO OLEA, en "Un nuevo modelo de Seguridad Social", Instituto de Estudios de Sanidad y Seguridad Social, Madrid, 1978, pág. 11, sus autores optaron por la denominación de Código de Seguridad Social, el nombre completo del texto es el de "Proyecto de Código para la armonización de las legislaciones nacionales europeas de Seguridad Socialn. 185 Tal ambiciosa declaración, formulada en el art. 4, es posteriormente desarrollada en los arts. 139 a 156 del Código que, según expone ALONSO OLEA en la pág. 14 de la obra anteriormente citada, "atiende también como riesgo al puro y simple hecho de que las rentas que se tienen no alcancen el nivel mínimo que se determine ... como admisible...". Particularmente, en lo que hace a los planes diseñados en las diecisiete CCAA, tal es la referencia principal de los legisladores autonómicos, y así lo confirman tanto sus respectivas normativas como los estudios que acompañaron o prepararon las mismas186. Acercarse a todo este material es, pues, imprescindible y por ello, sin ignorar que los foros europeos no monopolizan el debate y que el ingreso mínimo no es de aplicación exclusiva en los países de este área, en las siguientes líneas se ofrece una visión panorámica del mismo. Antes de describir globalmente los diferentes sistemas de rentas mínimas implantados en Europa, se procurará conocer, a través de sus respectivos cuerpos de disposiciones, la opinión y el criterio que mantienen al respecto el Consejo de Europa y la Unión Europea. En este doble marco de coordinación y armonización en el que se procura la unificación y defensa de los derechos sociales se inicia, pues, este breve recorrido sobre las recomendaciones, propuestas y experiencias europeas en materia de ingresos garantizados. Las anotaciones y comentarios que se efectúen al respecto permitirán reflexionar sobre el tan traído modelo europeo de protección social y comprender esa A título de ejemplo, pueden citarse las leyes asturiana 6/91 y gallega 9/91 en cuyos preámbulos se alude a la Resolución 2171 del Parlamento Europeo y al Dictamen de 12 de Julio de 1989 del Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, respectivamente. El interés demostrado por las Administraciones Públicas autonómicas ante la experiencia de sus homólogas europeas es especialmente evidente respecto a la renta mínima de inserción francesa; prueba de ello es el estudio ya citado sobre la misma, encargado por el Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco y publicado en Documentos de Bienestar Social. política social regional que se está intentando construir. Si, en efecto, nos hallamos en el inicio de una larga andadura en el plano nacional y supranacional, es necesario conocer la trayectoria de otros países y los requerimientos de las organizaciones implicadas en el proyecto para anticipar las dificultades, deficiencias e inconvenientes con los que habrá de enfrentarse nuestro sistema de protección social. 3 .2 ) PLANTEAMIENTO Y RECOMENDACIONES DEL CONSEJO DE EUROPA 1. A diferencia de las Comunidades Europeas, cuya política social fue prácticamente inexistente hasta la superación de las concepciones economicistas y liberales de sus padres fundadores187, el Consejo de Europa, en palabras de ALONSO QUESADA, "puede vanagloriarse de una larga andadura en defensa de los derechos sociales"188. NO en vano, el propio ~statuto de la Organización prevé que la misma "tendrá como fin conseguir una unión más estrecha entre sus miembros, con 187 Sabido es que, conforme a dicha concepción, se subordinó la acción social a los objetivos esencialmente económicos de la organización comunitaria y, como apuntan ALVAREZ DE LA ROSA y PALOMEQUE LOPEZ, "los institutos sociales contemplados originariamente son ... otros tantos engranajes de la misma maquinaria económica", en I1Derecho del TrabajoM, Edit . CEURA, Madrid, 1994, pág. 293. 188 "Planteamiento y recomendaciones del Consejo de Europa sobre seguridad social y renta mínima", en Documentación Social, no 78, pág. 36. objeto de ... favorecer su progreso económico y añade que al Consejo de Europa le cabe el privilegio de ser a nivel europeo la pionera en este campo, como lo confirma la antigüedad y proyección de sus principales instrumentos internacionales: el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la Carta Social Europea. Teniendo en cuenta las cuestiones que han centrado su actividad, la Seguridad Social es, sin duda, una de las materias estrella, de lo que constituye prueba irrefutable la ingente y continua labor desarrollada en este ámbitolgO. Por ello, no resulta extraño que la pobreza, la lucha contra la indigencia y la reivindicación de un nivel de vida digno para quienes padecen situaciones de precariedad, sean temas a los que el Consejo de Europa dedique una atención creciente. 189 En el art. 1 del Estatuto del Consejo de Europa (Londres, 5 de Mayo de 1949), del que se extrae el fragmento, se añade que se intentará conseguir el fín descrito, por el estudio de asuntos de interés común, la firma de acuerdos y la adopción de una acción común, así como por la salvaguardia y desarrollo de los derechos del hombre y las libertades fundamentales. lgO Junto a Convenios cuyo contenido es estrictamente de Seguridad Social, como los iniciales acuerdos interinos europeos posteriormente sustituídos por el Convenio de Seguridad Social, el Código Europeo de Seguridad Social y su Protocolo adicional o el Código revisado de 1990, existen otros de contenido más amplio, pero también con referencias directas o indirectas a la Seguridad Social, así, la Carta Social Europea y los Convenios relativos al Estatuto jurídico del trabajador emigrante y a la Asistencia Sacia1 y Médica. Además de tales instrumentos y para completar esta relación no exhaustiva de las actividades del Consejo de Europa en materia de Seguridad Social, ha de hacerse referencia a las conferencias celebradas por los ministros del ramo, fruto de las cuales se han adoptado Resoluciones y Recomendaciones sobre aspectos tales como la Seguridad Social de la mujer en el hogar, medidas en favor de los pensionistas, liquidación de pensiones, generalización de la asistencia sanitaria, etc. Cfr. Revista de Seguridad Social, no 39, Julio-Septiembre 1988. En cuanto fenómeno estructural, fruto de la desigualdad económica y de oportunidades, el proceso de pauperización al que asiste la comunidad europea es una realidad que no pasa desapercibida; máxime cuando amenaza con consolidar una sociedad dual, totalmente ajena a las concepciones de justicia social o de solidaridad colectiva plasmadas en los ordenamientos constitucionales de cada uno de los Estados miembros. Los principios y valores enraizados en la ciudadanía europea explican sobradamente el espíritu que informa los diferentes debates y grupos de trabajo en los que se analizan los sistemas europeos de protección social, y dentro de ellos los dispositivos de Seguridad Social, valorando su incidencia en la lucha contra la pobreza. Ya se apuntó que, si los primeros no han conseguido dar respuesta al problema, constatándose un incremento del número de personas desamparadas o insuficientemente tuteladas por la Seguridad Social, la razón se encuentra en las condiciones de acceso a la misma, cada vez más rígidas y difíciles de cumplir, así como en las reglas de cálculo del importe de las prestaciones. Ante esta incuestionable realidad, unánimemente reconocida por los ministros europeos responsables de la Seguridad ~ocial~~~, se ha insistido en la necesidad de generalizar la protección dispensada por aquélla lgl Especialmente en las últimas conferencias celebradas que, en línea con lo expuesto, han abordado los siguientes y sugerentes temas: la generalización de la Seguridad Social (Madrid 1982), la Seguridad Social en períodos de crisis (Atenas 1985) y la Seguridad Social en una sociedad en mutación (Lugano 1989). 2. La preocupación demostrada por este aspecto y el evidente interés que, por su conexión, despierta el tema de la pobreza se refleja en el texto final de la Conferencia de Atenas, de 1985, destacándose en 61 que "la Seguridad Social bien concebida, constituye la primera línea de defensa contra la pobreza o, como mínimo, permite reducirla"lg2. Para avanzar en la pretendida universalización de la cobertura, el Comité de expertos creado tras la celebración de la primera Conferencia ya planteaba la instauración de regímenes no contributivos que concedan una pensión bajo condiciones de recursos, como una de las posibles alternativas en el sector de prestaciones193. En esta misma línea, el Comité de Ministros del Consejo de Europa ha aprobado varias recomendaciones, una de las cualeslg4 apunta la flexibilización de los requisitos de acceso y su aplicación igualitaria, la armonización de ciertas definiciones y, sobre todo, el derecho a prestaciones no contributivas, como medidas específicas. Que el Consejo de Europa es sensible a la problemática de la pobreza y defensor de las rentas lg2 Y ello a pesar de que, como se señala en el mismo comunicado final, la lucha contra la pobreza no constituye un objetivo encomendado generalmente a los sistemas de seguridad social. lg3 Particularmente en lo que se refiere a las prestaciones de vejez. Aunque la sugerencia contribuye, en efecto, a generalizar la protección, el Comité la hizo en el marco de un estudio inscrito en el programa de trabajo trazado tras la Conferencia de Estrasburgo en 1979; en él se pretende desarrollar la cooperación internacional con el fín de reducir, progresivamente, las desigualdades existentes entre los países miembros sobre la extensión y nivel de protección de sus respectivos sistemas de seguridad social. lg4 Recomendación sobre generalización de las prestaciones de vejez e invalidez (1987). mínimas lo demuestra el hecho de que se creara a instancias del mismo un grupo de trabajo encargado de medir e inventariar el alcance del fenómeno en los Estados miembros. Sin embargo, si entonces "se llamaba la atención sobre la necesidad de atenuar el carácter humillante de determinadas modalidades de concesión de prestaciones sociales"lg5 , el reconocimiento del derecho a una renta mínima no pasó de ser una mera propuesta196. Tampoco salió adelante, aunque se tramitara ahora como ~ecomendaciónl~~, la iniciativa de requerir, a los gobiernos de los países miembros cuya legislación no prevé una renta mínima garantizada, la instauración de sistemas de protección social de tipo universallg8. Si bien el rechazo de la Asamblea Parlamentaria generó una cierta frustración entre los que consideran a la renta mínima como un eficaz mecanismo para combatir la pobreza, no cabe duda que el debate no ha finalizado y que, en el futuro, el Consejo tendrá que pronunciarse de manera decidida al respecto. lg5 QUESADA POLO, en I1Planteamiento y recomendaciones. . . ", ~b. cit. pág. 49. lg6 En la Resolución 893 de la Asamblea Parlamentaria, aprobada el 24 de Abril de 1980, se propuso la incorporación de tal derecho en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y en la Carta Social Europea. lg7 El proyecto fue rechazado en la la Asamblea Parlamentaria, en 1989, por un escaso margen de votos. lg8 Además del establecimiento de prestaciones de base mínimas que permitan a los ciudadanos más desfavorecidos y a sus familias no solamente sobrevivir, sino vivir dignamente (apartado 6.c del Proyecto de Recomendación). En cualquier caso, no han sido baldíos los esfuerzos realizados hasta ahora y continúan abordándose estudios y presentándose sugerencias para mejorar determinados aspectos de las rentas mínimas y optimizar sus resultados; señaladamente la de vincular su atribución a la participación de los beneficiarios en programas de inserción, fórmula propugnada, entre otros, por el propio Consejo de ~uro~al~~ y que cuenta con un número cada vez mayor de adeptos. 3.3.1) Primeras iniciativas 1. También en el ámbito comunitario, la combinación y complementariedad de las políticas de garantía de recursos y las de integración social es una idea ampliamente defendida. En el contexto de la Unión Europea se ha resaltado el carácter multidimensional de la pobreza y la exclusión y, conforme a una concepción amplia, global y coherente de la protección social, se pretende que todos los Estados adapten sus respectivos lg9 Las medidas de acompañamiento en el campo de la reinserción social y profesional fueron consideradas un aspecto fundamental en el proyecto de recomendación comentado; así, se pedía a los gobiernos de los Estados miembros que establecieran medidas de inserción como complemento de la ayuda financiera. Ya en 1986, con ocasión de las Jornadas de estudio sobre la pobreza, celebradas bajo los auspicios del Consejo de Europa, WRWSINSKI apuntaba que "ha de combatirse la resignación de los pobres haciéndoles partícipes de la idea de que deben y pueden superar su condición de marginados". sistemas para conseguir un doble objetivo: la erradicación de la precariedad mediante prestaciones económicas suficientes y la lucha contra la marginación a través de dispositivos que favorezcan la autonomía y la promoción de los necesitados. Siendo ésta la filosofía que inspira las más recientes iniciativas de la Comunidad, ha de señalarse, sin embargo, que en un primer momento la actividad desarrollada por dicha organización puso su énfasis en la necesidad de garantizar unos recursos mínimos a todos los ciudadanos, dispensando un tratamiento exclusivamente económico al fenómeno de la pobreza. La perspectiva de reinserción social es, por tanto, una exigencia que comienza a generalizarse en Europa a finales de la década de los ochenta. No debe olvidarse, por otro lado, que sólo unos años antes la propuesta del espacio social europeo era una realidad lejana, cuando no impensable, y que la voluntad política de progresar en la construcción del mismo no se manifestó formalmente hasta 1985~". Por este motivo, sólo a partir de entonces, y a medida que la política social europea inicia y concluye 200 Si bien con anterioridad se reparó en la atención específica que demandaban los problemas sociales de la comunidad y algunas instituciones reivindicaron el papel decisivo y autónomo de la política social en la construcción de la unión europea, hubo que esperar a 1984 para que, con la adopción del Programa de acción social comunitario a medio plazo, se sentaran las.bases teóricas del nuevo proyecto. La aceptación del espacio social europeo es una realidad tras el Informe del Comité Dooge (Bruselas, 1985) en el que se apunta que "un espacio económico interior integrado debe estar asentado, no solamente en las políticas industrial, económica y monetaria, sino también en la política social". etapas avanzando en su proceso de comienza a abordarse en foros comunitarios la problemática de la pobreza y a proponerse la instauración de un ingreso mínimo social para combatirla. Bien es verdad que, inicialmente, tal cuestión fue planteada de manera instrumental al analizarse factores como el de la crisis económica, las reestructuraciones industriales, el incremento de las tasas de desempleo y las repercusiones de este escenario sobre los sistemas nacionales de Seguridad Social. Éste es el' propósito de trabajos como el documento de la Comisión de las Comunidades Europeas de 16 de septiembre de 1986 que versa, precisamente, sobre problemas de Seguridad Social y en el que se abordan temas de interés común. A los riesgos de precariedad económica y exclusión social que genera el desempleo se dedica un capítulo del informe cuya principal aportación es la de provocar un debate generalizado en torno a la instauración de un ingreso mínimo social Una más temprana atención mereció el contexto en el que se sitúa éste, la erradicación de la indigencia, empresa que ha impulsado, no sólo actuaciones parciales o locales sino, también, una acción comunitaria 201 En un primer momento, la noción de la dimensión social del mercado interior hace que la política social continúe teniendo un carácter complementario. Con posterioridad, tras el Acta Unica Europea (19861, se refuerza la idea de la cohesión económica y social y se centran las miras en la reducción de las diferencias interregionales y en el desarrollo de políticas comunes. El relativo respaldo a la formulación del espacio social europeo que supone la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores (1989) no impide que los países miembros, de nuevo con la excepción británica, aprueben un Protocolo sobre política social (Maastrich 1992) en el que reafirman su intención de avanzar en la línea trazada por la Carta. específica de lucha contra la pobreza. Fruto de esta política, que se ha ido fortaleciendo progresivamente, es la elaboración de programas y estudios experimentales, el primero de los cuales se remonta a 1975. Sin embargo, ante el aumento del fenómeno en número y en intensidad202, el Parlamento consideró prioritario dirigir mayores esfuerzos a intervenciones y medidas in situ con el fín de evitar que los mismos siguieran concentrándose en investigación e intercambio de información. En la línea de tal apreciación, manifestada en la Resolución de 16 de septiembre de 1988 sobre la lucha contra la pobreza en la ~omunidad~~~, y con las miras puestas en la elección de medios más eficaces para combatirla, se formulan una serie de reflexiones y sugerencias. Cabe destacar las que enfatizan la necesidad de una ayuda alimentaria para hacer frente a las consecuencias de la pobreza y aquellas otras que insisten en los problemas de marginación y exclusión social que suelen asociarse a la misma. En este sentido, se pide a la Comisión que apoye los programas que fomenten la participación de las personas más desfavorecidas y que estimule la instauración, en todos los Estados miembros, de una renta mínima garantizada, para favorecer la inserción de los ciudadanos más pobres en la sociedad. 'O2 En 1988, año en el que finalizó un programa de lucha contra la pobreza cuya puesta en práctica fue autorizada a la Comisión por el Consejo, mediante Decisión 85/8 (DO L 2 de 3.1.85), se calculaba que 45 millones de europeos eran víctimas de la pobreza. 2. Qué duda cabe que el volumen de paro de la Comunidad, además de estadísticamente preocupante por su coste económico, personal y social, es el elemento explicativo de la existencia de nuevas bolsas de pobreza y de una fractura social importante. La relación de ambos presupuestos ha sido constatada en diferentes trabajos sobre la dimensión social del mercado interior que se han llevado a cabo en el seno de la Comisión y del Parlamento Europeo. En algunos de ellos se ha insistido en la necesidad de reforzar los mecanismos de solidaridad de que dispone la sociedad y de rediseñar continuamente los programas de ayuda social con el fín de adaptarlos a los nuevos fenómenos que surgenm4. Con esta concepción dinamicista de la protección social, el aseguramiento de un nivel mínimo de ingresos para todos los individuos ha dejado de ser una medida ideal para convertirse en elemento integrante de una acción eficaz en pro de las personas menos f avore~idas~~'. No obstante, no pasa desapercibido que el tratamiento otorgado a éstas difiere según sea su relación con el mercado de trabajo. Dicho en otras palabras, en el seno de la Unión Europea se reproducen los esquemas tradicionales conforme a los cuales la protección de la situación de necesidad se desenvuelve en un doble plano atendiendo al carácter de trabajador 204 Apartado 58 del Documento de trabajo de la Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas, 14 de Septiembre de 1988. 205 Apartado 46 de la Resolución del Parlamento Europeo sobre la dimensión del mercado interior, doc. A 2-399/88. excluído o simple individuo pobre o menos favorecido que ostente el sujeto en cuestión. Así, mientras éstos son potenciales destinatarios de los beneficios de la asistencia social o de ayudas financieras que les permitan un nivel de vida aceptable206, los primeros son titulares del derecho a unos ingresos mínimos garantizados y deben poder disfrutar de prestaciones y de recursos suficientes, adaptados a su situación personal207. De lo dicho se desprenden dos consideraciones importantes: por un lado, la necesaria articulación de mecanismos que, favoreciendo la integración socio-laboral de los colectivos subsidiados y dependientes, atenúen la dualización que provoca el desempleo a todos los niveles; por otro, la configuración de la renta mínima como un derecho reconocido a toda persona que se encuentre en situación de necesidad y que carezca de recursos económicos, siempre que esté posibilitada para acceder al mundo laboral. 3. Se reafirma, pues, la idea de que sólo influyendo sobre las causas estructurales de la exclusión social y económica puede combatirse eficazmente el alarmante incremento de la población en situación de pobreza y marginación. Lo que era una realidad constatada y una propuesta reiteradamente formulada se tradujo, en 206 En estos términos se pronuncia el Parlamento Europeo en el apartado 46 de la resolución anteriormente citada. 207 La consideración de derecho social fundamental que se afirma en el apartado 56 de la misma resolución es, posteriormente, confirmada, en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, aprobada, por sólo once de los Gobiernos comunitarios, en Estrasburgo el 9 de Diciembre de 1989. 1989, en el establecimiento de un programa comunitario de acción a medio plazo relativo a la integración económico y social de las categorías de personas menos Los ambiciosos objetivos del programa y las diversas actividades a las que se destina la ayuda financiera que la Comisión podrá fomentar y/o proporcionar209, no ocultan el hecho de que no hay integración posible si el sujeto implicado no tiene cubiertas sus necesidades básicas. El Consejo, en este sentido, al tiempo que afirmó que "la exclusión no encuentra únicamente su razón de ser en la falta de recurso^^^, reconoció que "un componente esencial de la actuación contra dicha exclusión era la existencia de un conjunto de medidas que garantizaran un nivel de prestaciones y recursos su£ icientesu2l0. La asociación de ambos presupuestos es, como se ha dicho, la esencia de la renta mínima de inserción que tiene, por ello, un propósito dual que la perfila como una prestación cualitativamente distinta a la mayoría de 208 Según la Decisión 89/457 del Consejo, de 18 de Julio de 1989, dicho programa se establece para el período comprendido entre el 1 de Julio de dicho año y el 30 de Junio de 1994. 209 Para garantizar la coherencia social de todas las medidas, contribuir a la elaboración de medidas preventivas, producir modelos organizativos innovadores, realizar una labor de información, coordinación, evaluación e intercambio de experiencias, etc. (art. 2), la Comisión financiará, entre otras actividades, la puesta en práctica de medidas tipo implantadas en el tejido local y las iniciativas innovadoras tomadas por organizaciones no gubernamentales para la integración económica y social de los menos favorecidos así como la evaluación de experiencias y el intercambio periódico de datos (art .3) . 210 Resolución del 29 de Septiembre de 1989 del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales de los países comunitarios. las articuladas hasta el momento. No se trata, evidentemente, de una modalidad novedosa para la propia organización comunitaria puesto que, desde años atrás y en Resoluciones sucesivas, el Parlamanto Europeo las ha propugnado, dirigiéndose a la Comisión a fin de que estimule su instauración en los Estados miembros. Sin embargo, puede afirmarse que las esperanzas depositadas en ella han hecho de su establecimiento y generalización una estrategia de creciente interés en los programas para la erradicación de la pobreza. Aunque no todo son ventajas y halagos, pues se renuevan los interrogantes en torno a su viabilidad, riesgos de estigmatización, complejidad de los procedimientos, efectos perversos en el mercado de trabajo, disfuncionalidades en la propia dinámica de la inserción, etc., es imposible desconocer el espacio que corresponde a las rentas mínimas de inserción en una política integrada y coherente de lucha contra la pobreza y la marginación. En cualquier caso, si el papel que tales rentas juegan hoy en los sistemas de protección social nacionales es todavía reducido, el que, teórica y potencialmente, están llamadas a desempeñar en la política social de los Estados miembros parece ir in crescendo. Al menos así se deduce de los numerosos estudios y con£ erencias211 que, desde diferentes 211 Organizada por la Universidad de Bath y auspiciada por la Comisión, como lo fuera la de Tilques en 1988, se celebró a mediados de Noviembre de 1989, la Conferencia Europea sobre renta básica en Cumberland Lodge (Inglaterra). Con asistencia de representantes de los Estados miembros y de especialistas y técnicos, se abordó el (continúa. . . ) instancias comunitarias, se han promovido en los últimos años, durante los cuales se asiste, por lo demás, a nuevas experiencias. Prueba de ello es la Recomendación del Consejo del 24 de junio de 1992~'~~ elaborada, tras pormenorizados trabajos preparatorios, siguiendo la propuesta del Programa de acción y desarrollo de la Carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores213. En ella se insiste en la necesidad de asociar las diversas formas de ayuda inmediata con medidas encaminadas a integrar económica y socialmente a las personas afectadas. Late, pues, en todo el texto la pretensión de que todos los Estados hagan suya la idea de unos recursos suficientes en el marco de programas integrados y globales de lucha contra la marginación. Si bien se había advertido con anterioridad que corresponde a cada Estado decidir, mediante la aprobación de la norma correspondiente, aspectos tales como su cuantía, criterios de cálculo, financiación, etc., la instauración de rentas mínimas de inserción es una 211 ( . . . continuación) tema de la renta mínima y la posibilidad de su instauración en todos los Estados miembros. Aunque ninguna de las ponencias se centraba en el aspecto promocional de las prestaciones, la experiencia francesa propició comentarios y reflexiones diversas sobre la oportunidad de articular mecanismos que favorezcan la inserción de los beneficiarios en el marco de políticas de lucha contra la exclusión social. 212 DOCE L 245, 26.8.92. 213 El referido programa, aprobado el mismo mes que la Carta, propuso recomendar la convergencia de objetivos en materia de protección social y la adopción de criterios comunes relativos a la existencia de unos recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de Seguridad Social. recomendación que aspira a lo deseable dentro de lo posible. El Consejo es consciente de que no puede defender un proyecto único de aplicación uniforme en todos los Estados pero, aún así, pretende que éstos reconozcan un derecho subjetivo general a una garantía de recursos y prestaciones suficientes dentro de un dispositivo de lucha contra la marginación social, adaptando, cuando sea necesario, los sistemas de protección social nacionales para conseguir estos obj etivos214. 4. Comentada, a título meramente orientativo, una selección de los textos de mayor significación, ha de recordarse que son numerosos y variados los documentos, informes e instrumentos normativos que se hacen eco de la actualidad de las rentas mínimas y del creciente interés que suscitan en diferentes foros europeos. Para finalizar este recorrido no exhaustivo por el material comunitario existente sobre renta mínima y lucha contra la pobreza, debe hacerse una referencia especial a la importante labor desarrollada por el Comité Económico y Social de la Unión Europea. Esta institución, que desempeña funciones de carácter consultivo, ha puesto de manifiesto en diferentes dictámenes los problemas que subyacen en un contexto de precariedad e inseguridad económica. 214 En este sentido, existe una recomendación explícita del Consejo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 26-8-92) sobre los criterios de convergencia de los sistemas asistenciales comunitarios de cara a garantizar un nivel mínimo de ingresos a cada ciudadano. En ella se insiste en la necesidad de reconocer el derecho fundamental de cada persona a un nivel suficiente de recursos y asistencia social para vivir de un modo compatible con la dignidad humana. Si, ya con anterioridad, advirtió sobre los riesgos que entraña la deficiente cobertura de los sistemas nacionales de protección social, en 1986 denunció el cúmulo de desastres que se encadenan ante dos tendencias contrarias, la alcista de las tasas de desempleo y la restrictiva de los programas de Seguridad socia1215. Ante tal panorama, se explica que, para el CES, una renta mínima garantizada sea "un arma importante para detener el deslizamiento de los niveles de vida precarios a una pobreza severa" ya que "un descenso brusco de la renta o la pérdida del derecho a la protección social es el momento crucial que sume a los afectados en la espiral imparable de privaciones múltiples"216. Consciente de que la dependencia de una ayuda financiera restringe la libertad del asistido y consolida la tan temida estigmatización y dualización social, el CES ha hecho suya la batalla en favor de una renta mínima que sirva a dos objetivos complementarios: la satisfacción de las necesidades esenciales del destinatario y su reinserción gradual en la sociedad. Ésta es una de las ideas eje del Informe sobre la pobreza elaborado en el seno de dicha institución que, posteriormente, se convirtió en el crucial Dictamen aprobado por unanimidad en la sesión plenaria del 12 de 215 El Comité, en su dictamen de 1986 sobre el desarrollo social de la Comunidad, resaltó que "las categorías de personas que están ya afectadas muy severamente por los problemas del empleo son a menudo golpeadas de nuevo cuando los subsidios son demasiado bajos o cuando simplemente no están cubiertas por la Seguridad Social". 216 ROSEINGRAVE T., en "Enfoque y recomendaciones del Comité Económico y Social ...", ob. cit., pág. 128. julio de 1989. En la confianza de que la provisión de una renta mínima de inserción contribuye a eliminar la indigencia y la marginalidad, se recomienda dar preferencia, entre otros, a los programas de acción de la Comunidad Europea que la contemplen. 3.3.2) La difícil armonización en materia de ingresos garantizados 1. De fecha más reciente, concretamente de noviembre de 1994, es la declaración conjunta sobre el futuro de la protección social en Europa. Dicho texto, cuyo comentario sirve de hilo conductor a las reflexiones siguientes, fué suscrito por los Presidentes y Secretarios Generales de los Consejos Económicos y Sociales de los Estados miembros de la Unión Europea participantes en la convocatoria anual. Congregados para analizar las modificaciones que deben introducirse en los sistemas de protección social nacionales a fín de mejorar su viabilidad y garantizar su continuidad, en la citada reunión se trataron, además, otras cuestiones de interés, como el deseable acercamiento de las políticas sociales y la progresiva conformación de un modelo europeo de protección social. Como es sabido, los sistemas de protección social de los países europeos, y dentro de ellos los regímenes de Seguridad Social, se han desarrollado a unos ritmos y siguiendo unas orientaciones diferentes, fruto en cada caso del modelo, británico o germánico, en el que se inscriben pero, sobre todo, del peculiar contexto en el que se diseñan y aplican. El resultado es la existencia de numerosas y muy acusadas particularidades nacionales en aspectos que van desde la estructura y la organización administrativa o la financiación y gestión hasta la extensión subjetiva o la intensidad de la cobertura dispensada. Si bien esta situación preocupó, en un principio, por sus eventuales repercusiones en los costes de producción, las capacidades competitivas, la afluencia de capitales, la libre circulación de mano de obra, etc . , con el tiempo el tema comenzó a abordarse desde perspectivas más amplias, aumentando el interés por el mismo. Se confirmaba con ello que la aproximación de las legislaciones nacionales de Seguridad Social no sólo era un medio para eliminar distorsiones en el ámbito económico y en el funcionamiento del mercado común sino, también, un instrumento al servicio de una finalidad muy precisa, la equiparación por la vía del progreso de las condiciones de vida y de trabajo. Aunque no son éstos momento ni lugar adecuados para abordar un estudio en profundidad sobre tan espinosos temas, es obvio que las conclusiones que se adopten al respecto no son ajenas a las rentas mínimas pues su papel como mecanismos de neutralización de la pobreza y cobertura de necesidades depende de la suerte que corran los sistemas de protección en los que se integran. En este sentido, reconociendo que los profundos cambios sociales, económicos, demográficos, etc. dificultan la viabilidad de un sistema de protección social basado en presupuestos ya superados, los Consejos Económicos y Sociales coinciden en que el mismo debe mantenerse como "instrumento de equilibrio, de cohesión social y de solidaridad entre los habitantes de todos los Estados miembros". Sin embargo, si bien destacan la especial atención que merecen los más desamparados de la sociedad y la necesidad de combatir la exclusión social por todos los medios posibles, ni la pobreza ni las rentas mínimas217 son aludidas en el texto que, por contra, enfatiza la importancia de otros aspectos. Así, el anunciado matiz financiero de la reforma hace que, salvo puntuales declaraciones de voluntad como las citadas218, la práctica totalidad de los pronunciamientos giren en torno a medidas de racionalización y control del gasto, reducción del déficit, promoción del empleo y eficacia de la gestión. Las modificaciones propuestas, que deben contribuir a mejorar los sistemas de protección nacionales, incrementan las posibilidades de En realidad, salvo la referencia a la racionalización de las prestaciones por jubilación, no se examina ninguna prestación o pensión concreta ya que el documento se limita a ofrecer una visión panorámica de los sistemas de protección, describiendo de manera general sus problemas y proponiendo alternativas al respecto. 218 En la misma línea, se afirma que debe darse cumplimiento a la decisión política de mantener el nivel de integración social que constituye la base de la convivencia ciudadana, señalándose en otro apartado del texto, que el modelo de sociedad de Europa presupone la búsqueda constante de la calidad de vida y una preservación dinámica del modelo europeo de protección social garantizado por el Estado. homogeneización de unos y otros al reducir las divergencias existentes entre ellos. No obstante, ésto no es suficiente para progresar en la configuración de un modelo europeo de protección social ya que, como acertadamente recoge la declaración conjunta, "es necesario definir unos objetivos comunes, establecer una progresividad en la puesta en marcha de los mismos y fijar un procedimiento de seguimiento y evaluación periódica que permita apreciar la evolución hacia aquéllos". 2. Tales iniciativas resultan particularmente relevantes en determinados ámbitos, verbigracia, aquéllos en los que están en juego derechos como el de la dignidad humana y principios como el de la solidaridad, la justicia social y el bienestar colectivo, todos ellos pilares fundamentales de las democracias europeas. En este sentido, tras describir las disfuncionalidades de los sistemas de protección, el documento reseñado insiste en que ha de darse una respuesta común europea y trabajar a fin de conseguir unos derechos sociales mínimos para todos los países. Sin negar el papel esencial de la Unión Europea en el establecimiento de los mismos, desde algunos sectores se ha juzgado necesario elevar el tono de la propuesta y exigir que las garantías de rentas mínimas se desarrollen a nivel europeo219. Así, considerando que 219 Y ello porque, como apunta GF¿AHAM ROOM, los procesos de cambio económico de la Comunidad son también responsables del aumento de la inseguridad. ("Conclusiones técnicas de la Conferencia Europea sobre renta mínima", Revista de Seguridad Social, no 41, 1989, pág. 261.). En la misma línea, pero pronunciándose a favor de (continúa ... ) su reconocimiento no puede dejarse en manos de los Estados miembros, sus regiones o comunidades locales, se ha dicho que "el derecho, como tal, a una renta básica mínima debería establecerse dentro de la propia Comunidad"220. Las posibilidades de que ésto ocurra, al menos a corto plazo, son tan reducidas que la mera oponibilidad frente a las autoridades comunitarias de un derecho subjetivo a la renta básica no pasa de ser un espejismo. Y es que, si las expectativas eran poco halagüeñas y no mejoraron tras la aprobación de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales de los Trabajadores, menos optimista es el horizonte que se atisba para los próximos años. Ante tal prospectiva, deben ensayarse alternativas más viables y realistas para generalizar los dispositivos de ingresos mínimos y borrar el espectro de la miseria y la precariedad. La solución pasa por retomar la trascendental noción de cohesión económica y social y, conforme a ella, avanzar en el desarrollo armonioso del conjunto de la Unión Europea mediante políticas comunes 219 ( . . . continuación) la convergencia de los sistemas de rentas mínimas, se pronuncia LEGW J. al señalar que si el desarrollo de la integración europea ha propiciado la extensión de nuevas formas de exclusión, la Comunidad se convierte en responsable de atenuarla, proponiendo al respecto el autor que fije las directrices a seguir ("On the convergence o£ guaranteed minimum income schemes", Universidad of Bath, 1990). 220 ROSEINGRAVE T., en "Enfoque y recomendaciones del Comité Económico y Social...", ob. cit., pág. 131. que reduzcan las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas221. El desigual desarrollo de los países es, precisamente, el origen de las divergencias constatadas entre los sistemas de protección social nacionales, lo que determina, a su vez, el variopinto panorama existente en lo que al reconocimiento de los dispositivos de ingresos mínimos se refiere. Así, como muestra de la diversidad reinante en materia de política social, ni la concesión de los mismos es una práctica generalizada en todos los Estados miembros de la Unión ni su articulación, en aquéllos que sí la contemplan, obedece a concepciones y fórmulas idénticas. Este dispar punto de partida evidencia las enormes dificultades que deben sortearse para extender la aplicación de las rentas mínimas, máxime cuando su implantación exige esfuerzos y adaptaciones que no todos los Estados pueden o quieren asumir. Ante la imposibilidad de imponer, directa o mediatamente, un sistema uniforme de ingresos mínimos, la consolidación de una política social regional que los incluya como áreas de actuación prioritaria se convierte en una necesidad imperiosa. Y es que la nula vinculabilidad jurídica predicada de la Carta, en la que la garantía de recursos 221 Art. 130 A del Tratado de Roma, incorporado al Título V que, como es sabido, fue añadido por el art. 23 del Acta Única Europea. se contempla de modo parcial, causal y es extensible a todo el material comunitario relativo a las rentas mínimas que se ha comentado hasta ahora. Al tratarse de normas, propuestas u opiniones no vinculantes, su aplicación efectiva en cada uno de los países comunitarios depende de variadas circunstancias, la mayoría de alcance eminentemente nacional, cuya incidencia podría atenuarse de existir una decidida actuación comunitaria de apoyo, promoción, financiación, asesoramiento y supervisión de los procesos de instauración de sistemas de ingresos garantizados. Desgraciadamente, los programas de lucha contra la pobreza de la Unión Europea han sido escasos tanto en número como en presupuesto y, como se dijo, si hasta ahora no se ha avanzado en el diseño de un proyecto común tendente al progresivo establecimiento de dispositivos de rentas mínimas, los últimos acontecimientos y tendencias no parecen indicar un cambio de rumbo. Así, a la desregulación social, la lenta recuperación económica, la flexibilización normativa, la degradación de derechos a meros principios, la necesaria contención de los déficits públicos o la falta de unanimidad en la adopción de acuerdos ha de añadirse "el nuevo enfoque restrictivo de la acción comunitaria en materia social, que supone la renuncia a la armonización hacia arriba de los derechos 222 En realidad, como apuntan RODRÍGUEZ-PIÑERO M. y CASAS BAAMONDE M" E., en "Por una Constitución Social European, Relaciones Laborales, no 13, pág. 1, la Carta no otorga a los ciudadanos de los Estados derechos subjetivos oponibles frente a las autoridades comunitarias o nacionales. En opinión de dichos autores, a pesar de que muestra una cierta preocupación por los derechos proclamados en ella y un propósito de dotarles de una significación y efectividad jurídicas superiores a las de los meros principios políticos ... el instrumento que se utiliza al efecto es extremadamente liviano. de los Estados miembros y acepta y respeta la diversidad de los derechos nacionales"223. 3. Aunque formulada desde una perspectiva más amplia, la anterior afirmación es sintomática de los aires que se avecinan y explica gráficamente la ralentización del reconocimiento efectivo del derecho de todo ciudadano europeo a unos ingresos mínimos con los que atender sus necesidades básicas. Evidentemente, la técnica de la armonización, prevista en el art. 117 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y señalada como uno de los elementos más importantes de la integración política a la que se aspira224, no encuentra hoy una atmósfera demasiado propicia en el ámbito de la política de protección social. Los principios en los que se inspira225, su fundamento ético-jurídico y el indudable papel que desempeña como motor de avance en la pretendida cohesión social y económica226 no ocultan el controvertido alcance y la discutible viabilidad de la armonización en un contexto de recesión e incertidumbre como el actual y 22 RODRÍGUEZ- PIÑERO M. y CASAS BAAMONDE M" E. , en "Por una Constitución Social...", ob. cit., pág. 5. 224 VANPRAAG P., en "Armonización de la Seguridad Social en la C.E.E.", ob. cit., pág. 214. 225 Siguiendo a DE LA VILLA, en "Armonización de la Seguridad Social en la C.E.E.", Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1975, pág. 10, tales son, sintéticamente: la aceptación de mas directrices comunes, el mantenimiento de las peculiaridades propi.as de cada legislación admitiendo cualquier vía capaz de conducir a resultados análogos y el perfeccionamiento de los instrumentos aptos para aminorar las diferencias existentes. 226 Véase, entre otros, "Posibilidades de armonización de las prestaciones sociales en la CEEn, de CANNELA G., en "Armonización de la seguridad social...", ob. cit., págs. 143 y SS. en un aspecto tan delicado como la instauración de una última red de protección. Frente a la técnica de la coordinación, con una limitada influencia sobre la regulación positiva de los sistemas nacionales, la política de armonización compromete a los Estados a reducir las discrepancias existentes entre sus legislaciones, efectuando a tal fín los reajustes normativos necesarios. Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que, en aras de la armonización social y jurídica, no puede pretenderse que los Estados renuncien, por ejemplo, a mejorar sus niveles de protección o a adecuar ésta a la evolución de ciertas variables por mucho que las correspondientes modificaciones legislativas aumentenlas diferencias respecto a otros países. Repárese, por lo demás, en el hecho de que no todos los países cuentan con un modelo acabado y perfectamente definido de protección social lo que está en consonancia con el dinamismo y constante evolución de la sociedad y de los problemas a los que debe darse respuesta. Los sistemas nacionales de Seguridad Social re£ lejan la concepción que, en materia de política social y por razones históricas, económico-sociales o de mera oportunidad, impera en cada país, motivo por el cual sus gobiernos ven con desconfianza toda iniciativa regional que ignore los condicionantes, factores, objetivos y opiniones que conforman el modelo por el que han apostado. El recelo ante las propuestas de armonización se agudiza aún más si las mismas persiguen la generalización de rentas mínimas, imponiendo mayores sacrificios a los Estados cuyos niveles de protección social más se alejan, subjetiva y objetivamente, del umbral medio o general; aquéllos que, por razones diversas -escasa voluntad política, coste financiero de los programas, atención prioritaria a otros objetivos, etc.- carecen de dispositivos semejantes o, simplemente, están en inferioridad de condiciones, difícilmente secundarán iniciativas que, para equipararlos al tono más elevado de cobertura de los sistemas vecinos, hipotequen el futuro de los propios. Por lo dicho hasta ahora es obvio que, ya persiga la eliminación de las diferencias sociales y la distribución más equitativa de la riqueza, ya la igualación en el progreso y la mejora de las condiciones de vida, se trata de una labor que cuenta con numerosos inconvenientes de carácter jurídico, político y, sobre todo, financiero. No en vano, sean cuales sean las metas, se ha afirmado que "la armonización tiende a lo socialmente deseable, pero se limita a lo económicamente posible"227. De ahí que, conociendo los insuperables condicionamientos impuestos por el desigual desarrollo de los países, la propia Comisión haya entendido que deben rechazarse las propuestas de eliminación de las disparidades para concentrar los esfuerzos en el establecimiento de niveles mínimos de protección susceptibles de mejora. En el mismo sentido se pronuncian 227 VELDKAMP J., en !)La armonización de la Seguridad Social...", ob. cit. pág. 235. los Consejos Económicos y Sociales participantes en la reunión anual de 1994 que coinciden en la necesidad de mantener los actuales niveles de protección, evitando, en una primera fase, la aparición de mayores divergencias entre los Estados miembros para caminar después hacia las posibilidades de homogeneización de los sistemas de protección social. 4. En conclusión, respecto a los ingresos garantizados la única lectura que puede hacerse de lo hasta ahora expuesto es que, además de negársele institucionalmente su condición de derecho social por no reconocerse como tal en ningún instrumento comunitario, se renuncia a exigir su implantación como nivel básico de protección social o suelo mínimo de cobertura a dispensar por los sistemas nacionales. Desechada la primera vía y pospuesta sine die la segunda, puede apuntarse, como reflexión final, que queda aún mucho camino por recorrer si se pretende que, al estrenar el nuevo siglo, todo ciudadano europeo disponga de un nivel mínimo de recursos con el que satisfacer sus necesidades básicas. Mientras tanto, el debate sobre la necesaria convergencia de los sistemas de rentas mínimas continúa abierto, creciendo en intensidad y diversificándose el alcance de las propuestas. Desde los requisitos de justicia y cohesión en la construcción del espacio social europeo hasta los peligros del dumping social tantas veces apuntado pasando por la previsible movilidad de flujos de .población, son cada vez más numerosos y sólidos los argumentos proclives a la misma. Los problemas, en palabras de AYALA cAÑÓN, "surgen a la hora de valorar los posibles criterios que puedan guiar las líneas de convergencia"228 y ello porque, como ya se ha comentado y se verá seguidamente, son innumerables las diferencias presentes en los esquemas nacionales de rentas mínimas. No obstante y para avanzar en esta línea, la Comunidad debe continuar su labor de sensibilización respecto a la necesidad de implantar dispositivos de ingresos garantizados allí donde no existan, procurando, en cualquier caso, que se intensifique la protección de los grupos menos favorecidos y que se eleve, progresivamente, el nivel de cobertura de los sistemas nacionales. De este modo, no sólo se propicia el acercamiento de legislaciones y políticas sino que, además, se clarifica el modelo de protección social por el que debe apostarse y, lo que es más importante, se contribuye a hacer realidad la igualdad de derechos entre los ciudadanos comunitarios. 228 "Los sistemas generales de rentas mínimas : . . . ", ob. cit. , pág. 266. 4) LOS DISPOSITIVOS DE RENTAS MÍNIMAS EN LOS PAÍSES COMUNITARIOS 1. A pesar de que ningún Estado ha optado por la fórmula de una prestación universal para asegurar unos recursos básicos a los más necesitados, la mayoría de los países europeos cuenta con algún dispositivo de rentas garantizadas. La idea de establecer programas de ingresos mínimos está, pues, presente en casi todas las políticas nacionales de protección social pero, dada la función de "última malla de seguridad" que desempeñan estas prestaciones, sus perfiles varían considerablemente en unos territorios y otros. La instauración de mínimos sociales en el continente europeo se ha producido de manera paulatina y secuencia1 ya que su aplicación ha tenido lugar en períodos sucesivos, al hilo de ciertos acontecimientos y procesos de carácter fundamentalmente económico pero, también, social y político. Lógicamente, los años transcurridos entre la aparición de los primeros mecanismos de garantía de ingresos y las más recientes experiencias han dejado su huella en estas prestaciones cuyo rostro se ha ido modelando desde 1933, fecha a la que se remonta el SOCIAL BISTAND danés, hasta la más reciente instauración del REVENU MINIMUM D,INSERTION francés en 1988, posteriormente modificado en 1992. Así, los sistemas pioneros se instauraron durante una fase de bonanza y expansión económica por lo que resultaban excepcionalmente necesarios ante "el buen funcionamiento de los mecanismos primarios laborales y de Seguridad ~ocial"~~~. Tras la crisis de los setenta, aumentan los problemas de financiación y las fisuras de los sistemas de protección social, potenciándose la vocación asistencia1 de los ingresos mínimos, ante la generalización de situaciones de pobreza. Un nuevo cambio de rumbo, en lo que a la concepción de las rentas mínimas se refiere, se produjo con su vinculación a programas de inserción, siendo éste el rasgo definitorio de algunos de los dispositivos de ingresos garantizados que se pusieron en marcha en la pasada década. No obstante, no puede afirmarse que cada período de tiempo se corresponde con un tipo diferenciado y singular de rentas mínimas; todo lo más, con una particular instrumentación de éstas. Incluso tal conclusión debe admitirse con reservas ya que, por ejemplo, la orientación general del SUPPLEMENTARY WELFARE ALLOWANCE irlandés, sistema de rentas mínimas instituido en 1977, se aproxima más a la del británico que a la de su contemporáneo, el MINIMEX belga, que se aleja considerablemente de los restantes dispositivos de los países comunitarios. 229 ROJO TORRECILLA, en "Rentas mínimas y protección social en la Europa comunitaria", Cuadernos Jurídicos, no 16, pág. 9. 2. Por otro lado, si con su implantación se aspira a atenuar las insuficiencias y lagunas dejadas por los tradicionales sistemas de protección social, basta con recordar las profundas divergencias existentes entre los regímenes nacionales de Seguridad Social, para adivinar que la diversidad ha de ser también una constante en los esquemas europeos de rentas mínimas. Cada uno de ellos trata de atender a distintos objetivos, según el volumen y naturaleza de las necesidades a cubrir, apuntándose en este sentido que "cuanta mayor importancia tenga el mecanismo primario de mantenimiento de rentas, menos relevante será el sistema secundariou230. El hecho de que las rentas mínimas "no sean inteligibles más que desde la referencia al conjunto de la protección impide pensar en un modelo único de prestación porque la configuración de ésta dependerá, entre otros factores, de los huecos y rigideces que aquél presente en cada marco estatal. Dicho en otras palabras, los ingresos garantizados sólo se conciben en función de los correspondiente sistemas a los que complementan y en los que se integran y éstos, como es sabido, no operan nunca bajo idénticos parámetros. No puede olvidarse, por otro lado, la vinculación que existe entre la renta garantizada y el mercado de trabajo lo que, indudablemente, supone un factor adicional de diversidad. 230 AYALA cAÑÓN, en llLos sistemas generales de rentas mínimas...", ob. cit. pág. 226. 231 QUINTÍN O. : Conferencia europea sobre la renta básica: conclusiones políticas", Revista de Seguridad Social, no 41, 1989, pág. 274. Así las cosas, coincidiendo las legislaciones nacionales "en la búsqueda de las fórmulas más apropiadas para paliar la continua emergencia de nuevas necesidades.. . lo que varía es el modo en que han de instrumentarse los dispositivos de rentas mínimas y a qué tipo de población deben atender"232. El ámbito subjetivo de aplicación y la intensidad de la cobertura son algunas de las variables en torno a las cuales giran las particularidades detectadas en los esquemas europeos de rentas mínimas. A partir de ellas y teniendo en cuenta las prioridades y propósitos de cada sistema, se localizan numerosos rasgos distintivos que afectan a aspectos tales como los requisitos de acceso, la duración, cuantía y dinámica de las prestaciones o los derechos asociados a su percepción y las obligaciones impuestas. Cualquier estudio comparado de las mismas pone de manifiesto, además, las diferentes formas de financiación y gestión a las que se recurre, "los enrevesados tipos de suficiencia que existen en las rentas mínimas nacionales"233, los dispares métodos de cálculo utilizados para su determinación y, sobre todo, los discrepantes planteamientos que fundamentan las fórmulas por las que, finalmente, se opta. El sesgo ideológico que se esconde tras ellas introduce nuevos matices a la hora de catalogarlas como derecho o mero 232 AYALA cAÑÓN: "Los sistemas generales de rentas mínimas en Europa...", ob. cit. pág. 224. 233 GRAHAM ROOM, en I9Conferencia europea sobre rentas mínimas: conclusiones técnicasn, Revista de Seguridad Social, no 41, 1989, pág. 264. auxilio social, de dotarlas de carácter universal o limitado o de asignarles un importe u otro según el nivel de vida mínimo o digno que se pretende proporcionar a sus perceptores. Qué duda cabe que la determinación de dicho nivel, la fijación de la cuantía de la prestación, la consideración de los conceptos computables, etc. son importantes puntos de fricción entre los diversos sistemas nacionales en lo que hace a las fórmulas adoptadas para garantizar la renta básica. La existencia de una amplia red de prestaciones que desempeñan la función del mínimo social y la constatación de acusadas diferencias entre ellas, dificultan considerablemente la descripción general de los mecanismos de rentas garantizadas de los países comunitarios. No obstante, su análisis comparado revela la presencia de determinados rasgos comunes que, por su significación y entidad, constituyen una referencia excelente para caracterizar, globalmente y haciendo abstracción de las particularidades, las experiencias nacionales de ingresos garantizados. 3. Antes de proceder al examen conjunto de las mismas y sin perjuicio de lo que entonces pueda apuntarse, conviene hacer ciertas reflexiones en torno a la eventual existencia de modelos o patrones de rentas mínimas, comentando al hilo de la exposición algunos de los factores que han podido condicionar los diferentes esquemas europeos. Teniendo en cuenta que los ingresos garantizados no son sino piezas de unos entramados de protección social más amplios, parece lógico imaginar que el predominio del elemento asistencia1 o del contributivo en un sistema dado, determinaría "a priori" el diseño de su correspondiente ingreso garantizado. En este sentido cabe plantearse si la mera adscripción de los sistemas nacionales a uno de los dos grandes modelos de Seguridad Social explicaría, de modo razonable, ciertas similitudes y desemejanzas observadas en la red de rentas básicas, autorizando, en tal caso, su dual tipificación en torno a aquél dato. De hecho, si conforme a los planteamientos originales de Beveridge, la garantía de una renta mínima forma parte integrante de la Seguridad Social, según la tradición bismarckiana serviría de complemento a una protección de marcada orientación e~ional~~~. Tomando como referencia los paradigmas más significativos de una y otra línea, son notables las particularidades que distinguen al INCOME SUPPORT británico, de carácter residual pero considerable cuantía y concebido en una estructura profundamente centralizada, del SOZIALHILFE alemán, prestación diferencial sometida a prueba de recursos y financiada en un porcentaje considerable por cada Lander al que corresponde, también y dentro de unos límites, fijar su importe. La proyección exterior de las anteriores figuras es, no obstante, limitada y sus esquemas no tienen reflejo inmediato en otros dispositivos europeos 234 En cuanto prestaciones asistenciales y como expone MILANO S. "son concebidas en los sistemas bismarkianos para que nadie se quede sin nada para vivir y en los sistemas beveridgianos para incrementar hasta el mínimo legal las prestaciones mínimas de la Seguridad Socialn, en "Le revenu minimum garanti dans la CEEv, París, PUF, 1989, pág. 14. ya que, como se predica de los modelos atlántico y continental, "existe gran diversidad en la proporción con la que se combinan los elementos de uno y En consecuencia, ni los caracteres o rasgos típicos de aquellas prestaciones han sido reproducidos literalmente ni ellas han servido de ejemplo único y exclusivo a posteriores experiencias. Es más, en lo que hace concretamente al Reino Unido, no sólo se cuenta con otro mínimo asistencíal, el FAMILY CREDIT, sino que, en la actualidad, ni siquiera se aplica el dispositivo de rentas garantizadas tal y como fué concebido originariamente236. Desde su creación, se han producido ciertos cambios en la configuración inicial de las prestaciones que, ante los numerosos reajustes efectuados en el sistema de protección social británico, han terminado por reducir su cuantía y duración. Por otro lado, el aumento de beneficiarios ha reforzado el papel atribuído, en un principio, a las rentas mínimas y así, Irel creciente 235 Con estas palabras, ALARCÓN CARACUEL y GONZÁLEZ ORTEGA se refieren, en su "Compendio de ...", ob. cit., págs. 28 y 42, a los sistemas mixtos que predominan en la mayoría de los países como resultado de la fuerte tendencia al acercamiento entre los modelos puros. 236 El régimen de prestaciones complementarias original (Supplementary Benefit) fue sustituído en 1988 por un nuevo régimen de sostenimiento de la renta, el mencionado INCOME SUPPORT que centra su atención en la ayuda a los verdaderos necesitados y a las familias trabajadoras de renta baja. También los iniciales complementos de renta familiar (Family Income Supplement) desaparecieron para dar paso a un nuevo crédito, el FAMILY CREDIT, destinado a personas con una cierta actividad profesional. recurso a las mismas cuestiona el supuesto carácter residual que deberían tener"237. Sin embargo, no es sólo el dispositivo británico el que ha cambiado; otros sistemas han modificado, también, sus esquemas iniciales a través de sucesivas reformas y casi todos han visto incrementar el volumen de perceptores de sus respectivas prestaciones asistenciales. El espacio de éstas se ha ampliado, tanto en los países de marcada orientación atlántica como en los de influencia germánica, contribuyendo con ello a difuminar los perfiles teóricos de ambos modelos cuyo progresivo acercamiento ha dado paso al ya comentado predominio de sistemas mixtos. En realidad, a partir de la crisis económica y ante la manifiesta desprotección de las situaciones de necesidad que afloran con ella, se asiste a un relanzamiento de los ingresos garantizados pero, también, a una reformulación de los principios y objetivos que impulsaron, décadas atrás, su nacimiento. En este sentido, no faltan estudios que analizan los rasgos distintivos de los diferentes mecanismos nacionales situándolos en el tiempo y resaltando el contexto que condiciona la aparición y formulación de los mismos238. Si bien cada autor sigue 237 AYALA cAÑÓN, en IrLos sistemas generales de rentas mínimas...", ob. cit., pág 234. 238 Puede citarse, entre otros, "Los sistemas de renta mínima garantizada. Realizacionesr1, ponencia de EWRARD F., expuesta en la Conferencia europea sobre renta básica (Cumberland Lodge, Inglaterra, Noviembre de 19891, "Rentas Mínimas y protección social en la Europa comunitaria", derROJO TORRECILLA o el tantas veces mencionado trabajo de AYALA CANON, rrLos sistemas generales de rentas mínimas en Europa". su propio criterio a la hora de agruparlos239, el perfil cronológico que trazan permite apreciar la evolución que han experimentado los dispositivos de ingresos garantizados y las pautas conforme a las cuales se diseñan y conciben, en cada etapa. En cualquier caso, se amplíen o reduzcan los períodos de referencia y los ejemplos nacionales incluídos, es lógico que existan ciertas coincidencias entre los sistemas coetáneos, porque surgen en similares circunstancias para dar respuesta, desde una perspectiva próxima, a una problemática común. Prueba más que elocuente de ello es la sintonía con la que el REVENU MINIMrJM GARANTI luxemburgués y el REVENU MINIMUM D,INSERTION francés, máximos exponentes del comentado giro que han dado los sistemas de rentas mínimas, intentan superar las fracasadas fórmulas tradicionales y apuestan por estrategias globales de lucha contra la pobreza y la marginación 4. Si el panorama europeo de ingresos garantizados no propicia la localización de modelos o tipos de éstos, la variedad de elementos presentes en su 239 Concretamente, AYALA C. distingue tres olas de rentas mínimas: la anterior a la crisis económica, la que surge a partir de ella y la que se inicia en la segunda mitad de los ochenta. Por su parte, la autora reseñada describe las experiencias de los países agrupándolos en cuatro secciones, si bien la última incluye a los que no cuentan con un dispositivo de renta garantizada a nivel nacional. El profesor ROJO T., por Último, diferencia dos períodos históricos y, en consecuencia, dos grandes tendencias de rentas mínimas según pongan su acento en la dimensión económica o en la social. 240 ESTIVILL y DE LA HOZ distinguen, en "~aa rentas mínimas garantizadas y de inserción", Mon Laboral, Extra 89- 90, pag . 23, dos generaciones de países en su aplicación de la renta garantizada, apuntando que la principal diferencia entre la primera y la segunda es, precisamente, la declaración explícita por parte de los componentes de ésta de perseguir la finalidad de la inserción. funcionamiento y la disparidad de variables a considerar relativizan, como se ha visto, cualquier clasificación de los diferentes sistemas nacionales de rentas mínimas en torno a un conjunto de caracteres o rasgos. Así, aunque el momento de su instauración o la tradición del sistema de protección social en el que se insertan expliquen las mayores o menores coincidencias apreciadas entre algunas rentas mínimas, el alcance de tales factores es más aparente que real a la hora de establecer una cierta tipología. En realidad, toda disposición por clases o categorías resulta sólo parcialmente orientativa ya que ni existen arquetipos o puntos de referencia unívocos, ni los dispositivos nacionales se han realizado conforme a unos mismos diseños, ni hay, por último, ningún sistema de renta mínima que, por imitar241. Es más, multifuncionalidad dar una sóla su perfección, se deba seguir e si la Mductilidad, policromía y de las rentas mínimas hacen difícil de£ ini~ión"~~~, estas mismas características unidas a las irrepetibles coordenadas en las que se produce la articulación de cada una de ellas confirman su lógica resistencia a ser clasificadas. Por ello, las tipologías propuestas no reproducen ni identifican auténticos modelos y no tienen, por tanto, 24i Como señala QUINTÍN O. , en "Conferencia Europea sobre rentas básicas. Conclusiones políticas", RSS, no 41, pág. 274, "los sistemas de renta mínima son los elementos de una política de lucha contra la exclusión y solamente son evaluables si caracterizan sociológicamente a las poblaciones amenazadas por esa exclusión". 242 ESTIVILL y DE LA HOZ, en "Las rentas garantizadas y de inserción", ob., cit., pág. 20. más valor que el de resaltar los rasgos diferenciales de los sistemas comunitarios de ingresos garantizados, poniendo el acento en unos u otros aspectos. Sin ánimo de ahondar en este tema y como última consideración respecto a la posibilidad de reconducir los sistemas de renta mínima europeos a tipos o clases, conviene recordar que ni siquiera la función complementaria o sustitutiva de tales dispositivos es, en la práctica, un criterio de distinción relevante243. 1. Con el objetivo, no de proporcionar una descripción exhaustiva de cada uno de ellos, sino de ofrecer, a partir de sus rasgos comunes, un retrato global y conjunto de los diferentes sistemas, se exponen a continuación, las notas más significativas de los dispositivos de ingresos garantizados implantados en los Estados miembros de la Unión Frente a las propuestas defendidas por los liberales, las rentas mínimas implantadas en Europa han 243 Entre otros, MILANO S., en su estudio "La revenu minimum garanti dans la CEEsv, París, 1989, pág. 14, hace referencia a esta doble tipología, distinguiendo entre la renta mínima garantizada que se inserta en la protección social existente y la completa y la renta mínima garantizada sustitutiva, que, como su nombre indica, sustituiría al conjunto de las prestaciones sociales vigentes. 244 España, Grecia, Portugal e Italia quedan excluidos de este comentario general al tratarse de países en los que no existe una red mínima garantizada a nivel nacional. renunciado a reemplazar los sistemas y prestaciones existentes y, reconociendo las insuficiencias de unos y otras, se limitan a atenuarlas. Aunque su incorporación en los sistemas nacionales se efectúa a través de fórmulas diversas, el carácter complementario parece ser una constante en los ingresos garantizados de los países comunitarios. En este sentido, ha apuntado CHANTAL que Itsu introducción ha tenido la finalidad de complementar el sistema social vigente para llenar las lagunas, sin la voluntad de transformarlo o reestru~turarlo'~~~. Nunca, como con en estas prestaciones, ha sido tan evidente que la situación de necesidad es una .noción dotada de una extraordinaria fuerza expansiva 11 246 1 capaz de contrarrestar las rigideces impuestas por conceptos como riesgo social, contingencia o hecho causante, todos ellos de corte claramente restrictivo pero profundamente arraigados en las políticas de mantenimiento de rentas. A di£ erencia de los mecanismos que las aseguran sólo cuando se han perdido, los ingresos mínimos son dispositivos "destinados a garantizar a todos los ciudadanos una cobertura de los niveles básicos de subsistencia"247 y por ello complementan una renta -- 245 El ingreso mínimo garantizado. : experiencias europeas", Seminario nPrestaciones no contributivas y lucha contra la Pobreza", Instituto Sindical de Estudios, Madrid, 1989. ALARCÓN CARACUEL M. R. y GONZÁLEZ ORTEGA S . , en Compendio de Seguridad Social", ob. cit., pág. 115. 247 ESTIVILL J. y DE LA HOZ, "Las rentas mínimas garantizadas y ...", ob. cit., pág. 22. cuando es insuficiente o la proporcionan cuando no existe248. Suplen ya la escasez ya la falta de recursos provenientes del trabajo, del patrimonio, de las prestaciones sociales o, incluso, de las obligaciones legales de alimentos, elevando en cualquier caso los ingresos del perceptor hasta un umbral fijado por cada legislación en su respectivo país. Intervienen, por tanto, a título doblemente complementario ya que, si por un lado integran las lagunas de los sistemas de protección, principalmente de los regímenes de Seguridad Social, por otro, se adicionan a los recursos propios del beneficiario para cubrir ese mínimo previamente especificado. De lo dicho se desprende que los ingresos garantizados se presentan, además, como prestaciones de carácter diferencial, reproduciéndose, también en lo que hace a este aspecto, la diversidad a la que se ha venido haciendo referencia. Así, mientras que en Holanda o el Reino Unido, dos figuras distintas cumplen la función del mínimo a~istencial~~', en Bélgica, por ejemplo, "existe una red de mínimos sociales muy diversificada con 248 Ésta última estrategia es la que más tardíamente se ha desarrollado a nivel nacional, excepto en el Reino Unido, jugando, por lo general, un papel marginal hasta la aparición del fenómeno de la nueva pobreza que ha obligado a un replanteamiento de la protección social. En estos términos se expresó SHüLTE B. en la ponencia que, sobre las estrategias para el mantenimiento de la renta, pronunció en la Conferencia Europea sobre Renta Mínima (Cumberland Lodge, Inglaterra, Nqviembre de 1986). Esta y otras ponencias son comentadas por MARTINEZ LOPEZ F. en ltRenta básica o mínima", Revista de Seguridad Social, no 41, 1989, págs. 143 y SS. 249 De modo similar al Incomme Support , destinado a los que no trabajan y al Family Credit que complementa los ingresos de familias cuyo sustentador trabaja, en los Países Bajos coexisten dos formas de rentas mínimas, según se trate de parados que, además de reunir otros requisitos, hayan agotado prestaciones de desempleo (RWW) o de familas con insuficiencia de ingresos (ABW). prestaciones superiores a la del Minimex que cumple, por ello, un papel claramente residualn250. Las anteriores y otras muchas experiencias "han sido efectuadas para proporcionar ayudas a las familias que no están protegidas por los regímenes de seguro o que se hayan insuficientemente protegidas por ellos, sea porque ninguno de sus miembros tiene una ocupación normal, sea porque su base de ingresos es demasiado baja, sea porque padecen varias desventajas a la El carácter complementario y diferencial de las rentas mínimas, apuntado unánimemente en los numerosos análisis comparados efectuados hasta la fecha, hacen de ellas una ayuda subsidiaria, sujeta a la investigación previa de los recursos del interesado. Es precisamente este último dato el que propicia la puesta en funcionamiento de un complejo proceso administrativo que, a juicio de EUVRARD, hace que el número de beneficiarios sea inferior al potencialmente elegible252. 2. En cualquier caso, lo cierto es que los dispositivos analizados no pueden confundirse ni con las 250 AYALA cAÑÓN L. , en I1Los sistemas generales de rentas. . . ", ob. cit. , pág. 234. Aunque se ha constatado un aumento progresivo de perceptores del MINIMEX, éste se dirige a las situaciones de pobreza más severa ya que coexiste con formas de protección destinadas a ciertas categorías de personas (ancianos, minusválidos, etc.) que gozan de regímenes especiales y más favorables) 251 EUZEBY CH., en "El ingreso mínimo garantizado: experiencias y ...", ob. cit., pág. 56. 252 Ésta y otras sugerentes reflexiones fueron recogidas en la ponencia "Los sistemas de renta garantizada.Realizaciones", pronunciada en el curso de la Conferencia Europea, sobre Renta Mínima (Inglaterra, 1989) y comentada por MARTINEZ LOPEZ F., en "Renta básica o ...", ob. cit., pág. 151. prestaciones mínimas o garantía de mínimos que conceden los regímenes de seguro ni con aquellas otras transferencias de rentas o prestaciones complementarias otorgadas para satisfacer necesidades puntuales o específicas. Y es que, como ayuda de subsistencia, el ingreso mínimo se concede para satisfacer necesidades corrientes o básicas, lo que no impide su eventual acompañamiento por otras pretaciones especiales, de carácter discrecional o no, o que lleven implícitos otros derechos asociados (asistencia sanitaria, programas de formación, servicios de alojamiento y guardería, etc.) . Es más, la renta garantizada consiste, casi siempre, en una ayuda exclusivamente pecuniaria253. El importe de las prestaciones varía considerablemente de unos dispositivos nacionales a otros pero, también, dentro de cada uno de ellos, en función de los recursos de los que dispone el solicitante o de las necesidades familiares. Por este motivo se suelen establecer diferentes suplementos atendiendo al número de componentes del hogar famliar o a la concurrencia de ciertas circunstancias en sus miembros (minusvalía, edad, viudedad, etc.) . 253 demás de las excepciones de Francia y Luxemburgo que, como se ha dicho, incorporan programas de inserción socio-laboral en sus sistemas nacionales de ingresos garantizados, en otros países se han adoptado disposiciones y medidas tendentes a la formación, readiestramiento y perfeccionamiento profesional de los percepctores, al fomento de la creación de empresas por éstos, a su participación en actividades públicas, etc. Sin embargo, estas medidas se mantienen más o menos al margen de los dispositivos de rentas mínimas, si bien se percibe una tendencia a la coordinación con éste. Ya se adelantó que, tanto el nivel de la prestación como su cálculo dependen de los baremos, reglas, procedimientos de actualización y suplementos establecidos en cada legislación nacional. Así, los ingresos mínimos de base se fijan con arreglo al salario mínimo legal en ~olanda~~~, a la pensión de vejez en Finlandia, a una canasta de bienes considerados indispensables en Alemania o sin referencia a ningún parámetro en Francia. Por su parte, a la hora de efectuar el cómputo de los recursos propios y determinar la cuantía diferencial de la renta mínima se opta por soluciones que van desde la totalización de todos con independencia de su naturaleza y origen, caso de Dinamarca, hasta la exoneración de algunas rentas de actividad, como ocurre en ~él~ica~~~, O la consideración de una cierta proporción de ellas, así en los Países Bajos, pasando por la acumulación del ingreso garantizado con subsidios familiares en Luxemburgo. Ha de tenerse en cuenta que, si bien la calidad de la cobertura social no depende exclusivamente de las variables expuestas -pues deben valorarse, además, los requisitos de acceso de los beneficiarios o la duración 254 El caso holandés es especialmente significativo porque su cuantía es prácticamente igual a la del salario mínimo y, a diferencia de los restantes ingresos garantizados europeos cuya cuantía es independiente de la evolución de las rentas medias del conjunto de la población, el de los Países Bajos trata de mantener su posición relativa. La cuantía del MINIMEX no siempre se fija de manera diferenciada ya que es un ingreso complementario sólo a partir de un determinado umbral de recursos por debajo del cual, recursos propios y prestación pueden sumarse. de las prestaciones, por ejemplo- resultan ilustrativas del nivel de protección dispensado por cada sistema nacional de ingresos garantizados256. La diversidad de fórmulas existentes es, precisamente, uno de los principales escollos en la convergencia hacia una renta mínima garantizada en el seno de la Unión ~uro~ea~~~. En cuanto a la duración del ingreso mínimo, ha de apuntarse que, en consonancia con el carácter permanente de las necesidades, será previsiblemente ilimitada mientras se mantengan las condiciones que propiciaron la concesión de la prestación. No obstante, suele otrogarse inicialmente para un período determinado de tiempo, prorrogándose e, incluso, revisándose su cuantía de forma periódica, tras un examen de los recursos disponibles o, en su caso, de las contrapartidas cuando éstas estén previstas258. 3. Atención especial merece el catálogo de requisitos que determinan en cada país y para su 256 Véase al respecto la triple clasificación que realiza CHANTAL E. en "El ingreso mínimo garantizado. Experiencias . . . 11, ob. cit., pág. 162 y SS., quien, apuntando acertadamente que "sería peligroso o no significativo asilar el ingreso mínimo del resto de la cobertura social", distingue tres grupos de países según el nivel de protección dispensado finalmente por la renta mínima y el conjunto de la cobertura social. 257 PETERS M. , en la ponencia presentada sobre el tema en la Conferencia de Cumberland Lodge, Inglaterra, 1989, plantea una serie de interrogantes que debenresolverse al respecto; muchos de ellos versan, precisamente, sobre las cuestiones apuntadas: ¿cuál debe ser el nivel de una renta mínima?, Leste nivel debería relacionarse con el coste de la vida, la renta media disponible o el salario mínimo?, ¿cómo debería variar ese nivel según la tabla y la composición de los hogares? o, finalmente ¿la renta mínima debe ser o no completamente individual? (Cfr. MARTINEZ LOPEZ, "Renta básica o ...", ob. cit., págs. 157 y SS.) 258 Es el caso, por ejemplo, de la renta mínima de inserción francesa que sólo es renovable si a los tres meses de su concesión se ha firmado el correspondiente contrato de inserción. respectiva renta mínima, el perfil de los potenciales beneficiarios de las mismas. Como apunta AYALA cAÑÓN~~', "aunque existe una imagen estereot ipada de las rentas mínimas como prestaciones de carácter universal, una rápida revisión de las condiciones de acceso obliga a matizar tal afirmaciónI1. Ciertamente, la pretendida universalidad de las prestaciones no es tal cuando la exigencia de condiciones referidas a la nacionalidad, residencia, edad, etc., restringe considerablemente el acceso a las mismas, excluyendo ciertos colectivos de población. También en este aspecto las disposiciones legislativas varían mucho de unos países a otros y, así, la renta mínima está destinada en Luxemburgo a las personas de más de treinta años, domiciliadas en ese Estado y con una residencia no inferior a una década mientras que en Dinamarca o el Reino Unido, por ejemplo, pueden obtenerla los mayores de edad aún cuando sigan viviendo con sus padres. Haciendo abstracción de las particularidades nacionales, son principalmente los jóvenes y los extranjeros -o ciertas categorías de ellos 260- quienes presentan mayores dificultades para disfrutar de las rentas mínimas. Tal restricción no deja de resultar significativa cuando son éstos colectivos especialmente 259 En "Los sistemas generales de . . .", ob. cit., pág 240. 260 El requisito de la residencia está muy extendido, exigiéndose en menor medida la nacionalidad respecto a la cual suelen establecerse excepciones para los refugiados, asilados, ciudadanos europeos o, en el caso francés, de otros países con los que se han suscrito tratados bilaterales. afectados por la precarización del empleo y, en el caso de los segundos, por la marginación y la pobreza. Ha de tenerse en cuenta, por otro lado, que la prueba de recursos, la exigencia de ciertas contrapartidas o la necesaria concurrencia de circunstancias que imposibiliten la autonomía personal (invalidez, ancianidad, etc) son presupuestos adicionales que cuestionan la noción de universalidad en el contexto de las rentas garantizadas. No obstante ello, desde el momento en que se reunen los requisitos para la atribución y se cumplen las obligaciones exigidas, la renta mínima se concede automáticamente, configurándose así como un derecho susceptible de ser ejercitado una vez se constata el estado de necesidad. No faltan, en este sentido, comentarios acerca del carácter de "cuasi derechou del ingreso garantizado en la medida en que "está sometido al poder de apreciación de las colectividades territoriales, variable acorde con el grado de rigos de las tensiones presupuestarias y el estado del mercado de trabajon261. Respecto a la financiación de las prestaciones, la situación es, también, variopinta y, si bien la tónica general es la participación mayoritaria de los presupuestos estatales, tal aportación es íntegra en países como Irlanda, más reducida en Francia y, por nombrar una situación intermedida, en un cincuenta por ciento en Bélgica o Dinamarca donde los costos se 261 EUZEBY CH., en "Asistencia Social y Renta Mínima Garantizada", IV Jornadas de Estudio de Economía de los Servicios Sociales. reparten por igual entre el Estao y las comunas o municipios. Particular interés tiene la reciente reforma de? ingreso garantizado de los Países Bajos -el conocido como ABW- cuyo funcionamiento y financiación dependen, en gran medida, de los municipios, responsables de incrementar hasta un máximo del 20 por ciento de la prestación base, la cuantía final de ésta si aquélla no resulta suficiente para atender las necesidades básicas. La misma diversidad comentada cabe predicar de la gestión y administración de las rentas mínimas nacionales, debiendo destacarse, no obstante, que la descentralización es la pauta dominante y que tales tareas se confían generalmente a instancias territoriales. Ante un panorama tan rico en matices, resulta arriesgado elaborar un concepto general de renta mínima, válido para todas las prestaciones que, con idéntico o similar perfil, desempeñan, en sus correspondientes ámbitos de aplicación y siempre en Estados miembros de la Unión Europea, esta función de última malla de seguridad a la que tantas veces se ha hecho referencia. Es igualmente peligroso efectuar una valoración global de las experiencias de los países comunitarios en materia de ingresos garantizados pues, como también se ha reiterado, todos presentan patrones distintos y no pueden aislarse de sus respectivos sistemas de protección que los dotan de sentido y coherencia. Sirvan, pues, a modo de epílogo, los siguientes comentarios y conclusiones de la mano de su autor, [Document text truncated for crawler view.]