Transparencia y acceso a la información en el ámbito local

Programa de do ctorado en Derecho TRANSPARE NCIA Y ACCESO A L A INFORMACIÓN EN EL ÁMBI TO LOCAL Doctorando : Noel Armas Ca stilla Director: Dr. Em ilio Guicho t Reina Sevilla Año 2025 NOEL ARMAS CAS TILLA 3 “ Entre la discusi ón pacífica, tranquila y concienzuda de una Ley o de una institu ción y el ataque dirigid o a destruirla hay una diferenci a inm ensa, un abismo ins ondable, muchas veces la distancia que hay entre la inocencia y el crimen. Privilegio hermoso de la ciencia, que cura sin incomodidad, corrig e sin agravio y que como la atmósfera que nos circunda pes a so br e toda s partes ejerciendo su bené fico influjo sin ser apenas percibid a […] . Si por ventura llegam os a establecer en nuestra discu sión y l ecciones l os b uenos princip ios, si acerta mos a d arles la fuerza y brillo n ecesarios para que penetren en el país, si por ell os s e e stablece una Administraci ón inteligente, ilustrada , justa y vigorosa que eleve la na ción a la pro speridad y a la gloria, enton ces nuestra satisfacci ón será i nmensa, y al conte mplar el agradable e spectáculo que present e nuestra patria, miraremos el día de hoy como el prim ero de nuestra vida, y el más grande de nuestra felicidad ” . José DE POSA DA DE HERRERA (1 843). Lecciones de Administración , Madrid: establecimiento tipográfic o , núm. 11, pp. 15- 17 . NOEL ARMAS CAS TILLA 5 AGRADECIM IENTOS Debo recon ocer que he tenido u n apoyo en orme por p arte de mu chas personas d urante la realización de esta tesis: Alicia, Alejandro, P edr o , Irene, Edu, Rosalía, Iliasse, Elena, Silvia , Paco, Joaquín, Josué, Jara, Agustín … su am i stad y sus v aliosísim os consejos personales, acadé micos y profesionales me han acompañad o durante esta etapa, por lo que les expres o mi más sinc ero agradecimi ento . Me gustaría , no obstante, dirigirme especial mente a las cuatro personas que más me han apoyad o : En primer lu gar, qu iero agradecer de coraz ón a mi maestro, Emilio Guichot Reina, su implicación, orientación y paciencia a l o largo de todos es tos años de trabajo. Sin lugar a du das, a él le debo qu e esta tesis haya llegado a buen puerto, pero su dirección no solo me ha permitido crecer académic amente, sino también c omo persona, enseñándome a pensar c ríticamente , a apreciar la cultura del esfu erzo y a abordar los desafíos con honrad ez, humilda d y apego a la verdad. También tengo unas palabr as de agrade cimiento a mis padres, Venanci o Ar mas Jerez y Mar Castilla Hernández, a quien es les debo p or completo mi amor y gratitud. Tengo con ellos una deuda que nunca po dré ter minar d e pagar p orque m e lo han dado todo. Su apoyo incondicional ha sido el viento que me ha empu jado en los m omentos de duda y dificultad de mi vida . Sin ell os nunca ha bría podido ll egar hasta aquí. En último lu gar, pero no menos imp ortante, quiero cerrar estas palabras de agradecimi ento dirigiéndo me a m i prom etido, Guille rmo Teno F ernández. Su paciencia, amor, comprensi ón y ánimo me han ayudado a acabar esta tesis. Me siento in mensamente afortunado de haber lo ten ido – y tenerlo – a mi lado en cada paso de este viaje. Gracias por acompañarm e durante to do el proces o , por ser mi refug io cuando la ansiedad me invadía, po r darme espacio cuando lo nec esitaba y p or compartir conmigo los moment o s felices que también ha traído esta etapa de trabaj o. NOEL ARMAS CASTILLA 7 ÍNDICE ABREVIATURAS ............................................................................................................................ 13 RESUMEN .................................................................................................................................... 23 RÉSUMÉ ................................................................................................................................ ....... 25 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................... 27 CAPÍTULO 1: EL TRATAMIE NTO DE LA TRANSPA RENCIA EN LAS C OLECTIVIDA DES TERRITORIALES F RANCESA S ........................................................................................................ 31 1. TRATAMIENT O HISTÓRICO DE LA TRANSPARENCIA LOCAL EN EL CONSTITUCI ON ALISMO FRANCÉS .................................................................................................................................. 31 2. LA TRANSPAR ENCIA LOC AL EN LA CF 19 58 ......................................................................... 40 3. RÉGIMEN LEGAL DE LA T RANSPARENCIA LOCAL EN FRANCIA ............................................ 44 4. LÍMITES ................................................................................................................................ 49 5. PUBLICI DAD A CTIVA ............................................................................................................ 53 6. OBJETO ................................................................................................................................ 56 7. SUJETOS OBLIGA DOS Y TITULARES DEL DERECHO D E ACCESO ........................................... 57 8. ORGANIZACIÓN ................................................................................................................... 59 9. EJERCICIO D EL DERECHO DE AC CESO .................................................................................. 60 10. RÉGIMEN DE GARANTÍAS .................................................................................................. 64 10.1. Los recurso s administ rativos ...................................................................................... 65 10.2. La recla mación ante l a CADA ..................................................................................... 65 10.3. El recur so judicial ....................................................................................................... 68 11 . LA PUBLICIDAD DE LAS SESIONES DE LOS ÓRGAN OS PLENARI OS DE LAS CCTT FRANCESAS ................................................................................................................................................. 70 12. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN POR LOS CARGOS EL ECTOS LOCALES ............................. 73 13. SÍNTESIS ............................................................................................................................. 78 CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDA D Y EL ACCESO A LA IN FORMACIÓN EN EL ÁMBITO LO CAL ANTES DE LA LTAIPBG .................................................................................................................................. 81 1. ANTECEDENT ES HISTÓRICOS: LA NATURALEZA POLÍTICA DE LAS E ELL Y SU REL ACIÓN CON EL PRINCIPIO DE TRANSPA RENCIA .......................................................................................... 81 2. LA CE 18 12 ........................................................................................................................... 85 3. LA CE 18 37 ........................................................................................................................... 92 4. LA CE 18 45 ........................................................................................................................... 93 5. LA CE 18 69 ........................................................................................................................... 94 6. LA CE 18 76 ........................................................................................................................... 96 7. LA DICTA DURA DE PRIM O D E RIVERA ................................................................................. 99 8. LA CE 19 31 ......................................................................................................................... 102 9. EL RÉGIMEN FRAN QUIST A ................................................................................................ . 103 NOEL ARMAS CASTILLA 8 10. SÍNTESIS ........................................................................................................................... 1 09 CAPÍTULO 3: LA TRAN SPARENCIA EN EL ÁMBITO LOCA L DESDE LA CONSTITUCI ÓN DE 197 8 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G ................................................................................... 111 1. EL ART. 10 5.B) CE 1978 ...................................................................................................... 111 2. LA TRANSPAR ENCIA EN LA LEGISLACIÓN D E PROCEDIMIENTO A DMINISTRATIVO COMÚN ................................................................................................................................ ............... 121 2.1. El repart o de compete ncias en materia de r égimen jurí dico de las Admin istraciones Públicas y de pr ocedimiento ad ministrativo ..................................................................... 1 21 2.2. La regulaci ón sobre tra nsparencia y acceso a la información en la legislaci ón de procedimient o administrativo común previa a la L TAIPBG .............................................. 124 3. LA TRANSPAR ENCIA EN LA REGULACIÓN D E RÉGIMEN LOCAL ......................................... 1 29 3.1. El princip io de autonomía l ocal y el repart o de compet encias para la regulaci ón del régimen local ..................................................................................................................... 1 29 3.2. Manifest ación en el plano nor mativo ........................................................................ 132 4. SÍNTESIS ............................................................................................................................. 1 35 CAPÍTULO 4: LA NORMATIVA GEN ERAL SOBRE TRANS PARENCIA Y ACC ESO A LA IN FORMACIÓN: SU PROCESO DE ELABORACIÓN y APROBACI ÓN Y SU D ESARROLLO AUTONÓ MICO Y LOCAL . 139 1. EL DERECHO GENERAL DE ACCESO EN LA LEGISLACI ÓN ESTATA L: LA L TAIPBG Y SU NATURALEZA ......................................................................................................................... 140 2. EL DESARRO LLO AUTONÓMICO ........................................................................................ 145 2.1. El marg en competencial au to n óm ico y su proyecc ión a la transparencia de las EELL ........................................................................................................................................... 148 2.2. Las Leyes aut onómicas de transparencia que in cluyen a las EE LL ............................. 151 2.3. Las norma s autonómicas qu e no incluyen a las EELL en su ámbit o subjetivo d e aplicación ........................................................................................................................... 152 3. EL DESARRO LLO LOCAL: LAS ORDENANZAS D E TRANSPARENCIA ..................................... 153 3.1. La primera ordenanza tip o y su rel ativa superaci ón .................................................. 154 3.2. La nue va ordenanza tip o de la FEMP ......................................................................... 1 55 3.3. Ordenanz as locales re presentativas .......................................................................... 156 6. SÍNTESIS ............................................................................................................................. 1 60 CAPÍTULO 5: LOS SUJE TOS OBLIGADOS DE LA LTAIPBG ............................................................ 163 1. EL CONCEPT O DE SECTOR PÚB LICO LOCAL A LOS EFECTOS DE LA A PLICACIÓN DE LA NORMATIVA S OBRE TRANSPAREN CIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN ................................ 163 2. LOS DIFEREN TES DE NIVELES DE SUJECIÓN A LA LTAIPBG ................................................ 165 2.1. Primer ni vel de sujetos o bligad o s en el ámbito local ................................................. 166 2.2. Segundo nivel de sujetos obligados en el ámbit o local .............................................. 1 74 2.3. Tercer niv el de sujetos oblig ados en el ámbito l ocal ................................................. 180 3. LA ORGANIZA CIÓN ADMIN ISTRATIVA LOCAL AL SER VICIO DE LA A PL ICACI ÓN DE LA NORMATIVA S OBRE TRANS PARENCIA Y ACCESO A L A INFORMACIÓN ................................ 187 ÍNDICE 9 3.1. La autono mía local para la organiz ación al servi cio de la transparenci a y el acceso a la información ....................................................................................................................... 187 3.2. La atribuci ón de funcion es a los órganos de la entidad ............................................. 190 3.3. Las unidad es responsables de la transparencia ......................................................... 193 5. SÍNTESIS ............................................................................................................................. 1 99 CAPÍTULO 6: LÍMITES ................................................................................................................. 201 1. LA REGU LACIÓN GENER AL DE LOS LÍMITES, S U CLASIFICACIÓN Y SU IMPACTO EN EL ÁMBITO LOCA L ...................................................................................................................... 201 1.1. El test de dañ o y el de ponderación ................................ ........................................... 206 1.2. La relación entre acció n pública y derecho de acceso a lo s efectos del te st de la ponderaci ó n ...................................................................................................................... 210 1.3. Los lími tes y el acces o parcial ..................................................................................... 211 1.4. Los lími tes frente al princip io de r eutilización ........................................................... 213 2. LÍMITES A L DERECHO DE AC CESO QUE OPERAN EN EL ÁMBITO LOCAL ........................... 215 2.1. Límites que protegen l o s biene s públicos. En parti cular, la seguridad ciu dadana y el medio ambien te ................................................................................................................ 216 2.2. Límites que protegen l a integridad de los pr ocedimientos ....................................... 223 2.3. Límites que protegen d erechos e intereses pri vados de con tenido económic o ....... 2 34 2.4. La protec ción de datos de carác ter personal ............................................................. 243 3. SÍNTESIS ............................................................................................................................. 2 74 CAPÍTULO 7: PUBLICIDAD A CTIVA ............................................................................................. 277 1. MATERIAS SO METIDAS A P UB LICIDAD ACTIVA EN E L ÁMBITO LOCAL EN LA LTAIPBG .... 2 78 1.1. Información ins titucio nal, organizativa y de la planificación ..................................... 280 1.2. Información d e relevan cia jurídica ............................................................................. 287 1.3. Información económica, presu puestaria y estad ística ............................................... 2 92 1.4. Información s olicitada co n may or frecuencia en ej ercicio del derech o de acceso .... 307 1.5. Información r elaciona da con las actividad es de tratamiento de datos person ales .. 309 1.6. Otras inf ormaciones ................................................................................................ ... 310 2. LOS PORTAL ES DE TRANSPARENCIA .................................................................................. 314 3. EL PAPE L DE LOS GOBIER NO LOCALES INTERME DIOS EN EL CU MPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE TRANSPAREN CIA ..................................................................................... 318 4. SISTEMAS NO N ORMATIVOS DE EVALUACIÓN DE L A TRANSPARENCIA ACTIVA LOCAL ... 328 4.1. Dyntra ......................................................................................................................... 329 4.2. Transparenc y Internationa l (T ransparencia In ternacional) ....................................... 332 4.3. Mapa Infopar ticip@ ................................................................................................... 337 4.4. Test de Ap licación Municip al de la Ley de Tran sparencia ................................ .......... 340 4.5. MESTA ........................................................................................................................ 340 NOEL ARMAS CAS TILLA 16 Ley 1/2016 Ley 1 /2016, de 18 de enero, de transparenci a y buen gobierno de Galicia Ley 1/2018 Ley 1/2018, de 21 de m arzo, de Transpar encia de la Actividad Púb lica de Canta bria Ley 1/2022 Ley 1 /2022 , de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana Ley 10/2019 Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunid ad de Madrid Ley 11/2007 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónic o de los ciudadanos a l os Servicios Públicos Ley 12/2014 Ley 12 /2014, de 26 de diciembr e, de tran sparencia y de acceso a la inf ormación púb lica de Canarias Ley 12/2014 Murcia Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparen cia y Participación Ciudad ana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia Ley 19/2014 Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia , acceso a la informaci ó n públi ca y buen gobiern o de Cataluña Ley 2/1986 Ley Orgán ica 2/ 1986, de 13 de marzo, d e Fuerzas y Cu erpos de Seguridad Ley 2/2003 Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administraci ón Local de la Comunidad de Madrid Ley 2/2015 Ley 2/20 15 , de 2 de abril, d e Transpar encia, Buen G obierno y Participaci ón Ciudadana d e la Comunidad Valen ciana Ley 2/2016 Ley 2/20 16, de 7 de abr il, de Instituci ones L ocale s de Euskadi Ley 20/2006 Ley 20/2006, de 15 de diciembre , municipal y de régimen local de las Islas Baleares Ley 27/2006 Ley 27 /2006, de 18 de julio, p or la que se regulan los derechos de acc eso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de m edio ambiente Ley 3/1991 Ley 3 /1991, d e 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla – La Man cha ABREVIATURAS 17 Ley 3/2014 Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja Ley 3/2015 Ley 3/ 2015, de 4 de m arz o, de Transpar encia y P arti cipación Ciudadan a de Castilla y Leó n Ley 3/2019 Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de E xtremadura Ley 30/2007 Ley 30/2007, de 30 de o ctubre, de Contrat os d el S ector Público Ley 37/2007 Ley 37/2007, de 16 de novi embre, sobre reutilización de la información d el sector público Ley 38/2003 Ley 38 /2003, de 17 de noviembre, General de Subvenc iones Ley 4/2011 Ley 4/201 1, de 31 de marzo, de la buena Ad ministración y del buen gobiern o de las Illes Balea rs Ley 4/2013 Ley 4 /2013, de 21 de m ayo, de G obierno Abie rto de Extremadura Ley 4/2016 Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparenci a y Buen Gobierno de C astilla – La Ma ncha Ley 5/1997 Ley 5/1997, de 22 de jul io, de Ad ministración Local de Galicia Ley 5/2018 Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, acceso a la informaci ón pública y b uen gobierno Ley 5/2020 Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomí a local de Andalucía Ley 6/1988 Ley 6/1988, d e 2 5 de agost o, de Régimen Local d e la Regi ón de Murcia Ley 7/1999 Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administra ció n Local de A ragón Ley 7/2015 Ley 7/2015, d e 1 de abril, de los m unicipi os de Canaria s Ley 8/1999 Ley 8/199 9, de 28 de abril, de Comarcas d e la Comunid ad Autónoma d e Cantabria Ley 8/2010 Ley 8/201 0, de 23 d e junio, de régi men local de la Comunidad Valenciana Ley 8/2015 Ley 8/2015, de 25 de m arzo, de Transparencia de la Actividad Púb lica y Particip ación Ciudadana de Aragón Ley 8/2018 Ley 8/2018, de 1 4 de septiembre , de Transparen cia, Buen Gobierno y Grup os de Inter és del Prin cipado de Asturi as NOEL ARMAS CAS TILLA 18 Ley de bases 1945 Ley de 17 d e julio de 1945 bases del régimen local Ley de bases 1955 Decreto de 24 de junio de 1955 por el que se aprueba el texto ar ticulado y refund ido de las Leyes de Bas es de Régimen Local, de 17 de julio de 1945 y 3 de dicie mbre de 1953 Ley de Prensa e Imprenta 1 966 Ley de Prensa e Imprenta 14/1966, de 18 de marzo Ley de Secret os Oficiales 196 8 Ley de Secret os Oficiales d e 5 de abril de 1 968 Ley Foral 6 /1990 Ley Foral 6 /1990, de 2 de julio, de la Administra ción Local de Navarra Ley Municipal 1840 Ley Municipal de 14 de julio de 1 8 40 Ley Municipal 1845 Ley de Organización y Atri buciones de los Ayunta mientos de 1845 Ley Municipal 1856 Ley de Organizaci ón y Administración Municipal de 18 56 Ley Municipal 1870 Ley Municipal de 20 de agosto d e 1870 Ley Municipal 1877 Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 Ley Municipal 1935 Ley Municipal de 31 de oct ubre de 1935 Ley orgánica 8/2007 Ley orgánica 8 /2007, d e 4 de julio, so br e financiaci ón d e los partidos polític os Ley provincial 1823 Ley pro vincial, de 3 de fe brero de 1823, d e Ley pa ra el gobierno polític o – ec onómico de las pr ovincias Ley Provincial 1870 Ley Provincial de 20 de ago sto d e 1870 Ley Provincial 1877 Ley Provincial de 2 de octu bre de 1877 LGT Ley 58/2003 , de 17 de dicie mbre, General Trib utaria LJCA Ley 29/ 1998, de 13 de j ulio, regu ladora de la jurisdi c ción contencioso – ad ministrativa LOPDGDD Ley Orgánica 3/2018, de 3 de diciembre, de Protecció n de Datos Personales y Garantía de lo s Derecho Digitale s LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de juli o , del P oder Judicial LPA 1958 Ley de Procedimient o Ad ministrativo Común de 17 de julio de 1958 LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimi ento Administrati vo Común LRBRL Ley 7/1985 de 2 de abril , Reguladora de las Bases del Régimen Local ABREVIATURAS 19 LRJAP – PAC Ley 30/1 992, de 26 de noviembre, de Regulaci ó n Jurídica del Procedimient o Administrat ivo Co mún LRJSP Ley 40/2015 , de 1 de octubre, de R égi men Juríd ico d el Sector Públic o LRSAL Ley 27/2013, de 2 7 de diciembre, de raci onalización y sostenibilid ad de la Administración Local LTAIPBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, d e Transpa rencia, Ac ceso a la Información Pública y Buen Gobi erno Norma Foral 1/2016 Norma Foral 1 /2016, d e 17 de febrero, d e Transpar encia de Vizcaya Núm. Número OCDE Organización para la Cooperaci ó n y el Desarrollo Económicos OEA Organización de l os Estado s Americanos OECE Organización Eur opea para la Coopera ción Económica ONU Organización de N aciones Unidas P. Página PCE 1873 Proyecto de C onstitución de 1 873 PNV Partido Naci onalista Vasco Pp. Páginas PP Partido Popular PSOE Partido Socialista Obrero Españ o l RAE Real Academia Española RDL 2/2004 Real D ecret o Legislativo 2/2004, de 5 de m arz o, por el que se aprueba el T exto Refundido de las Haciendas Locale s RDL 3/2011 Real Decreto Legislati vo 3/2011, de 14 de novi embre, por el que se aprueba el texto r efundid o de la Ley de Contra tos d el Sector Públic o Real Decret o 128/2018 Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídic o de los funcionarios de Ad ministración Local con habil itación de carácter na cional Real Decret o 1463/2007 Real D ecret o 1463 /2007, por el que se aprueb a el Reglamento de Desarrollo de la Le y 18/2 001, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a la s entidades l ocales NOEL ARMAS CAS TILLA 20 Real Decret o 500/1990 Real Decreto 500/199 0, por el que se desarrolla el capítulo primero del título sext o de la Ley 38/1998, q ue regula las Haciendas Local es Reglamento de Bi enes EELL Real D ecret o 1372 /1986, por el que se aprueb a el Reglamento de Bi enes de l as Entidades Locales RFOCIC Reglamento sobre fu ncion amiento y organización de lo s Cabildos insulares de las isl as Canarias de 191 2 RGPD Reglamento (UE) 2016/6 79 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 7 de abril de 2016, relati vo a la protecci ón de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libr e circulación de estos datos y po r el que se der oga la Directiva 95/ 46/CE ROF Real Decreto 2568/1986, de 28 de n oviembre, por el q ue se aprueba el Reglamento de Organización, Funciona miento y Régimen Juríd ico de las Ent idades Locales ROF 1952 Decreto de 17 de mayo de 1952 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, funciona miento y régimen jurídico de las C orporaciones lo cales RSCL Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Se rvicios de las C orporaciones Locales SAN Sentencia de la Au diencia Nacional SJCA Sentencia del Juzgado de lo Cont encioso Administra tivo SJCCA Sentencia del Juzgad o Central de lo Contencioso Administrati vo SJP Sentencia del Juzgado de lo P enal STC Sentencia del Tribunal Constitucional STEDH Sentencia del Tribunal Europ eo de D erechos Humanos STS Sentencia del Tribunal Supremo STSJA Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de And alucía, Ceuta y Melilla STSJAr Sentencia del Tribunal Superior de Ju sticia de Arag ón STSJCat Sentencia del Tribunal Superior de Ju sticia de Catalu ña STSJCFN Sentencia d el Tribu nal Su perior d e Justicia de la Comu nidad Foral de Na varra ABREVIATURAS 21 STSJCLM Sentencia del Tribunal Superior de Justi cia de Ca stilla-La Mancha STSJCM Sentencia d el Tribu nal Su perior de Justicia de la Co munidad de Madrid STSJCV Sentencia d el Tribu nal Su perior d e Justicia de la Co munidad Valenciana STSJCyL Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León STSJE Sentencia del Tribunal Superior de Ju sticia de Extrem adura STSJPA Sentencia del Tribu nal Sup erior de Justicia del Principad o de Asturias STSJPV Sentencia del Tribunal Superior d e Justicia d el País Vasco STSJRM Sentencia del Tribunal Superior de Justi cia de la Regi ó n de Murcia TC Tribunal Constitu cional TFUE Tratado de Funci onamiento de la Unión Europea TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Tex to Refundid o de las disposiciones vigentes en materia d e Régimen L o cal TS Tribunal Su premo UE Unión Europea 22 23 RESUMEN En este trabaj o est udia mos las particulari dades que presenta la regulaci ón de la transparencia en el ámbito local. En España, las EEL L están sometidas a diversas obligaciones de transparencia previstas en la legisla ción específic a de tran sparencia, la de régimen local y determinada legislaci ón sectorial. Se tratan de prev isiones de ámbit o estatal, autonómico y local, que hacen que cada entidad tenga unas obligaci ones distintas en este te ma. En líneas gener ales, la apr obación de la LTAIPBG y su desarrollo ha sido positiva para incre mentar los ni v eles de transp arencia de las EELL en nuestro país, pero detectamos que los niveles de cumplimiento de sus obligaciones de transparencia s on mejorab les. Para corregi r esta situación, e n este trabaj o proponem o s soluciones que se fundamentan, entre o tras, en el p apel de los gobiern os locales interm edios, en la reforma del régimen sancionador y de medi das coercitivas, y en el refuerzo d e las autoridades como garantes del derecho de acceso y de las o bligaci ones de publicidad activa. Una de las princip ales id eas que trazan esta tesis es la convicci ón de que las EELL son sujetos que deben estar plena mente sometid o s a obligacion es de transparencia con ind ependencia de su volumen demográfic o, po r lo que las solucion es qu e proponemos no contemplan una reducción de sus obligacio nes, sino medidas que palien los problemas que las EELL pueden encontrar en su cumplimien to y penali cen los incumpl imientos. Entre otras cu estiones, ta mbién examinamos la incid encia d e la aplicación de l os l ímites en las EE LL , las especiali dades de las obligaci o nes de publi cidad y las especificidades del derecho de acceso en el ámbito local – qué sujetos son titulares de este derecho, cómo se ap lican las causas de inadmisión, cómo se organizan las EELL para cu m plir con e l procedimi ento dirigido al cumplimiento de es te derecho , etcétera – . Esta tesi s igualm ente aborda una cuestión muy importante para este camp o de estud io como es la regu lación del derecho de acceso por parte de los concejales a la luz de las distintas previsione s que les son aplicables. Además, comparamos el régimen de transparenci a local españ ol con el francés, señalando las similitudes y dif erencias entre amb os ordenamientos . En resu men, esta tesis d etalla el complet o y v ariad o marco n ormativo que reg ula la transparencia y el acceso a la información públi ca en las EELL de España, las diferencias en la implementa ción y contr ol de es tas obligaciones en las distintas CCAA y las soluciones que proponem o s a los princip ales problema s que hemos d etectado en es te tema . NOEL ARMAS CAS TILLA 24 25 RÉSUMÉ Dans ce tte thèse, nous ét udions les particularit és de la régle mentation de la transparence au niveau loc al. En Espagne, les EELL sont soumises à diverses obligati ons de transparence prévu es par la législati on spécifiqu e en matière de transparenc e, la législation du régime local et certaine s législations sectorielles. Il s’agit de dispositions aux niveaux étatique, régional et local , ce qui signifie que chaque entité a des obligations différ entes dans ce domaine. En termes gén éraux, l'approbation de la LTAIPB G et son développement on t ét é positifs pour aug menter les niveau x de transparence de s EELL dans no tre pays, mais nous détectons que les niveau x de respect de leurs obligations de transparence sont améliorabl es. Pour corriger cette situation, nous proposons des soluti o ns qu i s'appu ient, entre autres , sur le rôle des gouverne ments locaux intermédiair es, sur la réforme du régime de sanctions et des mesures coercitives et sur le renforcement des aut orités en tant qu e g arantes du droit de accès et des obligations de publicité active. L’une des idées prin cipales derrière cette thèse est la convicti o n que les EELL sont des sujets qui doivent être plei nement soumis aux obligat ions de transpar ence quelle que soit leu r taille démographiqu e, de so rte que les solutions que nous proposons n’envisagent pas une réduction de leurs obligations, mais plutôt des mesur es qui allègent les problè mes que les EEL L peuvent renc ontrer dans leu r mise en conformi té et san ctionner le non -r espect. Nous étudi ons également, entre autres questions, l’impact de l’applicati o n des limites dans les EELL, les spécialit és des o bligati ons publicita ires et les spécificités du droit d’accès au niveau loc al – quels suje ts sont titulair es de c e droit, comment les causes sont appliquées l'irrecevabilit é, la manière dont les EELL sont organis ées pour se conformer à la procédure v isant à réaliser ce droit, etc – . Cet te th èse aborde égalem ent une problématique très i mportante pour ce champ d’étud es, à savoir la régulati on du droit d’accès des conseill ers résultante de s différentes dispositions qui leur s ont applicables. En outre, n ous comparon s le r égime de transparence locale espagn ol avec celui français , en so ulignant les similitud es et les différences entre les deux systèmes jur idiques. En résumé, cette thèse détaille le cadre réglement aire complet et varié qui régit la transparence et l'accès à l'in form a tio n publique dans l'EELL d 'Espagne, les différences dans la mise en œuvre et le co n trôle de ces obligations dans les différent e s CCAA et les solutions que nous propos ons aux principaux problè mes que nous avo ns déte cté dans ce suje t. NOEL ARMAS CASTILLA 32 emitidas por el mo nar ca, pero el procedimient o seguido para alcanzarlas y la documentació n generada, en su caso, no eran o bjeto d e publicidad 2 . Tras el es tallido d e la Revolución Francesa de 1789, se produce un cambi o de para digma, en el que la publicidad empieza a integrarse en la vida política 3 . Es ahí, a partir de la caída del absolutismo, donde debe mos situar los prim eros p asos andad os por el legisl ador francés en materia de transparencia – si se nos permite el emple o de este té rmin o actual mente utilizado, pero no entonces – . Se tr ató, como es univ ersalmente conocido, de un proceso accidentad o que acabó dando lugar al actu al modelo político y administrativ o francés tras un largo proceso histórico que llega hasta nuestros días en paralelo a la construcci ón histórica de la descentralizaci ón, en un “lento a vance hacia el reconoci miento de la autonomía jurídica de las entidades l o cales” 4 , cuyas circu nstancias incidieron en la evolución de la publicid ad en Francia. Ello porqu e, desde un punto de vista histórico, los dos últimos siglos han estado marcados por multitud de sucesos importan tes en Francia y en el mundo, lo que tiene sus im plicaci ones directas en la f orma en que el pod er ha permitid o su fi scalización por part e de la ciudad anía. A partir de esa fecha, se fueron sucediend o las proclamas en favor de la publi cidad 5 , planteamiento s que fueron promoviend o la introducción de algu nas nociones de transparencia en l os procesos de decision es. Con todo, debemos insi stir en la resistencia a eliminar la opacida d de la actividad administra tiva heredada del Antiguo Régimen, lo que puede constatarse en l os constantes cambi os legislat ivo s c on incidencia en la materia 6 . 2 Tal y como expon e AUBY, no se entraba siquiera a considerar la pertinencia de que estos dat os fueran conocidos por los súbdito s de la Monarquía , AUBY J. M. (1981 ). “Hacia la tran sparencia de la Administración en Fr ancia”, Revista de Administración Pública , núm. 95, p . 315. Uno de los m otivo s por e l cual el poder n o rendía cuentas a la ciud adanía estribaba en el hecho de que el monarca era considerado un representante divino que no tenía por qu é explicar sus acciones a u n vulgo, a su juicio, incap az de entender sus raz ones. 3 Así lo defiende M ÜNCH, P . (2011). “Révolution française, op inion pu blique et transpar ence: les fondements de la d émocratie moderne”, La Transpa rence , sin página. 4 VERPEAUX, M., y J ANICOT, L. (2021). Droit des Collec tivités Territoriales , París: LGAJ, p. 65. La traducción es nuestra. 5 Resulta muy apasion ada una intervención d e ROBESPIERRE en la que exponía sus n ociones para “salvar la patria” de s u compleja situación política, prop oniendo ent r e otras cosas la celebración a puerta abierta de las d eliberacione s de lo s mandat arios y de los órgan os administrativo s, con el o bjetivo de que la presencia del pueblo pudiese imprimir en sus representan tes el pudo r necesario para que estos fuesen fieles a los intereses d e la c iudadan ía. ROBESPIERRE , M. ( 1792), Sur les m oyens de sauver l’État et la liberté , París: Société des amis d e la Con stitution, p. 27. A su vez, señaladas en en el párrafo 21 del trab ajo de MÜNCH, P. (20 1 1). “R évolution fran çaise, opini on p ublique et transpar ence: les fondements de la démocratie moderne”, La T ransparenc e , sin p ágina. 6 Algunos au tores de r eferencia indican que la tra dición de l a opacid ad era ta n intensa q ue su influencia marcó nota blemente la s rel aciones entre la Ad minis tración y el ciudadano , incluso en el p eríodo constitucional qu e sucede al Antiguo Régimen. MORAN GE, G. (1978 ). Le secret du droit public français , París: Dalloz, p. 1. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 33 Como es sabido, al calor de los sucesos revolucionari os que se experimentar on en la Francia de 1 789, s e apr obó la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciud adano, proclamada en ese m ism o año, texto elemental para co mprender l a evolución jurídica de ese país. L os arts. 14 7 y 15 8 de la DDHC plasmab an – dicho esto co n to das las cautelas – por primera vez la existencia de una suerte de derech o a la r endició n de cuentas de l os poderes públi co s en Francia, lo que fue objeto de in terpretación casi dos sigl os más tarde en aras de c onsagrar el der echo de acceso tal y como lo conoce mos en nuestros días. En efecto, la importancia de este texto, uno de los más relevantes de la Edad Contemporánea, reside entre otras cosas en haber sido una de las disposiciones pione ras q ue mencionan el d erecho de examen y rendici ón de cuentas y l a responsabilidad polí tica 9 . En ese mismo año se c onstituyeron las c omunas 10 y los de partamentos modernos 11 . Por ello, con más razón, debemos hacer coincid ir la caída del absolutismo con los primeros pas os hacia la rendición de cuentas y la de mocracia en el ámbit o local 12 ; sin embargo, esta pri mera procla mación de la responsabilid ad política y de la consig uiente obligación d e rendir cuentas ante l os c iu dadanos en Francia no se tradujo automáti camente en el pl ano de la transparencia por, entre otras razones, la idea paternalista d e que los ciudadanos no necesitaban con ocer las vic isitudes de la acción que la Administraci ón desarrollab a a su favor 13 . En línea con la opini ó n de CHEVALIER, este planteamient o infantilizaba a la ciudad anía al no 7 La literalidad d el precepto es bastante expresiva de la volunta d tra nsformadora de sus promotores, al proclamar que “todo s los ciu dadan os tienen el derecho d e comprobar, por sí mismos o a través de sus representantes, la n ecesidad de la contrib ución públi ca, de aceptarla libr emente, de vigilar su empleo y de determinar su prorrata, su base, su recaudación y su duración .” La trad ucción es nuestra. 8 “La Sociedad t iene derecho a p edir cuentas de su g estión a cu alquier Agente público.” 9 Su ecia se hab ía ad elantado po r muy po cos año s a la De claración d e D erecho d el H ombre y del Ciudad ano de Francia de 178 9, y no s ería hasta el siglo XX que E EUU y lo s d emás p aíses fueran aco giendo constitucional y legalmente la transparencia en sus ordenamientos jurídicos tras d istinta s oleadas. A este respecto, no s remitimos a FERNÁN DEZ RAMOS, S. (2018). “La Transparencia Púb lica: pa sado, presente y futuro”, Revista Aragonesa d e Administración Púb lica , nú m. 51, p . 220. 10 Décret du 14 déce mbre 1789 relatif à la constitutio n des m unicipalité s , cuyo art. 1 proclama que “quedan suprimidos y abolidos los municipios actualmente exist entes en cada ciud ad, pueblo, parroq uia o comunidad, baj o el tít ulo de Ayun tamientos, Cabildos, echevinatos, consulad os y, en general, bajo cualquier título y calificació n; no ob stante, los funcion arios mun icipales act ualmen te en funcione s continuar án en sus funciones hasta qu e hayan sido susti tuidos” (la traducción es nue stra), haciendo tabula rasa par a crear la nue va plan ta local. Dada la coincidencia de f echas, y el d esarrollo posterior d e las demás CC TT francesa s, e n este capítu lo nos limita mos a hab lar de la evolución histórica d e las comunas. 11 Loi du 22 décembre 1789, relative à la constitution des assemblée s primai res et des assemblées administratives . 12 Además, es idóneo emp ezar con la Revolución France sa el estudio d e la tran sparencia d e las CCTT, porque a partir de enton ces se regulan de forma uniforme como señalan VE RPEAUX, M; y RIMBAULT, C. (2023). Les c ollectivités territo riales et la déc entralis ation , París: La Documenta tion française , p. 7. 13 Como expone A UBY, la Admi nistración debía co mportarse como un pad re q ue actúa en beneficio de sus h ijos. La Admini stración d ebía salvaguardar los intereses g enerales d e lo s ciud ada nos frente a un a inestabilidad política q ue am enazaba el bienestar de los ad ministrados, con lo q ue n o era necesario dar explicaciones a los ciud adano s de las act uaciones de la Administración. A UBY, J. M. (1981). “Hacia la transparencia de la Ad ministr ación en Francia” , Revista de Administración P ública , núm. 95, p. 316. NOEL ARMAS CASTILLA 34 considerarla apta para entender la tarea de conse cución del interés general atribuid a a las Administraci ones Públicas 14 . Esta co ncepci ón, en nue stra opinión, reflejaba en parte una prolongaci ó n de las ideas absolutistas que precisamente habían pretend ido extirpar la Revoluci ó n Francesa de 1789 y las sucesivas revoluci ones acaecidas en Francia desde en tonces. En líneas generales, las pri meras constituciones fran cesas trazaron algunas o bligaciones de publicid ad de los poderes del Estad o y de la Ad ministración. Así, la primera Constitución francesa, la CF 1791, estableció la obligaci ón de q ue las sesiones parla mentarias fueran públi cas y sus actas impresas 15 , así como la o blig ación de que los juicios se celebrasen de forma pública 16 y de que las cuentas de los presupuestos ministeriales fueran puestas a disposición del público 17 . La CF 1791 no preveía nada específic o sobre la transparenci a de las CCTT. Los arts. 45 y 46 de la nonata CF 179 3 también disp onían la publicidad de las sesiones parlamentaria s y de sus actas. Y lo mismo sucedía en la instrucción penal ex art. 96 CF 1793 , siguiendo el criterio marcado en el anterior texto constitucional. Ademá s, en el plano local, se establecía la pu blicidad de las sesi ones de la Ad ministración municip al 18 . En la CF 1795 se o rdenaba también la publicid ad de las sesiones parlamentarias 19 y de las sesiones judiciales 20 , así c omo la publicidad de las cu entas ministeriale s y departamentales 21 . Además, incluyó la obligación d e que las actas de tod os las CCTT fu eran acc esibles a consulta de los administrad os 22 . En la CF 1799, en c onsonancia co n la llegada al pod er de Napole ón Bonapar te, s e recortaron algunas o bliga ciones de publicidad. De esta manera, la Constitución seguía manteniend o que las sesi ones d e las cámaras d el Parl amento er an públicas 23 , pero no así las del Sénat Conservateur 24 – cuya función no era legisla tiva, sino de control de constitucionalidad de las leyes – . Sí se mantuvo el criterio de publicidad de las cuentas gestionadas por los ministros, 14 CHEVALLIER, J. (1988). “Le mythe de la tra nsparence administrative”, en In formation et transparenc e administratives , P arís: Presses Un iversitaires de Franc e, p. 241. 15 Art. 1 – 105, del capítu lo I del Título III CF 1791. 16 Art. 1 – 9, del capítu lo V del Título III CF 1791. 17 Art. 1 – 3, del Título V CF 1791 . 18 Art. 84 CF 1793. 19 Art. 64 CF 1795. 20 Arts. 208 y 252 CF 1795. 21 Arts. 308, 310 y 324 CF 1795. 22 Art. 200 y 201 CF 1 7 95. 23 Art. 35 CF 1799. 24 Art. 23 CF 1799. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 35 que debían ser publicadas 25 , aunque no se hicieron mayores indicacione s s o bre la s cuentas de la Administraci ón en general. L a CF 1799 tampoco preveía nada específic o so bre la transparencia de las C CTT. Est e desinter és por consolidar en el texto fundamental la pub licidad del pod er político se fue haciendo más pa tente a medida que B onaparte se ha cía más fuerte, com o podemos comprobar en la CF 1802, que ya no hacía referencia a la publicidad de las sesiones de ningún poder ni a las cuen tas públicas. Eso sí, est a imp resión se modula en la última Carta Magna aprobada bajo su influenci a en este períod o, la de 1804, que establece la o bliga ción de juicios públicos 26 . En este context o , p o demos decir qu e la Administración napol eónica heredó alg unos usos del secreto propios del Antiguo Régimen, sin prof undizar en una regulación en materia de publicid ad. Con todo, y como es archisabido, debemos recordar que la etapa napoleónica, marcada profundamente por la invasión fran cesa de muchos territorio s eur opeos, supuso la expansión de las ideas francesas de revolución y de constitucionalism o, l o que promovió en países c omo España el declive del Antigu o R égimen y del absolutismo y el e mbrión de la responsabilidad política y la rend ición de cuentas en países como el nu estro. Con la Restauraci ón de la Mo narquía en Fr ancia, la opacid ad caract erizó el desarrollo de las actividades de los pode res públi co s, tal y como se comprueba en la CC 1814 , en la que se establecía que las sesi ones de la Cámara Alta del aparato legislati vo serían secretas 27 . En este document o , que en realidad es una Carta Otorgada, se estipulaba además que las sesiones de la Cámara Baja serían pú blicas – s alvo petici ó n de solo cinco miembros del cuerpo – 28 , y lo mismo sucedía con las sesiones de los juzgados y tribunales, que podían declararse secretas si se consideraba por el propi o juez que su publicidad podí a ser perniciosa para el orden públi co 29 . Esta situación de secretism o también se encuentra en el plano local, aunque debe decirse que en esa época también surgen distintos mecanismos informales – tanto a nivel local como estatal – que se c ontraponen al us o abusivo del secreto administrativo, como las den uncia s periodísticas o las campañ as d e prensa 30 . Esto nos per mite pensa r que las Cartas Otorgadas, en cuant o document o s ajenos a una auténtica tradición constitucion alista, no estaban vinculadas a un verdadero compromis o de publicidad, lo que hizo más comp lejo el proceso de evolución hacia 25 Art. 57 CF 1799. 26 Art. 128 de la CF 1 804. 27 Art. 32 CC 1814. 28 Art. 44 CC 1814. 29 Art. 64 CC 1814. 30 Esto es estudiado por ROSANVALLON, P. (2006). La c ontre –démocracie. La po litique à l’âge d e la défiance , París: Seuil, p . 347, de manera que el principal contrap eso a la op acidad de la Ad ministración local parece s er e l d e la revelación de escándalos po r parte de los periodista s, según ALLO RANT, P. (20 2 0). “La pub licité et le secret dan s l’action de l’admini stration prefectoral e”, en La T ransparenc e: u n droit fondamen tal?, Orléans: éditio ns l’Epitoge, p . 27. NOEL ARMAS CASTILLA 36 la publicidad en todos los ámbitos – incluido, claro está, el local – , que en su ex peri encia puramente constitucional ya era clara mente desigua l a lo largo de la Edad Co ntemporánea francesa. Durante un breve períod o de tiempo, con el fugaz regreso de Nap o león Bonaparte al poder, se pr omulgó un Acta Adicional a las Constitu ciones del Imperi o en el a ño 1815, que buscaba rest ablecer el i mperio napoleónic o 31 . En materia d e rendición de cuentas se estableció la regla general de pu blicidad de las sesiones de las dos Cám ar as del apara to legislativ o – aun que podían ser declaradas sec r etas, si lo solicitaban, diez miembros en la Cámara Alta o veinticinco en la Baja – , si bien sus vo tacio ne s siempr e debían ser públicas 32 . El secreto de las sesiones también se podía declarar con la m era petición del pr opio Gobierno para la realización de sus comunicados 33 , lo que supon ía una important e ex cepció n en la publicid ad, pero no era la única excepción a la pub licidad de la que gozaba el p oder ejecutivo ant e los cuerpos le gislativos, pue s se podían declarar secreta s todas las comparecencias de los ministros en la sed e del aparat o legislativo si s e consid eraba q ue su publicidad podía ser p erjudicial para los in tereses d el Estado 34 . Este text o t a m p oco pre veía nada esp ecífico sob re la transparencia de las CCTT. Durante el período de la Restauraci ón de la Monarquía en Francia se aprobó otr a Carta Otorgada, la CC 1830. Esta norma fue, según su pr opio preámbulo, u na en mienda de la de 1814, así que, como cabía esperarse, sus previsiones en materia de publicidad fueron similares. En efecto, se mantuvo el criterio de que los juicios p enales seguirían siendo públicos en los mismos términos que en el texto de 1814 35 . Asimismo, las sesiones del aparato legislativ o con tinuaban siendo públicas 36 y las se si o n es de la Cá mara Baja podía n seguir si endo secretas po r petición de solo cinco de sus miembros 37 ; no obstante, ya no se e stablecían previsiones s obre l a posibilidad de declarar secre tas las sesiones de la Cámara Alt a, lo que suponía un avan ce con respecto a la Carta Otorgada prec edente. En el plano local, la Re stauración de la Monarquía n o fue generosa con la transparencia de las comunas, y es que, por ejemplo, las s esiones de las comunas se celebraban a puerta cerra da, y sus acuerd o s so lo podían publicarse de fo r m a oficial con la 31 Aunque, curiosame nte, lo hace ado ptando la propia forma d e mon arquía, como p on e de relieve LACCHÈ, L. (2000). “Constit ución, monarquía, parlamento: Francia y Bélgica an te l os problemas y "modelos" del con stitucional ismo europ eo (1814 –18 48)”, Fundamentos: Cuadernos m ono gráficos de teoría del e stado, derecho p úblico e historia c onstit u cional , p. 484. 32 Art. 20 in fine del Acta Adicio nal a las Constitu ciones del Imp erio de 1815. 33 E n efecto, el mismo art. 20 d el Acta Adic ional establecía la posibilidad de que el gobiern o requ iriese la creación de comité s secretos para emitir comunicad os a las Cámaras. 34 Art. 19 del Acta Ad icional a la s Constitucion es del Imperio d e 1815 35 Art. 55 CC 1830. 36 Art. 27 CC 1830. 37 Art. 38 CC 1830. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 37 autorizaci ó n de la Administ ración superi or 38 , lo que da buena cuenta d el estricto c ontro l al que se quería someter la vida política local. Por tanto, comp robamos cómo la aparente apertura de las sesiones de l os ó rgano s legislativos no tuvo traduc ción en el régi m en de las deliberaci o nes de las CCTT francesas, hec ho que a nuestro juicio está unido a la circunstancia de que las CCTT realmente no gozaban de plena naturaleza política durante este períod o – dado que la elección de sus m iembr os se realiza ba por sufragio censitario – , sino que su carácter era m ás cercano al de meras gestora s de los recursos que se les confiaban y cuya labor era fuertement e tutelada por el prefec to y por el pod er estatal 39 . Con la llegada de la Segund a República Francesa, la CF 1848 mantuv o el criteri o de que la Asa mblea l egislativa c elebrase sus sesi ones pú blicamente, pero en est a ocasi ón el número de diputados necesarios para su celeb ración en secreto n o se fijaba en el t exto constitucional, sino por el criterio que fijase el reglamento de funcionam iento de la Asamblea 40 , renunciando por tanto el cons tituyente a defin ir este requisito. También se mantu vo el mismo criterio de publicid ad con respec to a la transparencia jud icial que había en las co nstituci o ne s precedentes 41 . Eso sí, se incorpor ó la posibilidad de que los informe s redactados por el Conseil d’État , a solicitud de la Asamblea legislati va y del presid ente de la Repúb lica, a propósi to de los actos de un funcionario fuesen públicos para conocimient o general 42 . La CF 1848 no hacía previsiones s obre la transparen cia de las CCTT ni sus sesiones. Seguidament e, la irrupción del Segundo Im peri o Francés, que implicó un largo paréntesis en la vida rep ublicana francesa, comportó algunas variaciones en materia de transparencia. La CF 1852 hacía referencia a la Declaración de l os Derech os del Ciudad ano y del Hombre de 1789 como base del Derecho público francés 43 , co n lo que teóricamente rec o nocía de alguna maner a la rendición de cu entas y la responsa bilidad política tal y com o se entendía en la époc a; sin embargo, se establecía que las sesiones de la Cámara Alta serían secretas 44 , mientras que las de la Cámara Baja serían públicas 45 . No se preveía en la CE 1852 nada relativo a la transparen cia de las CCTT ni de sus sesiones. 38 Art. 29 ley 18 de ju lio de 1837. 39 Tal y como ha analizado TANCHOUX, P. (2013). “L es «pouvoirs municipaux» de l a commune entre 1800 et 1848: un horizo n chimérique?”, Parlemen t[s], Revue d'his toire politiqu e , núm. 20, p . 47. 40 Art. 31 CF 1848. 41 Art. 81 CF 1848. 42 Art. 99 CF 1848. 43 Art. 1 CF 1 852, q ue re fiere exp resamente que la Constitución reconoce, confir ma y gara ntiza los grande s principios proclamad os en 17 89, y qu e son la base del derech o público fran cés. 44 Art. 24 CF 1852. 45 Art. 41 CF 1852. NOEL ARMAS CASTILLA 38 En 1875, con la proclamaci ón de la Tercera R epública Francesa, se instauró definitiva mente el sist ema político r epublicano en Francia, y se pro mulgaron las Leyes constitucionale s que in formaban todo el ordenamient o jurídic o francés . Así, la Ley Constitucional d e 16 d e julio de 1875, s obre las relacio nes ent re l os poderes pú blicos, establecía que las sesiones de las Cámaras parla mentarias serían públicas, y si bien se deja ba al albur del reglamento de funcionami ento de la Cámara la posibilid ad de declarar el secreto de la sesión, también se estableci ó en la propia Ley Constitu cio nal la posibilidad de que la Cámara acordas e por mayoría absolu ta la continu ación de la sesión a puertas abiertas 46 , lo que suponía, a nues tro parecer, una garantía fren te a la posibilidad de que el reglamento vaciase de contenid o la previsión de dar publicidad a las sesiones. N o s e establecía nada s o bre la transparen cia de las CCTT ni sus sesiones, si bien sí se introdu jeron m edi das de publicidad en las normas de este periodo. En este marco constitucional, se aprobó la impor tantísima Ley municipal de 5 de abril de 1884, que es considera da la principal Ley de régimen local histórica de Fra ncia 47 . Esta Ley preveía, por pri mera vez 48 , el carácter públic o de las sesiones del Pleno de la comuna – aunque con la posibilidad de acordar a propuesta de al menos tres m iembr os y con el acuerdo de la mayoría el carácter secre to 49 – , a l o que se unía la obligación de pu blicar en la puerta d el Ayuntamiento el acta de la sesió n en l o s ocho días siguientes a su celebración 50 . También establecía el derecho de los vecinos y contribuyent es a obtener una copia de las actas del Consejo municipal, de los presup uestos, las cuentas y las ordenan zas municipales 51 . Además, la perfección de lo s acuerd o s del alcalde que establecieran disposicion es generales se condicionaba a su publi cación 52 . Dada la importan cia de esta norma, y el sentido de su contenido, puede decirs e que en este p eríodo se instaura de for ma definiti va el criterio de publicid ad de las sesiones, y cierta publicidad de actos administrativ os locales en Francia. La coincidencia del asen tam i ento de la publicidad local y el republican ismo no es – desde nuestro punto de vista – casual, pues durante las anterior es experiencias repub licanas francesas ya se 46 Art. 5 de la L ey constitucional del 16 de julio de 1875. 47 Inciden en la impo rtancia de esta Ley VERPEAUX, M; y RIMBAULT , C. (2023). Les collectivités territoriales et la décentralisation , Pa rís: La Documentation française , p. 9. Pone d e relieve que es la p rimera Ley de este tipo SUB RA DE BIEUSSES. P (1991). “La Administración Municipal Francesa”, Docu mentación Administrativa , n úm. 288, p. 2 80 48 Se trató de una previsión que s uscitó g randes debates en la época. Esto se pu ede compro bar, unos años antes d e la aprobación de esta Ley, en 187 7, en la dimisión d el primer ministro Jules SIMON, que dejó su cargo, entre otra s razones, por las tiranteces que el debat e en torn o a la publicidad de las sesiones de las comunas provocaba en la escena política del momento. LACAÏLE, P., y GARREAU, F. (20 2 2). L’élu munic ipal et intercomun al: statut de l’él u et foncionnemen t des assemblées , Bou logne-Billancourt: Berger -Levrault, p. 217. 49 Art. 54 de la Ley mu nicipal de 5 de abril de 1884. 50 Art. 56. 51 Art. 58. 52 Art. 96. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 39 había enunciado fug azmente el sufrag io un iversal masculino – lo que se justifica en las muestras de aperturismo en las Constitucione s d e e sos p eríodos – , estableciénd ose de for ma definitiva en la Tercera Repúb lica Fran cesa y consagrándose el tándem entre particip ación política y transparencia; eso sí, en la consolidaci ó n de este tándem debió, en nuestra opinión, tenerse muy presente la experiencia de sucesos de gran relevancia histórica co mo la Comuna de París de 1871 53 . En este se ntido, tal y co mo señala ISAAC “fue con la Tercera República y las grandes leyes de descentrali zación cuando el principi o de p ublicidad del procedimi ento se consagró durante más tiempo” 54 . Para lelamente, el debate s obre el carácter público de la s colec tivid ades territoriales y su perten encia al conjunto de pers onas jurídicas públicas fue definitiva mente resuelto por la jurispruden cia de la época 55 , reconocie ndo a sus actos la naturaleza de actos administrati vos y sometién dolo s al régi men general d e los actos administra tivos 56 . Este siste ma político se pro longó hasta la Segunda Gu erra Mundial, momento en que la ocupación alemana de Fran cia propició la aprobación de la Ley Constituci onal de 10 de julio de 1940 57 . D icha norma o torgó al Mariscal PÉTAIN el encargo de presentar un proyecto de Constitución, que en materia de pub licidad se limitaba a reconoc er la pu blicidad d e las sesiones de las Cámaras con la s salvedades que se estableci eran reglamentaria mente 58 . No se hacía referencia al grado de publicidad de las sesiones de las CCT T, ni a o tros element os de su transparencia administrativa. No obstante, alguno s aspectos de la o rganizaci ón local previst os en la Constitución de PÉTAIN eran reveladores de la escasa participación política que se conc edía a las comunas 59 , lo que se explica en un c ontexto político tan particular como fue el de ese período. 53 Insurrección de la clase obre ra que impuso un gobierno e fímero de dos meses en la ci udad d e París, pero cuya memoria estuvo pr esente en algunos movimiento s ob reros po steriores. A est e respecto , nos remitimos a LISSAG ARAY, P. ( 1896). Hi stoire de la Co mmune d e 1871 , París: Dentu, p. 14 5. 54 IS AAC, G. (1968). La procé dure administrative non c ontencieuse , París: LGDJ, p. 381. La traducción es nuestra. 55 Decisión del Conseil d’Éta t de 13 de diciembre de 1889, decisión d el Conseil d’É tat de 6 de febrero de 1903 y decisión d el Conseil d’ État de 4 de marzo de 1910. 56 Tal y como estudia VERPE AUX, M. (2001). “Les actes des collecti vités territoriales”, Les Petites Affiches , núm. 95, p. 17. 57 Cuyo artículo único establec ía que “la Asamblea Nacion al oto rga Plenos pod eres a l Go bierno de la República, baj o la autoridad y la firma del mariscal P étain, para promulgar mediante un a o varias leye s una nueva constitución para el Estado francés. E sta constitu ción debe garantizar los derech os del trab ajo, de la familia y de la patria. Será ratificada por la Nación y aplicada por las Asambleas que ésta habrá creado. La presente ley constitu cional, deliberada y adop ta da por la Asamblea Nacion al, será ej ecutada como ley del Estado ”. La tradu cción es nuestra. 58 Art. 24.3 del pro yecto de Con stitución de PÉTAIN. 59 Por poner un ejemplo, y d e a cuerdo con el art. 38 d e d icho texto, n o se as eguraba que la elección d e los alcaldes y con cejales del g rupo de gobierno se realizase por el consejo municipal conformado p or los electores en las co munas de más de 1 0.000 h abitan tes, y el mismo artícu lo y a pre vé la posibilidad de NOEL ARMAS CASTILLA 40 Con la vuelta de la democracia, se aprobó la CF 1946, que disponía algun as pre v i siones sobre las sesiones d e las dos Cámara s legislati vas, que eran p úblicas, y cu yas r eprod ucciones de los debates, así como los docum entos parlamentario s, eran publicad os en el Diario o ficial. Eso sí, cada una de las dos Cámaras podía formarse en comité secreto en condiciones no definidas por el c onstituyente 60 . No se establecía nada s obre la tra nsparencia de las C CTT ni su s sesiones. Como pod emos comproba r por las sucintas referenci as a la transparencia de la gestión de las CCTT, las sucesivas constituciones n o fueron esp ecialmente pródig as. Esto no quiere decir que las Leyes dictadas al amparo de las de más Constituciones no pre vieran nada a propósito de la transparenci a de las CCT T; por po ner un eje mplo, el art. 58 de la importantísi ma Ley municipal de 5 de abril de 1884 preve ía el derecho de los vecinos a acceder a las deliberaci ones del P l eno de la comuna y a determi nados actos emitidos por el alcald e, tal y co mo deja mos anotado, aunque ya vimos más arriba cómo por contraste hub o Leyes menos generosas durante o tros períodos del siglo XIX, como la de 1837, esto es, du rante el período de la Resta uración de la Monarquía. La intensidad de la s previs iones de tr ansparencia g eneral ha ido flu ctuando en cada periodo históric o según fuese necesari o para legitimar el poder – en periodos democráticos y revolucionari os se ha tendido a establecer algunas prev isiones de transparencia, mientras que, en otros period os, se ha tendido a retirarlas, aun con m atices – . En el ámbito local, se observa además que el tratamiento de la transparencia ha sido acorde a la consideración de las comunas, y demás CCTT, como sujetos de plena naturaleza po lí tica: cuando la elecci ón de sus miembros se realiza de manera democrática 61 , así como en los períodos revoluci onarios y r epublicanos se aprecia una tendencia ha cia la aper tura de la informa ción en poder de la Administración local , mientras que en lo s perí odos monárquicos y conservadores – dentro de lo relati vo de este últim o término – y, destacada mente, durante la Rest auración de la Monarquía en e l siglo XI X, se limitaba la posib ilidad de qu e la gestión de las CC TT fuera fiscalizada por l os c iuda danos. 2. LA TRANSP ARENCIA LOC AL EN LA CF 1958 disolver los consejos municipales y e l es table cimiento de del egaciones espe ciales, lo que da bu ena cuenta del interés del po der central p or controlar la vida local dura nte este período. 60 Art. 10 61 En este pun to, no hay q ue olvidar q ue ya en el act ual período constitucional se con solida el sufragio universal (mas culino y femenin o), ta l y como se consolida en la Fran cia metropolita na tras el fin d e la Segunda Guerra Mundial (“las mujeres s on electoras y elegib les en los mismos términos que los hombres” con ocasión de las elecciones l ocales previstas en la Ordennance du 21 avril 1944 po rtant organisation des pouvoirs publics e n Franc e après la libération , q ue así lo instaban en su art. 17, cuya traducción es nuestra), lo que hace a ún más intenso el binomio entre participació n p olítica y tran sparencia. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 41 La CF 195 8 no hace alusión expresa al derech o de acces o ni a las obligacio nes de publicid ad activ a de los poderes públicos 62 . Tampoc o rec oge expresamente una tabla de derechos fundamentales que ampar e a sus ciudadanos, sin o que s e limita a procla mar su adhesión a la Declaración de D erechos del Hombre y d el Ciudadano de 1789 63 y al Preámbu lo de la CF 19 46 64 , texto constituci onal en el que se fund amentó la transición del Estado francés de la segunda posguerra mundial a la Francia de nuestr os días, y a la Carta del Medio Ambiente de 2004, añadid o este en la reforma de 2005 65 . En 1958 no se planteó ex novo , por ello mismo, el elenco de derech os a incorp o rar a la Constitución. C onviene en cualquier cas o c ontextualizar la ausencia del derecho de acceso a la información pública en el texto constituci o n al teniendo en cuenta que esta era la tónica en las Constituciones co etáneas del ento rno 66 , empezando a incorporarse este derecho a partir de la década de los s etenta en otras Constituciones del panorama eur opeo 67 . Eso sí, existen derech os con stitucionalizados por considerarse parte coher ente de los textos a los que hace referencia la propia CF 1958 68 . De esta manera, y en fech a reciente, la inclusión del derecho de acceso entre los derechos rec o nocid o s po r la CF 1958 se ha considerado derivada de la interpretación de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y en concreto, como uno de lo s dere chos integrante s de la d enominada tercer a 62 Lo destaca BARBÉ, a cuyo tra bajo nos remitimos p ara profu nidzar en esta cu estión: BAR BÉ, V. (2020 ). “La transparence dan s la Constitution Française”, en La Transparenc e: un d roit fondamental? , Orléans: éditions l’Epito ge, p. 79. 63 Don de como vimos se plantea el d erecho de acceso a la información púb lica casi por prime ra vez en la Historia del Derecho, si e xc eptuamos la experie ncia de Suecia que aprobó la primera ley d e transparencia del mundo casi treinta años a ntes, en 1766. 64 “[El pueblo francé s] reafirma solemnemente lo s d erecho s y liberta des del ho mbre y del ciudad ano consagrados en la Declaració n de derechos de 17 89 y los principio s fund amentales rec onocidos por las Leyes de la República (...)”. En el preámbulo de la CF 194 6 se resaltan algunos dere chos, especialmente referidos a los derechos de los tra bajadores, las bases del Estado del b ienestar, la igua ldad, l a descolonización, el mantenim iento de la paz y el respeto al d erecho internacional (comprensible visto el año d e firma de este texto); pero no se refiere concr etamente al derecho de acc eso a la in formación pública. 65 Por mor de la Loi constitution nelle núm. 2005 – 205 du 1 mars 2005 relative à la C ha rte d e l'envi ronnement . 66 Tal es el caso de la Constitu ción Italiana d e 1947, d onde no se m enciona ni la “tra nsparencia” ni el “acceso” [co mo además p one d e relieve GARDINI, G. (2023). “Transpar encia, acce so y buena administración: un a compara ción entre It alia y E spaña”, Cuadernos de Derecho Local , núm. 62, p. 331] y de la Constitución de la Repú blica Federal de Al emania de 1949. 67 Detectamos có mo se va previendo, siempre con la termi nología d e la época, la tran sparencia en l a actuación de los poderes públicos en las redaccione s constitucionales de las nuevas d emocracias del continente, como sucede, por ejemplo, en P ortugal y en n uestro país. 68 Según expon e BLANQ UER, J. M. (1998). “Bloc de constitutio nnalité ou ordre constitutionnel?”, en VV AA, Libertés – Mélang es Jacques R obert , París, Montch restien, p. 230. NOEL ARMAS CASTILLA 48 públicas 90 , la publicación de algunos de sus acuerdos 91 , y la difusión de su gestión ec onómica 92 . Estas previsiones se encue ntran actual mente en el C GCT 93 , que ll evó a cab o u na co dificación d el Derecho de las CC TT en 1 996 – en lo que se refier e a las normas de ran go legal – y en el año 2000 – en cuanto a las normas regla mentarias – . De esta m an era, en nuestros día s, entre otras medidas, en el CGCT se est ablece la posibilidad de qu e cualquier persona exija una copia de las deliberacion es y actas del c o nsejo municipal, l os presu puestos y cuentas de la comuna, así c o m o las ordenanzas municip ales, sujeción qu e alcanza tanto a la comuna como a su secto r instrumental , y que puede ser ejercido bien pidiéndolo directament e a la Administra ción municipal bien a los servicios descentralizad os del Estado 94 . Est as mismas inform aciones son accesibles en los mismos términos y condicione s par a las de más CCTT, c on lo que podemos consultar la docu mentación relativ a a los principales órganos de delib e ración l ocales en el sen o de las regiones 95 , de los departamen to s 96 , de las mancomunidades de municipio s 97 , de las entidades de cooperaci ón in terregional 98 , de las de coop eración interdepart amental 99 y de las mixtas – o sea formada s por colectividad es territ oriales de distinta naturaleza – 100 . Estas similitudes se explican por el hech o de que, de m anera sucesi va, el legislador francés ha o perado una homogeneizaci ón de la s reglas aplicables a las diferentes co lecti vidades, especial m en te con la aprobación de la loi d’orientation du 6 févr i er 1992, r elative à l’ad ministration terri toriale de 90 El art. 40 de dicha norma hab laba s obre el carácter pú blico de las sesiones de los consejo s generales de los departa mentos, aun que hay que decir que guarda silencio sobre la p ublicidad d e los Plenos de los consejos regional es y los consejos mun icipales, q ue se reputaban públicas por mor de la legislación anterior. 91 El art. 45 de la misma ley condicion aba la eficacia de alguno s acuerd os de los depar tamentos a su publicidad , como son las de liberaciones d e s u con sejo gen eral, las d eliberacione s tomadas por o tros órganos en delegación del c onsejo general, decisiones reglamentaria s emitidas po r el presidente del consejo general en el ejerci cio de sus fun ciones de p olicía, acto s reglamentarios emitidos por las autoridad es departamentale s en el ejercicio de sus co mpetencias, entre o tras. En este caso si s e establecen condicione s p aralelas de la p erfección con resp ecto a los acto s regla mentarios emitidos por las comunas (art. 2 ), pero no s e hace referencia a la exigenci a de pub licidad de las regione s. 92 Se estableci eron algun as obligacion es d e pu blicidad d e las cuenta s locales de tod as las colectivid ades, que debían ser objeto d e un i nforme p úblico emitido por la Cou r des Comp tes (arts. 10 y , especialm ente, 88). Nótese que en e ste caso l a intervención de u na autori dad ind ependiente estatal es la que intervien e a los efectos de facilitar la fiscalizació n ciudad ana de la gestión econó mica de las colectivi dades. 93 De for ma qu e la s disposicion es del CGTC son complementa das por las del CRPA, como ha estudiado MARTIN, J. (20 18). “Le code des relation s l e pub lic et l’administration et l’acte adminis tratif local”, La semaine ju ridique , n . 42, p. 36. 94 Art. L2121 – 26 C GCT. 95 Art. L4132 – 16 CGC T. 96 Art. L3121 – 17 CGC T. 97 Art. L5211 – 46 CGC T. 98 Art. L5621 – 9 CGC T. 99 Art. L5421 – 5 CGC T. 100 Art. L5721 – 6 CGC T. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 49 la Républiq ue o la reciente reforma de 2021 instauran do la publicación de los act os local es por vía electrónica. La legislación francesa trata la publicidad de las actas, info rmació n presup uestaria y ordenanzas en la regu lación de régi men local, lo que nos da una idea del tra to sin gulariz ado que ha te nido la transparencia en el ámbito local antes de establecer la obligación general de la publicid ad y del derecho de acceso a la infor m aci ó n p ública. No es de e xtrañar, pu es todos e sos datos son de gra n interés para los vecinos de las CCTT. Vista la heterogeneidad de normas que tratan la trasparencia local, comprobam os qu e las regu laciones sect oriales y de régi men local tienen una apli cac ión preval ente s obre las previsiones co nteni das en el C RPA, que tienen un carácter más general y su pletorio. Est a relación de supletoriedad entre el CRPA y la regulación sectorial y local se manifiesta, como comprobar emos más adelan te, en algunos aspectos muy concretos, como el acce so de l o s concejales a la informa ción relacionada con los asuntos del Pleno m unicip al – regida por el CGCT – 101 pero también en algunos otros aspectos concret os del derecho de acces o a la informa ción medioambi ental – como, por ejemplo, algunos plazos que afectan a la tramitación de las solicitudes d e información pública en materia de m edi o a mbiente, que se rig en por la normativa medioambi ental – . 4. LÍMITES En ning ún ordenamient o se reconoce un derecho absolut o de acceso a la infor mació n pública. El francés no es n inguna ex cepción. Desde una perspecti va his tórica francesa, estos límites son fácilmente justifi cables en la propia Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadan o de 1789 , que proclama qu e los límites a los derechos rec onoc idos en esa Declaració n se encuentran en la frontera donde su ejercicio compromete los derech os de los demás ciudadanos, exclusion es que deben establecerse por ministerio de la L ey 102 . Co nsiderando la vigencia de dicho texto, la limitación del derecho de acc eso debe estar presente en ese ordenamient o a fin d e aseg urar los legíti mos in tereses de t erceros q ue puedan ver se afectad os, así como los intere ses públ icos relevantes que requieran para su protección la li m itaci ó n de su publicid ad. De este modo, el CRPA recoge cuáles son los límit es que se aplican al derecho d e 101 De h echo, muchos artículos d el CGCT, y no solo los referid os al d erecho de acceso d e los concejale s, añaden un importante número de documentos a la noción general de derecho de acceso del CR PA, co mo sucede en los arts. L2 121 – 26, L3 121 – 17, L4132 – 1 6, L5211 – 46, L5421 – 5, L5621 – 9 Y L5721 – 6 CGC T. 102 Art. 4. NOEL ARMAS CASTILLA 50 acceso en Francia 103 . AUBIN categoriza estos límit es según su relación con la seguridad del Estado, con el interé s industrial, comercial, o hechos, informaciones o docu mentos afectado s por la nor mativa de secretos nacionale s, el secreto médico o el secreto profesional de los abogados 104 . No obstante, nosotros preferi mo s sistem atizar estos límites de acuerdo con la protección de los intereses públicos – la defensa nacional, la política exterior, la seguri dad del Estado, la seguridad pública, la seguridad de l as personas o la seguridad de l os sistemas de información administrativa , la moneda y el crédito público, y el medio ambient e – la integridad de los procedimient os – el sec reto de las deliberaci ones del Gobierno y de las autoridades, la tramitación de procedi mientos ante los tribunales, y la investig ación y la prevención de 103 El art. 311- 4 CRPA: “Los documentos ad ministrativos se co munican o publican sujetos a derechos d e propiedad literaria y artística”. El art. 311–5 CRPA: “1° los di ctámenes de l Conseil d'E tat y de los tribunaux administratifs , los do cumento s del Cou r de s Comptes mencionad os en e l artículo L. 141 – 3 del Code des juridictions finan cières y los docu mentos d e la s cámara s regionale s de cuentas m enci onados en los artículos L. 241 – 1 y L. 241 – 4 del mismo código, los docum entos elaborados o en poder d e la Autorité de la con currence en el ejercicio d e su s co mpetencias de in vestigación , indagación y deci sión, los d ocumentos elaborados o en poder de la Hau te Auto rité pou r la transparence de la vie pub lique en el marco de la s misiones previstas en el art. 2 0 de la Ley 20 13 – 907, d e 11 de o ctubre de 2013, relativa a l a transparencia de la v ida pública, los doc umentos previos a la elaboración del informe de acre ditación de los establecimientos sanitarios p revisto en el art. L. 6113 – 6 del Code de Santé Pub lique , los d ocumentos previos a la acreditación del personal sanitario prevista e n el art. L. 1414 – 3 – 3 del Code de Santé Publique , los informe s de au ditoría de los establ ecimientos sanitario s mencionad os en el art. 40 de la Ley 2000 – 1257, de 23 de d iciembre de 2000, relati va a la finan ciación de la seguridad social para el añ o 2001 y los documentos elabora dos en ej ecución de un contrato d e prestación de servicios rea lizado por cuenta d e una o varias p ersonas determi nadas; 2° otros docu mentos administrati vos cuya consulta o comunicación vulneraría: a) el secreto de las deliberacion es de l Gobierno y de las autorid ades respons ables en v irtud del p oder ejecuti vo; b) el secreto de la d efensa nacio nal; c ) la direcc ión de la política exte rior de Francia; d) la seguridad del Estado, la seguridad pública, la seguridad de las personas o la seguridad de los sistemas de información administrativa ; e) la m on eda y el crédito púb lico; f) la tramitación de procedimientos ante los tribu nales o d e op eraciones p revias a dicho s procedi mientos, salvo autorización de la auto ridad competente; g) la inves tiga ción y la prevención, por los servicios competentes, de infracciones de cualquier tipo; h) , sin perjuicio del art. L. 124 – 4 de l Code de l’environneme nt , otros secretos protegido s por la ley.” El art. 311 - 6 CRPA : “Lo s docum entos ad ministra tivos sólo pod rán divulgarse a l interesado: 1° cuya divulgación atenta ría contra la protección d e la vida privada, el secreto médico y el secret o de los negocios, que incluye el s ecreto de los pro cesos, la información econó mica y finan ciera y las estrategias comerciales o indu striales y se evalúa ten iendo e n cuenta, en su caso, el hecho de que la m isión d e servicio público de la administración men cionada en el primer p árrafo del artículo L. 300 -2 está suj eta a la competencia; 2° em itir un a apreciación o u n ju icio de valor sobre un a per sona física, designada por su nombre o fácilmente identificab le; 3° revelar el compo rtamiento de una p ersona, cu and o la d ivulgación de est e comportami ento p ueda perjudicar a dicha persona. Las informaciones de carácter médico s e comunican al interesado, según su elección, directament e o por mediación de un médic o designado por él a tal efecto, en cumplimiento de lo dispuesto en e l artícu lo L. 1111-7 del Code de la Santé Publique .” La traducción es nu estra. 104 AUBIN, E. (2018). “La prote ction constitutionnelle de la transparence administrative”, N ouveaux Cahiers du Conseil Constitutionn el , núm. 59, p. 39. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 51 infracciones de cualq uier tipo – y la defensa de lo s intereses de terceros – la propied ad intelectual y literaria, la pr otección de los datos personales y el secreto prof esional – 105 . En lo que conciern e a la prote cció n de los interes es p úblicos, c omprobamos que estos no guardan ninguna relación especial con el ámbit o local: la seguridad nacional, la defe nsa, las relaciones internaci o nales o la política monetaria son difí cilmente apli cables e n un c o ntext o como el local, dadas las competencias que tienen atribuidas las CCTT. Otros lími tes sí que son del interés de las CCTT, como los referidos a la seguridad pública, la prevenci ón y averiguació n de ilícitos penal es y admini strativos 106 , el correct o desarrollo de las estrategias judiciales 107 , l a toma de decisi ones por par te de ciertos órganos colegiad os d e las Administracion es 108 , así como la protecci ón del medio amb iente 109 . Los límites a la propiedad intelectual son también de interés en el plano local, pues las CCTT so n parte en numer osos contratos que pueden cont ener infor mación pr o tegida por la legislación de protecci ón de la propiedad intelectual 110 , como sucede en el caso de las o bras artísticas y técnicas contratada s por la Administraci ó n, y especialment e en los planos y las soluciones arquitectóni cas relacionados con proyectos de construcci ón y refor mas co ntra tados 105 En esta clasificación adaptam os la propuesta para los límites del régimen e spaño l por GUICHOT REIN A, E. (2023). “Límites”, en G UICHOT REINA, E., BARRERO RODRÍ GUEZ, C. El Derecho d e Acce so a la Información P ública , Valencia: Tirant Lo Blan ch, pp. 187 y 188 . 106 E so sí, como ha especificado la jurisprudencia, las mera s de nuncias, que no han dado lugar a la apertura de procesos jud iciales n i p rocedimi entos sancionad ores, no s e ve n amp aradas por este límit e, si endo comunicable s s iempre que se re speten los otros límites q ue deben ob servarse, y en especial, los que pueden suponer u n ju icio d e valor sobre un particular (sentencia del Tribunal Administratif de Melun nú m. 1904590, de 22 de d iciembre de 2020). 107 A tenor del informe de la CADA 20201 272, d e 15 de mayo de 2020, un con sejo d epartamental se pregunta si u n documento que ha sido ap ortado a un p roces o judicial es susceptible d e ser entregado al solicitante de in formación, La CADA det ermina que es el su jeto ob ligado el que d ebe, en cada supu esto, considerar si la di vulgación de l documento solicitado perjud ica el cur so de u n procedimi ento ju dicial, Se remite también a jurispru dencia entre la que po demos c itar la resolución del Conseil d’ État de 21 de octubre de 2016. 108 Como suced e en la exigenci a de secreto d e las d eliberaciones de la comisión perma nente de los consejos region ales (resolución del Conseil d’E tat , de 10 d e marzo de 2010 e in forme de la CADA nú m. 20142487 de 24 de ju lio de 20 14). 109 En los informes núm. 20200 512 y núm. 20134403 de la CADA, q ue conciern en respecti vamente a la Administración de dos departamento s distintos, la autoridad trata el límite d el respeto al me dio ambiente en lo qu e se re fiere a la protección d e especies protegida s. La au toridad interpreta qu e e ste lí mite se da cuando existe un nexo e ntre la revelación de los datos relac ionados con esa especie (como su ubicación y otros datos relacionad os con su situación) y u n posible daño a la especie m erecedora de pro tección. Esto es, el límite de protec ción del medio amb iente opera cu and o la di fusión de una información supone un riesgo medioa mbiental. 110 E n su consejo nú m. 20182893 de 28 de ju nio de 2018, la CADA recuerda a un a comuna que un a s olicitud en la que se p iden dat os pro tegidos por la ley d e p ropiedad intelectual (como son los plan os de obra s arquitectónicas) requieren el acuerdo previo de su au tor, al ser titular de un derecho de propiedad intelectual. En el mismo sentid o se pro nuncia la ju risprudencia, como sucede en la r esolución de 8 de noviembre de 20 17 del Consei l d’État . NOEL ARMAS CASTILLA 52 por la Administraci ó n públi ca. Pero también puede afectar a otros contratos reali zados por la Administraci ón, como sucede con la compra de p rogramas inf ormáticos cuyos códigos y algoritmos pueden ser c o diciados por la c ompetencia de ese sec to r profesional. En conexión con este último límite, se encuentra el respet o al secreto profesional qu e rige en algunos oficios, como sucede señaladamen te en el caso de los abogados, y ell o tiene repercusión en el plano local, pues es habitual que las co munas soliciten as esoramiento jurídic o 111 . La protección de los datos de carácter personal qued a como el último de los g randes límites a respetar 112 . Clara mente, las CCTT gestiona n una cantidad importante d e datos personales de sus v ecinos: su nombre, ap ellido, profesión, ni vel de estudios, dir ección, así com o todos aquell o s datos que conocen por la recepción de solicitudes y peticiones de todo tipo por parte de los ciudadan os, d e la detección d e si tuaciones necesid ad y au xilio social d e sus v ecinos, o de la imposición d e sanci o nes, de la gestión de los recursos humanos de s us corporaciones o de la realización de proc edimientos de selección de personal o de conc esión de ayudas… toda s ellas so n situaciones hab ituales en las CC TT francesas por r azón del ej ercicio de sus competencias, con l o que la entrega de la informaci ón debe ser r espetuosa con la protección de los datos personales que contien e. Por ello mism o , se prevé la prohib ición de dar acces o a información que suponga un riesgo para la vida privada, una vulneración del secreto médico o el secreto de sus asuntos económic o s – como los relacio nados con sus procesos judicial es o datos económicos y financieros de una persona – , que dando también prohibida el acceso a información que sup o nga u n juicio de valor sobre cual quier persona, que reúna l as co ndicion es de ser persona física identificada o identificable , así como los comp o rtamient os perso nales de un tercero cu ya divulgación le pueda perjudicar 113 . 111 Y aq uí debemos señalar la re so lución d el Conseil d’État , de 27 de mayo de 2005, don de ha considerado que el límite del secreto profesional e ntre un abogado y su c liente (en este caso una comuna) rige, au nque el solicitante de la información sea un concejal. Debe mos decir que n os resulta bastante intenso este límite en este sup uesto, pues no p odemos olvidar que un c oncejal cumple con u n mandato político q ue debe apar ejar una posición más re forzada para con ocer los entres ijos de la gestión municipal que está llamada a fiscaliza r. 112 Este lí mite opera cuand o se trata de una información que contiene d atos d e un terc ero, y esos dato s no pu eden ser anonimizad os sin que la comunicación conti núe siendo ú til. LALLET, A., y NGUYEN DUY, P. (2021). “Communication des d ocument s ad ministratifs”, R epertorie Dalloz de contentieux administratif , paragraph e 579. 113 Corresponde a la Administración en to do caso el examen d e la solicitud y su confron tación con el posible lím ite de vulneración de la intimidad. La o bligación d e entregar l a información se d ebe dar siempre y cuando no concurra el límite de vulneración de la intimidad, y en caso de ser posible, s e deberá entregar la informac ión anonimizada (l o qu e constituye un trata miento de los datos person ales d el interes ad o qu e no requiere consenti miento previo de la persona tit ular de dichos datos de caráct er personal, como informó la CADA e n su con sejo núm. 20190369, de 28 de febrero de 2019, a instancia de un a comuna que quería saber cómo debe pro ceder an te u na solicitud de información qu e concernía datos de cará cter CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 53 5. PUBLICID AD ACTIVA El CRPA ordena que se publique aquella información que tiene la co nsid eración de más importante. Es o sí , este e nunciado se reali za sin especificar cuál es esa infor mación “má s importante ” , que queda al criterio del sujeto obligado (así como, por supuesto, a las exigencias de las normas sect oriales y de régim en local en el caso de las CCTT), quien ad emás de proceder a la actualiz ación del repe rtorio de información con carácter anual, debe ofrecer l a información en un format o que permita su reutilización 114 . Lo cierto e s que, si bien nos encontramos ant e el paradigma de que to da la i nformación pública debe ser entregada si se ejercita el derecho de acceso – sie m pre que no concur ran lí mites – n o exi ste una obligación de publicar de forma activa toda la informa ción 115 . Est e sistema exige un trabajo de búsqueda de las disposiciones que establecen qu é informacion es deben ser objeto de pub licidad activa. En lo que conciern e estrictamente a las CCTT, observamos que existen algunas previsiones c oncretas para este tipo de obligaciones e n el CGCT 116 . Esta primacía del CGCT sobr e el CRPA es o tra muestra de l carácter supletori o de esta norma sobre aqu ella 117 . -En las regi ones se prev é la publicación a tra vés de medios ele ctrónicos de las disposiciones de carácter general 118 , así como los do cument os que forman parte del presupuesto regional, que deben estar disponibles en la sede de la r egió n. Nos resulta importante l a matización que imp one el leg islador francés, c omo es la de acompañ ar los document o s presupues tarios de un pequ eño comentario que expliqu e el contenido del presupuesto, lo que a n uestro juicio facilita su comprensión y por tanto fomenta su personal), como señalan LALLE T, A., y NGUYEN DU Y, P. (2021). “Co mmunication des documents administratifs”, Repertorie Da lloz de c ontentieux administratif , p aragraphe 582. 114 Art. L322 – 6 CRPA. 115 Para GRABIAS, eso implica que n o existe un principio general de la transparencia administrati va. GRABIAS, F. (201 8). “La transparence ad ministrative, u n nou veau principe?”, La Semaine Juridique. Administrations et collectivité s territoriales , núm. 50, p . 27. 116 Las cuales han sido reciente mente modificadas para las regiones, departamentos y co munas de más de 3500 hab itantes, e n ara s d e fa vorecer la p ublicidad telemática de s us actos reglamenta rios. MOLINERO, L. (2021). “L'ordo nn ance et le décret du 7 octobre 202 1 relat ifs à la <<publici té>>, l' entr ée e n vigueur et la conservation d es actes <<locaux>>: u ne r éforme ap pelant des prolon geme nts”, La Sema ine Juridique , nú m. 48, p. 2359. 117 Así se pro duce por la remis ió n qu e el art. L222 – 1 CRPA practica en favor de las disposiciones e sp eciales del CG CT, lo que ha sido trata do p or la ju risprudencia en resoluciones como las del Cons eil d’État , n úm. 431875, de 10 de jun io de 2021, tra s la reciente refor ma que se prod ujo en esta materia merced de la aprobació n de la ordonnanc e n° 2021 – 1310 du 7 octob re 2021 portant réforme des règles de pu blicité, d’entrée en vigueur et de conservation des actes pr is par les collec tivités territoriales et leurs groupeme nts y el décret n° 2021 – 1311 ta mbién del día 7 de octubre de 2021, como estudian DELAUNA Y, B., IDOUX, P., y SAUNIER, S. (2022). “ Un an de d roit de la procédu re admi nistrative”, Chroniqu e de D roit Administratif , núm. 7, p. 30. 118 Art. L4141 – 1 CGC T. NOEL ARMAS CASTILLA 54 transparencia ante l os ci udadanos en co ns o nanci a co n el principio de legib ilidad de la información públi ca – c on todo, cree m os que pu ede existir un riesgo en el c omentario en cuestión, que pu ede n o reflejar fielmente el presupuesto – . La pub licidad activa d e lo s departament os sigue un esquem a similar al de las regi ones 119 , cuya informaci ón debe publicarse en la sede del departament o y en los espaci os públicos de los q ue disp onen los cantones de ese territorio 120 . Así pues, en lo que se r efiere a las r egiones y a l os departam entos, la p reocupación del legislad o r ha sido b ásicamente la de asegu rar que l o s ac tos de cumpli miento g eneral pueda n ser difundidos, a fin de garantizar su conoci miento y por tanto su observanci a. También se aprecia la necesidad de que los ciudadanos sepan cuál es la gestión de sus esfuerzos tributarios 121 . Francamente, nos parece razonable que l o s ciudadanos tengan la posibilidad de conocer ambos datos, los primeros porque les incumb en directa mente, al n o pod er excusar con su ignorancia el cumpli miento de esas n orm a s, y los segun dos porque se refiere n a la gesti ón d e los recursos qu e aportan al fun cionamiento de sus in stituciones. - En las comunas, sin emba rgo, el legislad or empieza proclamando que “el derecho d e los habitantes a ser infor mados de los asuntos locales y consultados s obre las d ecisiones que les afecten, ins eparable de la libre Administración de las CCTT, es un principio esencial de la democracia local. Est e derecho se ejerce sin perju icio de las disposiciones vig entes re lativas, en particular, a la publicidad de los actos de las CCTT y a la libertad de acceso a lo s document o s administrati vos” 122 . Co n to do , a nuestro parecer, las obligaciones de publicidad activa de las CCTT se han mantenido francament e limitadas 123 . L as obligaciones co ntenid as en la legislación de régimen local se refiere n a la publicid ad d e la infor mación p resupuestaria, las condicion es de las concesiones y d elegaciones de servicios pú blicos 124 , la publicación de los actos administrati vos de carácter general adoptad o s en la s delib eraciones en comu nas de más d e 119 Art. L3131 – 1 CGC T. 120 Art. L3313 – 1 CGC T. 121 Lo cual se manifiesta por cier to en las demás CCT T en términ os equiparables. 122 Art. L2141 CGC T. La traducció n es nuestra. 123 Así se la mentan los profeso res J. M. A UBY y J.B AU BY, q ue ya h abían señalado hace décadas est e problema. AUBY, J. M., y AU BY, J.B, (1 996), In stitutions a dministratives: org anisation g énéral. Fonc tio n publique . Contentieux administratif. Inte rventions de l’administration dans l’écono mie. Prix. Plan ification. Aménage ment du territoire , París: éditions Dalloz , p.122. 124 “En los municipios con una población igual o superior a 3.500 hab itantes, los docu mentos relativos al funcionamiento d e los ser vicios públicos del egados que d eban presentarse al Ayu ntamiento en virtu d de convenios de delegación de servicios públicos, a ex c epción d e los mencionad os en el artículo L. 311 – 5 CREPA, se pondrán a disposición del público in situ en el Ayuntamiento y, en su caso, en el Ayu ntamiento anexo, en u n plaz o de quin ce días a par tir de su recepció n mediante u n cart el. El alcal de notificará al público esta recepc ión m ediante la pub licación de un anu ncio en el Ayunta miento y en los lugare s habituales de publicación d e an uncios durante al menos un mes.” Art. L1411 – 13 CGCT. La tra ducción es nuestra. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 55 3.500 habitant es 125 , la inse rción en publicaci ones locales de deliberaciones de ciertas intervencione s económicas 126 y la publicidad de las sesiones de las CCTT. Como vemos, a pesar de que el legislad or ha manifestado l a necesidad de qu e las comunas sean especial m ent e transparentes para asegurar el óptim o des envolvimiento de la vida loc al, n o les impone grandes obligaciones de pu blicidad activa, y ade más exonera de algu nas de esas obligacio nes a las CCTT de menor población. Junto a estas o bligaci ones, y da do que el legislad or admite en todo caso que lo s sujetos obligados publiqu en la información de la que disponen – siempre que no presente límites – , queremos llamar la atención sobre las bondad es que esta fo r ma de transparencia puede co mportar para las CCTT m ás pequeñas. En efecto, la publicidad activa de la informaci ón puede sim plificar las s o lic itudes de acces o, dado q ue permite a los interesad os conocer directament e la informaci ón, y en su caso a los suj etos obl igad o s a r eso lver las s o licitudes c o n la mera entrega del enlac e corresp ondiente 127 . Ello puede ser una solución para las CCTT con menos posibilidades económicas, pues siendo conscient es de las infor m aci o nes más demandadas o interesan tes para el ciudadano pueden hacerla accesible de una forma más proactiva, ah orrando recursos en futuras solicitud es de informaci ón. Hay una cuesti ón relevant e de transparencia en el ámbito local que debe mos mencionar y que se refiere a la publicidad de las declaracion es patrimoniales y las declaraciones de los conflictos de interés de l os cargo s el ectos. N o s on exclusivas de los represent antes p olíticos locales, pero ellos tambi én están obligados a realizarlas. Estas declaracion es deben ser realizadas, en el plano l ocal, entre otros, p or los miembr os de l os consejos regionales, departamentales , los alcaldes d e comunas de más de 2 0.000 habitant es, los presidentes d e una entidad de cooper ación intermunicipal de más de 20.000 habitantes o cuyos ingresos sean superiores a 5 millones de euros, los tenientes de alcaldes de comunas de más de 100.00 0 habitantes y l os vicepreside ntes de entidades d e cooperación inter municipal de más de 100.00 0 habitantes 128 . Las declaraci ones patrimoniales deben incluir, entre otros, los edificios construidos y no construidos, los valores mo biliari os, los seguros de v ida, las cuen tas bancarias 125 Art. L2131 – 1 CGC T. 126 Art. L2313 – 1 CGCT, que ind ica la obligación de publicar ciertos documentos relacion ados con el presupuesto, así co mo el deber de publicar una síntesis de la situación financiera mun icipal en un medio local, aun que de esta ú ltima obligación ta mbién resultan exoneradas las co muna s de menos de 3500 habitan tes. 127 La CA DA hace un bu en repaso de las modalidad es de las que disponen las comunas (cuy a e lección es t á condicionad a por la preferencia manifes tad a p or el administrado y por las posibilidades técnicas), también las de menos de 3. 500 habita ntes (informe CADA n úm. 20180003 de 17 de mayo d e 20 18, criterio que cita y vuelve a recog er en el informe CADA núm. 2018 0953 de 31 d e mayo de 2018). 128 Arts. 11.I.1 y 11.I.2 Loi n ° 20 13-907 du 11 octobre 2013 re lative à la transparence d e la vi e publiqu e . También debe realizarla s otros sujeto s. NOEL ARMAS CASTILLA 56 corrientes o de ah orro, cuen tas de ah orro y otros pr oductos de ahorro, bien es muebles di versos de valor superior a 10.000 euros, vehículos terrestres, embarcaciones y a viones de motor, bienes c omerciales d e m ás de 1 0.000 euros, bienes muebles e inmuebl es y cuentas en el extranjero que sean propiedad del sujeto obligado en el momento de realizar la declaración, al principio del mandato 129 . Las declaraci ones de l o s conflict o s de in terés com prenden las actividades profesi onales q ue den lugar a remuneració n o bonificación realizadas en la fecha de su nombramient o, las actividades profesionale s que den lugar a remunera ción o bonificaci ón realizadas durante l o s últimos cinco añ os , las actividad es de consult o ría realiza das en la fecha de su nom bra miento y durante los últi mos cinco añ o s, la participación en los órgan os de gobierno de una organización pública o privada o de una empre sa en la fecha de s u nombramient o o durante los últimos cinco año s, las participacione s financieras directas en el capital de una s ociedad en l a fecha de su nombramient o, las ac tividades profesionales realizad as en la fe cha del n ombramie nto por el cónyuge o l a pareja de hecho, las funciones voluntarias que puedan dar lugar a un conflicto de intereses, y las funciones y mandatos electivo s ejercidos en la fecha de su no mbramiento y durante los cinc o años anteriores a éste 130 . Estas declara ciones deben ser enviadas a la Haute Autorité pour la transparenc e de la vie publiq ue – una autoridad administrativ a – , que es la q ue v ela por su publicidad. Las declaraciones de conflict os de interés son públicas y se pueden consultar en el sitio web de l a autoridad, y las patrimonia les solo están disponibles para su co nsulta po r los electores en las prefecturas de l os distritos electorales 131 . 6. OBJETO El objeto del derech o de acceso es todo docu mento ad ministrativo, qu e es d efinido como aquell os document os, cualquiera que sea su antig üedad, ubicación o soporte, que hayan sido creado s o ha yan sido r ecibidos po r cualquier sujeto públic o o privado que pr esta un s ervicio público, lo que in cluye a las CCTT, su sector instituci onal y sus co n tratistas y conc esionarios 132 . 129 Art. 4.II Lo i n° 2013-907 du 11 oc tobre 2013 relative à la transparence d e la vie publique . 130 Art. 4.III Lo i n° 2013-907 du 1 1 oc tobre 2013 relative à la transparence d e la vie publique . 131 Art. 12 Loi n° 2013-90 7 du 11 oc tobre 2013 relative à la transparence de la vie publiqu e. Pa ra ah ondar sobre este tema, nos remitim os al trabaj o de VILLENEUVE, P. (2018). “Mise en place d e la Haute autorité pour la tran sparence de la vi e publiqu e, mode d’emploi à l’usa ge d es élu s locaux”, en DEMUNCK, C., y ROYER, E. (coord s.), Transpa renc e des élus e t des personnels dans la vie pu blique , París: Dalloz, p. 127. 132 Art. L300 – 2 CRPA : “Lo s docu mentos admini strativos, en el sentido d e los Títulos I, III y IV del presente Libro, son los d ocumentos pr oducidos o recibidos, en el marco de su misión d e servicio pú blico, po r el Estado, las entidades local es y las d emás p ersona s de derecho público o de derecho priv ado encargad as de tal misión, cu alquiera q ue sea su fecha, lugar de co nser vación, for ma y soporte. Di chos documento s incluyen expedientes, inform es, estudios, actas, estadística s, ins tru cciones, circulare s, notas y respuestas CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 57 La noci ó n de documento administrati vo y, por tanto, el objeto del d erecho de acceso a la informaci ón pública en F rancia, se c o nfigu ra como un conc epto amplio en el que en princip io se incluyen todos los documentos generad os o recibid o s por parte de los sujetos obligad os. En este sentid o, en nuestra opinión, el objeto de este der echo n o se encuent ra ligado realmente al soporte de la informa ción 133 , sino que es la infor m aci ó n en sí la que está sujeta a la obligación de acceso. Con todo, nosotros consideramos que el emple o de dich o tér mino por el legislador francés n o tien e mayores repercusi ones. La prueba est á en que la CA DA se ha pronunciado favorablemente en torno a la entrega de “inf o r m aci ón” en algunas de sus recomendaci ones y no solo de docum entos 134 . Existe un sitio we b o ficial del gobierno franc és, el Portail National des Archives 135 , que permite sab er si, en princip io, el documento al que se quiere acceder es o bjeto del derecho de acceso. El resultado de est a co nsulta no es vinculante ni para el interesado ni para el sujeto obligado ni para el te rcero titular de bienes afectados ni por el que conoce el conflict o, pero ayuda al titular del dere cho a saber qué probab ilidades de éxito tendrá su so licitud de información, su recla mación ante la au toridad de t ransparencia o su r ecurso ante el juge administratif . Y lo mismo s ucede con una herra mienta similar que ofrece la CADA para ayudar a conocer a Ad ministraci o nes y administrad os si la información a la que quieren acceder es a prior i comunicable al amparo de la normativa de transparencia 136 . En amb os casos, insisti mos, se trata de herramientas que sirve n de orientación al ciudadano para ayudarle a saber si el d o cu m ento al que quiere a cceder pued e ser objeto de una s olicitud. 7. SUJETOS OBLIGADOS Y TITULARES DEL D ERECHO DE ACCESO Debemos disting uir dos sujetos : los titulares del derec ho y los sujetos obli gados. ministeriales, corre spondenci a, dictámenes, pre visiones, códigos fuente y deci siones (...)". La trad ucción es nuestra. Como vemos, la lista es numerus apertus y pretend e dar a ver la amplitud d el objeto de este derecho. 133 Dado que la ley precisament e d ice que el soporte no es u na de las características que deben tenerse en consideración par a delimit ar el o bjeto del derecho. 134 En una vis ualiz ación de la relación de informes de la au toridad de transparencia francesa, comprobamos qu e el t érmino q ue se suele u sar es el de “d ocumento”; sin embar go, apreciamo s que en algunas ocasiones la mis ma autoridad ha adop tado un a p ostura favorable a la entrega de “des docum ents et des information s” (infor me CA DA 20 221630, d e 2022) , en otras re soluciones h emos visto qu e la autoridad toma la misma pos tura con respecto a “informa ciones” ligada s a un archivo (informes CA DA 20 227021, 202 17149, 202171 89, 20217287, to dos ellos de 2022). 135 Accesible en el enlace https ://francearchive s.gouv.fr/ . 136 Accesible en el enlace: htt ps://www.cada.f r/connaitre – la – loi – cada#dtn 1_2 NOEL ARMAS CASTILLA 64 la infor mación por sí mism o o hacer fotografí as. Una solución m ucho más có moda para todos los act o res p resentes en el procedimi ento es el envío de la documen tación por m edi o telemáticos 157 , que evita a la Administración el trabaj o y los costes de copia y envío de la información, y al ciudadano le evita trasladarse a las i nstalaciones del sujet o o bligad o y e l pago de las tasas, en su caso. No obstante, est a fórmula requiere garantizar la recep ción fehaciente de la información por parte del solicit ante, a fin de dar por correctamente realizad o el procedimient o. No existen formalidades es pecíficas para la presentaci ón de la so lici tud, lo que permite que se puedan realiz ar soli citudes de manera informal, salvo la de id entificación del interesad o; sin embarg o, en la práctica se pued en presen tar solic itude s de informaci ón por correo electrónic o sin comprobar la identidad del solicitante 158 . Ello do ta de m a yor flexibil idad al derecho de acceso. En un plano como el local, también es posible que las CCTT respondan de manera poco formal a las so licitudes , bien entregando la infor mación sin más fo rmalid ad, o respondiendo sin motivación 159 . En definitiva, la principal característica que debem os reseñar con respecto al derech o de acc eso en las C CTT es la p osibilidad d e hacer menos oneroso el cu mplimient o de su s obligaciones, especial mente para las colecti vidades d e menos recurs os, l o que c onsideramos un riesgo, por lo que esta posi bilidad debe ser intensa mente examinad a por la CADA cada vez que se le plantee una reclamación relacionada co n cualquiera de los m iles de peque ñas comunas francesas. 10. RÉGIMEN DE GARANTÍ AS Existen dos vías para impu gnar las resoluciones de las so licitudes de acceso: la vía administrati va – que incluye los recurs os administrati vos y la recla mación ante la Commission 157 En este sentido, la le y ha previsto la posibilidad de uso del correo electrónico (art. L. 311 – 9 CRPA), pero no dice nada sobre plataformas de envíos de documentos, siendo en nuestra opinión un a modalidad que debería ser contemplad a en a lguna actu alización de la n orma. 158 GU ICHOT REINA relata su experiencia al solicitar y conseguir una inform ación pública ante el Ministeri o de Medio Ambiente, de Energía y del Mar del Gobierno de Fran cia, aportan do simplemente un correo electrónico, sin n ecesidad de u tilizar ningún d ocumento d e identidad, ni certificado d igital, ni otro medio de identificación. GUICHOT REINA, E . (2017). Informe sobre los requisitos d e identificación de los solicitantes d e acceso a la información públic a , p. 8. 159 En este últi mo caso, y para el sup uesto en que el inter esado quiere acced er a la vía con tenciosa, lo s interesados pueden s olic itar a la Administración que e ntre gu e su motivación po r escrito e n el plaz o de un mes. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 65 d'acc ès aux documents administratifs , la CADA – , y la vía contenciosa – esto es, el recurso ant e los tribunau x administratifs – . 10.1. Los recu rsos admini strativos Frente a una resolución de una solicitud cabe interponer un recurso administrati vo. No obstante, h ay que constatar que los recurs os ad ministrativos en el ordena miento jurídic o francés se han co nvertid o en la práctica en una suert e de vía v enida a menos d e resolución de conflictos paralela a la vía judicial 160 . Es importante señalar, en todo ca so , que la reclamación ante la CADA no sustituy e a los recursos administra tivos ordinarios, por lo que, co ntra una resolución de una solicitu d de in formación, l os in teresados pueden interp oner un recurso administrati vo en los términos pr evistos en el libro IV del CRPA, lo que se suma a la p o sibilid ad de reclamar an te la CADA 161 . 10.2. La rec lamación an te la CADA La CADA es una auto ridad administrati va independ iente 162 , encargada de o bs ervar el cumplimiento de los deberes de los sujetos obligados por el CRPA 163 . To das las CCTT están sometidas a la competenci a de esta autoridad. Entre sus miembros, destaca la presencia de un representan te p olítico de cualqu ier c olectividad terr itorial d esignado por el p residente del Senado. Se ha previsto la presencia de un representan te po líti co local, lo que es coherente con el hecho de que la CADA tiene jurisdicción sobre todas las CCTT. No se especifi ca qué tipo de representan te debe ser d esignado, con lo que puede ser un miembro del consejo regi onal, del departamental, o un conce jal municipal 164 . 160 BRISSON, Je an – François (1996): Les recours administratif s en Dr o it public f rança is , éditions LGD J, París, p. 134. 161 E llo eso sí, surte los efectos d e renviar a la Administración l a solicitud de información, reactivando los plazos para los ulteriore s estadios del régi men de impugnac ión, por lo que nos preguntam os, con carácter general, en qué medida puede interesar a un d emandante activar u n re curso administrativ o ante la mis ma Administración que l e ha denegad o su solicitud. 162 Se rige por lo dispuesto en los arts. L34 0.1 a L343 – 12 CRPA por la codificación de la Loi n° 78 – 753 d u 17 ju illet 1978 portant diverse s me sures d'amélioratio n d es relations entre l'administration et le public et diverses dispositio ns d'ordre ad ministratif, social et fiscal . 163 Art. L340 – 1 CRPA. 164 En este s entido, por un lado, ap reciamos que la existencia de u n electo loca l pu ed e ay udar a qu e la CADA emita informes con con ocimiento d e cau sa en to rno a la realidad de las CCTT, pero , p or o tro lad o, entendemos q ue las diferencias entre los tres n iveles territoriales aco nsejarían replantear la posibilidad de in cluir repres entantes de los diferentes nivel es de CCTT, a fin d e asegurar la presenc ia d e quienes mejor conocen la realidad de las regiones, d epartamentos y com unas. Además, sería ideal que la elección del representante local estu viera informad a p or algu na asociaci ón d e entida des de ámbito local para qu e su selección sea lo má s participativa po sible. NOEL ARMAS CASTILLA 66 La CADA c onoce las recla maciones frente a las res oluciones de las s o licitudes de acceso , expresas o presuntas, así como los incumpli mientos en materia de publicidad activa de lo s sujetos o bligados 165 . Su m isión com pr ende también la de promover una cultura de transparencia en el sector público 166 , tarea que comparte con otras autoridades, con diferente im pacto en la vida local 167 . Las reclamacion es en materia de derecho de acceso se interponen contra la resolu ción del sujeto obligado o contr a la resolución del recurso administrativo que se interponga, en su caso. Hay que advertir en todo caso que el acces o a la vía contenci o sa requiere la reclamación previa ante la CADA. El interesado puede acudir a la autoridad ad ministrativa en el p lazo de d os meses desde que recibe la re solución 168 . La CADA tien e un mes desde que recibe la reclamación para resol ver y notificar al interesad o 169 . Este plaz o que se le concede a la CADA no es imperati vo, sino que tiene los solos efect o s de permitir al interesad o acudir a la vía contenciosa sin más demora en caso de silenci o. La presentaci ón de la reclamación requiere algu nas formalidad es como son la identificación de los sujetos y el objeto d e la reclamaci ón, pero no su fundamentaci ón juríd ica 170 . La información debe estar relacionada con algunas de las materias recogidas CRPA 171 , so br e las que la CADA ejerce sus competencias. Las m aterias de las que conoce la CADA son numerus 165 “La CADA emite dictá menes cuan do le es sometido un asunto por una persona a la q ue se le ha denegado el acceso o la pu blicación de un documento admin istrativo en aplicación del Tí tulo I, se le ha denegado el acce so o la comu nicación de do cumentos públicos d e archivo, con excepción de los documentos mencionados e n el ar t. L. 211 – 4 d el Code du Patrimoine y de los acto s y d ocumento s producido s o recibido s por l as asambleas parlamentarias, o u na decis ión desfavorabl e relativ a a la reutilización de in formación pública (…).” Art. L342 – 1 CRPA. La traducción es nu estra. 166 LASSE RE, B., LE NOIR, N. STIRN, B. (1987). La transparence ad ministrative, Pa rís: Press es Universitaires de France, p. 130. 167 Como la Commission Nationa le d es déb ats p ublics (CNDP), la Haute Autorité por la tran sparence de la vie pub lique (HATVP), d e la q ue ya hemo s h ablado, o la Comm ission nationa le informatiqu e et liberté (CNIL), a cu yo respecto nos remitimos a RAZAFINDRA KOTO, C. (2020). “Autorité administrative indépendan te, entre Independence et tran sparence”, en BON – GARCIN, I., y RAHALISON RAMANANKASIN A, C. (coords.). ( 2020). La tran sparence: é léments d’an alyse en dro it français et malgac he , París: L’Harmatta n, p. 68. 168 No hay plazo en los supue stos e n que la r esolución se prod uce por mor del silencio, ni en supu estos en que la resolución n o cuente co n el debido p ie de recurso. 169 Arts. 343 – 1, 343 – 3, 343 – 4 y 343 – 5 CRPA. 170 Claramente, e stas r eclamaci ones pueden presentarse co n u na exposición jurídica a fin de pon er el acento sobre algun a cuestión que p ueda ser enfatizada por la CADA; sin embargo, es lógico q ue no tenga que expon erse dicho fundamento jurídico por parte del interesado hab ida cuenta de qu e esta per sona no tiene por qué saber las razones jurídicas que le habilita n a acceder a la información, y qu e ese es precisamente el objeti vo de la reclamación, el de conseguir un informe de la auto ridad de tra nsparencia que dé un a opinión jurídica des de el punto de vista de u n t ercero neutral y e specializado. 171 En con creto, en el art. L342 – 2.a), que y a expusimos más arrib a en este capítulo. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 67 clausus , y se mantienen regímen es específicos no previstos en el CRPA que se rigen por sus propias normas y en los qu e la CADA no puede int ervenir. La resolución de la CA DA r ev iste la fo r m a de recom endación en el que la autori dad da su parecer sobre la res olución que debería to mar el sujeto obligado, a la manera d e un ombudsman 172 . El cumpli miento de las r ecomendaci ones, como su p rop io nombre in dica, n o es, pues, obligat orio 173 . La CADA h ace un seguimiento de sus r ecomendaciones fa vo rabl es al inter esado, requiriend o al suj eto obli gado para saber si conced e o no fin almente el acceso. Algun os autores explican que las recomendaciones son valoradas por la Administraci ón merced de la autorida d moral que se reputa a la CADA 174 , si bien los datos muestran unos porcentajes muy alto s de Administraci ones que no se pronuncian sobre si van a seguir la reco mendación de la CADA, y también porc entajes muy mejorables de adopción d e las recomendaci ones 175 . 172 En efecto, la CADA no ostenta sino un papel con sultivo: no ejerce ningun a función de d ecisión y n o puede dirigir ningu na orden a la Ad ministra ción, n i siquiera a la local (Resolución d el Cons eil d’État de 27 de abril de 1983). 173 En este sentido, el C on seil de État ha considerado que solamente se puede actuar contra la decisión d e la Administración y n o contra la recomendación de la CADA (R esolución del Conseil de Éta t d e 27 de abril de 1983). 174 P. CANAVA GGIO (2014 ). Vers un droit d’accès à l’information publique , E d. UNESCO, p. 93. LALL ET, A., y NGUYEN DUY, P. (2021). “Communication des documents admini stratifs”, Refer torie Dalloz de contentieux administrati f, paragraph e 560. Con tod o, estos índices son en nu estra o pinión susceptibles de mejora. Se puede co mprobar en cualqu iera de las memorias anuales d e la CADA (5 7% en 2023, 59 % en 2022, 61% en 2021, 58,56 % en 2 020, 6 1,40% en 2019, 61,47% e n 2018, 65,97% en 2 017, 66,92% en 2016…), y que tambi én señalan autores como DELAUNA Y en DELAUNA Y, B. (1993). “L’a mélioration de s rapports entre l’administratio n et les ad ministrés, contribu tion à l’étude des refor mes ad ministratives enterprises depui s 194 5”, Parí s: LGDJ, p. 503. 175 Según el informe de actividades anual de 2021 de la CADA (el ú ltimo dond e se encuentra este dato disponible en el sitio o ficial de la CADA, p ues no se pu ede comparar con los dat os del informe de 20 22 - 2023), solamente el 61,5% d e las Administracion es re clamad as comunicaron su intención de estudiar la s recomendaciones emitidas p or la CADA, porcentaje que se man tiene más o menos e stable en los cinco años anteriores (en concreto, un 61,4% en 2017, un 62,9% en 2018, un 64,2% en 2019, u n 62,0% en 2020), no así las ta sas de cu mplimiento tota l y/o p arcial de las recomendaciones que son informad as por las Administracion es, que experi mentan una b ajada muy preocupante en el mismo per íodo (81,2% en 2017, 75,0% en 2018, 73,4% en 2019, 71,7% en 20 20, 69,6 % en 2021). Los dat os hi stóricos fluctúan en este sentido, pues encontra mos al gunas tasas más preocup antes, como la d el año 2 015, en la que la tasa de respuesta de las Adm inistraciones fue especialm ente baj a, con u n d ato de res puesta del 42,8%. E sto quiere dec ir p or un lado qu e las Administracione s no se están toman do en serio su obligación de responder a la CADA sobre sus inten ciones para con su s recomend aciones, y , por otro lado, que el cumplimiento de sus recome ndaciones n o es tan alto como ser ía deseab le, aunq ue este último d ato se debe matizar porq ue la no table falta de respuesta d e las Administracion es nos impid e tener u n dato completamente fidedigno . E sto nos hace p ensar en la virtualid ad d e que la reclamació n an te la CADA debería s er pote stativa – para no perder tie mpo en supuesto s en qu e la Administración no da muestras de cumplir con sus obligacio nes – , o bien que se d ote de coercitividad a su s resolucion es (dejando por tanto de ser meras recomen daciones) para que los sujetos obligados se si entan realmente forza dos a observar los requer imientos d e la autoridad de transparencia. NOEL ARMAS CASTILLA 68 Una de las consecuencia s de esta falta de oblig ato ri edad es la consecuent e inexistenci a de un régimen de sanciones que castigue el incumplimient o de las recomendaci ones p o r parte de las Ad ministraciones. L a única medida q ue puede to mar la CADA par a promover el cumplimiento de sus rec omendaciones es la d e de nunciar públicamente en sus mem orias anuales a las entidades que presenten un menor índice de seguimient o de sus recomendaci ones. Finalmente, cabe constar qu e las competen cias de la CADA no se agotan en la emisión de recomendaciones frent e a reclamacion es, sino que los sujetos obligados pueden dirigirse a ella para consultar de forma proacti va las dud as que tienen con respect o al cumpl imiento de sus deberes de transpa rencia 176 . 10.3. El re c urso j udi ci a l El juge administratif – los ju zgados de lo contenci oso administrati vo – 177 es el que conoce los recursos contra las r eso l uciones d e s olicitudes que han sido presentadas al a mparo del CRP A frente a las CC TT 178 . N o obstante, en algunas ocasiones es la jurisdicción civil – juge j udiciaire – la que debe pronunciars e sobre reclamacion es present adas contra otros suj etos o bligad o s con 176 Art. R342 – 4 – CRPA. 177 Para situarnos, debemo s decir qu e, gros so modo , el sistema judicial franc és se organiza en dos gran de s ramas: l’ordre judic iare (que por sinécd oque recibe ta mbién el nombr e de juge ju diciaire , y conoce de asuntos civ i les y penales) y l’ordre a dministratif (que po r sinécdoq ue también es de nominada juge administratif , y conoce de lo s conflicto s que enfrentan a lo s particulare s con los pod eres púb li co s, así como los conflictos que tie nen los po deres pú blicos en tre sí). L’ord re judic iare integra tanto a la jurisdicción civil ( ju ridictions civiles ) co mo a la ju risdicción penal (jurid ictions p enales), cada u na de ellas compuesta por distinto s órganos ju d iciales. L’ordre administratif está int egrado por le Tribunal Admin istratif (cuyo equ ivalente es el Juzgado de lo contencioso – administrativo), la Cou r administrative d’appel (que equ ivale a la Salas de lo contencioso de los Tribunales Superior es de Justi cia españoles), la Cour de Cassation (qu e se corre sponde con la Sala de lo con tencioso – admini strativo del Tribunal Supremo); y le Conseil d’État (cuyo homólogo es el Con sejo de Estado es pañ ol, au nque lo cierto es que e l francés no solo desempeña funciones con sultivas s ino también jurisdiccionales p ropias de la Sala d e lo con tencioso – ad ministrati vo de nue stro Trib unal Supremo). Además, l’o rdre administratif ta mbién cuenta con a lgunos ó rganos judiciale s especializado s, como son le Tribunal des Conflits (que s e equipara a nuestro Tribunal d e Con flictos de Juri sdicción), y la Maison de Justice et du Droit (sin n ingún equivalente d irecto en n uestro sis t ema judicial). Además de estas dos grandes ramas, ta mbién existe la d enominada jurisdicci ón constitucion al, enca rnada por el Conseil Constitutionn el , que vela p or el resp eto a la CF 1958. E sta relación d e órganos jurisdicc ionales ha sido desarrollada por la profesora MACÍAS OTÓN, co n alguna matización p or nuestra p arte. MACÍAS OTÓN, E . (2011). Las resoluciones judic iales en Francia: tipo logía y estructura, Anales de Filología Franc esa , núm. 19, p. 191. 178 Esto es así de con formidad con lo establecido en el ar t. 222 – 13 del Cod e de Justice Administrative . La jurisprudencia ha s eñalad o que este tipo de asuntos, en los qu e se están tratando asunto s que conciernen la relación entre el servicio p úblico de arch ivos y sus u suarios, deben resol verse en la vía contencio sa (resolución d el Tribunal de s Conflits de 19 abril de 19 82). CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 69 incidencia en el plano local, como so n los sujetos privados con una misión de servicio púb lico – tales como lo s concesionari os y contratistas, figuras tan presente s en la vida local – 179 . Como ya se ind icó, el acceso a esta vía r equiere el paso previo p or la CADA 180 , y su pronunciamien to expreso, o bien el agotamiento del plazo para llevarlo a cabo, condición que es estricta mente o bser vada por el juge administra tif . En nuestra opinión, el sistema tiene ventajas e in co n venientes; en aplicación del principio i ura novit curia , el juez conoce el Derecho, y en realidad no necesita la opinión previa de la autori dad administrativa, así que, por un lado, consideram os que el modelo f rancés alarga forzosa mente el procedimient o – procurando que los asuntos n o lleguen a la vía contenci o sa, y qu e se resuelvan ideal ment e en la fase administrati va – , y por otr o lad o, que el juez, aun sin nec esitarlo, cuenta c on una opinión independien te y reforzada con la que r esolver el pleit o además de la aportada por las partes, l o que nos parece qu e conforma un r égimen muy rígido, pero también bastant e garantista. La principal diferencia entre el juge administratif y la CADA resid e en que la s resoluciones del juge admi nistratif sí son de obligatorio cumplimient o, co mo corresponde co n cualquier decisi ón judicia l. Eso sí, la necesidad de acudir al juzgado para conseguir una resolución d e obligatori o cumplimient o se nos antoja un mecanism o pe sado para los interesad o s, que n o pueden conseguir una resolución de obligat orio cumpli miento has ta alcanzar la sede judicial, con to dos l os esfuerzos que eso c onlleva para el ciud adano de a pie. El objeto del recurs o es la resolución d el sujet o oblig ado tras la rec omendación de la CADA. Esto es, en el caso del solicitant e, la confirma ción de la decisión denega to ria del s ujet o obligado, c on lo qu e la legitimación activa re cae sobre la persona solicitante 181 . La confirmación 179 Por ejemplo, en la resolución de 6 de julio de 2015, el Tribunal des Conflits determina q ue un sujeto privado que ejerce una funció n pública no puede ser condenad o a dar una información en el orden contencioso – administrativo, s ino que debe ser juzgado en la vía civil ( le jug e judiciaire ). En este caso, un colegio profesional d e fisioter apeutas quería saber cu ántas p ersonas se encon traban p restando servicios de fis iot erapia en un centro priv ad o concertado con la Admi nistración sanitaria. Judicializado e l co nflicto, un tribuna l administratif ord enó la entrega de la informa ción, pero el Tribu nal d es Conflits final mente consideró que aq uel trib unal era incompet ente. Y sin emba rgo, en otra s oca siones, como en el sup uesto de u na solicitud p resentada por unos empl eados de una mutualid ad ante su empleadora, el Tribunal d es Conflits había considerado qu e aun tratánd ose de un sujeto p rivado, el d erecho de ac ceso – en este caso de documentos no minativos que afectan a lo s tit ulares de los d atos solicitados – debía h acerse valer a través de la vía contenciosa – a dministrativa – le juge administratif – (resolución del Tribuna l des Conflits d e 2 d e julio de 1984). De esta ma nera, los juzgad os d e lo con tencioso administrativo n o o stentan la exclusi va competencia en la materia. 180 Así lo recuerda también la resolución del Conseil d’Éta t , de 19 d e febrero de 1982, y a rt. L342 CRPA. 181 O, en su caso, el tercero afectad o, que tiene cap acidad para o ponerse a la entrega de documentación que le con cierne en supuesto s con cretos, como aqu ello s q ue afectan a su intimidad o a sus intereses comerciales e industriales. E n estos supuestos, el tercero puede ser parte en la defensa (cuando el solicitante ve rechazada su solicitud de acceso y demanda a la Administración) como actor de la demanda (en supuestos en q ue la solicitu d o el recurso contencioso s e ven estimados y el tercero q uiere recurrir la NOEL ARMAS CASTILLA 70 de est a negativa para el solicitante puede ser tanto implícita 182 como explícita. El plazo para la interposición del recurso contenci oso es de dos meses en el caso de las resolu ciones explícitas, mientras que las implícitas están sujetas al mismo plazo de dos meses para su impugnaci ón judicial a par tir de l os dos mes es de recep ción del inf orme de la CA DA por el sujeto obligado sin que esta se haya pronunc iado 183 . Se prevé que sea siempre el int eresado el que tenga que movilizarse para ejercer o defender su derecho, lo que deja al sujeto obligado en una posición mucho más c ómoda con re specto a la del interesad o. En la vía contenciosa, el sujeto o bligado se ve e n la posici ón de demostrar por q ué no puede entregar el docum ento cuand o se lo niega al solicitante, que debe basarse: bien en la existencia de límites o caus as de inadmisi ón, b ien en la inexistencia de la informac ión soli citada. De esta manera , a n uestro juicio, se c olocan en pie de i gualdad las partes enfr entadas en la sed e judicial. 11. LA PUBL ICIDAD DE LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS PLENARIOS DE LAS CCTT FRANCESAS El órgan o deliberan te plenari o de las Regi o nes es el Consejo regional 184 . Los Co ns ejo s regionales se rigen por el principio de publicid ad en el desarrollo de sus sesiones plenaria s 185 . decisión). En ambas posiciones se v io la sociedad Eoliennes en mer îles d'Y eu et de Noirmoutier , que quería impedir que una asocia ción ecologi sta accedi era a u n pro yecto ind ustrial que la empresa hab ía presentado ante la Administración. En primera instancia en un tribunal administratif de París, la s oci edad formó par te de la defensa; dado que el p leito se r esolvió en con tra d e sus intereses, la empresa rec urrió en segunda instancia an te el Conseil d’Éta t , siendo parte a ctora (Resolución del Conseil d’ État , de 22 de julio de 2016). 182 Por el trascur so d e do s meses desde la recepción de la rec omendación de la CADA o de la activación del si lencio n egativo en la ins tancia de la CADA, sin p erjuicio d e qu e la CADA está obliga da en cualquier caso a e mitir su r ecomendación. Alguna sentencia recie nte así lo recuerda, como l a del Tribu nal Administratif de O rleans , de 1 de abril d e 2020. 183 El plazo de impugnación de las resolucion es i mplícitas es, a nuestro juic io, más perj udicial, pue s precluye u n p lazo par a garantizar u n derecho que está sien do igno rado por parte del sujeto o bligado, forzando al interesado a t ener unos conocimientos juríd icos para traza r una estrategia que no se malo gre por cuestiones p rocesales. 184 El conse jo re gion al es el órgan o donde se delibera y acuerda la Adm inistración de las region es, y cuyos miembros son elegidos por sufragio universal directo (art. L4131 – 1 CGCT). Son elegidos por un período d e seis añ os en un sistema d e dos vueltas. LEC UCQ, O. (2020). “El sistema el ectoral fr ancés”, Teoría y Realidad Constituciona l , núm. 45, p. 174. Difícilmente po demos co mparar esto s consejos con algun a figura en España, pues si b ien pudiera p arecernos que la s regiones francesas y nuestras CCAA guar dan alguna semejanza, lo cierto es qu e su r ealidad política y juríd ica está muy alejad a, sin qu e tenga sentid o comparar los con sejos regionales con nuestras CCAA. En cualquier caso, hay que señalar qu e los diputados autonó micos tambi én son elegidos por sufragio universal directo, pero ni se contem pla el s istema electoral de do s vueltas ni se p revé n mandat os distintos a l os de 4 años. 185 Tal y como establece el ar t. L4132 – 10 CGCT, "la s reunio nes d el con sejo re gional so n públicas. No obstante, a petición de cinco miembros o del presidente, el consejo reg ional puede de cidir, sin debate, por mayoría absoluta de los m iembros presente s o representados, reunirse a puerta cerra da. Sin perjuicio de las facultades conf eridas al presidente del consejo region al por el artículo L. 4132 – 11, estas reunione s podrán ser retransm itidas por medios audiovisuale s." La trad ucción es nuestra. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 71 Así pu es, toda per sona que lo desee tiene el derecho de presenciar el d esarrollo de esas sesiones. No obstante, es te principio de publicid ad no es abs oluto, pu es se admite la p osibilida d de que el P leno acuerde la celebración de la sesión a puerta cerrada. Este acuerdo no requiere debate para su ad opción, n i necesita un ele vado nú mero de r epresentantes para s u proposici ón – solo cinco o el presid ente – , aunque sí exige la aprobación del acuerdo p o r mayoría abs oluta. E l legislador no acota las materias en las que podemos declarar el secreto de la sesi ón, dejando a manos del Pleno la resp onsabilidad de v etar el acceso del público a las s esiones. Esta responsabilidad no es baladí, si consideramos que deja en manos del órgan o fiscalizado la decisión sobre la presencia o no de ciudadan os en el momento en que se están debatiendo lo s acuerdos que se deben ap robar, lo que trae a la actualidad las palabras de ROBESPIERRE qu e citamos en el primer epígrafe de est e capítulo en torno al efecto que la presen cia de público provoca en las r euniones d eliberativas de caráct er pol ítico. Las mismas co nsid eraciones se deben hacer con respecto a los D epart amentos, cuyo órgano plenari o es el Consejo general 186 , que siguen un régimen de publicidad de sus sesiones similar al de las regi o nes , con la m is m a posibilid ad de acuerd o de celebración a puert a cerrada 187 . Finalmente, y en lo que tiene que v er c o n las Comu nas, cuyo órgano plenario es el Consejo m unicipal 188 , presentan un esquema similar al de las demás CCTT, si bien el legislador 186 Que e s el órgan o donde se delibera y acuerda la Adminis tración de cad a departamento. Sus miembro s son elegidos por sufragio universal directo, por un p eríodo de seis añ os y un sistema mayoritario a dos vueltas d e acu erdo con lo esta blecido en el art. L193 del Code electoral , como estudia LEC UCQ, O. (2020). “El sistema electoral francés” , Teoría y Realid ad Constitucio nal , núm. 45, p. 175. Aunq ue los con sejo s regionales d e los departamentos franc eses guardan al guna s emejan za con nuestr as Diputacion es provinciales, debemos hacer n otar las diferencias en las eleccione s de sus miembros, pues en nuestro caso los consejero s pro vinciales son elegidos por sufragio universal indirecto p ara un mandato de cuatro años. 187 “Las reunion es del con sejo departamental son públicas. No obstante, a petición de cinco miembros o del presidente, el cons ejo departamental puede dec idir, sin debat e y por mayoría absoluta de los miembros presentes o repre sentados, reunirs e a puerta cerrada. Sin perjuicio de las facult ades conferidas al presidente del Consejo d epartamental por el artícu lo L. 3121 – 12, estas reunio nes podrán ser retransm itidas p or medios aud iovisuales”. La tradu cción es nuestra. 188 Órgano d onde se delibera y acuerda la Administración de c ada comu na. Sus miembros son elegidos por sufragio un iversal dire cto, su mandat o es de 6 añ os, aunq ue existen algun as e specialidades ele c toral es que afectan a la s comunas según su tamaño (art. L2121 – 3 CCGT, y por re misión, arts. L1 a L118 – 3, L225 a L270 y L273 del Code elec toral ), circun stancia q ue hay que tener en consideración en u n país con más de 35.000 comunas co mo es Fra ncia, d onde mu chas de ellas a penas cuenta n con u nas decenas de v ecinos y otras con v ario s millones de re sidentes, con lo que la realidad administrativa local francesa es heterogénea. LECUCQ, O. (20 20). “El sistema electoral fran cés”, Teoría y Realida d Consti tuciona l , núm. 45, p. 175. La elección de los con cejales en las comunas es más similar a la d e los municip ios españo les, pues en ambos regímenes se contempla el sufragio universal, libre, directo y s ecreto; pero en los municipios españ oles no se co ntempla el sistema d e vueltas, y lo s mandatos son de 4 añ os. NOEL ARMAS CASTILLA 72 le ha dedicado una atención m ás específica que merece ser reseñada 189 . La regla general es la de la publicidad de las sesiones, de forma que en principio cualquier ciudadano – ve cino o no – puede presenci ar el desar rollo de los Plen os. Esta regla g eneral puede ser r ectificada p or acuerdo del propi o Pleno, quien puede apreciar por m ayoría absoluta la necesi dad de que el debate se desarr olle a p uerta cerrada y adoptar una d ecisión en ese sentid o. El ac uerdo se toma sin debate, y no existen causas tasadas que acoten las posibilidades de celebración a puert a cerrada. En estos casos, cob ra especial relev ancia la pub licidad de las actas, median te la que se puede fiscalizar los acuerd os de los P len o s, aunque se hayan celebrado a pu erta cerrada. Aunque esta solución compensa l a falta de público en el des arrollo de las sesiones, a nuestro juici o supone una merma en el control efe ctiv o del desarr o llo de dichas sesi ones, pues su nivel de detalle no puede ser tan luj oso como la mera pre sencia de ciudad anos 190 . En síntesis, las sesiones de todas las CCTT están sujeta s a ciert o ni vel de transparencia que obliga a d ar pu blicidad de las sesi ones de sus princ ipales órgan os d e delib eración: cua lquier pe rsona puede presenciar las sesiones de las CCT T, y estas pueden ser grabadas, r etransmitidas o publicadas 191 . To das las CCTT siguen un mismo patrón de publicid ad 192 . En fin, este esquema 189 De acu erdo con el art. L2121 – 18 CGCT: "Las sesiones del consejo municipal son pública s. No obstante, a petición de tres mi embros o del alcalde, el consejo muni cipal puede de cidir, sin debate y por mayoría absoluta de los miembros pres entes o representad os, reun irse a puerta cerrada. Sin perjuicio d e las facultades del alcalde en virt ud del artículo L. 2121 – 16, e stas reunion es podrán ser ret ransmitidas por medios audio visuales". La trad ucción es nuestra. 190 De conformidad co n el art. L2121 – 5, las actas son redactadas por el secre tario de la sesión, y firmadas por el alcald e y el secretario. En las actas debe figurar la fecha y h ora de celebra ción de la sesión, el nombre de su Presidente, así como el de los miembros d el Ayunta miento presentes o representado s. También d ebe figurar el nom bre del secretario (o en su caso, secretarios) d e la sesión. Además, se debe indicar el quóru m, el ord en del día, los acu erdos ad optados y los informe s en virtud d e los cuales se adopta ron, las s olicitud es de votación e special, los resultados de las votaciones, es p ecifica ndo, en el caso de votacion es p úblicas, los no mbres d e los votan tes y el res ultado de sus votos, así como el fond o d e los debates de la reunión. As i mismo, en la semana siguient e a la reunión en la qu e se adoptan las actas, estas deben publicarse de forma perman ente y g ratuita en formato electrónico en la página we b de la co muna (siempre que la comuna disponga de un sitio w eb), y en todo caso se deb e pon er a dis po sición del público una cop ia en papel p ara facilitar su consulta. 191 No s remitimos, para u n estudio en p rofundidad de este t ema, a LACAÏLE, P., y GARREAU, F. (202 2). L’élu municipal et int ercomunal: statut de l’élu et foncionn ement des assemblée s , Boulogne-Billan court: Berger-Levrault, p . 217 y a FAURE, B. (2023). Droit des co llectivités territoriales , Parí s: Dal loz, p .162. Este último, p or cierto, en la p. 166 del libro que acabamos de cit ar, se muestra contra rio a qu e las Comisiones Permanentes – una suert e d e Junta de Gobierno Local que solo existen en los con sejo s regionale s y departamentales – se celebr en a p uerta cerrada, puesto qu e, según defiende este autor, estas Comisione s Permanentes son un modelo reducido de los propios pl enos, con lo que deber ían adoptar el mismo criterio de publicidad. Además, el autor señala que la evolución histórica de las CCTT tiende a la pu blicidad de sus sesiones, con lo que en la actualid ad deberían ser púb licas las sesiones d e estos órgan os. 192 Y para se r más expresivos de la regularid ad de este régimen, podemos indicar que se prev én las misma s condiciones para la celebració n de las se siones en los d epartamentos de ultra mar. Para m uestra un botón: por señalar algun as de las CCTT más particulare s de Francia, encontr amos que las sesiones d el órgano de deliberación de los territorio s d e Guay ana y Martinica (que gozan d e u n régimen dife renciado por su situación política e h istórica, como expli camos má s arriba) también son p úblicas, como refiere el art. CAPÍTULO 1: EL TRATAMIENTO DE L A TRANSPARENCIA EN LAS COLECTIVIDADES TERRITORIALES F RANCESA S 73 repetitivo puede deberse, en nuestra opinión, a la v i sión centrali sta del Estado francés, que influye en la co nsid eración más unif orme del rég imen local. 12. EL ACCESO A LA INFORM ACI Ó N POR LOS CARGOS ELECTOS LO CALES Los cargos electos tienen derecho a recibir información de las CCTT de las que forman parte. Esto se manifie sta en primer lugar en el derecho que tienen reconocido los representan tes políticos de recibir informaci ó n – sin necesidad de solicitarlas – de las materias objeto de debate en los órganos de lo s que forma n parte, del que se benefician tanto los miembros de l os consejos r egionales 193 , como de lo s consejos general es 194 y municipales 195 . El acceso de los representan tes políticos l o cal es a la información pública se regula en dos nor mas: la del ac ceso a la infor mación qu e atañe a los repres entantes polí ticos local es en e l CGCT, y la del de derecho de acceso en general que se recoge en el CRPA. Esta concurrenci a de normas se soluci ona m erce d de la relació n de suplet oriedad de las disposiciones del CRP A frente a las que específicament e tratan este derecho de acce so en el CG CT. Ade más, se da la circunstancia de qu e el derecho al que se refiere el CGCT en favor de l os repr esentantes políticos locales es anterior al CRP A, y la jurisprudencia cons tata que estos han contado desde hace décadas con un dere cho a acceder a la inf ormación relativa a to dos los asu ntos del Pleno 196 , que resulta necesario para poder realizar la labor a la que están llamad os 197 . La razón que justifica L7323 – 4 CGCT. Aunque tambi én debemos re señar que ese mismo artículo admite la celebración del Pleno a pu erta cerrada, con lo s mismos r equisitos que se pre vén p ara los ó rganos plenarios de las C CTT de la metrópolis. y lo mismo sucede con otras CCTT particu lares como San Bar tolomé (ex art. L O6221 – 12 CGCT) o San Pedro y Miquelón (ex art. LO6431 – 11 C GCT). 193 Derecho a recibir infor mación d e los miembros de los con sejos regionales (art s. L4132 – 17, L4132 – 17 – 1. L4132 – 18, L413 2 – 18 – 1, L4 132 – 19 y L4132 – 20 C GCT). 194 Derecho a recibir i nformació n de los miembro s de los cons ejos generales (art. L 3121 CG CT y ss.). 195 Dere cho a recibir informació n de los miembros de los cons ejos m un icipales (arts. 2121 – 10 CGCT y ss.). 196 Así en su resolución de 9 de n oviembre de 1973, e l Conseil d’État ha tenido la oportunidad de subrayar que “en virtud de su con dición de miembros d el Pl eno municipal llamados a deliberar sobre los asuntos del mun icipio, los diputad os y concejale s tienen derecho a ser informados de todas las cuestiones relati vas a dichos asunto s”, aunque ese d erecho se puede regular a tra vés de un procedimiento definido en las ordenanza s locales. Po r ciert o, nótese que la resolución e s anterior a la ordenación g eneral de derech o de acceso n acida a partir d e 1978, y qu e se ba sa exclusi vamente en el d erecho pre visto en la regulación de régimen local. 197 Resulta muy esclarecedora la resolución de 29 de junio de 1990, del Conseil d’ État (asunto “ Cne d e Guitrancourt ” ), en la que se r econoce expresamente que “ los mi embros d el con sejo mu nicipal pueden acogerse a las di sposicione s de la l ey de 17 de julio de 1978, qu e gara ntiza la libertad de acceso a los documentos ad ministrativos, y ta mbién tienen der echo a ob tener la comunicación de l os documentos enumerados en el artículo L.121 – 19 d el Code de s communes , también son titu lares, como miembros del Pleno municipal llamad os a deliberar sobre los asunto s d el municipio, del derecho a ser informad os d e todas las cuestiones relat ivas a estos asun tos en condiciones que les p ermitan cu mplir normalm ente su mandato" y más concretamen te, q ue los concejales tien en d erecho a conocer "los proy ectos d e decisión NOEL ARMAS CAS TILLA 80 El funciona miento de los Plenos de las CCTT sigue el principio de publicidad de sus sesiones, no así las reuniones que m anti ene el presidente de la colecti vidad con su grup o de gobierno. La poblaci ón de las CCTT es un factor qu e deter mina sus obligaci ones de pub licidad activa, pues se apr ecian determinad as excepciones en razón de la poblaci ón de la s comunas, al considerarse que no tienen los medios suf icientes para atender est os debe res de t ransparencia. También se tiene en cuenta el número de habitan tes para ex i m ir a determinadas comunas de sus obligaci ones de nombrar a un responsable d e transparencia. Por últi mo, fruto de la exist encia de diversas n ormas regulad oras del der echo de acceso, examinam o s la situación de los repres entantes políticos l ocales, que gozan de un derecho privilegiado para con ocer los asuntos que van a ser tratados en los Pleno s de sus CCTT. Este derecho se defiend e direct amente en la jurisd icción c ontenciosa cuand o no es s atisfecho por el presidente de la colec tividad y no puede ser objeto de reclamación ant e la CADA, mientra s que para el resto de asuntos los representant es pol íticos tienen el mism o régimen jurídico que cualquier otro ciudadan o , incluso en el seno de sus propias entidades. Est a es un a muestra de la relación de sup letorieda d del CRPA frente a la s normas de régi men local. Como apuntam os al principio de esta sín tesis, muchas de estas cue stiones serán objeto de comparaci ón a l o largo de este trabajo confor me estudie mos la transparencia local en España, así cot ejaremos su regu lación en sendos paíse s. 81 CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDA D Y EL ACC ESO A LA INFOR MACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTA IPBG En España, las regulacion es previas a la LTAIPBG carecí an de un tratamiento integ ral de la transparencia de la act uación de l o s entes públicos. P or el contrari o, existían previsiones dispersas e insuficient es. Au nque nos centra mos en el ámbito local, cierta mente esta era una situación generali zada. En este capítulo examinaremos la e vo luci ón legal de la re gulación de la publicidad de la información en poder de las Adminis traciones Públic as hasta la CE 1978, con incid encia en particular en la normati va que afecta al ámbit o l o cal, tanto sobre el pape l como en su implementa ción en la práctica . Como vere m os, es te estud io hace afl o rar la conexión entre transparencia y legitimación del poder político, dado que muchas previsiones de este tema se han dado en co ntext os de crisis políticas o de ca m bios de régimen. A este fin, aunque previament e ex pondr emos un estudio sint ético de l a evolución histórica de la naturaleza polític a de las EELL y su relación con el principio de transparen cia, referire mo s el análisis a cada uno d e los period os políticos que se suc edieron en España desde 1812 hasta la aproba ció n de la CE 1978. 1. ANTECEDE NTES HISTÓRI COS: LA NATURALEZ A POLÍTICA DE L AS E ELL Y SU REL ACIÓN CON EL PRINCIPIO DE TRANSPARE NCIA Las EELL españolas han gozado tradici onalmente de naturaleza p olítica, no sol o administrati va, pero la intensid ad de esta naturaleza h a fluctuado en el tie mpo 1 . 1 Nos remitimos al estudio d e la historiado ra PÉREZ RODRÍGUEZ, quien exp one cómo la importancia política d e las EELL se ha ido modulando a lo largo d e los siglos. PÉ REZ RODRÍ GUEZ, A. C. (20 14). “La búsqueda de los orígen es de la administración municipal: d e la E dad Media al Liberalismo”, Revista d e Estudios de la Administració n Lo cal y Autonómica , núm. 1, pp . 55 – 69. De ese trabajo podemos o bservar varias circunstancia s d e interés en n uestro objeto de estudio, como e s el hecho d e q ue las EELL tien en una tradición cuya an tigüedad es lejana en nuestro país – siendo incluso anterior al nacimiento del Estado español – . La naturaleza política de la s E ELL s e ha ido m oduland o en nuestro territo rio según lo ha permitido cada una de las etap as histórica s qu e ha vivido el territorio que hoy conocemos como E spaña. Desde los antecedentes má s r emotos hasta nuestros días pod emos sintetiza rlo así: las trib us íberas y celtas de la P enínsula ya tenían una organización local que difería según s u orig en y u bicación geográfica; luego los gri egos trajeron su modelo de p olis configurad a como ciudad -estado autá rquica; los romano s aportaro n el con cepto juríd ic o de municipio que con forma el germen de nuestro con cepto actual, en el que se ejercían comp etencias de interés para la localidad, como el manten imiento y vigilancia de calles, policía, mercados, tráfico, espectáculos y ferias; cuan do los pueblos godos se impusieron en la H ispania romana, aparecieron algunas formas de organización local con mucha menos au tonomía que las romanas dada la fuerte subordinació n de las poblacion es al rey, pero integradas por vecinos de la localidad , que conservaban a lgunas co mpetencias como la p olítica de d eslindes, impar tición de just icia, recau dación de impuestos y el serv icio militar . BENSUSAN MARTÍN, M. P. ( 1999). E l conc ejal en el ordenam iento ju rídico español , Granada: Comares, pp. 3 a 10. DE HIN OJOSA Y NAVE ROS en sus Estudios sobr e la Historia del NOEL ARMAS CASTILLA 82 El princip io de transpare ncia – utilizando un vocabu lario actual, equivalente al de publicid ad del funciona miento y actuación – guard a directa relaci ó n con las posibil idades de participación de la ciudada nía en la vida política. Por ello, la publicidad de la información qu e manejan las EELL – y en últim o términ o el dere cho d e acceso – es un fen ómeno pres ente en alguna medida en cualquie r modelo históric o de g o bi erno local. Existe un antecedent e rem otísimo en lo que concierne a la gestión con participa ción y publicid ad de las E ELL, el sis tema de c oncejo abier to . S e trata de una entidad milen aria y genuina que aún funciona en localidades de escasa población 2 , donde la democracia directa es una fo rma natural de o rganiz ación política y administrativa 3 , y en la que la transparencia es un pilar esencial de su existencia, teniendo en cuenta la parti cipación directa que los ciudadanos realizan en los asuntos públic os de este tipo de entidades. Ahora bien, en términos ge nerales, la may oría de EELL no han disfrutado de ese p eculiar sistema organizativo de for ma sostenida en el tiempo en los últimos siglos 4 , con lo que, desd e Derecho españo l da buena cuenta de la recuperación de la auton omía política de los municipios a finales de la Alta E dad Media y principios de la Plena Edad Media, señalando qu e los municipios leone ses y castellanos de los siglos X al XIII fueron ese ncial mente de mocráticos, aunque en los siglos siguientes estos municipios pasaron a verse “ secue strados” por la aristocracia y las familias pri vilegiadas. De esta época, muestra d e la naturaleza política que h istóricamente han presentado las EELL españolas es q ue lo s municipios ejercían compete ncias, aunq ue n o fuera de forma un iforme, sobre diverso s asun tos d e su interés como el contro l de a basteci mientos, e l almac enamiento de d epósito s, algunas obras públicas (como pu ertos y camin os), al gunas competencias sanitarias (e specialmente durante las epidemias), e incluso algunas tareas en mat eria de d efensa, entre otras – SOSA WAGNER, F. (2005). Ma nual de Derecho Local (9ª ed.) , Cizur Menor: A ranzad i, p. 29 – . Durante la Ed ad Moderna, existía u n órgano colegiado formado por iniciativa vecinal de for ma general mente dem ocrática que repr esentaba los in tereses de la localidad. Los suce sivos r eyes dispusi eron algu nas nor mas tendentes a unificar algu n os aspectos de la organización local, pero lo cie rto es qu e la situación es muy confusa por la falta de u nidad no rmativa y la existencia de di versos r egímenes e speciales locales (s e expl ica más profun damente en las pp. 19 a 24 de la ob ra de BENSUSAN MARTÍN que aca bamos de citar). Consecuent emente con todo lo sintéticamente expuesto en e sta nota, es complicad o poner coto al límite temporal de nues tro estudio, entre otras cosa s porque – tal y como se r efleja en el artículo de PÉRE Z RODRÍ GUEZ – se pu ede hablar de la natu raleza de las EELL en las urbes de la Hispan ia roman a. ¿Pero cuán do podemos em pezar a hablar de la s EELL españolas? Como poco, se pu ede d ecir que son sujeto s presente s y antiqu ísimos en el territorio de lo que hoy llamamos España, y que siempre ha n tenido natu raleza política pero que la intensidad de es te carácter ha fluctuado a tra vés de tanto s siglos según la configuración y circunstancias de cada momento, como también so stiene BOIX REIG , quien considera qu e “un ligero encu entro histórico” pru eba que la autono mía “ha sido una constante para nuestras entidad es municipales”, aunque no lo haya s ido sie mpre de una manera e stable. BOIX REIG, V. (19 75 ). “Los Reglamentos municipales en la recient e jurisprudencia del Tribunal Sup remo”, Revist a de Adm inistración Pública , núm. 78, p. 225. 2 Lo estudia GILBAJA CABRER O, E . (2013). “Democra cia directa y con cejo abierto, el concejo ab ierto en Castilla y León”, Revista Genera l de Derecho Constitucion al , núm. 16, p. 10. 3 Lo p one de manifiesto COSC ULLUELA M ONTANER, L. (1987). “E l Conc ejo Abierto”, Revi sta d e estud ios de la Ad ministración local y au tonómica , n úm. 234, p. 202. Este autor da una amplia refere ncia bibliográfica sobr e los princip ales investigadores q ue han estu diado el Concejo Ab ierto e n España. 4 Ello porque la evolución natural de las institucionales municip ales e n la Edad Media provocó la supresión del con cejo ab ierto, aunq ue se mantuvi eron algu nos casos de forma residual. DE HINOJ OSA Y NAVE ROS, CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 83 una perspec tiva m ás general, convi ene indagar en cuál pueda reputarse el punto de partida de la introducción de mecanismos generales de publicid ad en nuestro régimen loc al. Al respecto, cabe constatar que las EELL n o han tenido un régimen uniforme hasta la aprobación de la C E 1812, hasta la caída del absolutis mo, lo que dificulta la tarea de sistematizar las previsiones de publicid ad en el ámbito local anteriores a esa fecha 5 . A partir de la CE 1812 se empieza a observar un proceso de uniformizaci ón de las EELL, qu e permite ya sí un análisis gener al 6 . A nuestro juicio, y como se concluirá del resu ltado de ese análisis, el mayor o menor grado d e pub licidad en la a ctuación de las EELL está re lacionado c on su mayor o menor caráct er representativ o y político, en un a t endencia a la ma yo r transparencia en regí menes más liberales – en el sentid o de mocrático del términ o – y, a la inve rsa, a una mayor opacidad en regímenes E. (1903). Estudios sobre la H istoria del Derecho español , Madrid: Imp renta del Asilo d e Huérfanos d el Sagrado Corazó n de Jesús, p . 66. 5 Con todo, y para comp leción de la panorámica, po demos señalar la existencia d e al gunas muestra s d e publicidad activa de las EELL du rante el Antigu o Régimen. Po r ejemplo, en lo que respecta a la conformación de acta s de las sesiones plenarias, q ue algun os ayun tamientos (pero no to dos) redactaban y archivaban desde la Baja Edad Media, eso sí, con d istintos nombres y usos a lo largo de esa etapa histórica. Por tod os, GA RCÍA RUIPÉ REZ, M. (2 008). “Los l ibros de a ctas mun icipales en lo s siglos XIX y XX” en GALLENDE DÍAZ, J. C., DE SANTIAGO FERN ÁNDEZ, J., ROYO MAR TÍNEZ, M. M., CABEZAS FONTANILLA, S., y SALAMANCA LÓPE Z, M. J. (coords.), VII Jornad as Científicas sobre Docu mentac ión Conte mporánea (1868 – 200 8) , p. 235. Esta s actas constituían un registro de los acuerdo s y delib eraciones d e los ayunta mientos medievales q ue las realizab an, y po drían haber estado disponibles p ara su consulta en algunos caso s. 6 A pesar d e la forta leza d e algun os Ayu ntamientos – o Con cejos en la terminología de la época – castellanos en algunos períodos medievales, la consolidación del pod er re al a final de la Edad Media hace que los Ay untamientos pierdan bastan te importancia, situación que se mantiene durante la Edad Moderna; sin em bar go, “si se ef ectúa un análisis de las ideologías subyacent es a las divers a s construccione s constitucion ales de las entid ades local es existente s en E spaña, se a dvierte q ue fueron la s corrientes liberale s dominantes en Europa, y como reacci ón al decadente sistema ab solutista, las qu e otorgaron el soporte teórico p ara una redefinición de la situación de las entidades locales en su relación con el Estado, y ello d esde la Constitución de 1812”. B ELLO PAREDES , S. A. (2014). “Gobernan za local y transparencia”, Revista Jurídica de Castilla y León , p. 6. También señala el nacimiento d el constitucionalis mo en España par a el ini cio del estud io d e l a transparencia loca l FERNÁN DEZ RAMOS, S. (2005). La información y pa rticipación ciud adana en la Administració n local , Barcelona: Bosch, p . 52. Por eso el crit erio de emp ezar a estud iarlas en p rofundidad a partir del con stitucionalismo es también una cuestión de limitación del est udio . NOEL ARMAS CASTILLA 84 absolutistas o autoritarios 7 , todo ello, co m o se verá, con m últiples idas y venida s, matices, e, incluso, excepci ones a esta tend encia 8 . A este respecto, resultan muy reveladores los manifiestos polític o s de principi os del siglo XIX español, época marcada por la invasión napole ónica y las luchas entre facci ones políticas que antecedieron al fin del absolutis mo. En efec to , esos escritos ya enunciab an la estrecha relación entre transparencia, participación ciudadana y progres o sociopolític o – términos que utilizamos c omo procronis mos, al ser descon ocidos en la época – 9 . En línea con lo anterior, en este trabajo s e sitúan en el siglo XIX – c o incidien do con el fin del An tiguo Régi men en España – los ante cedentes n ormativos en tran sparencia local. E so sí, sin perder de vista lo traumático que result ó consolidar el fin de ese period o hist órico en nuestr o país, circunstancia que derivó en que el poder fuera procediendo a la adopción de la 7 En este sentido , RODRIGUEZ – DRINCO URT establece una relación entre la participación ciud adana y la transparencia en la con solidación de las so ciedade s d emocráticas. RO DRÍGUEZ – DRINC OURT, J. (2019). “Transparencia, profund ización democrática y justicia constitucional: El caso de las con tribuciones exteriores ante la jurisdicció n constitucional fran cesa”, en RODRÍGUEZ – DRINC OURT, J. (coord.) Transparencia, profundizac ión d emocrática y lucha contra la corrupción , Cizu r Menor: Aran zadi, p. 204. GARCIA – ESCUDER O afirma que la transpar encia es u n prerrequisito para la cons olidación de la democracia, con lo qu e po demos considerar que el grado de p ublicidad de la infor mación púb lica es un fenómeno cu ya magn itud e s directamente p roporcional al grado de participació n qu e s e espera de los ciudadan os. GARCÍA –ESCUDE RO, P. (2015). “Regeneración del Pa rlamento, tra nsparencia y participación ciudadan a”, Teoría y Rea lidad C onstituc ional , núm. 36, 194. Paralelamente, C ASTELLANOS CLARAMUN T señala que la democracia es un sistema p olítico que se h a ido p erfecci on ando d esde hace veinti cinco siglos, y que en ese proceso h a ido incorporan do elementos esenciales para su sostenimient o como lo que h oy con ocemos como transparencia. CASTELLAN OS CLARAM UNT, J. ( 2022). “ Transparencia y participación ciud adana: la luch a contra la corrupción como eje vertebrad or del proceso d emocrático”, Revista Españo la de la Transparenc ia , núm. 15, p. 109. 8 Como también lo ha s ido en Fran cia, donde también ha habid o previsiones al respec to en periodos imperiales, como se comprue ba en el a rt. 20 in fine d el Ac ta Adicional a la s Constitucio nes del Imp erio francés de 1815, d onde se e stablece el principio g ener al de p ublicidad d e las sesiones. 9 La revista política Se manario Patriótic o dedicaba en su ejemplar de 24 d e no viembre de 1808, una s palabras al re specto en su sec ción de Política, enun ciando qu e “[u]na de las cualidad es característi cas de la tiranía es la d esconfianza; á ésta es cons iguiente la reserva, y a la reserva aquel mist erio artificioso con que el Déspota p rocura encubrir sus operacion es y designios. Si tal vez se digna hablar al pueblo esclavizado, es; o para coh onestar con falac es discurso s u na nueva exacción ru inosa y tirán ica, o para encarecer con afectadas y pomposas declamacione s la justicia d e una guerra dictada por su bárbaro antojo. Qu ien dude de esta verdad incontestable, lea las p roclamas de Napoleón. Por el co ntrario, cuand o los Príncipes se pro ponen po r objeto el bien de la República; hab lan sin rebozo, dan cu enta al pueblo de su conducta, enta blando de este modo una co municació n franca y recíproca, d e q ue en gran parte depende la justicia y el acierto en el gobierno. En tonces caminan todos a un mismo fin: el que manda consulta, el que ob edece aconseja y propon e; y de este mut uo enlace re sulta aquel concierto maravill oso que distingue a los pueblos libres y felices, de los escla vos y miserables”. Sema nario Patriótico , ejemplar de 24 de n oviembre de 180 8, p. 231, Madrid. Ya en nu estros d ías, esta relación entre d emocracia y transparencia es evidente, como defiende PIÑ AR MAÑAS, J. L. (2014). “ Transparencia y derecho de acces o a la información p ública. Algunas reflexiones en torn o al derecho de acceso en la Ley 19/2 013, d e transparencia, a cceso a la información y bu en gob ierno”. Revista c atalana de dret públic , núm. 49, p . 3. CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 85 transparencia de m an era grad ual y accident ada has ta nuestros días 10 . Paralela mente, en los países de nue stro entorno converge la misma relación entre la caída del absolutis mo, la construcción progresiva de l os sistemas p olíticos hasta nuestr os días, la pu blicidad de las actuaciones públicas, y la consideraci ón de la s EELL como v erdaderos ent es de p lena natur aleza política y n o meras unidades adminis trativas 11 . 2. LA CE 18 12 El punto de partida de nue stro estudio se sitúa en la proclamaci ón de la CE 1812, dado que supuso la quiebra del régimen abs olutista y del inicio del modelo consti tucionalista en nuestro país. Su introducci ón y su v igen cia en nuestro ordena miento no fue ron pacífic os , com o comprobar emos . La CE 1812 supu so toda una novedad en la regulación del régimen local español, al dotar de un rec onocimiento legal y uniforme a los municipios, la in stauración de l as provincias, la composición electiva de los miembros de las EELL y algunos elementos de su o rganiz ación y funcionamiento 12 , lo que justifica con m ayor intensidad la decisión de abordar el estudio de la transparencia l ocal en España a partir d e la irrupción del constitucionalism o. En cuanto a la publicidad de las sesion es, el art. 126 CE 18 12 disponía que “las se siones de las Cor tes serán pú blicas, y solo en los casos qu e exijan reser va podrá cel ebrarse sesió n 10 Como también pone de man ifiesto JIMÉNE Z PLAZA. M. I. (2006), El d erecho de acceso a la informac ión municipa l , Madrid: Iu stel, p. 20. 11 Con respecto a Francia, compro bamos esta relación en lo s apuntes de der echo compa rado d e est e trabajo. Pero a sí suc ede des de luego en lo s paí ses que d e for ma pionera ado ptaron el liberalismo en sustitución d el ab solutismo, d onde se ad optan varios derechos conexos a lo que hoy llamamos transparencia, “fruto del e s pí ritu y d el pensamiento d e la Revolución Francesa, revol ución de la bu rguesía, que marca el fin del antigu o régimen absolutista y el comienzo d e la instauración de los regímenes liberales ”. CENDEJAS JÁUREG UI, M. (2010). “Evolución histórica del derecho a la información”, Derecho Comparado d e la Informac ión , n úm. 10, p. 59. 12 Lo enumera y expresa mejor GONZÁLE Z – POSADA Y BIESC A, A. (1982). Evoluc ión legislativa del régimen local en Españ a: 1812 – 1909 , Mad rid: Instituto Nacional de la Ad ministración Local, p . 106: “[l ] os caracteres distintivo s del régimen local español qu e se elaboró en Cádiz son, precisamente, los que van a incorporarse a nu estro sistema político nacional, y con ello: 1.º, el reconoci miento, como u n hecho, d e l a existencia de núcleos municip ales, entonces pueblos, a los que se da una expresión legal y una ordenación uniforme; 2.º, la for mación d e la pro vincia co mo una circun scripción dependi ente d el E stado, segú n el criterio francés del d epartamento, y en otro s entido, segú n la orientación in m ediatame nte anterior a la política absolutista niveladora; 3.º, el restablecim iento d e una base electiva más o m enos atenuad a p ara la con stitución d e corporacio nes local es (ayu ntamientos y d iputaciones) al aparec er los ay untamientos como una restauración del sentid o democrático de los an tiguos concejos, p ero también como expresión del influjo de la épo ca, tan dominado por los principios de la revolución; 4.º, la o rganización de los instrumento s de gob ierno mediante el engrane, nada disimulado, de to das las institucion es locales en u na jerarquía mecánica, según u n sist ema de subordinación, que contiene el germen de la futu ra estructura administrativa c entralizada, uniforme y simétrica y las con diciones para un desarrollo del espíritu burocrático ”. NOEL ARMAS CASTILLA 86 secreta” 13 . Sin embargo, la C E 1812 no explici tó es e mis mo criterio para las EELL, a pesar de que dedicó amplias y n ovedosas disposicion es a la constitución y funcionamien to de Ayun tamientos y Diputaciones en los dos capítulos de su Título VI 14 . De esta m an era, en la redacción del constituyent e no se prev eía la publicidad de las sesiones de todos los órganos y entidades que regulaba . Con todo , co nsid eramos que, a través de la CE 1812, el constitu yente configuró por primera vez un marco jurídico compa tible con la redacción de normas tendente s a facilitar una gestión transparente de l as EELL, como resultado de la co nfigu ración del primer model o constitucional en E spaña, donde se daban los prim eros pasos para desterrar la opacid ad propia del Antig uo Régimen. La pr ueba es tá en que, al año sigu iente, se aprobó el Decreto C CLXIX 1813 , un primer antecedente de lo que sería la regulación del ré gimen local en el cons titucionalism o español 15 , que dibujaba algunas medidas de publicidad, como la difu sión de las ó rde nes e mitidas por el jefe p olítico de las D iputacion es pr ov incial es a tra vés d e los medios habituales de los Ayuntamiento s. La difusi ón requería la certificaci ón del secretario municipal de la recepción de la información de la Diputación en el Ayuntamiento y se podía exigir responsab ilidad tanto contra el alcalde por la falt a de circulación de la infor mación como contra el secretario por la falta de certifica ción 16 . 13 No nos p odemos resistir a citar a nuestro p reclaro literato PÉRE Z GALDÓS, que en el octavo Episodio Nacional, relatando la constitución de la primera ses ión pública de las Cortes de nuestra Historia, pone e n boca de u no de sus person ajes su opinión con res p ecto a la posibilidad d e contemplar el desarrollo de su sesión: “¡Cosa incompar able es esta! (…). Diga usted lo que qu iera, han hecho muy bien e n traer a España esta novedad. Así tod as las pi cardías q ue cometan en el go bierno se har án p úblicas, y el númer o de los tunan tes tendrá que ser menor”. PÉ REZ GALDÓS, B. (19 71), Cádiz , Madrid : Alianza, p. 78. 14 El Cap ítulo I del Título VI (arts. 309 y ss .) para los Ayuntamiento s y el Capítu lo II del Título VI (art s. 324 y ss.) para las Diputaciones. La CE 1812 contenía también previsiones de publicidad referidas a la actividad presupuestaria d el E stado, con la participación de la s E ELL . Así, el art. 351 CE 1812, establece que “ [l ] a cuenta de la Te sor ería general, qu e comprenderá el rendimiento anual d e todas las cont ribuciones y rentas, y su invers ión , luego que reciba la ap robación final de las Cortes, se imprimirá, publicará y circulará a las Diputacio nes de pro vincia y a lo s Ayun tamientos ”. 15 In dica su relevancia como muestra pion era d e la regulación d e régimen loc al el prof esor O RDUÑA REBOLLO, E. (2012). “ Orígenes de las Dipu taciones pro vinciales: territorio y Administraci ón ” , en NIE TO, A., ORDUÑA REBOLLO, E . y SALVADOR CRESPO, M . E l bicentenario de las Diputacione s pr ovinc iales (Cádiz 1812) . Madrid: Dykin son , p. 6 5. 16 Arts. XIX y XX, cap. I Instrucción de Provincias 1813 , q ue es tablecen resp ectivamente que “[e] l alcald e primer nombrado de lo s Ayu ntamientos de las cab ezas d e partid o en d onde no hubiere G efe político subalterno, h ará circular con puntualid ad á los demás de su territo rio las órd enes qu e el Gefe político le comunique para ser circuladas. Los respectivos alcaldes de los pueblos del partido certificarán por e l secretario del Ayuntami ento haberlas recibido, y remitirán las certi ficaciones al alcalde de l a cabeza de partido, y este al Gefe po lítico; siendo responsabl es un os y otros de la morosidad que se note en la circulación de las ó rdenes, o en la remisión de los certificados” y que “[l]os alcaldes comunicarán inmediatamente al Ay untamiento las órd enes que deban p ub licarse, y enseguida las hará p ublicar en el pueblo por los medios aco stumbrad os”. Ta mbién el Decreto CCLXIX 1813 planteaba algunas disposicion es específicas p ara ord enar la comunicación entre las Diputacion es y los Ayun tamientos. Este si stema no contemplaba la pu blicidad d e la actuació n del Ayunta miento, sino qu e servía d e cauce de comunicación oficial entre el jefe político d e la Diputación y los vecinos de los pueblos co mprendidos en ese á mbito territorial . Esta norma, podem os decir, buscaba en buena parte hacer uso de las Dip utacion es para tutelar CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 87 Debemos notar que la vigencia del referido Decreto fue prác ticamente anecdótica. Como avanzamos un poco más arriba, la ocupación fran cesa de España impuso un escenario catastrófic o en el que José I Bonaparte – nunca reconocido por las Co rtes de Cádiz que promulgar on la CE 1812 – intentó mantener el poder en el contexto de la Guerra de la Independencia. Además, en 1814, tras el fin del confli cto bélico, la vuelta de Fernan do VII a España acarr eó el regres o del absolutismo, y ell o sup uso la der ogación d e la CE 1812 y el a cervo jurídico que habilitó la Nor ma S uprema 17 , lo que incluyó ev id entemente el Decret o CCLXIX 1813. La CE 18 12 se volvió a aplicar durante el breve Trienio Liberal (1 820 – 1823), que supu so un paréntesis en las políticas absolu tistas de Ferna ndo VII. En el co n texto del Trienio Liberal, la vigencia de CE 1812 acarreó importante s conse cuencias para el régimen local. Así, se aprobó la Ley provincial 1823, a la que GARCÍA DE ENTERRIA considera la norma primig enia de régimen local del constituci onalism o español 18 . En térm in os de publicidad en el funcionamiento de las EELL, se estableci ó , p o r pri mera vez, el carácter pú blico de las sesion es de los Ayuntamientos 19 . Este recon ocimiento contemplaba, no o bstante, y al igual que lo hac ía la CE 1812 en el caso de las Cortes, la posibilidad de declarar secretas las sesion es de los Ayun tamientos en supuestos en que se debatiesen “ n egocios que ex i jan reserva”, aunqu e la norma no aclara ba si esta e ra una competencia del alcalde o del P l eno. El principio era de aplicaci ón a to dos los municipios, con independencia d e su población 20 . De este mo do s e forjaba el cri terio ordinari o de publicid ad de los P lenos en todos los Ayuntamientos, salvo en los sup uesto s en que concurries en causas – no definidas en dicho artículo – que aconsejasen su celebración a puerta cerrada. El art. 31 de la misma norma ab o rdaba el supuesto de los P len o s municip ales relacionados con las cuestione s presupuestarias, estableci endo mecan ismos que procuraban la difu sión entre los vecinos d e las convocatorias y la posibil idad de su presencia en las sesiones, eso sí, sin ir acom pañado de la a los Ay untamientos, lo que explica las obligacione s que aca bamos de señalar. SARRI ÓN GUALDA, J . (1997). “La instrucción de 23 d e junio de 1813 p ara el gobierno económico – político de las provincias y la rebelión de su s Diputaciones”, Anua rio de Historia del De recho Espa ñol , núm. 67, p . 1204. 17 VARELA SUANZES – CARPEGNA, J. (2020) . H istoria Constitu ciona l de E spaña , Madrid : Marcial Pons, p. 104 . 18 Así lo expresa GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1986). “La provi ncia en el régimen local español”, en GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Problem as ac tuales de régimen lo cal , Se villa: Universidad de Sevilla, I nstituto García Oviedo, p. 32. 19 Art. 52 Ley pro vincial 1823. 20 El art. 52 del D ecreto XL V 1823 también d isponía ob ligacione s concreta s para determinado s Ayuntamiento s por razón d e su es casa po blación, presumien do la necesidad de establecer u nos mínimos que alcan zar p ara estas entid ades de menore s recursos, co nsistentes en que “ los Ayuntamiento s de los pueblos que no llegue n a mil vecinos, ten drán a lo menos una sesión ordinaria cada s e mana. En los pueblos q ue escedan (sic) de aqu el vecindario, habrá a lo menos do s Ayuntami ento s semanale s ordinarios. Las sesiones d e los Ayu ntamientos serán a puerta abierta, cuand o no se tra ten en ellas negocios que exijan reserva.” NOEL ARMAS CASTILLA 88 posibilidad de participaci ón ciudadana en el Pl eno municipal 21 . Esta transpa rencia p odía considerarse, pues, más bien, una garan tía de la legalidad en la confor mación de los presupuestos municipales dado que per mitía a la opinión pública p oner de manifi esto las irregularid ades presupuest arias y disuadir de su comi sión, reforzan do la rend ición de cuentas de los A yuntamientos por parte de las Diputaci ones provinciales con la colaboraci ón de los ciudadanos inter esados en los asunt os tratados en sed e consistorial. El legislad or tenía mucho interés en ahondar en la publ icidad d e las cue stiones rel ativas a la situación financiera de las EELL. P rueba de ello es que en la misma norma también se introducían algunas disposiciones relativa s a la publicidad de determinado s documentos presupuestario s 22 . El siste ma procuraba la publicidad de las cuenta s de las Diputaci ones, y para ello pr omovía su c ono cimie nto en todos los municipi os de la provincia. La tr ansparencia de esta s cuentas se asegu raba además con dos garantías: por un lado, se requería certificaci ón del Ayuntamiento en que se diese fe de la debida publicación de los docu mentos en el espacio habitualment e utilizado a este fin, y p or otro lado se erigía la obligación de custodia de la documentaci ón en la secretaría de la D iputa ción, para tenerla s a la disposici ón de cualquie r vecino. En este sentido, el papel de la sec retarí a de los Ayuntamien tos y D iput acion es como garante de la legalidad de las ac tuaciones de los poder es municipales se manifestaba fundamental para asegurar la transparencia de las cuentas provinciales. Esta insistencia en la publicid ad de estos datos nos sugiere un interés en demostrar a los contribuye ntes el destin o de sus aportaciones al erario de unas Administra ciones, las provinciales, que podían serles alg o más ajenas que l as municipales por su novedad y su n aturaleza. La Ley provincial 1823 contenía otras determinaci ones adicionales rela cionadas con la publicid ad. Así, en el m arco de rendición de cuentas de lo s Ayunta mientos ante las Diputacione s – rendición por otro lado m uy intensa, pues el Decreto XLV 1823 imprimía u n control m u y 21 Art. 31 Ley provinc ial 18 23. S e dispuso u na serie d e con dicion es en las q ue debían celebr arse, a sab er: “a puerta abierta en día festivo, a una hora cómoda, y anunciándolo al público con la a nticipación de tres días, p ara que los vecinos pu edan con currir, enterarse, y representar a la Diputación provincial lo que estimen conveni ente; pero sin tomar la palabra ni p arte algun a en la d iscusión y la deliberación d el Ayuntamiento ”, designa nd o al alcald e como responsable d el cu mplimiento de esta s circunstancias. 22 El art. 106 d e la Ley para el gob ierno político – económico d e las provincias, decretada por las Cortes el 3 de fe brero d e 1823 (y sancionad a por el rey el 2 de marzo del mismo año) es del siguiente tenor “remitidas a la Diputación pr ovincial con forme al art. 323 de la Constitución, las cu entas ju stificadas d e los caud ales público s, se confron tará con ellas e l re sumen sucint o o estracto que d ebe acompañ arlas, según lo prevenido en el artíc ulo 43 de esta instrucción; y puesta la nota correspondiente por la secretaria de hallarse confor me dicho estracto , se remitirá al Ayuntamiento respectivo para q ue se fije en el sitio público acostumbrado, en el que permanecerá p or tres días, debiendo ser festivo alguno de ellos, y devolviéndolo a la Diputación con certificación de hab er estado fijado. En la s ecretaria de dicha Diputación se pondrán d e manifiesto las cu entas, si se presentas e algún vecino q ue quiera cono cerlas”. CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 89 estrecho d e los Ayuntamie ntos por parte de las Diputaciones pro vinciales – , orde naba a estas la publicación en los pe riódicos d e las cuestiones m ás notables de las o bras acometidas por aquellos a fin de “que se recomp ense con el aprecio públi co el buen desempeño de los Ayuntamiento s que lo m erezcan, y s e escite el zelo de lo s de más” 23 . Del m ismo modo, se prev eía este mismo sis tema de publicid ad – remitiendo la in formación desde los A yuntamientos a la Diputación para su examen y divulgación en los periódicos – co n respect o a la labor de l o s alcaldes en el desempeñ o de sus funciones y, concre tamente, su labor de conciliación entre lo s vecinos del municipi o 24 . Con este model o s e perseg uían varias finalidad es: pr imero, la d e proveer una dinámica de comparación entre los Ayu ntamientos para foment ar la eficacia y eficiencia de sus g o bernant es, felicitand o pública mente a los que obtengan mejores resultado s en el ejercicio de sus funci ones y reproban do a los que cosechen peores resul tados; y segundo, la de usar la opinión pública como evaluad or de la gestión resultant e en cad a Ayuntamiento. Desde nues tro punto de vis ta, aunque este sencillo mod elo p o dría ser un verdadero catalizador de buenas prácticas, s ospechamos que este sist ema po día desdibujarse según la Diputaci ón correspondient e elogiase o dem onizase la actuación pública de determinad os Ayuntamientos movida por meros in tereses po lític o s, lo qu e n o parec e un supu esto descab ellado en el complej o escenario político de aquel período histórico. Clara mente, por tanto, se trataba de un sistema de rendición de cuentas necesitad o de una objetivac ión que impid iese un uso desv irtuad o de los objetivos alcanzados por los responsables públicos , lo que parece complicad o de implantar en un co ntext o tan peculia r como fue el de la España rural decim onó nica. Tambi én se exigía la publicid ad de otras inform aciones que a juici o de las autoridades municipales p udiesen ser de interés vecinal, y en todo caso las disposicion es generales que se acordasen, en lo s bandos y demás medios de publicid ad habituales, que podían asimismo ser consultadas en l a secretaría de la corporaci ón por cualquier ciudadan o 25 . Estos primeros pasos ca m inados ju sto al final del Trienio Liberal, supusier on a nu estro juici o un hit o , al normativizar la idea de que las EELL, como órganos de represent ación política, debían ser objeto de control y examen por la opinión pública. La entrada de los Cien M il Hijos de San L uis en España, ejércit o enviado por la Santa Alianza para el auxilio de Fernando VII en sus pretensiones de gobernar desde el absolutismo , aplastó al Trienio L iberal. C o n el fin de este brev e p eríodo s e inaug uró la Década Ominosa (1823 – 1833). Este episodio históri co c onstituyó un sangrient o paréntesis en el proces o de instaura ción 23 Art. 81 Ley pro vincial 1823. 24 Art. 204 Ley pro vincial 1823. 25 Art. 214 Ley pro vincial 1823. NOEL ARMAS CASTILLA 96 1870 o rdenaba la publicaci ón peri ódica de la relación de acue rdos municipales en el diario oficial de la provincia 62 , mientras que la L ey P rovincial 1870 disponía la publicación en el diario oficial de las resoluciones tomada s por el Pl eno y la comisión provincial re spectivament e 63 . Y en cuanto al acces o a la docum entación púb lica, la Ley Municipal 1870 estable cía un mecanis mo de consulta de det erminados docum entos públicos disp onible para los v ecinos 64 . Como nota de interés, el proyecto de CE 1873 – la conocida co mo Consti tución nona ta , por no culminarse su proyecto – proclamaba y consolidaba la autono mía local en l os municipios en c onsonancia c on la configu ración federal que proponía para Españ a 65 , y preveía la obligación de alcaldes y A yuntamient os de rendir cuentas a los vecinos 66 , aunque sin la expresi ón contenida en la CE 1869 respec to a los criterios de publicidad que debían observarse en las no rmas de régimen local. Como quiera que el Sexenio Democrátic o fue un período fugaz, el proy ecto de CE 1873 no resultó apr obado y n o terminó de reemplazar a la CE 186 9. Con el final d e este periodo , la CE 1869 fu e prontament e derogada. 6. LA CE 18 76 La Restauraci ó n Borbónica (1876 – 1 931) se impuso tras el discurs o de Sandhurst , con el que lo s Borbones busca ro n reco brar su prestigio ante la o pini ón pública, consiguiendo que Alfonso XII recupera se pa ra su familia la titularida d de la Corona 67 . La CE 1876 r eflejó la estabilidad que s e quería imprimir a la escena pol ítica española tras la caída del Sexenio 62 Art. 104 : “[a] fin de cada mes en las capitales de p rovincia y de partido y p ueblos que tengan más de 4.000 habitantes, y de cada trime stre en los d emás, se formará po r el S ecretario un extracto de los acuerdos tomado s por el Ayu ntamiento dura nte el mis mo; y ap robado po r la corporación , se remitirá al Gobernador d e la provincia para su inserción en el Boletín oficial” . 63 Arts. 37 y 64 in fine . 64 En concreto, el a rt . 157 Ley Municipal 1870, dispon ía que “[l] o s Ayun tamientos publicar án al principio de cada trimestre u n estado d e la recaudación e in versión de sus fondos dura nte el anterior. En las obra s públicas que s e h agan por a dministración se publicará s emanalmente nota d e los g astos cau sados, especificando el pormenor de los jornale s, materia les, v endedores, con tratista s, sitio de la obra y demás circunstancias análoga s. En la Secretaría estarán de mani fiesto todo el año, en los días y hora s útiles, a cualquier vecino, y con es p ecialidad a los Vocales de la asamblea de asociados, las cuentas y documentos originales, d e las cuales el Ayu ntamiento permitirá sacar a puntes y cop ias. Las cuentas cuy a d ata exceda de 62.500 pesetas, serán impresas en extracto que comprend a el dictamen de la Jun ta y las ob servaciones del Ayunta miento, y se pondrán en venta al pú blico”. 65 Art. 106 del proyecto d e CE1873 , qu e p roponía que los “[l] os Mun icipios tienen en to do lo municipal autono mía ad ministrativa, ec onómica y p olítica. Los Mu nicipios n ombrarán por sufragi o u niversal sus gobiernos o sus alcalde s, que ejercerán el Poder ejecuti vo mun ic ipal. Nombrarán también por sufragio universal sus Ayuntamientos, que darán reglas sobre los a suntos municipale s. N ombrará n por sufragio universal sus juece s, que ente nderán en las faltas y en lo s juicios verbales y actos d e conciliación. ” 66 Art. 107 del proyecto de CE1873 , que propon ía que “[l] os alca ldes y Ayuntamientos dar án cuenta de sus gastos al concejo, o co mún de vecinos, en la forma que ellos mismos establ ezcan ” . 67 Lo explica BA SSETS, L. (1980 ). “ Historia y Sem iótica: nota s y ensayo s de análisis d e un tex to político d el siglo XIX, el Man ifiesto de San dhurst ”, Anàlisi: Quaderns de c omunicació i cultura , núm. 1, p . 73 CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 97 Democrátic o . Continuó con la parquedad relativa a la organización local que se había asentado en la tradición constitucion al – excluyendo, evident emente la CE 1869 – , limitándose en su Títul o X a reconocer la exist encia de municipios y pr ov i ncias gobernadas por Ayun tam ientos y Diputaciones respectiva mente en el marco d e una leg islación q ue debí a obser var el respeto p or la autono mía local de es tos entes, la determinación de sus facul tades en m ateria de i mpuestos, su con trol por parte de las Cortes y la Corona, y, en lo que aq uí no s interesa, la publicid ad de l os presupuestos, cuen tas y acuerdos. Se omitieron las referencia s a la publicidad de las sesiones en las EELL. N o obstante, la redacción de la CE 1876 y los criterios de publicidad presentes en la Ley M unicipal 1870 y en l a Ley Provincial 1870 eran co mpatibles, y de h echo s e mantuvieron vigentes duran te lo que q uedó de siglo y hasta bien entra do el siglo XX , incluso en las reformas que puntualmente afectaron a la Ley M unicip al 1870 y a la Ley Provincial 1870. N os referimos en este pu nto a la r eforma comprendida en la Ley de 16 de dici embre de 1 876 68 , que sentó las bases para la po sterior aprobación de la Ley Municip al 1877 69 y de la Ley P ro vincial 1877 70 . En efe cto, la Ley Municipal 1877 e stableció algunas disposiciones relativa s a la transparencia local com o la publi cación de la división territorial municipal o algunos trámi tes del proceso de elección de vocales de la Junta Municipa l 71 , y e xplicitó el carácter púb lico de las sesiones, que debían celebrarse en la sede de l as “Casas Co nsis to rial es” y solo p odían desarrollarse a puerta cerrada cuando así s e d ecidiese con motivo de que el asunto tratado pudiese alterar el orden público o se refiri ese al régi men interior de la c o rpora ción o al dec o ro 72 . La Ley Provincial 1877 también previó, por su parte, q ue las sesiones fueran públicas y de ellas se confeccionara un extracto que sería enviado al diario oficial de la provincia para su difusión, salvo que se acordase su celebraci ón secreta por raz ón de la materia – excluyen do siempre de esta posibil idad las sesion es relacionadas con las cuen tas y presupues tos y las a ctas electoral es – 73 . En cuanto al acceso a la documentaci ón del Municip io y de la Diputa ción, no se realiz aron nuevas previsi ones en esta s reformas de la legisl ación del régi m en l o cal. 68 Gaceta de Madrid, núm. 352, de 17 de diciembre de 18 76, p p. 691 y ss. 69 Gaceta de Madrid n úm. 277, de 4 d e octubre de 1877, pp . 39 y ss. 70 Gaceta de Madrid n úm.277, de 4 de octu bre de 1877, pp . 46 y ss. 71 Art s. 38, 67 y 68. 72 Art. 97 , reafirmando por tan to los mi smos crit erios y la co mpetencia del Pleno para dec idir el s ecreto de las sesion es dispuestos e n la legislación de la etapa revolucionaria. 73 Art. 37. NOEL ARMAS CASTILLA 98 Paralelamen te, en 1889, s e co nsagr ó el derecho de audiencia de los interesad os en el transcurso del proc edimien to administra tivo 74 , merced de la pionera Ley Azcá rate 75 . Est e derecho requería la posibilid ad de acceder al ex ped iente para que el interesad o pudiera defenderse con conocimie nto del estado de la instrucción, por lo que po d emos decir que esta Ley supuso una muestra pionera de acceso a la inf ormación en el pr ocedimiento, aunque esta estuviese limitada a los interesados, a los efectos de permitirl es su defensa 76 . Evidente mente esta novedad legislativa incluía también a las EELL, y suponía también para ellas c ierto grad o de aperturismo y un protoderecho d e acceso con las li mitaciones qu e ya hemos señ alado. Como se ha ex pu esto, la legislación decimonónica del régimen local fue bastante profusa y confusa, traducción de la inestabilidad política de ese contexto histórico. Ello nos invita a pensar que las disp o sici ones relativas a la publicid ad y al acces o de la infor mación pública en las EEL L experimentar on i m portantes dificultades para su imple mentación r eal, como r esultad o de los constantes cambi os políticos experimentad os en la España de ese periodo y su consecuente plasma ción en una legislación cambi ante. Con todo, la Restauración de l os Bo rbones fue un o de los períodos históri cos m ás estables de nues tra Edad Contemporánea , merced del denominado tu rnismo polític o y otros arreg los fraudulentos para r epartirse el p oder entre los dos principales partidos políticos 77 . Por cierto, m uchos de estos fraudes fueron puestos en conocimiento de la opinión pública a través de los medios de comunicación, menoscabando el prestigio del model o de Estad o de manera paula tina. Ello convirtió a algun os m edios de comunicación en v erdade ros instrumentos de fi scalización ciudadana de la cos a p ública y piez as de gran importancia 78 . Todo ello en un c ontexto marcad o p or el caciq uismo en el mun do rural 79 , si bien el poder co nserv ó algunos medios de comunicación al efecto de influir en la opinión pública 80 . En todo caso tenemos que matizar, sin que podamo s entrar a v alorarlos 74 Por todo s, LÓPEZ ME NUDO, F. (1992). “Los prin cipios g enerales d el pro cedimiento administrati vo”, Revista de Administración P ública , núm. 129, p . 39. 75 Gaceta de Madrid, núm. 298, de 25 de octubre d e 1889, p. 237. 76 Lo señala MIR PUIGPELA T, O. (2018). Tran sparencia y proce dimiento adm inistrativo: el derecho de acceso al exp ediente y su conexión con el derecho de acceso a la informac ión p ública , Cizur Meno r: Aranzadi, p. 22. 77 Sob re la naturaleza de l os partidos en est e periodo, y el tu rnismo político se pu ede consulta r FERNÁNDEZ SARASOLA, I. (20 06). “La idea de partido p olítico en la España del siglo xx”, Revista E spañola de Derecho Constitucion al , núm. 77, pp . 77 – 107. 78 Al igual qu e vimos que suc edió en Fra ncia, como vimos en el capítulo p rimero. 79 Sobre es te periodo, JIMÉ NEZ ASENSIO apunta precisame nte al caciquismo como un o de los condicionan te del constituc ion alismo es p añol. Ello fue debido a la debilidad del Estado es pañ ol decimonónico para impon er un nacionalismo cohesionado r, ar rogándose los cacique s y las oligarqu ías locales un rol social prota gonista en muchos ámb itos de la vida local. JIMÉN EZ ASENSIO, R. (1992). Apuntes pa ra una Historia de l constitucionalismo e spañol , Zarau z: Itxarop ena, p. 24. 80 A este p ropósito, resulta m uy interesante GARCÍA GALINDO, J. A. (1993). “ Caciquis mo y prensa en España: las con vulsas relac iones d e periodi stas y políticos a finales del siglo XIX. E l caso del periodista CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 99 profundament e p or rebas ar el contenid o de est e trab ajo, que real mente fueron varios los factores, ad emás d e la depl orable situa ción política local, los que c ontribuyeron a la erosión del modelo político en q ue se s ustentaba el Es tado durant e el períod o de la Restauración Borbónica . En este sentido, el ámbit o local fue un perfecto obser vatorio para medir la salu d del régimen, y las elecciones que s e celebraban duran te este period o eran indicadores clar os de la erosión de l sistema 81 ; tant o es así que el resul tado de las elec ciones municipales de 1917 fue t omado como un síntoma de esta desafe cción. En efecto, esos comicios se caracterizar on por desbordar su finalidad original – la de elegir a los m iembr os de los A yuntamientos españoles – , y fu eron interpretad os como una suerte de referéndu m entre mo narquía y repú blica, degradan do progresiva per o inexorable mente la imagen d e la Coro na 82 . 7. LA DICT ADURA DE PRIM O DE RIVERA El progresiv o de terioro de la Restaura ción Borb ónica facil itó el golpe de Estad o, y posterior di ctadura, del General Primo de Rivera, que fue sancionado por Alf onso XIII, en un intento por mantenerse en el tr ono 83 . La si tuación políti ca resultante d esembocó en la derogación de la CE 1876 84 . Dentro de este período histórico debemos tener en consideración la aparici ó n de un sujeto público relevante en la organiz ación de la España in sular, com o son los Cabildos canari os malagueño Francisco de As í s García Peláez (1891 – 1899) ” , Trocadero: revis ta de historia moderna y conte mporanea , n úm. 5. También LAN GA – NUÑO, C . (1993 ). “ El caciqu ismo como t ema a debat e en la opinión p ública: la actitu d de la prensa sevillana en 192 3 y 1931 ”, Trocadero: revi sta de histo ria m oderna y contemporanea , núm. 5; S ob re e ste período también debe consultarse MORENO LUZÓN, J. (1995). “Teoría del clientelismo y estud io de la política caciquil”, Revista de Estudios Político s , núm. 89, qu ien a s u vez remit e, entre otro s, a DE SVOIS, J. M. ( 1977), La prensa en España (1900 – 1931) , Ma drid: Siglo XXI, y GUEREÑA, J. L. (1982) “La s estadística s oficiales de la prensa (1867 –1927)”, en BARRE RE. B., [et al.]. Metodolo gía de la historia de la prensa española , Madrid: Siglo XXI, pp. 81 – 118. 81 “Pero ¿se olvida qu e el caciqu ismo n o es un a co stra sup erpuesta? ¿Se olvida que lo sobrepuesto es el régimen constitucional, y que el régim en caciquil es la exp resión positiva, consu etudinaria, de nuestro vergonzoso estado de incult ura? ¿Cómo había d e p ersis t ir el cacique, si hubiera una reacción social suficiente? ¿No s e advierte que cuando esta reac ción se produ ce, aunq ue sea con movimientos intermitentes, como en ciert as elecciones d e Madrid y de otro s pueblos, como en Cataluñ a, el aparato caciquil salta hecho pe dazos, mejor, p ulverizado?”. GONZ ÁLEZ – POSA DA Y BIESCA, A. (1910). Evo lución legislativa del régimen local en España: 1812 – 1909 , Madrid: Librería General de Victorian o Suárez , p. XIV. 82 Así lo ap unta MARTÍNE Z MARTÍN, J. A. (1986). “Las elecciones mun icipales en la crisis de la Restauración : Madrid, 1917”, en TUÑON DE LARA (d ir). L a crisis de la Restauración, España, entre la primera guerra mundial y la II Repúblic a, Madrid: Siglo Vein tiuno d e España E ditores, p. 148. 83 Lo explica, entre otros, GONZÁLE Z MARTÍNEZ, C. (2000). “ La Dictadu ra de Primo de Riv e ra: una propuesta d e análisis ”, Anales de Historia Contemp oránea , núm. 16 , p . 355. 84 Esto prueba que este perio do se caracterizab a por una “estabilidad artificial”, d onde “la distancia existente entre la España o ficial (el sistema político) y la Es paña real (la sociedad en su c onju nto) se fue agrandan do de tal manera q ue al final el sistema murió de pura inanición po lítica, sin que apenas na die protestara por los acon tecimientos que provocaron su caída”. JIMÉNEZ ASENSIO, R. (1992). Apunte s para una Historia d el constituc ionalis mo e spañol , Zarauz: Itxaro pena, p. 20. NOEL ARMAS CASTILLA 100 modernos en el siglo X X 85 , por lo que en los término s de este trabajo desde este mo ment o también tenemos que considerar su presencia en el panorama local junto con los Ayuntamientos y las Diputacion es 86 . También en este períod o, se dio uno de los princ ipales hitos preconstitucional es en la conformaci ón y consolidaci ón de la publi cidad de las actuaciones de nuestras EELL, tal y como f ue la aprobación d e la Ley M unicipal 1 924 87 . La Ley Municipal 1924 estableció el principio d e pub licidad de las sesiones – salvo que concurriesen causas relaci onadas con el orden públic o o el decor o de sus miemb ros, y sin que se contemplara la otra ca usa que habilitaba el secr eto en la Ley Municipal 1870, esto es, l a relativa a cuestiones de régimen interior de la C orporación – y de los acuerdos 88 . Además, siguiendo la estela de sus norm a s predeces o ras, continuaba siendo competenc ia del Pleno la decisión de celebrar la sesión a puerta cerrada. También se dispuso que todos los ciudadano s españoles y extranjero s podían pedir certificación g ratuita del acta de las ses iones – eso sí, 85 Toda vez que resultaba evidente la “ino perancia de la organización provincia l de Canarias”. SARMIEN TO ACOSTA, M. J. (2 005). Régim en jurídico de los Cabildo s Insulares , Las Palma s de Gran Can aria: Instituto Canario de Administración P ública, p.29. Ya en el siglo X X, surge en el panora ma o rganizativo de la Administración insular españ ola, el Cabildo In sular mod ern o en las Isla s Canaria s, entid ad local genuina de la is la [CORUJO HERNÁN DEZ, A. (2020). Los Cabildos insulares de canarias: ¿un desafío para la gobernanza autonómica?, Cuadernos de Gobierno y Admi nistració n Pública n úm. 7 – 2, p. 101.)], cuya constitución venía a recti ficar la artificialidad del modelo provincial en ese archipiélago [ PÉREZ DÍAZ, P. (1977). El problema canario , L as Palma s d e Gran Canaria: Centro de Investigación Econ ómica y Social de la Caja Insular d e ahorros d e Gran Canaria , p . 33.] E stas E ELL vendrían a su stituir progre sivamente a las Diputacion es Provinciale s d e la organiza ción administrativa insular de Can arias, n o así en el caso b alear, pues las répli cas del Cabildo Insular en las isla s Baleare s no se prod ucirían de manera efectiva hasta el advenimiento d el actual perío do con stitucional. En cualq uier caso, las di sposicione s sobre tran sparencia en la actu ación de los Cabildo s s e recogerían en su no rmativa especí fica, tal y como esta blece el RFOCIC (Gaceta de Madrid n úm.288, de 14 de octubre d e 191 2, pp. 106 – 1 12). Así, el art. 71 RF OCIC establecía que “t odo lo referente al funcion amiento de los Cab ildo s en la celebra ción de sus se siones plen arias se regirá por lo que dispongan sus reglamentos esp eciales” ( la cursiva es nuestra, a fin de diferenciar las sesiones d el Pleno de la s sesion es de las Comisione s). En g eneral la norma con stitutiva de los Cabildo s Insulares no introducía disposiciones espec íficas en materia de transparencia ni acceso, re mitiéndose por lo demás a otras normas reg ulatorias . Aunque el art. 38 RFOCIC ya e stablecía qu e las sesione s de la Comisión Perman ente p odía n ser pú blicas o s ecretas, siempre según lo di spuesto en los re glamentos especiales que s e aprobasen. Para el reglamento d e régimen i n terior se exigía la publicac ión en el d iario oficial de la provincia, y para la pub licidad de los acuerdos del Cabildo Insular, el art.44 RFOCI C re mitía directamente a la legi slación de procedimi ento administra tivo común. Apreciamo s por ta nto qu e esta norma no p roducía ve rd aderas inn ovaciones en materia de t ransparencia local, y qu e quedab a supeditada a lo que la legis la ción común o la es pecí fica dispusiese según el caso. Todo ello, evid entemente, sin perjuicio del posterior desarrollo normativo de esta pe culiar figura a lo largo d el siglo XX y hasta nuestros días. 86 In cluidos, ya en nu estro actual período constitu cional, los Consejos insulares en el arch ipiélago balear, que se constituyeron co mo rép licas de los ya consolidad os Cabildo s canarios. 87 Gaceta de Madrid n úm. 69, d e 9 de marzo de 19 24, pp. 1218 y ss. 88 Art. 130 L ey Municipal 1924 , que en todo caso pre veía, in fine , que los acu erdos alca nza dos en las sesiones que se celebrasen en el formato secreto fueran sometidos a publicidad en el tab ló n de anuncios para con ocimiento general. CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 101 exigiendo acreditación del interés por parte de los extranjeros – 89 y difund ir librement e dichas certificaciones 90 , así como recab ar in formación de los asun to s de su interés en las d ependencias municipales 91 . Debemos hacer hincapié en este punto, porque de lo expresad o en esta norma podemos dedu cir que est amos ante el naci miento del derecho de acceso a la informaci ón pública en el á mbito local 92 . Las referencias y avances en materia de publicidad y acceso a la información en el sen o de los Ayuntamientos son, en fin, esenciales y numerosos. Además de las cuestiones ya reseñadas, se dispusieron otras prevision es más conc retas como la publicidad d e determinad os document o s en la gestión del proceso electoral loc al y de la d ocumentación relativa a la municipaliz ación de servic ios, también la obligación del alcald e de publicar los acuerdos y disposiciones de otras aut oridades de interés vecinal, la publicación de documentos referente s al proces o referendario local, el trámi te de c esación del alcalde, el accio namiento del procedimient o de tutela del Ayuntamiento por parte de las autoridades estatales , la publicid ad presupuestaria, los acuerd os relativos a la aprobación de obras, instalaciones y servicios, los arbitrios sobre solares y terren o s mal aprovechados, la publicidad de las cuenta s antes de su aprobación para el con ocimiento de l os vecinos así como el acuerdo en que s e censu ra ban definitiva mente las cuentas municipal es 93 . Con carácter general, la publicaci ón debí a producirse en el diari o oficial de la provincia correspondient e, sin perjuicio de otras costu m bres locales – como la utilización del tab lón de anuncios – , aunque esta regla tení a algunas excepciones 94 . FERNÁNDEZ RA MOS considera que esta es la legislación preconstitucional m á s generosa en materia de acceso a la información pública, aunque duda sobre el grado de aplicación real de estas previsi ones 95 . 89 Art. 131.a) Ley Mu nicipal 1924. 90 Art. 131.b) Ley Municipal 192 4. 91 Art. 131 .c) Ley Municipal 1924, estableciéndose por cierto que dichas instalaciones debía n permanecer abiertas al pú blico al menos d os horas al d ía en u n horario que debía ser también púb lico. 92 E so sí, no de toda la información, sino de aquellos documentos exp resamente previstos en la Ley. Señaladamente, los relaciona dos con la s cuentas locales ( como las “cuentas generales de cargo y data” y “mandamientos de ingr eso y pago” a las que se refiere el art. 585 Ley Municipal 1924), como subraya FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2005). La información y p articipación c iudadana en la Administrac ión local , Barcelona: Bo sch, p. 101. 93 Véanse, entr e otros, los arts. 114, 130, 131, 171.2, 171.3, 192.2, 196, 222, 248, 277, 281, 300, 350, 357, 408, 410, 579, 581 E statuto Mun icipal 1924. Como se pue de v er, algu nas de estas for mas de publicidad son p arte de los trá mites de d eterminados procedimientos ad ministrativos, como suced e en el sup uesto de cesación del alcalde o el ejercicio de la tu tela municipal por parte del Estado, en los que la pu blicación es requisito de valid ez del act o. 94 Como e n el supuesto d e los ac uerdos ad optados en sesión declarada secreta, cuy a publici dad se limitab a a su pub licación en el tablón de anun cios de la sede munici pal. 95 FE RNÁNDEZ RAMOS, S. (2 005). La informac ión y participa ción ciudadana en la Administració n loc al , Barcelona: Bo sch, p. 101. NOEL ARMAS CASTILLA 102 El Estatuto Provincial 1925 96 , por su parte, establ ecía que las sesiones pl enarias y de las comisiones per manentes de las Diputaciones se celeb rarían públi camente 97 , y además las act as de las sesiones se publicarí an en el D iari o Oficial de la Provincia 98 . Se atribuía directament e al gobernador civil la responsabil idad de publicar las Leyes, decretos, órdenes y disposiciones 99 . Asimismo, contemplab a al gunas obligaciones de pu blicidad referidas a las elecciones de los diputados, de las que se debía dejar constancia tanto en el diario oficial del Estado como en el de la pro vincia en cuestión 100 ; se ordenaba la publi cación en el diar io oficial del acuerdo de enajenación, adquisición o impo sici ó n de gravamen de derechos reales o de deuda púb lica, cuyos antecedentes quedarían a disposici ón del público por trein ta días en la secretaría de la Diputación 101 ; se prescribía la publicación de los planes de caminos para que otras Administraci ones y los part iculares afectados pudiera n presentar sus alegaci ones por un plazo de treinta días 102 ; se imp onía la obligación de redac ción y publicación de acu erdos por e l secretario de la Diputación cada mes en el caso de la Comisión y cada seis meses en el caso del Pleno 103 y la publicación de la plantilla de funci onarios 104 ; y se preveía la responsabi lidad d el Gobernad o r Ci vil c o n resp ecto a la pu blicación d e cue ntas en el diari o oficial de l a pro vincia y su puesta a disp osición del púb lico e n la secretaría de la Diputación 105 . 8. LA CE 19 31 Tras la caída de la dictadura de P ri mo de Rivera, y el fracas o de la denom inada dictabla nda de Berenguer, el reinado de Alfonso XIII se demostró incapaz de prolongarse en el tiempo. En este c ontexto, las elecciones municipales de 12 de abril de 1931 fuero n interpretada s como un auténtico plebiscito sobre la continuidad de la monarquía. Las elecciones se saldaron con la victoria republicana en casi todas las capitales provinciales – aunque en su cómputo global, fueron ganadas por los monárquicos – , l o que aceleró la decisión del monarca de abdicar y abandonar el país, proclamánd ose la II Repúbli ca Española el 14 de abril de 1 931 106 . Igual que sucedió en el fin de la rege ncia de María Cristina, se dio la coincidencia de que este impor tante 96 Gaceta de Madrid, núm. 80, de 21 de marzo de 19 25, pp . 1446 y ss. 97 Art. 93 Estatu to Provincial 19 25. 98 Art. 100 Estatu to Provincial 1 925. 99 Art. 37 Estatu to Provincial 1925 . 100 Arts. 53, 65, 66 y 72 Estatuto Pro vincial 1925. 101 Art. 122 Estatu to Provincial 1 925. 102 Art. 133 Estatu to Provincial 1 925. 103 Art. 136.4 Estatu to Provincial 1925 . 104 Art. 154.c) Estatuto Provinc ial 1925. 105 Arts. 297 y 301 Estatu to Provi ncial 1925. 106 Así lo ap unta FE RRARY OJED A, A. (2004 ). “La Segu nda República: El b ienio (193 1 –1933)” , en PAREDE S ALONSO, F. J. (dir. ). Historia Contem poránea de Espa ña (s.XIX – XX). Barcelona: Ariel, p. 488. CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 103 hecho hist órico de trasce ndencia nacional fuera un even to d e á mbito loca l como es la proclamaci ón del resultado de unos comicios municip ales 107 . Pues bien, como resul tado de la proclamación de la II República Española y tras la aprobación de la norma fundamental necesaria para el desarroll o legislati vo del régimen local en el n uevo Estado, la CE 1 931 re conoció la autono m ía local de los municip ios 108 , pero n o pr evió nada al respecto de la publi cidad que hab ía de regi r el funciona miento y ac tividades de los Ayuntamiento s. L o m ismo sucedió con las provincias, aunqu e con matices, pues respecto de ellas sí se hacía una re misión concre ta a la Ley de desarrollo de su régi men 109 . En definitiva, la redacción de la CE 1931 n o imponía ni prohibía un a legislaci ón que o rdenas e el acceso a la información en poder de las EELL. Est a legislaci ó n se aprobaría en los estertores del período republican o , con la Ley Municipal 19 35 110 . En efecto, l a Ley Municipal 1935 consagró el mandato de que “todas las sesiones serán públicas, salvo, cuando, por m ayoría, se acordare que fueran secretas, para tratar de asuntos referentes al orden público o al decoro de la Corporación o al de sus miemb ros”. Ade más, también se dispuso que los acuerdos de las sesion es municipales debían ser remitidos a la Diputación pertinente al efecto de su publicación en el diario o ficial de la provincia – con un intervalo mensual en los Ay untamientos de 500 a 20.000 habitantes, y otro trime stral en el cas o de los mun icipios de mayor poblaci ón y los qu e funcionasen en régimen d e conce jo abierto – 111 . De este modo, podem os decir que se aprecia el papel de la Diputación provincial en la coordinación y control de las obligaci o nes de los muni cipios de su territorio. En cualq uier caso, y vista la fecha en que se aprueba la Ley Mun icipal 1935, es ta regulaci ón apenas tuvo aplicaci ón en el tiempo, dado el in minente estallido de la Guerra Civil Esp añola (1936 – 193 9) y el subsiguien te cambio de régimen p olítico con que se saldó el conflic to bélic o. 9. EL RÉGIME N FRANQUIS TA 107 A nuestro ju icio, las autorid ades d ebieron ser consci entes en 1931 de que el re sultado de los comicio s en las ciudades e ra má s fidedigno q ue en los ámbitos rura les, con lo que el triunfo de la s fuerzas republicanas en a quellas ár eas fue interpretad o como u n dato o bjetivo de verdad era adh esión popular a la república. 108 Art. 9 CE 1931 . 109 Art. 10 CE 1931. 110 Gaceta de Madrid, núm. 305, de 31 de octubre d e 1935, p p . 898 y ss. 111 Art. 65 Ley Municipal 1935. A propósito de esta obligación , nos resulta p aradójico qu e se fuera má s exigente con lo s municipio s d e menor población , lo que, como v eremos má s adelan te en este tra bajo, contrasta con las p ropuestas actuales d e aligeramiento de las obligacione s de tran sparencia de las EE LL más pequeña s. NOEL ARMAS CASTILLA 104 Tras la Guerra Civil Española, la II República Española fue extinguida y se inauguró la dictadura militar del Gene ral Francisco F ranc o (1939 – 1975). Dentro del régi men franquista, encontram o s los últi mos precedent es preconstituci onales en transparencia local. Debemos ref erirnos en primer lugar a la Ley de bases 1 945 112 , que articulab a el prin cipio de publicidad de las sesi ones plenarias de las EELL 113 , reservando al Alcald e o pr esidente la potestad de celebrar la ses ión a puerta cerrada por m or del orden público, del prestigi o de la corporación o del decoro de los m iembro s 114 . Como podemos apreciar, las causas son las m ismas que en la Ley Municipal 1935, pero ya no era competencia d e la mayoría del Pleno decidir la celebración a puerta cerrad a, sino del alcalde – como presidente de la sesión – , lo que sup o n ía una diferencia importante con relaci ó n a la legislación anterior. En realidad, est e cambio en la s competencias n o tenía mayor imp ortancia , pues poca diferencia p odría habers e apreciad o en las garan tías aportadas en favor d e la publicidad de las sesiones en qu e el a cuerdo fuera tomado por el alcalde o el Plen o en ese perí odo hist ó rico. Esto es así porque la comp o sición de los Ayuntamiento s no refl ejaba la pluralid ad y sensibilidad políticas de l os vecinos, y que sus dinámicas d e control y fiscalización eran ajenas a las prácticas de nuestro actual siste m a político 115 . En cuanto a las Comisiones, en la legislaci ón franqu ista no se previ ó su celebraci ó n pública, aunque como veremos este es un criterio que se mantendrá incluso en nuestros días. La Ley de bases 1945 también atribuía a los alcaldes y presidentes de Diputación la obligación de dar p ublicidad a lo s acue rdos del Ayuntami ento y de la Diputación que así proce diese, dentr o de la obligación de ejecutar y hace r cumplir los acuerdos adoptad os por sendas corporacion es 116 . 112 BOE nú m. 199, de 18 de julio de 1945, p p. 360 y ss . 113 Base 53. 114 Existen a este respe cto en el ROF 1952 algunos e lementos contradictorios. Por ejemplo, el h echo de que, siendo las sesiones p úblicas por defecto, no se preveía la publicidad de todas las act as (solamente la publicación de un extracto de los acuerdos tomad os en las E ELL de más de 50. 000 hab itan tes o capitales de provincia, y u na mera recomendació n en la medida de sus p osibilidades al resto de EELL, ex art. 241 ROF 1952), y su acceso estab a condicion ado a la posesión de un interés – no definido en la norma si s e refería a un interé s en sentido jurídico o un interés en su ac epción ordinaria – por parte del soli citante, de conformidad con lo establecido en e l ar t. 318 ROF 195 2. MONFORT PASTOR, M. (1994 ). “ Publicitat i s ecret en la vida local (I) ”, Revista c atalana de dret públic , núm. 19 , p. 182. 115 De hecho, aun que en este periodo se contemplab an a lgunos trá mites que d ebían ser pú blicos relacionados con la elección y toma de posesión de lo s miembro s de las EELL , esto – a nu estro juicio – no habilitaba un verdadero mo delo de con trol ciud adano en la configuración de las EEL L al tratarse d e procesos electi vos en la q ue l os vecinos n o se expr esaban a través del su fragio universal, desvirtuando la relación entre transpar encia, p articipación ciudad ana y, claro está la democracia. 116 Base 14 en el ca so d e los alcaldes y base 45 en el caso de la s p residentes de la Diputación. Eso sí, esta no es en real idad una medida de publicidad , sino parte d el contenido de perfeccionamie nto de los a ctos de las corporacion es. CAPÍTULO 2: LA PUBLICIDAD Y EL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL ÁMBITO LOCAL ANTES DE LA LTAIPBG 105 Casi una década más tard e, se public ó la Ley de 3 de diciembre d e 1953 s obre modificación de la de Bases de Régi men Local de 17 de julio de 1 945 117 , cuyas refo rmas no produjeron ningún impacto en las pre v isi ones en materia de publicidad realizad a por la Ley de bases 1945; sin embarg o , más tarde, la Ley de bas es 195 5 118 sí que am pliaba algunas previsiones en ma teria de publicidad de las actuaciones locales, generalmente relaci onadas con la aprobación de impues tos o el co n o ci m ient o de las cuentas de las EELL. Asimismo, en la Ley d e bases 1955 se establecían obligacione s específicas d e publicidad de los i m pues tos relaci o nado s con la plusvalía municipal, l a riqueza urb ana, lo s recurs os especiales para el pago d e empréstit os o sobre terren os incultos. Tam bién hay que consig nar el derecho de los contrib uyentes – ergo de no todas las person as – a solicitar copia de los ingr eso s percibid o s p or las EELL a través d e Hacienda 119 , así com o la obligación de man tener publicad as por quince días las cue ntas 120 . En ese context o , también podemos citar otro antecedente en el art. 7.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 121 , por el que se aprueba el RSCL, que ordenaba la publicación en el diario oficial de las disposiciones aprobadas por las EELL 122 . En el ámbito de transparencia lo cal, se reconocía el acceso a los ex pedientes a quienes consig nasen u n interés legíti mo 123 . También los arts. 317 y 319 R OF 1952 realizaban algu nas previ siones al r especto de la publicación de determinados actos y el acces o a certificacione s municipales por parte de l os inte resados, aunque implicaba una lim itación con respecto a la legislación anterior por tres motivos : el primero de ellos p o rque en ese momento solo las personas int eresadas podían pedir certificaciones de acuerd os de la corporaci ón ; el segun do porque se omite toda referencia al acceso a las cuentas de la entid ad de fo r m a permanen te – solo estaban accesibles al público en general por quince días, y luego solo eran accesibles para los contribuyentes – como se había establecid o y mantenido durante toda la Restauración 124 , y el tercero porque estas 117 BOE nú m. 338, de 4 de diciembre de 19 53, pp. 7144 a 7149. 118 BOE nú m. 191, de 10 de julio de 1955, pp. 4146 y ss. 119 Art. 732 Ley de b ases 1955. 120 Art. 790 Ley de bases 1955. 121 BOE nú m. 196, de 15 de julio de 1955, p p. 4266 y ss. 122 En concreto, y con forme al art 7 RSCL, se ordenaba n ormalizar las disposiciones de las E ELL en ordenanza s y re gla mentos, y se hacía publicar en el BOP corr espondiente, ind icando los plaz os a observar para el inicio de la vigencia de las di sposiciones, que cará c ter genera l era de veinte día s hábiles. Pero también se exponía la necesidad de publicar e n trámite de i nformación pública los planes de cooperación provincial y sus modificacione s, ex art. 163, 165 y 167 RSCL. 123 Arts. 295 y 296 del ROF 195 2 (BOE nú m. 15 9, de 7 d e ju nio d e 1952, pp. 25 32 y s s .) . Esta limitac ión podía apreciarse también en los arts. 62 y 63 d e la Ley de 17 de julio de 1958 sobre Procedimiento Administrativo (BOE nú m. 171, d e 18 de ju lio de 1958, pp . 1275 y ss.), d onde se establece el crite rio subjetivo d e la per sona interesada par a o btener acceso y copia de los expedientes admin istrativos. Esta limitación evidente mente también vinculab a a las EELL. 124 Lo subra ya FE RNÁNDEZ RAMOS, S. (2005). La infor mación y participac ión ciudadan a en la Administración local , Barcelona: Bo sch, p. 100 NOEL ARMAS CASTILLA 112 1978 2 . Ello s e debe , fundamentalmente, a la acuñ ación jurídica, tan reciente en nuestr o tie mpo, del término “transparenci a”, fr ente al tradici onal de “ publi cidad”. Circunstan cias es tas qu e justifican, al menos desde un punto de vista f ormal, la inexistencia d e estas menciones expresas hechas al tér mino “transparencia”. El hecho de que n o haya alu siones expresas a este término no implica que no existan previsiones en torno a la p ublicidad de la actividad de los p oderes públi co s en la CE 1978. T al es el caso de las referid as a la activ idad de l legislati vo, como las sesi ones del Congreso y las del Senado 3 , o del judicial 4 , siguien do la tónica habitual en la redacci ón de las Con stituciones españolas históri cas. Como ha sido también habitual en nuestra tradición constitucional, no se realiza ningu na mención sobre la publicid ad d e la actuación de la s EEL L 5 . D e este modo, los ar tículos q ue dedi ca al constituyente en el Ca pítulo II del Título VIII se ciñen a pr oclamar la aut o nomía local; reconocer a los Ayun tamientos, Diputaci ones, Cabildos y Consej os Insulares como EE LL; abrir la puerta a otras formas de EELL, y asegurar la autono mía financiera de estas entidades 6 . Ciñéndonos al art. 105.b) CE 1978, no queda testimon io de que su redacción suscitara un importante debate durante la elaboración de nuestra actual Carta Magna 7 . Esto pued e deberse a la consabid a circu nstancia de que buena parte d e los co ns enso s en la redacción de este texto se alcan zaron de manera extraoficial – con lo que e s difí cil identificar la s discrepa ncias que pudieron surgir durante su elaboración – o bie n, simple mente, a la realidad de que l a remisión a la ley para regular el derech o de acceso, con la apue sta aperturista que conllevara, 2 Como la Con stitución Portu guesa de 1976, y otras Constitucion es eur opea s aprob adas en los año s siguientes a la II Guerra M und ial, como la alemana, la italiana o la francesa. 3 Art. 80 CE 1978 . 4 Art. 120.1 CE 197 8. 5 Tampoco debería sorprender nos, pues en la experi encia e spañ ola no se ha incluid o esta preocup ación en la redacción de ningu na Constitución, más allá de la publicidad de las sesion es de la s EELL en la CE 1869, como se mencionó más arrib a, acorde con el excepcion al contexto político d el Sexen io Democrático. 6 Arts. 140 y ss. CE 1978. 7 Como se pu ede comprobar en el núm. 2 de la R evista d e las Cortes Generales, de 1984 , que en su sección de d ocumentación publicó las actas de las sesiones constituy entes, sin q ue existan refere ncias a debates sobre el contenido d e lo qu e a cabó siendo el art. 105.b) CE 1978. En la p. 332 d e ese d ocumento se puede comprobar q ue la redacción del art. 101. b is es muy similar a la qu e acabó siendo el art. 105.b ) CE 1978. CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 113 no suscitara ninguna polé mica entre los Padres d e la Constitución ni entre los diputados que la aprobaron 8 . En todo caso , su introducción fue bien recibid a por la doctrina 9 . Ciertament e, en 1978 eran escasos los país es – tanto próxi mos a nuestro entorno como lejanos a él – que contaba n co n Leyes de acceso a la informaci ón y rara excep ción los que reconocían el derecho de acceso como derecho autón omo en sus Constituci ones 10 , y tampoco el principio de transparencia había sido acogido en sus Co nstituci ones 11 . Por esta razón, no puede resultarnos extraño que el constituyente españ ol no lo hub iera ad optado en la redacción de la Carta Magna. Sin embarg o , según la int erpretación de la jurisprudenci a, la CE 1 978 proclama la parti cipación y la transparencia de la estructura burocrática como deno minadores comune s d e la Administra ción democrá tica modern a, de la que resulta “una Administraci ón dialogante y la transfor mación de sus interl ocutores en ciudadanos, antes súbdit o s o «administrad os», con una c ontemplación objetiva, desapasionada y contra puesta de los 8 Sin embargo, AL ZAGA VILLA MIL, O. (1978). La Con stitución E spañola de 1978 , M adrid: Foro, p . 650, que fue diputado de las Cortes con stituyentes, consideraba que el reconocimiento de este derecho d aría lugar “no ya a colas inter minables de curioso s d esocupado s sino, l o qu e es mucho más grave, o intro ducir las pugnas políticas y la s man iobras partid arias en los despac hos de trabajo de lo s d iversos organismo s de nuestra Administración Públic a”. Esta aseveración, que hoy pud iera parecernos desactual izada desde u n punto d e vista sociológi co, se ha d emostrado incierta. Primero, porq ue no se h a producido tal cola de curiosos qu e atore el funcionamiento d e la Admini stración – de hecho, el proble ma no ha sido qu e hayan surgido muchos solicitante s, sino que algu nas de esas solici tu des se h an considerad o repetitivas o abusivas, para lo que se ha previsto la p osibilidad de inad mitir ese tip o de solicitud, co mo veremos – . Y segundo p orque, p recisame nt e, la transparencia no puede dar lu gar a maniob ras políticas no deseadas. Muy al contrario, la transparencia busca prevenir las maquinacion es y estrategias s ubrepticias que podrían ejecutarse en las somb ras de nu estras Administraciones. De es t e modo, si existen representantes políticos o personas con intereses p olíticos que han hecho uso d el derecho de acceso p ara apoy ar sus fines, no podemos d ecir que estas se an unas consecuencias indeseadas de la L ey, sino de un a hab ilitación legal para garantizar el r ecto funcion amiento de nuestras A dministraciones Pública s. Por ello n o podemos compartir la op inión de ALZAGA VILLAMI L. 9 Entre la d octrina de la época, se impu so la opin ión de que este artículo era muy benef icio so, así como la actitud de “felicitarse por la i ntrodu cción d e un artículo de esta con sideración en el t exto constitu cional, resaltando la impo rtancia tras cendental del mismo en la for ma d e actuació n d e la Ad ministración (como un necesario cambio en la cultu ra de la misma) y b uscand o, po r ello, mecanismos qu e p ermitieran su aplicabilidad inmediata”. RAMS RAMOS, L. (20 08). Archiv os y registros a dministrativos c omo objeto del derecho d e acceso p revisto por el articulo 10 5 B) de la Const itución Española , tesis, p. 175, señala q ue los principales exponente s de est a línea doctrin al fueron SÁEN Z MORE NO, MUÑOZ MA CHADO, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ y SÁEZ LOREN ZO. 10 Además de Suecia (que entonces incluía a la actu al Finland ia) con la aprobación de su prime ra norma al respecto en el siglo XVIII, el re sto de países escan dinavos y EEUU y los países anglófon os de su influencia empiezan a aprob ar sus pri meras leyes d e transparencia en l os añ os sesenta y setenta d el siglo XX. A partir de los años setenta se empi ezan a aprobar estar normas en los países lat inos de Eur opa Occidental. GUICHOT REINA, E. (2014). “El sentido, el con texto y la tramitación de la ley de tran sparencia, acceso a la información púb lica y bueno gob ierno”, en GUICHOT REINA, E. (coord.). T ransparenc ia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Mad rid: Tecnos, p .18. 11 VILLAVE RDE MEN ÉNDEZ. I. (2019). “El mar co con stitucion al de la transparencia” . Revist a Espa ñola d e Derecho Constituc ional , núm. 116, p. 176, asegura que la pauta general en el constitucionalis mo occidental contempo ráneo es la preterición d e la transparencia como principio o dere cho con stitucional expreso, con lo qu e el caso es pañol se encuadra ría dentro d e la corriente actual. NOEL ARMAS CASTILLA 114 prob lemas” 12 . Es más, debe mos poner d e relie ve que la previsión del art. 1 05.b) CE 1978 podía ser considerada una previsión m uy avanz ada para su época, pues se trataba de una excepción en la tendencia constitucio nalista de aquel tiempo. El mand ato dispuesto en el art. 105.b) CE 1978, aun siendo parco, fu e en gran medida pionero en su rango, y a par tir de él debía actuar el legislador para desarrollar el derecho de acces o , eso sí, limitado a los “archivos y registros administrati vos”. De manera temprana se manifestaron discrepancias sobre si el precepto era o no de directa aplic ación, dado qu e el art. 105.b) CE 1978 s e limita a o rdenar al legislado r la regulació n de este der echo, s em br ando la duda sobre la posibilidad de inv ocar es ta disposición constitucional sin haberse aprobad o aún su n orma reguladora. El TS adoptó una postura contraria a reconocer a ese precepto un a eficacia inmediata 13 ; l o que co ntr astaba con la p osición del TC que consid eraba “que la reserva d e Ley que efectúa en es te punt o el art. 105 de la Norm a Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fund amentales y libertades púb licas has ta el momento en qu e se dicte una Ley pos terior a la Consti tución, ya qu e en tod o caso sus princip ios so n d e aplicación inmedia ta” – eso sí, est o lo d ecía en relación con la audiencia del interesado en el procedimiento admini strativo sanci o nador, y en co nexión con derechos fundamentales, entre los que el TC no incluí a el derecho de acceso, cuya naturalez a estudiare m os en el siguie nte epígrafe – 14 . De es te modo, la STC raz ona que los “derech o s fundamentales ” – entre los que el TC no incluía el derecho de acces o – a los que re m ite el mandato de regulación contenid o en el ar t. 10 5 CE 197 8 no pueden esperar a ver cumplido e ste mandato encomend ado al legislad o r para la efectiva realización de los principios enm arcad os en la Constituci ón. La postura posterior del Consejo de Estado siguió la estela del TC 15 , y lo mismo 12 STS 537/1988, de 19 de mayo . 13 La STS 2276/1979 , de 16 de o ctubre, razonaba que la e xpresión “la ley regulará” presente al inicio de la redacción del art. 105 CE 1 978 implicaba la necesidad de un a ley que concreta se y desarrollase la proclamación constitucion al d el acce so a los docu mentos p úblicos. Y, mientra s tanto , el TS entendía que había de seguir aplicándos e l a legislación precon stitucional; ello p orqu e “p uede p redica rse de l prin cipio de p ublicidad que consagra el art. 105 de la Con stitución qu e exige de u na Ley q ue lo reg ule, y , mientras ésta no se elabore y publiqu e , n o se puede situar a la Ad ministración fr ente a una laguna legal”. 14 STC 18/198 1, d e 8 de ju nio. Esta STC se re fiere al de recho de audiencia en el p rocedimi ento administrativo sancionad or, au nque haya mencionado de forma genérica tod o el ar t. 105 CE 1978. En términos similares se pronu ncia la STC 61/19 85, de 8 d e mayo, pu es revisa el cu mplimiento de la s obligaciones en mat eria de participación , en el cau ce ya delimitado por la propia Constitu ción au n sin haberse desarrollad o la legislació n ordenada por el constituy ente. 15 Se puede compro bar en el Dictamen del Con sejo de E stado 952/1992, de 16 d e julio, cuy o FJ 2 razona “[s]u ap licación sería equivoc ado referirla tan solo a la Ad ministración d el Estado , pues el conten ido de preceptos co mo el art. 105 y, po r evidencia inf erida de la misma n ormación con stitucional, también los arts. 103 y 1 06, se refieren a todas las Administracion es Pú blicas, p ara las cu ales el propio texto constitucional (art. 149.1. 18) atribuy e al legislador estatal, con otras, las bases del régim en ju rídico y del régimen estatutario d e sus funcionarios, el p rocedimi ento ad ministrativo co mún y el sistema de responsabilidad d e todas las Ad ministraciones Pública s.” CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 115 sucedió con la del TS 16 . La doctrina, a la vista de la jurisprudencia constitucional, co nvino en la aplicabilid ad directa del art. 105.b) CE 1978 17 . En defin itiva, resul taba claro que, aun estando pendiente del desarrollo le gislativo o rd enado por el constituyente , era d e aplicación inmediata desde su promulgación. La relevancia de este debat e a propó si to de la eficacia directa del art. 105.b) CE 1978 se acrecen tó por la prolongada falta de desarrollo de su legislación, puesta d e manifiesto p or la doctrina 18 . Otra cuestión en torno al art. 105.b ) CE 1978 radica ba en su ubicaci ón en el Título IV CE 1978 , “[d]el G obierno y d e la Admin istración”, que p odía plantear algu nas i ncertidumbres relativas a la aplicaci ón de este pre cepto en t odas las Ad ministraciones P úblic as o solo a la Administraci ón estatal. El TS interpretó que el enuncia do afectaba a todas las Ad ministraciones – así que las EELL también se encontraban incluid as – , siendo el Estado el competente para aprobar las L eyes que lo garantiz aran, si bien el TS se limitaba al derecho de audien cia, lo que conecta con la aplicación de los derech o s fundamen tales, entre los que, com o estudiam o s a continuación, n o s e en tendía incluido el der echo d e acceso en la concep ción de a quella época 19 . 16 Así, la STS 8241/2000 , de 14 de n oviembre, argumenta qu e “[…] aun cuan do este precepto p udiera pensarse que con diciona la aplicación d e este d erecho a su de sarr ollo legislativ o, el Tribunal Constitucional, considerando su valor sustan tivo, ha estimado, en ap licación del prin cipio d e la fuerza normativa d irecta de la Constitu ción, que dicho precepto es aplicab le dire ctamente sin necesidad de esperar a su d esarroll o legi slativo”. 17 Así p ara PARA DA VÁ ZQUEZ, J. R., y BA CIGALUPO S AGGESE, M. (1999 ). “Artículo 1 05. Aud iencia d el ciudadan o en Procedimientos administrativos y acceso de los ciudadan os a los archi vos y registros administrativos” en ALZA GA VILLAMIL, O. (dir.). Comenta rios a la Con stituc ión Españo la de 1978, tomo VIII, Madrid: Ed ersa, p . 555, el artículo 105 CE no e s una mera declaración d e principi os, sino todo un mandato de directa ap licación, por más qu e se re qu iera s u posterior desarrollo por el legislador, de modo que, como señala MESTRE DELGADO, J. F. (201 8). “Artículo 105”, en RODRÍ GUEZ – P IÑERO Y BRAVO FERRER, M., y CASAS B AAMONDE, M. E. (dir.). Com entarios a la Constituc ión Españo la , tomo II, Mad rid: Wolters Klu wer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia, p. 489, no cabe malograr el conten ido de e se artículo por la fa lta de interp ositio legislatoris . Además, JIMÉ NEZ PLAZA, coincidiendo con SÁNCHEZ BLANCO, entiende que demorar la ef icacia del 105.b) CE 1978 al desarrollo de su legislación hab ría supuesto dejar sin efecto derechos fun damentales como el de la participació n ciudadan a (9.2 CE y 23.1 CE). JIMÉ NEZ PLAZA. M. I. (2006), El d erecho de acceso a la inform ación municipal , Madrid: Iustel, p. 41. 18 De hecho , POMED SÁNCHEZ consideraba a finales del siglo XX que, a pesar de que qued aba inserta en el espíritu y articulad o de la CE 1978, “ parece que la transparencia de la Administración s ea una idea q ue va perdiendo fuerza con forme se a sienta definitivam ente el ré gi men constitucional y que solo re s urge en toda su plenitud impulsada por factores exteriore s” . POMED SÁNCHEZ, L. (1997). “El acceso a los archivos administrativos: el marco jurídico y la práctica administrativa”, Revista de Administració n Pública , núm. 142, p. 442. 19 La STS 5952/19 97, de 8 de oc tubre , considera que “ [l]a doctrin a del Consejo de Estado , en p articular el Dict amen nº 952/1992, de 16 de julio, y la J urisprud encia del Tribunal Suprem o ( … ) sobre la interpretación de los preceptos que acabamos de citar respon de a los siguient e s cr iterios: 1º) el artícu lo 105 de la Constitución se comprende en el Título IV d e la mi sma que tiene por rúbrica "Del G obierno y de la Administración ". Su aplicació n sería equi vocad a referirla tan solo a la Administración del E stado, pu es el contenido de prec eptos como el art. 10 5 y los art s. 103 y 106, se refieren a todas la s A dministracione s Públicas; 2º) el precepto – al igua l que los otros que integran el Título IV de la Constitución – es d e NOEL ARMAS CASTILLA 116 Pero sin du da la cue stión más deba tida se r efiere a la natur aleza del der echo contenido en el art. 105.b) CE 1978. Esta cuestión interesa en este trabajo, p o rque ello condiciona el reparto competencial de su regulación, así como las posibilidad es de desarrollo por parte de CCAA y EEL L. La s p osiciones doctrinales no han sido pa cíficas . El nú cleo del debate ha pasado en las últimas décadas p or deter minar si existe una conexión entre el derecho de acceso a la información pública y la lib ertad de información – u otros derechos – , relación que permitiría establecer su carácter fundamental, o si se tratan de d erechos aut ónomos, siend o el derech o d e acceso a la inf ormación ad ministrativa un derech o de configuración l egal. Ciertament e, el art. 105.b) CE 1978 no se encuentra en la Secci ón P ri mera del Capítu lo II d el Título I de nuestra Constitución, de tal m odo que no se puede proteger com o u na garan tía de libertad o derecho fundamental en los términos exigidos por el art . 53.2 CE 20 . Sin embargo, la ausencia del derech o de acceso en el listad o de derechos fundamentale s no ha sido ó bic e pa ra que parte de la doctrina se pregunte si este derech o pudiera recibir el carác ter de fundamental a través de su c onexión con o tros der echos. Veamos cómo ha sid o su evolución. En un primer momento la d octrina mayoritaria coincidió en que el derecho de a cceso al que se refiere el ar t. 105.b) CE 1978 no tenía carácter f undamental 21 , lo que le llev ó a c onsiderar que este dere cho en realidad se prestaba a su libre config uración legal 22 . La tramita ción – precisam ente – de la LTAIPBG en el Congreso de los Diputad os fue una buena ocasión para qu e l a doctrina se repl anteara la naturalez a d el d erecho de acce so 23 , erosionando progre sivamente la postura l egalista por posiciones doctrinales más favorable s a atribuirle un carácter funda mental al derech o de acceso. Hoy, la doctrina mayorita ria se decanta aplicación inmediata de modo que su enu nciado inicial – "la Ley regulará " – no puede ser entendido como una posposición a una Ley futura de la regla de audiencia que prescribe. Por el contrario, cobra ef ecti vidad normativa inmediata y a la lu z d e este precepto constitu cional debe interpretarse el art. 103. 4 de la L.P.A., sobre el cual ha de proy ectarse con to do su rigor el art. 105.a ) de la C.E. Tal es la d octrina inferible de la sentencia del T.C. 61/1985, de 8 de mayo, que, sobre la base de la efectividad inmediata del mencionad o art. 105.a), configura la au diencia como un ca so de p articipació n funcional en la elaboración de disposiciones de caráct er general ”. 20 Este h echo h a sido an otado, entre otro s muchos má s, por ROLLN ERT LIE RN, G. (2014). “ El derecho de acceso a la información pública como d erecho f un damenta l: una valoración d el debate d octrinal a propósito d e la ley de transparencia”, Teoría y Realidad Co nstitucional , n úm. 34, 2014, p. 351. 21 Así p arecen posicionarse autores como ÁLVAREZ RICO, POMED SÁNCHEZ, EM BID IRUJO o MARTÍN MATEO, sintetizados p or M ON FORT P ASTOR, M. (200 4). E l d erecho de ac ceso de los ciudadanos a la información m unicipal , Bayer: Barcelona, p . 35. 22 EMBID IRUJO, A. (1993). “El derecho de acceso a los archiv os y registro s admini strativos ”, e n La nueva Ley del Régimen Jurídico de las Ad ministraciones Públicas y del Proc edimiento Administrativo Común , LEGUINA VILLA, J., y SÁNCHEZ MORÓN, M. (coord s.), Madrid: Tecno s, p. 104. 23 Lo recuerda, entre otro s, VELASCO RIC O, C. I. (2013). “An álisis en cl ave co mpetencial del Proyecto de ley de transparencia, acceso a la información p ública y buen gobierno”, Revista d ’Estudis Auto nòmics i Federals , nú m. 17, p. 283. CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 117 por rec onocer el carácter fund amental del derecho de acceso, a trav és, eso sí, de razonamiento s diversos y a menudo acum ulativos 24 . De este modo, alg unos autores han optado por defender la vinculación entre el 105. b) CE 1978 y el 20.1.d) CE 1978 25 . Se trata de una interpretación que nace de una lectura moderna, desde el prisma soci ológico, jurídico y de D erech o comparad o, del derecho de acceso 26 . También se ha propuest o conectar el art. 105.b) CE 1978 con el art. 23.1 CE 197 8 27 , o sea, con siderar que el derecho de acces o forma par te del ejercicio de participación p olítica 28 . En fin, com o puede verse, hay discrepa ncias en la doctrina, con un a clara ten dencia actual a su rec onocimiento co mo derecho fundament al 29 . 24 Al menos así lo han conside rado LIZ CANO ÁLVARE Z, J., SÁNCHE Z DE DIEGO FERNÁNDEZ D E LA RIVA, M., DE LA NUEZ ÁLVAREZ – CAS CADO, DE ANDRÉS DÍAZ, R., RUIZ SAL GADO, A., VILLORIA ME NDIETA, M., GUTIÉRREZ RUBÍ, A. y GUICHOT REINA (todo s ellos compa recientes ante la Comisión Co nstitucional del Congreso de los Diputa dos, q ue informaron en relación con el Pr oyecto de Ley de transparencia, acceso a la información p ública y buen gobierno ), frente a otros autores como FERNÁN DEZ RODRÍ GUEZ, T. R. (quien también fu e co mpareciente, y quien manifestó en su com parecencia en el Congreso de los Diputa dos sentirse “hasta el pelo y más arriba de derechos”, expresando que no hacía falta reconocer más dere cho s fundamentale s) y PENDÁS GARCÍA, B. (qu ien con sidera indisponible definir der echos fundamentales fuera de los p revis to s en el título I de la Constitución ) GUICHO T REIN A , E. (2014).” Transpar encia: aspecto s generales”, en GUICHO T REINA, E. (coord.). Transpa rencia, acc eso a la información pública y buen gobierno , pp.36 y 37. Ta mbién en COTINO H UESO, L. (2014). “Capítu lo 1. El dere cho fun damental de acceso a la infor mación, la transparencia de lo s p odere s públicos y el Gobierno Ab ierto. Retos y oportun idades”, en VALERO T ORRIJO S, J. y FERNÁN DEZ SALMERÓN, M. (coord s.), Régimen jurídico de la transparencia en el sector público. Del derecho de ac ceso a la reutilización de la in formació n , Thomson Reuters – Aranzad i, Cizur Men or, p. 68. 25 RE Y MARTÍNE Z op ina que el legislador n o p uede cr ear derecho s fund amentales, y a q ue estos solo pueden originarse por “par to natural” (o sea, por decisión del constituyente) o por “cesárea” (esto es , por la interpretación d e la ju risprudencia ordinaria o de la jurisprudencia con stitucional); sin embargo, el autor considera que hay una con exión implícita entre el art. 105.b) CE 1978 y los arts. 20.1 y 23.1 CE, con lo que en realidad el legislador no p uede crear derechos fundam entales, pero sí recon ocerlos e n situaciones de conexión evidentes como esta . REY MA RTÍNEZ, F. (2014). “Quo d omnes tangit ab omnibu s cognitum esse debet: el derecho de acceso a la información pú blica como derecho fundamental”, Revista Jurídica de Castilla y León , núm. 33, p. 13. 26 Así lo defiende GUICHOT REI NA, E. (2023). “Cuestion es ge nerales”, en G UICHOT REINA, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C. El Derecho d e Acceso a la Información Pública , Va lencia: Tirant Lo Blanch , p. 93. 27 “ Los ciud adanos tienen el de recho a participar en los asun tos p úblicos, directa mente o por medio de representantes, libre mente elegidos en elecciones periód icas por sufragio u niversal ”. 28 Esta re lación es defendida, entre otros, por GARCÍA MACH O, R. J. (2012). “La tra nsparencia en e l sector público”, en BLASCO ESTEVE, A. (coord.). El Derecho público de la cr isis ec onómica . Transpa rencia y sector público. Hacia un nuevo derecho administrativo : actas del VI Congreso de la Asociació n Españ ola de Profesores d e Derecho A dm inis trativo . Palma de Ma llorca, 11 y 12 de febrero de 2011 , Madrid: IN AP, p. 248. 29 E n aras de síntes is, PÉREZ CONCHILLO ha esquematizado las posturas en tres grandes gru pos d e auto res, que son las que siguen : la po stura “n egacionista” (sic) d e q uienes defienden q ue el der echo d e acceso es de con figuración l egal, inclu so si algu nos d e lo s au tores de e ste grup o pueden estar d e acu erdo en la relación de in strumentalida d de este dere cho con algunos derechos fundamental es, la postura “intermedia”, de quiene s consideran que el derecho de acceso tiene un a relación de instrumentalidad con otros d erechos fundamentales , relación que h abilita a la consideración d e la naturaleza fundamental de ese derecho y la postura “iusfundamentali sta”, sostenida por quienes entienden q ue este derecho es NOEL ARMAS CASTILLA 118 En lo que se refiere al Derecho Internacional, de con form idad con la opini ón de los principales organismos internacionales 30 , el derecho de acceso debe ser considerado un d erecho fundamental de los Estados. En este sentido , algunos autores defienden que lo dispu esto en el art. 10.2 CE 1978 31 obliga a te ner en cuenta los compr o misos internacionales adquiri dos por España 32 . Precisamente por la influencia en el D erecho Internacional, y particular mente de las fundamental al formar p arte de otro s d erechos fund amen tales expresam ente r econoci d os como el de libertad de información del 20.1.d) CE 1978, e incluso otros a utores, que defienden la iusfun damentalidad de este derecho sobre la base de su cará cter au tónomo e independiente. PÉRE Z CONCHILLO, E. (2023). Transparencia y derecho de acceso a l a información pública. Configuración y natu raleza co nstitucional , Cizur Menor: Aranza di, p. 346 – 363. 30 En un comunicad o de 6 de diciembre de 2004, la ONU, la OE CE y la OEA, manifestaron que “[e]l derecho de acceso a la información en poder de las autoridad es pú blicas es un derecho hu mano fundamental que debería aplicarse a nivel nacional a través d e legislación global (por ejemplo, las Leyes de Lib ertad de Acceso a Información) basada en el principio de máxima divulgación , el cual establ ece la presunción de que toda la información e s ac cesible, sujeto solamente a u n sistema r estringido de exc epciones”. R UIZ – RICO RUIZ, C. (2014 ). Tendenc ias legales ha cia la calidad democrátic a del sistema constitucion al , Madrid: Dykinson, p.13. Por cierto, a este respecto, y en aras de comp robar la impo rtancia que estas organizaciones atribuy en a la tra nsparencia, la Asamblea General de la ONU aprobó pers eguir entre sus Objetivos de Desarrollo Sostenible la crea ción “ a todos los niveles ” de “ in stitucio nes eficaces y transparentes qu e rindan cue ntas ” (objetivo 16.6, Agenda 2030 sobre el D esarrollo Sost enible). 31 Que proclama que “[l]a s n ormas r elativas a lo s dere chos fundamental es y a la s libertades que la Constitución reconoce se interp retarán de con formidad con la De claración Uni versal d e Derecho s Humanos y lo s tratados y acu erdos internacionale s sobre la s mismas mat erias ratificados por España” . 32 En esta línea está la opinión de ROLLNE RT LIE RN, G. (2014). “ El Derecho de Acceso a la Información Pública como Derecho Fun damenta l: una valora ción d el debat e doctrinal a propó sito de la ley de transparencia”, Teoría y Real idad Constituciona l , núm. 34, p .356. De manera bastante contu ndente, GUICHOT REINA considera qu e “ una interpretación evolutiva d el d erecho fun damental a la liberta d de información a la luz del Con venio Euro peo de Derecho Hu manos, a la que remite d e fo rma expresa el artículo 10.2 de la Con stitución, permitiría abordar una nueva pers p ectiva, la de considerar el derecho de acceso co mo integrante de la libertad d e infor mación, que sería en to do caso la pertinente si s e pretendiera extender su ámbi to subjetivo a tod os los p oder es p úblico s de cualq uier á mbito territo rial, y dotarlo de la mayor garantía q ue supon e la reserva de ley orgánica y el recur so de amparo constituci on al. Una interpretación con forme a los instrumentos internacion ales de derechos fundamental es suscrito s p or España, en particu lar a la lu z del Con venio Europ eo de D erechos Humano s”. G UICHOT RE INA, E. (2012). “El p royecto d e Ley d e Transparencia y acceso a la in formación pública y el margen de act uación d e las Comunidades Autón omas”, Revista Anda luza de la Administrac ión Pública , núm. 84, p. 102. Y así “[t ]anto el Trib unal Europeo de Derecho s Humano s d esde el añ o 2009 como el Comité de Derech os Human os de las Nacione s Unidas h an int erpretado que la libertad d e opinión y expre sión inclu yen un derecho fundamental de acceso a la información en poder de los organismos públicos. E n la mis ma línea hay diecisiete paíse s europeos q ue reconocen clara mente que se trat a d e un derecho fundamenta l”, lo que produciría un d esconocimiento de lo dispuesto en el Derec ho Internacional, así como una an omalía con respecto a lo s países de n uestro entorno. SÁNCHEZ DE DIEGO FERN ÁNDEZ DE LA RI VA, M. ( 2015). “Editorial” , Revista españ ola de la transparencia , núm. 0, p. 5. Este au tor también apun ta al art. 19 del Pacto Internacional de Derechos C iviles y Políticos (ra tificado por España según Instrumento de ratificación pub licado en BOE n úm. 103, de 30 de ab ril de 1 977, páginas 933 7 a 9 343 ), que recog e la “(…) la libertad de bu scar, recibir y difun dir informaciones e ideas de toda índ ole (…)”, ar tículo q ue ha sido interpretado por el Comité de Derechos Human os d e la ONU, la Corte Iberoamericana d e Derechos Humanos y el Tribunal Europeo d e Derechos Hu manos. Como señala COLÁS TENÁS, también el Derecho Europeo se pronu ncia en la materia, in cluyendo la tra nsparencia en el art. 41 d e la Carta d e derechos fundamentale s. COLÁS TENAS , J. (2017). “ La con tratación pública en relación con el ámbito b ásico de la transparencia”, en VILLORIA ME NDIETA, M., (dir.), FORCADELL E STELLER, X. (coord.). Bue n Gobierno, Transparencia e In tegridad Institucio nal en el Gobierno Loc al , Madrid: Tecnos, p. 398. La indicación má s paradigmática que podemos h acer en este tema es la previsión del derecho a recibir información previsto CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 119 principales organizaciones supranacionales del globo, podemos o bservar cierta di sparidad entre el criterio empleado por nuestro legislador y el esgrimido por los países de nuestro entorno donde se ha asumido el princip io de la transparenci a en sus ordenami entos, así como en las organizacione s supran acionales de las que form a mos part e – y cuyos tratados y acuerdos firmados y ratificad os por España sirven de interpret ación de nuestro der echo interno – , donde la regla general – aun con matices – es la de tratar el derecho de acces o com o un derecho fundamental 33 . Hay qu e poner de ma nifiesto que en las últimas décadas la si tuación p olítica y jurídica de nuestro entorn o ha variado d e forma vert iginosa: así, se da la circun stancia de que en el art. 10 del CEDH, firmado y ratificado por España), que ha s ido interpretado por la j urisprudencia del el T EDH co mo un todo en el que se ha de incluir el derecho de acceso a la informaci ón pública, tal y como pone de relieve GUI CHOT RE INA, E. (2023). El acceso a la informac ión púb li c a en el Derecho europe o , Valencia: Tirant lo Blanch, p. 30. Por su p arte, la CDFUE, consagra en su art. 42 que “[t] odo ciudad ano de la Unión o toda persona física o ju rídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los docu mentos del Pa rlamento Europeo, del Con sejo y de la Comisión ” (la tradu cción es nuestra), pro clamándolo pu es como derecho fund amental. 33 Tal es, record emos, e l caso de Fran cia, q ue ha reconocido protección constitucional al derecho d e acceso (no así a la pu blicidad activa). En lo q ue concierne a las organizaciones supranacio nales de las qu e formamos p arte, el art. 15 del Tratado de Funcionamiento d e la Unión Europea establece que “ [t]odo ciudadan o de la Unión, así como toda persona f í sica o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, ten drá derecho a acceder a los documentos de las institu ciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su sopo rte, con arreglo a los prin cipios y las condiciones que se establecerán de con formidad con el p resente apartado.” Además, el art. 42 de la Cart a de Derechos Fundamentales de la Unión E uropea in cluye el derecho de acceso de los ciud adanos re sidentes en la UE con respecto a documentos de las instituciones europeas. GUICHO T REINA, E. (2023). El acceso a la información pública en el Derecho europeo , Valencia: T iran t lo Blanch, p. 56. Debemos anotar la presencia del derecho de ac ceso en el Convenio 205 del Consejo de Europa, de 18 de junio de 2009 (también conocido como Convenio de Tromsø), pion ero en estab lecer un d erecho de acceso a los d ocumentos en manos de los po deres públicos. Si bien ha sido f irmado y ratificado por países tan variopinto s como Albania, Armenia, Bosnia – Herzego vina, Eston ia, Finla ndia, Hungría, Islandia, Lituania, Moldavia, Montenegro, N oruega, Sue cia y Ucrania, está p endiente s.e.u.o. de ratificación p or paí ses como Bélgica, Eslovenia, Georgia, Macedo nia del Norte, San Marino y Serbia (tal y como informó el Consejo de Ministros del Gobierno de España en fecha d e 5 de diciembre de 2022). No ha sido ni firmado ratificado por países con gran importancia en el Consejo de Europa como son Alemania, Italia, Francia, Reino Unido o Turq uía [GUICHOT REIN A, E. (2023). El a cceso a la información pública e n e l Derecho europeo , Valencia: Tiran t lo Blanch, p. 39]. Españ a ha firmado y ratifi cad o a finales de 2023 este tratad o. Eso sí, la ratifi cación contiene reservas, pues Españ a ha excl uido expresament e de sus obli gaciones a aquello s documentos púb licos que contengan secretos estadí sticos en los t érminos con templado s en la legislación estadístic a nacio nal y d e la Unión Eu ropea, y ta mbién aclara q ue los d ocumentos p úblicos q ue contengan in formación con trascendencia tributa ria obtenida por las Administraciones trib utarias españolas en el de sempeño de sus funciones, así como los docu mentos que con tengan datos , informes o antecedente s ob tenidos por la Administración de la Segurid ad Social tienen carácter reservado y no p odrán ser cedid os a terceros salvo en los supuesto s legalmente previstos. La r atificación tamb ién contiene algunas d eclaraciones en torn o a los datos de carácter personal, las co municacione s e ntr e los miembros de la Familia Real y la posición de l Estado en torno a la extensión de este tratad o al territorio d e Gibraltar (Instrumento de ratificación del Convenio del Consejo de Europ a sobre el acceso a los documentos púb licos, h echo en Tromsø el 18 d e junio de 2009, pu blicado en el BOE núm. 25 3, de 23 d e oct ubre de 202 3). La ratif icación de este tra tado refuerza la p ostura de q ue el d erecho de acceso debe ser t ratado como un derecho fundamental, como pone de relieve BLANES CLIME NT, M (2023). “ Principal es rep ercusion es d el Conveni o del Consejo de Europa sobre el acceso a los docu mentos públicos ”, Blog de Transparenc ia y Gobierno Ab ierto , p ublicado el 27 de octubre de 20 23. NOEL ARMAS CASTILLA 120 donde se ha consagrado en nuestr o continente el derecho de acceso como un derecho fundamental ha sido en algu nos de los países que hasta los años 90 del siglo pasado formaban parte del Pacto d e Varsovia c omo dictadu ras comun istas y que h oy integra n la UE com o democracias occidentale s 34 – mientras que los países de la Europa occidental, que nos son en muchos aspectos m ás cercanos, han regu lado de forma distinta el derecho de acceso en sus ordenamient os – . Por ú ltimo, hay que tener en cuenta que en las organizaciones i nternacional es de referencia d e nues tro entorno – la U E y el CE – este derecho ti ene u n caráct er fu ndamental, s i bien es im p o rtant e indicar que el TEDH ha matizado, y mucho, la interpr etación en to rno a l carácter fund amental de dicho der echo como par te integrante d el derecho a la in formación 35 . En cualqu ier caso, y en lo que a noso tros n os afecta, la postura finalmente adopt ada por nuestro l egislador se co ngr acia, como veremos, con la doctrina consti tucional o rig inaria, aquella que defendía que la liberta d de inform a ció n se refería simplemente a una actitud de pasividad de la Administraci ón, de svi nculando la relación entre el derecho de acceso con la libertad de información – y cualquier otro derech o fund amental – , con todo lo que eso conllev a: e n particular, la configuració n legal del d erecho de acceso y su correspondien te regulación ordinaria – co n la po sibilidad de qu e la legisla ció n bá sica estatal fuera d esarrollada por las CCAA y las EELL – . Ello explica por qué el derecho de acceso no ha sido regulado a través de Leyes orgánicas, sino a través de Leyes o rdinari as. Ahora bien , treinta y cinco años después de la promulgaci ó n de la CE 1978, cuando se aprobara finalment e la L TAI PBG, bien podría habers e 34 Según ACCES S INFO, entrarían en esta lista de países algu nos Estados como Bul garia, Repú blica Chec a, Estonia, Hu ngría, Lituan ia, Polonia, Rumanía, E slovaquia y Eslovenia, qu ienes reconocen “claramente” este derecho en sus constitucion es. Ad emás, hay otros países que se encontraban e n la órbita de la URSS que recono cen ta mbién e st e derecho “claramente” en los ca sos de Albania, Serbia, Moldavia y “relativamente” en los casos de Azerbaiyán, Georgia, Mace donia, Rusía y Ucrania, Estados que, si bien no forman parte de la UE, sí forman p arte d el Consejo de Eur opa (a excepción d e Ru sia que formaba parte del CE, pero aban donó la organ ización en 2022 en el marco de la invasión de Ucrania) . AC CESS INFO (2010). El derecho de acceso a la informació n, un derecho fundame ntal , disponible en: https://www.a ccess – info.or g/wp – content/up loads/El_derecho_ de_acceso_a_la _informacin_es_un _derecho_fundam ental – 1.pdf 35 De h echo, la jurisprud encia del TEDH – y eminentemente STEDH de 7 de febrero de 2017 – consid era que el derecho de acces o, en lo s términos del art. 10 CE DH exige determinar en cada s olicit ud su finalidad, la naturaleza d e la información solicitad a, el rol del solicitan te de información y la disponibilidad de la información . GUICH OT RE INA, E. (2023). “ La naturaleza del derecho de acceso a la in formación pública ”, Revista E spañola de la Transparencia , núm. 18, p . 26. Nu estra jurisprud encia, au n sin re cono cer la iusfundamentalidad del der echo, se aparta de los requisitos matizados por el T EDH, pues recuerda que el rol d el solicitan te de infor mación carece de importancia, siendo indiferente q ue el sol icitante s ea un periodista o un particular, co mo se infiere tanto del p reámbulo como del cuerpo de la LTAIPBG ( S TS 454/2021, de 2 5 d e marzo). Así, si b ien nuestra jurisprud encia difiere en este p unto de la del Con sejo de Europa, sí q ue se alinea con la n ormativa de la Unión Europea y, p or supu esto, la española (como comprobaremo s cuando abord emos el estud io de los titu lares d el derecho de acceso conten ido en la LTAIPBG). CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 121 hecho una lectura diferen te, porque el país no era ni so cial, ni eco n ómica ni políticamente el mismo que en el momento de aprobars e la Cons titución 36 . 2. LA TRANSP ARENCIA EN LA LEGIS LACIÓN DE PRO CEDIMIENTO ADM INI STRAT IVO COMÚN 2.1. El reparto d e competencias en mate ria de ré gi men ju rídico de las Ad ministracione s Públicas y de procedimien to administrativo El art. 149.1.18 CE 1978 compr ende una extensa lista de materias cuyas fronteras y definiciones no están clara mente tr azadas po r el constituyent e. En efect o, se citan, sin defin irse ni delimitarse como compe tencias exclusi vas del Estad o, “[l]as bases del régimen jurídico de la s Administraci ones públicas y del régimen estatutari o de sus funcionari o s que, en to do caso, garantizarán a los administrad os un tratami ento común ante ellas; el procedimient o administrati vo común , sin perjuicio de las esp ecialida des derivadas de la organiz ación propia d e las Comunidades Autónomas; legislación so br e expro piación fo rz osa; legislación básica sobre contratos y conc esiones administrativas y el sistema de responsab ilidad de todas las Administraci ones públicas”. 36 El legislador lee el t exto con stitucional con la s ga fas de lo s ópticos que de scribieron la n aturaleza de este d erecho en las ú ltimas décadas d el siglo XX, lentes co n u na graduación incorrecta pues no alca nzan a corregir los cambio s de tod a índole que ha experime nta do España desde entonces. N o resulta ocioso recordar que, a través de la tramitación d e esta ley, se p retendía p aliar los efe cto s d e la grave cri sis institucional qu e sufría Españ a an te el descrédito d e lo s ciudad anos por la corrup ción ge neralizad a y el hondo descontento político. E n sustancia se tra taba d e q ue la propia “clase política” (o “casta” , de acuerdo con la terminología de la época) que lo s movimientos ciud adano s señalaban como causa de los males d e nuestro país, s e retrató efectivamente como tal con su decisión de no considerar el carácter fundamental de la tran sparencia. Est e com portamiento, a nuestro ju icio, d esluce la volu ntad d e regen eración política e institucion al d eseada con la ap robación de la LTAIPBG. Est a evolución en realidad es compatible, como decíamos en el cap ítulo an terior, con la recepción de una herencia cultura l que prefería la in timidad a la transparencia, plan teamiento que ap arentemente está muta ndo en favor d e la id ea de que la transparencia es un bien tan importante como la privacidad. A nivel sociológico, podemos citar a LIZCANO ÁLVAREZ, p residente de la ON G Transparencia Internacio nal España en el momento de ap robac ión de la LTAIPBG, consideraba en lo s meses pre vios a su aprob ación parlamentaria que la tran sparencia comportaría una se ri e d e bon dades a distintos niveles socioeconómicos y po líticos que hacían aco nsejable su impl ementación en nuest ro país, razón por la cual existían varia s iniciati vas d e la sociedad ci vil tendentes a pro mover la asunción de la transparencia en nu estro ordenamiento jurídico. LIZCANO ÁLVAREZ, J. (2013). “Transparencia” , Euno mía. Revista en Cultura de la Le galidad , núm. 3, pp. 160 – 166. Este mismo autor, con ocasión de la aprob ación de la LTAIPBG asegurab a qu e “ la transparencia es hoy día un valor tan esencial co mo necesario en el con texto políti co, económico y social. La tra nsparencia está inherentemente unida al d erecho a saber de los ciuda danos, que exigen de forma creci ente estar suficientemente informados y tener un mayor grado de participación en las decisiones qu e les afectan. La transparencia constituye así un p ilar b ásico qu e es n ecesario desarrollar e impulsar desde tod os los niveles de la s ociedad ”. LIZCANO ÁLVAREZ, J. ( 2013). La nueva Ley d e Tr an sparencia: un importante desafío soc ial , comentario publicad o en el blog Abogacía E spañola el 23 d e d iciembre de 2013, disponible en: https://www.abogac ia.es/act ualidad/n oticias/la – nu eva – ley – de – tran sparencia – un – importan te – desafio – social/ NOEL ARMAS CASTILLA 128 consonancia, los ciudad anos que ejercitasen ese derecho debían pedir de manera individuali zada acceso a la documentación que quería n consultar, si bien, potest ativamente, la Administraci ón podía acept ar una solicitud realizad a de manera genérica o sobre una materia o conjunto de materias. Este derecho de acces o queda ba más claramente definid o en el caso de investigad ores en el ejerci cio de sus funciones, a los que se les podía dar acce so libr e a la documentaci ón que necesitasen, siempr e que alegas en y pr o basen el interés investigad or de ese acceso y se protegiese la intimidad de los ciudadanos relacionados en esos expedientes. L a copia de la documentaci ón a la que se tenía ac ceso era un derech o aparejado a su acceso , aunque podía est ar sujeto al pago de la correspondie nte tasa con m otivo de los gastos en que incurría la Administr ación en atender esa solicitud . Para facilitar el ejercici o d el derecho d e acceso, se preveía que la A dministr aci ó n publicase una relación de document os que pudiesen ser de interés para la colec tividad, así como aquellos documentos que po dían ser co nsultado s por los par ticulares. Finalmente, también existía la obligación de publicar las instrucciones y respuestas emitidas por la Administra ció n que comportasen una interpretaci ón de derecho positivo susceptib le de ser alegada por otro ciu dadano. Como puede c om pr obarse, la LRJAP-PAC regulaba el derecho de acces o a los arch ivos y registros por parte de los ciu dadanos, omitiend o sin embargo la publicidad activa de entre los principios que hab ían de reg ir las relaciones entr e los ciudad anos y las Administr aciones. La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP – PAC 61 , por la qu e se revisó la redacción de cuarenta artículos de la norma, así como varias disp osiciones adicionales y la final, introdu jo el principio general de la transparencia , sin concretar sin embargo las materias que debían someterse a publi cidad ni el medio para realizarla. Además, l a redacci ón del art. 37 LRJAP – PAC sobre vivió a la modificación operada por la Ley de 1999, a pesar de la magnitud de los cambios que propici ó. De este modo, ni siquiera en esa gran modificación se intr o dujeron especificaciones relativas al iter procedimental en el que se encauzaba el derech o de acceso, manteniénd ose por tanto la ausencia de un au téntico procedimi ento admin istrativo q ue pudiésemos a co ger en el título c ompetencial del pr ocedimiento ad m inistra tivo común. Con la aprobación de la LTAIPBG, como vere mo s, se suprimieron las previsione s de la LRJAP-PAC relaci onados con el derech o de acceso 62 , estableciéndos e co mo reda cción última que presentó el art. 37 LRJAP – PAC en sus p ostrimerías que “[l]os ciudadan os tienen derecho a acceder a la infor mación pública, archiv o s y registr o s en los tér minos y con las condiciones 61 BOE nú m. 12, de 14 de enero d e 1999, pp. 1739 a 1755 . 62 Apartado 2 de su DF p rimera. CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 129 establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la inf o rma ción pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicaci ón”. Ya en nuestros días, ni la LP AC ni la LRJSP han regulad o el d erecho d e acc eso – limitánd ose al derecho d e ac ceso a la i nformación en procedimient os en curso en los que el int eresado es p arte 63 – . En fin, y en lo que a la aplicación de las EELL interesa, el primer desarrollo del derecho de acceso o rdenado por el art. 105.b) CE 19 78 se enco ntraba en el art. 37 de la de rogada LRJAP – PAC, y dado que el trato que se le había dado a esa regulación era el de que formaba par te de l régimen jurídico de las Administraci ones del título competencial del art. 14 9.1.18 CE 1978 , debemos inci dir en su naturaleza básica. De es te mod o, todas las E ELL se enc ontraban sujeta s a este precepto, consecuen temente, tení an la misma obligación con respecto a esta primera regulación del derecho de acceso. 3. LA TRANSP ARENCIA E N LA REGU LACIÓN DE RÉG IMEN LOCAL La transparencia fue regul ada en la legislación de régimen local antes de serlo en la LRJAP-PAC y en la LTAIPBG. Sus previsiones se refirieron sobre todo a cuesti ones de publicid ad activa, pero también se hicieron referencias a la o rganiz ación de la Administraci ó n al servicio de las obligaciones de transparen cia y se previeron algunos mecanismos de acceso para sujetos específicos como los concejales. Asimism o , hay que indicar que en la LRBRL se est able c ió un derecho de acces o a los arc hivos y r egistros d e las EELL qu e supone un desarr ollo del art. 105.b) CE 197 8 anterior al realiz ado la LRJAP – PAC 64 . Tod o ello c olocó a la norma tiva de rég imen l ocal a la vanguardia d e la regulaci ón de la transparencia. 3.1. El pr incipio de au tonomía local y el reparto d e compe tencias para la r egulación del régimen loca l El art. 137 CE 1 978 pr o clam a que “[e] l Est ad o se organi za territorialmente en municip ios, en provincias y en la s Co munidades Autóno mas que se constituyan. Todas estas entidades g ozan de autono mía para la gesti ón de sus respecti vos intereses ”. Por su par te, l a Cart a Europea de la Autonomía Local 65 define la autonomía local como “el derecho y la capacidad efe ctiva de las Entidades local es de o rd enar y gestionar una parte impor tan te de los asuntos públicos, en el marco de la L ey, bajo su pr opia responsabilidad y en b eneficio de sus habitantes” 66 . 63 Ex art. 53.1.a) LPAC. 64 Art. 70.3 LRBRL. 65 Hecha en Estrasburgo en 1985. Fue firmada p or E spaña en 1985 y ratificad a en 1988, pu blicánd ose el instrumento de ratifi cación en el BOE el 24 de febrero d e 1989. 66 Art. 3.1. NOEL ARMAS CASTILLA 130 Las disposici ones que regu lan el régimen jurídico de las EELL están amparad as en las competencias del Estado para asegurar las bases del régimen jurídico de las Administraci o nes Públicas y un trato común ante estas para todos l o s ciu dadanos y, co n ello, defini r las bases del régimen l o cal, y son susceptibles de desarroll o p or parte de las CCAA 67 , que pueden im p o ner mayores obligacion es e incl uso c o ntemplar cues tiones de inter és auton ómico no previstas en la legislación esta tal – como el uso de las leng uas cooficiales – o incluso el régimen en torn o a agrupaciones peculiares de m unicip ios distintas del régimen gen eral de la provincia o a otra s formas particu lares d e orga nización administr ativa en esas CCAA – c o mo suc ede p or ejempl o en las diversas regulaciones autonómicas de entidades supramun icipales como las comarcas y las veguerías, y en entidades inferiores al municipio como las parr o quias, caseríos, aldeas , universidades, entr e otras – , lo que habil ita la posibilidad de qu e el r égimen local s ea de sigual en el margen del qu e dispone el legislador aut onómico 68 . La LRBRL tiene carác ter básico, y, por tant o, es susceptib le de d esarrollo. Este de sarrollo se ha realizado de varias maneras: por las CCAA con sus propias nor m as de régi men local, p or las propias EELL a través de sus propios reglament os o rgánic os, y por el E stado, a través de reglamentos com o el ROF. La situación del ROF en el sistema de fuentes de bastante peculiar: el ROF sup one un desarrollo supletori o y te mporal de la l egislación au tonómica – es decir, que con carácter gen eral es una norma aplicabl e hasta que cada Comunidad Autónoma apruebe su propio desarroll o en su ámbito respecti vo , moment o en el que el ROF resulta desplazado por una norma autonó mica prevalente – , aunque los p receptos reglamentari os estatales qu e impliquen una reproducción de la LRBRL deben consi derarse básicos al ser, pre cisamente, una reproducci ó n de la legislación básica estatal. Además , el ROF tam bi én es desplazado por las propias EELL cuando aprue ban sus propios regla mentos orgánicos 69 . En el ámbito que nos ocupa, 67 STC 154/2015, de 9 de julio. 68 “Como titulares de un dere cho a la autono mía con stitu cionalmente garantizad a, las comu nidade s locales n o pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la confi guración de sus órganos de gobierno a la in terpretación que cada Comunidad Au tónoma pueda hacer d e ese der echo, tanto más cuanto que el mismo no va acompañ ado como e n otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les ab ra una vía an te la ju risdicción constitucional frente a normas con ra ngo de Ley ( STC 32/1981, de 28 de julio). La garantía constitucion al es de cará cter general y configuradora d e u n modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender qu e corresponde al mismo la fijación de principio s o criterios básicos en mater ia de organ ización y competencia de general apli cación en todo el Estad o. La fijación de estas cond iciones bá sicas n o puede implicar en ningún caso el est ablecimiento de un régimen uniforme p ara tod as las entidad es locales de todo e l Estado, sino que debe permitir o pciones d iversas, ya que la potes tad n ormativ a de las Comunidades Autónomas no es en es to s sup uestos d e carácter reg lamentario. En el respeto de esas condiciones bá sicas, por ta nto, las Comun idades Autóno mas podrá n legislar libremen te. Esta e s la interpretación q ue debe darse al a rt. 149. 1.18.ª de la Con stitu ción (…).” 69 Lo estudia, entre o tros, SERRANO PASCUAL, A. (2003). “El sistema d e fuentes de las entidades locale s”, Cuadernos de Derecho Lo cal , núm. 2, p. 16. A este re specto, como sintetiza C ASTILLO ABE LLA, el Estad o CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 131 en nu estra opinión, y dado qu e en el ROF s e prevé un sentido d el silenci o para las solicitudes d e información d e los concejales, es a previsión for ma parte del proc edimiento admi nistrativo y no se puede desarr ollar 70 . Así, antes de la aprobación de la L TAI PBG, el l egislador estatal incluyó algunas previsiones relativas a la publi cidad en la legislación de bases del régimen local qu e, est ando aún vigentes, han sido objet o de algunas modificaciones puntuales, como se rese ñará. Se trata de preceptos que, como la propia LRBRL en su conjunto, se amparan en la co mpetencia atribuida al Estado en el art . 149.1.1 8 CE 1978, y que son aplicables a todas las EELL de nuestro país, sin perjuicio de la habilitaci ón de desarroll o legislativo en favor de las CCAA que admite la D A primera de la LRBRL para algunas cuestiones d e organización local, y del régi men especial y propio que se mantiene p ara las EELL de los Territorios Hist ó ric o s Vascos 71 y para las de la Comunidad Foral de Navarra 72 . En fin, las previsiones rela cionadas con la publicidad activa y algu nas cuestion es del derecho de acceso present es en la LRBRL s on, co n carácter general, básicas y de aplicación en todo el plano local español, sin perjuicio de las po sibili dades de desarrollo auton ómico y local – que, en su caso, desplaza el desarrollo que el Estado ha realizado en el ROF – ; mientras que las previsiones en la legislación estatal de r égimen local relativas al silen cio y a los plaz os de resolución de las solicitude s de información de los concejales f o rman parte del procedimient o administrati vo y no se pueden desarrollar. A nuestro modo de v er , es p o r tanto necesario comprobar si las prevision es en la legislación de régimen local forman parte del régimen jurídico o del procedi miento administrativ o para discernir si son susceptibles de desarroll o. tiene competencias bási cas e n la materia, pero el ROF – por su carácter reglam entario – no pu ede ser considerado parte de la legi slación básica estatal. En las CC AA dond e no existen prevision es en materia de régimen local, el ROF es aplicable, pero este es de splaz ado desde que se ap rueba una norma de régimen local en ese territor io. Lo mis mo sucede con respecto a las E ELL, las cuales tienen disponibles e se espacio de pod er normativo local, ap licándoseles el ROF mientras no hayan aprobado sus propios reglamentos. CASTILLO ABELLA, J . (2024). “ Fuent es del Derech o Local ”, en VELASCO CABALLERO, F. (dir.). Tratado de Derecho Local , M ad rid: Marcial Pons, p. 102. También explica el cará cter sup letorio del ROF frente a previsiones au tonómicas y locales DÍEZ SAS TRE, S. (2024) . “Organización municipal”, en VELASCO CABALLERO, F. (dir. ). Tratado de Derec ho Loc al , Madrid: Ma rcial Pons, p. 270. También es interesante la reflexión de VELASCO CABALLERO, F. (2021). “ Dice el Tribu nal Supremo que el ROF puede contener normas bási cas. ¿ P ero no habíamos quedado en que las normas bás icas d eben ten er form a d e ley? ”, Blog de Francisco Velasco , entrada de 18 de julio de 2021, con sultado el 15 de dicie mbre de 2023 70 Como veremos, esta opinión se apunta la con la importan tís ima STC 104/2018, de 4 de octub re, en la que se señala que el silencio es procedimiento administrativo, criterio plena mente aplicable a la imposibilidad de desarrollo de esta cue stión en la legislación de ré gimen local, aunq ue e st a STC se refiera al desarrollo de la LT AIPBG por parte d el legislador aragon és – . 71 DA segunda. 72 DF tercera. NOEL ARMAS CASTILLA 132 3.2. Manife stación en el pl ano normativo En la LRBR L, el legislad o r estatal estable ce derechos d e los vecino s y obligacion es de las EELL en mat eria de transpa rencia. Con carácter g eneral, se establ ece en el art. 69 de la LRBRL que las EELL deben facilitar la más amplia informaci ón con respecto a sus actividades, consagrand o el principio de transparencia en su funcionamient o . En líneas generales, podemos sintetizar las prevision es relacionadas con la transparenci a que el legislador est atal ha establecido en la regulaci ó n d e régimen local e n tres grand es bloques. Uno relativo a la publicidad de las sesiones, otro al derecho de a cceso, y un tercero relativo a la pu blicidad activa. Así, en primer lu gar, la regu lación de régi men local alberga importantes precisi o nes que especifican la manera en que se deben celebrar las sesione s de los órganos colegi ados de las EELL, y el ROF resulta muy expresi vo en torn o al carácter público de las sesiones plen arias d e las EELL 73 . El estudio de las sesiones de las EELL es una temática clásica que nosotros trataremos hondamente en el capítulo décim o de este trabajo. En segundo lug ar, en der echo de acces o, se estable ce el régi men específic o de acceso a la información pública para los repres entantes locales 74 ; sin embargo, lo ci erto es qu e ni la LRBRL ni el ROF ni demás normati va de régimen local establecen medidas co ncr etas que regulen este derecho para el público en general. Por últi mo, pod emos refer irnos a la publicidad activa como tercer elemen to entre los que se pueden di vidir las previsiones realizadas en la normativa de régimen local en torno a la transparencia. Así, entre al gunas de las obligaciones concret as que se detallan en la normativa, se establec en previsi o nes en torno a la publicidad de las declaraci ones de bi enes, interese s e incompatibil idades, distin tos acuerd os y extractos de acuerdos de las EELL, y mucha información de carácter económic o y patrimonial, que estudiare mos en el capítul o sexto de este trabajo, como parte de las obligaciones de publicidad activa de las EELL. Eso sí, podemos adelantar ya que en la legislación de régimen local las prevision es en torno a la informa ción económ ica revelan un imp ortante interés por dar publicidad a es te tipo de dat os. 73 En efecto, el art. 88 ROF d is pon e el carácter pú blico de las sesiones del Pleno de las EELL . Dad a la importancia qu e tiene este tema, lo estud iaremos en p rofundad en el séptimo capítulo de es t e trabajo. 74 Ex art. 77 LRBRL. A esta cu estión le dedicaremos e l undéci mo capítu lo de este trabaj o. CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 133 Las CCAA han desarrollad o el margen que les ha dejado el Estado para legislar so br e transparencia en materia régi m en local 75 . Cataluña dedica un título específico de la legislaci ón de régimen local a regular la publicidad y el derech o de acces o a determinad os document os de relevancia en la vida local d e mane ra bastant e precoz 76 , pues adelanta en más de una década la aprobación de la L TAI PBG. También el caso andaluz podría co nsid erarse ciertamente proactivo en la LAULA 77 , donde se regulan bastantes aspect os re lacionados con la transparencia de las 75 A título meramente enunciat ivo, cita mos por cad a Comunid ad Autónoma algun a norma de entre la s más destaca s que d esarrollen el régimen local en su ámbito territorial: Decreto L egislativo 2/200 3, de 28 de ab ril, p or el que se aprueb a el Texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Catalu ña, en adelante DL 2/200 3 (DOGC n úm. 3887, de 20 de mayo de 2003); Ley 8/1 999, de 28 de abri l, de Comarcas de la Comunidad Autóno ma de Cantabria, en a delante, ley 8/1999 (BOCT núm. 90, de 6 de mayo de 1999, BOE n úm. 127, de 28 d e mayo de 1999); Ley 3/1 986, de 15 de mayo, p or la que s e regula el procedimiento de creación de Comarcas en el Prin cipado de Asturias (BO E nú m. 153, de 27 de jun io de 1986); Ley 2/2016, de 7 de ab ril, de Instituciones Lo cales d e Euskad i, en adelante, Ley 2/2016 (BOPV núm. 70, d e 14 de abril de 2016, BOE nú m. 105, de 2 de mayo d e 2016); L ey 7/201 5, de 1 de abril, de los municipios d e Canaria s, en ad elante, Ley 7/2015 (BO C núm. 70, de 14 de ab ril de 2015, BOE núm. 101, de 28 de abril d e 2015); L ey 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Ca stilla y Leó n, en ad elante, ley 1/1998 (BOCL nú m. 109, de 11 de ju nio de 1998, BOE núm. 197, de 18 de agosto de 1998); Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración L ocal de Aragón, en adelante ley 7/1999 (BOA núm. 45, de 17 de a bril de 1999, BOE n úm. 108, de 6 d e mayo de 1999) ; Ley 3 /2019, de 22 de enero, d e garantía d e la au tonomía municipal de Extremad ura, en adelante, Ley 3/2019 (DOE núm. 18, de 2 8 de enero de 2019, BOE n úm. 38, de 13 de febrero d e 2019); L ey Foral 6/1 990, d e 2 d e julio , de la Administración Local d e Navarra, en adelante, Ley Fora l 6/1990 (BON núm. 84 de 13 de julio de 1990; BOE n úm. 192 , de 11 de agosto de 1990); Ley 6/1988, de 25 de agost o, de Régimen Local d e la Región de Mu rcia, en ad elante, ley 6/1988 (BORM núm. 2 03, de 3 de septiembre de 1988, B OE n úm. 109, de 8 de may o de 1989); Ley 3/1991, de 14 de marzo, de En tidades Locales de C a stilla – La Mancha, en adelante, Ley 3/1991 (DOCM núm. 25, de 27 de marzo de 199 1, BOE n úm. 99, de 25 d e abril de 1991); L ey 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, e n adelante Ley 2/2003 (BOCM nú m. 65, de 18 de marzo de 2 003, BOE núm. 128, de 29 de mayo de 2003); Ley 8/2010, de 2 3 de jun io, de régimen local de la Comunid ad Valenciana, en adelante, ley 8/2010 (DOGV nú m. 6296, de 24 de junio de 2010, BOE núm. 178, de 23 de julio d e 2010) ; Ley 2 0/2006, de 15 de dici embre, mun icip al y d e régimen local de las Illes Balears, en adelante ley 20/200 6 (B OIB núm. 186, de 2 7 de diciembre de 2006, BOE núm. 26, de 30 de enero d e 2007); Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, en ad elante, LAULA ( BOJA núm. 1 22, de 23 de ju nio de 2010, BO E núm. 174, de 19 de julio de 2010) y Ley 5/1 997, de 22 de ju lio, de Administración Local d e Galicia, en adelante, Ley 5/ 1997 (DOG núm. 149, de 5 de agosto de 1997, BOE n úm. 237, de 3 de octubre d e 1997). 76 Tal y como se desprend e de lo con tenido en el Decreto Legislativo 2 /2003, de 28 de abril , por el qu e se aprueba el Texto refun dido de la Ley mun icipal y de régimen local de Cataluña, en adel ante DL 2/2003 (DOGC núm. 388 7, de 20 de mayo de 2003). 77 En efecto, la LAULA y a conten ía prevision es r elativa a la pub licidad de determinadas actividad es (En concreto, y de acuerdo con el art. 54.1 LAULA: ordenación territorial, ordenació n y disciplina urbanísticas, y proy ectos p ara s u ejecución; p lanificación, programac ión y gestión d e viv i endas; o rdenación y prestación de servicios básico s; prestaci ón d e servicios sociales comu nitarios y de otros serv ic ios locales de in terés general; organización municipal comple mentaria; seguridad en lu gares públicos; defensa de las persona s consumidoras y usuarias ; s alu d pública; patrimonio de las entidad es locale s, incluyendo las que afecten a los bienes integrante s del Patrimon io Histórico Andaluz; actividad económica – financiera; ap robación, ejecución y liquid ación d el presupue sto d e la entidad, así como las m od ificaciones presupuestarias; selección, promoción y regulación de las condicion es d e trabajo del personal funcionario y laboral de las entidades locales; con tratación administrativa; medio ambiente, cuando afecten a los derechos reconocidos p or la normativa reguladora del acceso a la info rmación, de participación pública y de acceso a la j u sticia en materia de medio ambiente) en la sede electrónica de las EELL (ex art. 54 LAU LA). El ámbito subjetivo, expre sado en el art. 3 Ley 1/2014 incluye el s ector pú b lico local de Andalucía, y concretamente, NOEL ARMAS CASTILLA 134 EELL antes de la aprobaci ón de la Ley 1/2014, aunqu e se ha de significar qu e esta L ey complet ó algunas de las obligaci ones vinculadas a las EE LL de ese terri torio 78 . En general, la mayoría de las CCAA han establecido previsiones relaci o nadas con la transparencia en sus n o rmas de régimen local 79 . Algunos territorios n o tienen una Ley que trate de forma homogénea el régimen local, con lo que no pueden intro ducir en ellas verdaderas previsi ones de transpa rencia para sus EELL – es el caso de Asturias y Cantabria, que no tienen leyes integrales de régimen local autonómicas – . Destacamos dos casos: el de la Comun idad Autó noma del País Vasco y el de Baleares, porque se tratan de CCAA donde no se ha aprobado una Ley de transparencia que incluya a sus EELL, sino qu e han optado por incluir sus previsiones en la legislación de régimen local adaptadas a la LTAIPB G. El País Vasco ha regulad o la m ateria en su Ley 2/2016 80 , cuyo título VI aborda t odas las previsi ones aplicables en el á mbito local vasco pr escindiendo de esta manera de establecer una regulación a tra vés de una ley de transparenci a autonómi ca. Baleares ha a las EE LL, las agen cias púb licas admin istrativas y empresarial es locales (a sí co mo tod os los entes instrumentales vinculados o dependiente s a las E ELL), las sociedades mercantile s locales e interlocales (de conformidad con lo dispuesto en los arts. 38 y 39 LA ULA). 78 Y lo mismo se puede dec ir de Navarra, que establece adem ás de la r egulación de transparencia autonó mica ap licable a sus EE LL, el Título III de la Ley Foral 6/1990. Tambi én de Galicia, que dedica el capítulo V del título VI de la Ley 5/1997 a prever de manera precoz un dere cho de acceso a determinados documentos de la s EELL y ciertas obligaciones de p ublicidad. 79 La Región de Murcia establece la obligación gen érica de qu e sus EELL d eben facilitar la mayo r información pública a los v e cinos en aras de promover la pa rticipación ciud adana, gran dilocuencia del ar t. 43 de la Ley 6/1988 que quedab a disuelta ante la ausenci a de un verd adero m ecanismo de dere cho de acceso y que quedó parcialmente irresuelta con la aprob ación de la normativa es pecí fica de transparencia por parte del Estad o a fuer de la falta de vinculación de una au toridad d e control a las reclamaciones dirigidas con tra las res olu ciones de las solicitud es de acceso denegad as por las EELL murcianas. La Comunidad Valenciana también establece un principio de derecho d e acc eso a la in formación p ública vinculado al art. 105 CE 1978 (art . 25 Ley 8/2010), pero apenas lo desarrolla salvo par a el acce so de los concejales. Eso sí, la ley 8 /2010 sí e stablece al gun as pre visiones d e pub licidad activa relacionada con algunos trámites de información pública y subrayando el carácter público d e las sesiones de varios órganos de la s EELL, como e l Pl eno de los ayun tamientos. Can arias reconoce en los arts. 22 a 24 Ley 7/2015 la existencia de u n d erecho de acceso a la información pública que obliga a sus municipios, así como un a obligación d e estos de publicar d e manera activa la informa ción pública. P ero aparte de ind icar en su art. 23 q ue los ayuntamientos pueden crear sus propios boletines informativos (una versión local de los d iarios oficiales), se lim ita a remitir a la legis lación (estatal y au tonómica) ap licable. Y en términos similares, pero en relación a las EELL can arias por an tonomasia, se produce también esa r ef erencia a la legislación de aplicación en la Ley 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares (BOC núm. 70, de 14 de ab ril de 2015, BOE núm. 101, de 28 d e abril de 2015) . Así, Castilla y León en su Ley 1/1998 solo e stablece algu nos requ isitos de publicidad en diarios oficiales de ciertos trámites. El art. 15.1.17 Ley 3/2019 reconoce para los municipios extr emeños comp etencias en tran sparencia en su área institucion al, organizativa y de seguridad, pero no regula la materia. El art. 102.1 Ley 1/2003 y el ar t. 120.1 Ley 2/2003 establecen por su parte la previsión d e que sus E ELL p uedan d irigir a la Administración auton ómica solicitudes de información relacionadas con el ejercicio d e s u s competencias locales. Castilla – La Manch a no hace referencias a más trá mite s que el de informa ción p ública p ara algu nos procedimiento s concretos en la Ley 3/19 91. La dispersión de estas referencias a la tran sparencia en las L eyes d e régimen local autonó micas también se observa en Ara gón, la Comunid ad Fora l de Navarra, Extremad ur a, La Rioj a, Galicia y la Comunidad de Ma drid. 80 BOPV núm. 70, d e 14 de abril d e 2016, BOE núm. 105, d e 2 de may o de 2016. CAPÍTULO 3: L A TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO L OCAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1 978 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 135 hecho lo mis mo , haci endo uso de la regu lación del rég imen local para ab o rdar ahí las cuestiones de publicidad activa y acceso a la informaci ón pública apli cables a sus EELL en lugar de abordarlas en la legi slación autonómica de transparencia como han preferido la mayoría de sus homólogas 81 . En fin , t odas estas previsi ones, estatales y aut onómicas, s e pr oducen, d e acu erdo con el preámbulo de la LRBRL merced del “hecho de q ue las entidades locales, no obstante su inequívoca sustancia política, desplieguen su capacid ad en la esfera de lo a dministrativo, justifica tanto esta última condición del marco defin idor de su auton omía, com o la identificación del títul o constitucional para su estableci miento en el artículo 14 9.1, apartado 18, en relación con el 148.1, apartado 2.º, del texto fundamental ” – como reza el preámbulo de la LRBRL – . Es decir, que, por un lado, el Estado tiene co mpetencias para aprobar la legislación básica de régimen local – porque f orma p arte de las bases d el ré gimen ju rídico en l o relativo a la publicidad activa y cuesti o nes sustan tivas d el de recho de acceso – , y por otro lado las CCAA p ueden desarrollar esas bases estatales. Todo ello, sin olvidar las posibilidades que tien en las EELL de desarrollar estas normas en sus respectivos regl amentos orgánic o s. Con todo, se ha ignorado – a nuestr o juici o – la existencia de algunas previsiones cuya materia es la de procedimient o administrati vo, como suce de con los plazos previstos en la LRBRL o con el sentido del silenci o previsto en el ROF. Junto a ello, las EELL go za n de auton om ía para regular algunos aspectos relaci onados con la transpar encia de sus propias actuaciones. La expresión de esta au tonomía s e ha materializad o nor mativamente, en este ámbito, a través de la aprobaci ón de ordenanzas y reglamentos en la que han ampliad o o concretado algunas previsiones de la leg islación estatal y autonómica sobre la m ate ria, así como en la config uración de su propia organiz ación para cumplir con sus d eberes de tran sparencia 82 . 4. SÍNTESIS Con la perspectiva de la normativa analizada, podemos afirmar que la regulación del derecho de acceso es un mandato expresad o en el art. 105 .b) CE 1978. Dicho mandato no fue 81 Practicando esas incorporaci ones a través de L ey 3/2017 , de 7 d e julio, de modificación de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, muni cipal y de régimen local d e las I lles Bal ears, para introdu cir medidas de transparencia y p articipación (BOE núm. 222, de 14 d e septiembre de 2017). 82 E n este sentido, algu nos au tores consideran qu e existe una conexión entre el nivel de au tonomía local y el grado de transparencia de las EELL . Así, KEUFFER, N. y MABILLARD, V. (2020). “ Administrative openness and diversity in Swiss municipaliti es: how d oes local autonomy influence tra nsparency practices?”, In ternational Review o f Administrative Sc iences , n úm. 86(4), p. 792. NOEL ARMAS CAS TILLA 136 materializad o por el legi slador hasta la aprobación del art. 70.3 LRBRL para el ámb ito local y del art. 37 LRJAP – PAC para el ámbito general – amén de otras disp osiciones dispersas en la legislación sect orial – , con c arácter previo a la apr obación de la LTAIPBG. El legislador le ha dado el tratamient o de der echo de co nfigu ración legal , lo que ha permitido su normativizac ión en Leyes o rdinari as estatales básicas que han sido objeto de desarrollo por las CCAA y l as EELL. Esta in terpretación de la natura leza del derecho d e acceso contrasta con la evoluci ón de las posiciones doctr inales : esta misma pos tura ha sido la tradicional mente pred ominante en el seno d e la doc trina, pero en los úl timos añ os se ha encontrado con la oposición de la m ayoría de autores, a los que nosotros nos sumamos . E n nuestros días, la mayoría de la doctrina s e decanta de un modo u otro por considerar que se trata de un derech o fundamental. En cuanto a los títulos com petenciales en que se ha desarrollado este tema antes de la LTAIPBG, esta regulación se ha a mparado en el art. 14 9.1.18 CE 1978, surgiendo la d uda de si se debe encasillar en el régimen jurídico de las Administraci ones o en el proc edimiento administrati vo c omún. A nuestro juicio algun o s asp ectos en los qu e s e deb e sustanciar e l procedimient o del derech o de acceso deberían ser co nsiderad os, precisame nte, parte de l procedimient o administrati vo c omún; sin embargo, la regulación genérica de est e derecho en la LRJAP-PAC era tan escueta que se p o día encuadrar en el régimen jurídico de las Administraci ones Públicas, sin qu e forme parte de l procedimi ento administrativ o común . En el plano normativo, la regulación genérica de p rocedimiento ad ministrativo se limitaba a establec er un derecho falto de una regula ción completa. De hecho, hoy en día, la legislación de pr ocedimient o ad ministrativo c omún s e ciñ e a reenviar, con cará cter g eneral, a la LTAIPBG en l o relati vo al derech o de acceso. En lo que se refiere a la leg islación de régimen local, la legislación estatal se ocupó de regular la publicidad de las sesiones, el derecho de a cceso de los representant es p olíticos locales y la publicid ad activa de la s EELL. Por lo demás, el tratamiento de es te tema en la legislación estatal – qu e es casi t oda básica y forma parte del régi men jurídic o – ha sido objet o de desarroll o por parte de las CCAA y de las EELL; sin em barg o, el plazo establecid o en la LRBR L y el s entido del silencio establecid o en el ROF forma parte, en nuestra opinión, del procedimient o administrati vo, con lo que n o debió ser desarrollada – como lo ha sido – por las CC AA y las EELL. En fin, hasta la aprobación de la LTAIPBG, encontram o s que la normativa de transparencia estaba mu y dispersa, repartida en distintas nor m as: la LRJAP-PAC y las normas de CAPÍTULO 3: LA TRANSPAREN CIA EN EL ÁMBI TO LOCAL DESDE LA C ONSTITUCIÓN D E 197 8 Y HASTA LA A PROBACIÓN DE LA LTAIPB G 137 regulación de régi men l ocal – así c omo en otras de carácter sect orial – tanto en el escalón estatal como en el auto n ómico. Ello c onstituía, a nuestr o juici o, un verdadero cajón de sastre norma tivo que dificultaba un tratami ento sistematizad o de la pub licidad activ a y del derecho de acceso a la informaci ón guardada o generada por las E ELL . NOEL ARMAS CASTILLA 144 procedimient o administra tivo común d el art. 149.1.18 CE 1978, co n tinuando la indeterminación que ya padecía la l egislación anterior. La imp ortantísima STC 104/2018, de 4 de octubre, se pr o nuncia a este res pecto , interpreta ndo la relaci ón entre los tí tulos c ompetenciales asumidos por el Estado en la LTAIPB G y expr esando qu e “ el titul o compet encial, d e entre los citados por la disp osición adicional octava de la Ley de transparenc ia, acceso a la información y buen gobiern o , en el que puede residenciarse formalm ente la re ferida nor ma es el p revisto en el artículo 149.1.18 CE ” . Est a sentencia trae causa de la cuestión de inconstitucionali dad planteada a propósito del art. 31.2 de la Ley 8 /2015 12 , donde el legislador aragonés había atribuido un sentido positi vo al silencio administrati vo producid o p or la falta de respuesta ante la s solicitudes de acceso a la infor mación pública, previsión respecto de la cual el Estado entendía que ex istía una vulneraci ón competencial por contradecir el co nteni do d el art. 20.4 LTAIPBG , do nde se atribuye el sentid o negativo al silencio administrativ o producid o en el ejer cicio del der echo d e acc eso. El intérprete de la Co ns titución consider a que el legislador arag onés había in vadido competen cias estatales , al desarrollar un precept o – el del sentido del silencio – que f orma parte de la materia d e procedimient o administrat ivo común. Esto de muestra que al menos parte de la LTAIPBG se compadece con la materia de procedimient o admini strativo común y otra parte del régimen básico de las Administrac iones Públicas, siendo necesario en cada previsión de la norm a discernir ante qué materia nos encontra mos y si dicha previsión es básica y susceptible de desarrollo 13 . 12 Cuya redacción original cont emplaba que, “ si en el plazo máximo establecido no se hu biera n otificado resolución expresa, e l interes ado o la in teresada podrá enten der estimada la solic itud, salvo con relación a la infor mación cuya d enegación , total o parcial, v ini era expresa mente im pu esta en una n orma con ran go de ley por razones imperiosa s d e interés general o en un a norma de derecho co munitario .” 13 En el voto particular de la S TC 104/2018, d e 4 d e octubre, CONDE -POMPIDO se separa de la opinión mayoritaria del tribu nal, porque considera que “ el procedimiento d e acceso a la información pública representa u n procedimi ento ad ministrativo e specífico y no un sector material, u n ti po d e actividad administrativa o un a categoría de procedimientos administr ativos, por lo que la regulación del se ntid o del silencio en dicho procedimien to solo pu ede fundamentarse en una competencia sustantiva ”, de manera que el título d el art. 149.1. 18 CE 1978 n o pued e acoger el silencio, y pone el ejemp lo de la regulación del procedimiento de acceso a la información ambi ental – incluido el silencio – en el título de legislación básica medioambiental del art. 149. 1.23 CE 1978. Ademá s, remacha que, au nque se pud iera entender que el silencio forme parte del r égim en jurídico básico de las Administracione s, e llo “ n o debería impedir que las comunidades autónomas, me diante el es tab lecimiento de reglas de silencio positivo, refo rzaran el acces o de sus ciud adano s a la información p ública y el cumplimiento de la obli gación de la Administración de resolver en plaz o ” . Antes de esta ST C, autores como TEJ E DO R BIELSA y FERNÁNDEZ RAMOS ya es tab an d e acuerdo en q ue tod as las previsiones realizadas al amparo de la LTAIPBG son básica s. TEJE DOR BIELSA, J. C. (2014). “A la bú squ eda d el eq uilibrio entre tran sparencia a dministrati va y protecc ión de datos. Primeros desarrollos en e l ámbito municipal”, Gestión y Análisis de P olíticas Pú blicas , núm. 12 , p . 11 y FERNÁNDEZ RAMOS, S. (2018). “La transparencia pública: pasado , pres ent e y futuro”, Revista Aragonesa d e Administración Pública , núm. 51, p. 233 – e ste último, d e hecho, se refiere constante mente a la LTAIPBG CAPÍTULO 4: LA NORMATIVA GENERAL SOBRE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN: SU PROCESO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN Y SU DESARROLLO AU TONÓMICO Y LOCAL 145 2. EL DESAR ROLLO AUTONÓM ICO Algunas CCAA se adelantar on al Estado y aprobaron su s Leyes de transparencia an tes de la aprobaci ón de la LTAIPBG 14 . Esto e s relevante porque presuponía que las CCAA podían regular la materia de forma autónoma en aus encia de un a Ley estatal 15 . Ahora bien, fue la aprobación de la LTAIPBG la que marcó para la may o ría de CCAA el pistoletazo de sali da con el que comenz ó la carre ra autonómica por la regu lación de esta cuestión. En 2 014 – el año sig uiente de la aprobaci ón de la LTAIPBG – s e concentró una cantidad como “la Ley básica estatal” – . Ya con p osterioridad otros au tores critican esta sentencia, al considerar que toda la LTAIPBG es básica. FERNÁNDEZ RAMOS, S. y PÉREZ MONGUIÓ, J. M. (2020 ). El d erecho de acceso a la información pública en España , Cizur Menor: Aranzadi, p. 43. Por e l contrario, GUICHOT RE INA – con quien nosotro s nos alin eamos – op ina que una p arte d e las pre visiones realizad a al amparo del art. 149.1.18 CE 1978 son bases d el régimen ju rídico, y otra forma parte del procedimient o ad ministrativo. GUICHOT REINA, E. (20 23). “C uestiones gen erales”, en GUICHOT RE INA, E. y BARRER O RODRÍG UEZ, C. El Derecho de Acceso a la Inf ormación Pú blica , Valencia: Tirant Lo Blanch , p . 27. E ste au tor con sidera q ue forma parte d el régimen jurídico básico de las Admini stracion es lo establecido en lo s art s. 17 a 22 L TAIPBG , con la salvedad q ue dice la pr opia L ey en su art. 21. 14 La Ley 4/2006, de 30 de junio, de tra nsparencia y bu enas prácticas en la Administración Públic a G allega, que fue an terior incluso al an teproyecto de la L TAIPBG, y está actualment e derogad a, fu e la prim era en materia de publicidad activa en Españ a, superando así a la L ey es tata l y todas la s auto nómicas. Fue seguida de la Ley 4/20 11, de 31 d e marzo, de la buena administración y d el bue n gob ierno de Baleares, si bien, ninguna de estas d os prim eras Leyes podemo s con siderarlas exactamente L eyes de transparencia. La primera Ley autonómica p ropiamente de tran sparencia fu e la L ey Fora l 11/2012, de 21 de ju nio, de la transparencia y del gob ierno abierto , de la Comun idad Foral de Navarra que aprobó su primera Ley auton ómica tras el anteproyecto socialista de la LTAIPBG y que fue derogada por otra Ley , esta sí post erior a la LTAIPBG. Hoy, la Ley Foral 5/2018 in cluye a las EELL navarras (a las que ad emás les da margen en consideración a su au tonomía local para complement ar como con sideren sus obligaciones de transparencia, art. 10 Ley Foral 5/2018), p ara definir la periodicidad de actualizació n de su in formación sujeta a tran sparencia (art. 1 1 Ley Foral 5/2018), entidad es instrumentale s, sociedad es, fundaciones y demás entes contro lados, vinculados o dependientes de aq uellas (art. 2 Ley Fora l 5/20 18) , amplian do el paraguas de la n ormativa anterior en los términos qu e reconoce su preámbulo. Y en efecto, como podemos comprobar en la con frontación de ambos articul ados, una d e las novedades q ue comporta la aprobació n d e la Ley Foral 5 /2018 es la incorpora ción d e la s entidad es loca les en el á mbito de actuación de la normativa foral en materia de transparencia y derecho de acceso. Fina lmente, la otra Comunidad que aprobó su Ley antes de la LTAIPB G fu e Extre madura – u nos p ocos meses antes qu e l a Ley estatal, y, notablemente inspirada en el proyecto de la LTPAIBG , aprobó la Ley 4/2013, de 21 de ma yo, de Gobierno Abierto de Extremadura. La Ley 4/2013 no realiza grandes previsione s con respecto a las EE LL, más allá de incluirlas en su art. 2.c) en su ámbito d e aplicación, y d e obligarlas a das publicidad d e sus p lanes de saneamiento y económico – financieros (art. 14 L ey 4/20 13). 15 Sob re ello r eflexiona, de forma más amplia, RIDAO MARTÍN , J. (2014). “La regulación de la transparencia y d el acceso a la infor mación pública en la esfera auton ómica: u n estudio comparad o”, Revista General de Derecho Constitucion al , núm. 19 , p . 3. NOEL ARMAS CASTILLA 146 importante d e Leyes au to n óm icas aprobadas – en concreto, Andalucía 16 , La Rioj a 17 , la Región de Murcia 18 , Cataluña 19 y Canarias 20 – . Al año siguient e, en 2015, y continuan do con este proces o de proliferación de nor mas autonómicas, llegó el turno d e las CCAA de Arag ón 21 , Castilla y Le ó n 22 16 Andalucía aprobó la L ey 1/20 14 (BOJA n úm. 124, d e 30 d e ju nio de 2014, BOE n úm. 172, de 16 d e julio de 2014). Según FERNÁNDEZ RAMOS y PÉREZ MON GUIÓ la norma andaluza se destacó como la más avanzada de todas las leyes de transparencia ap robadas en España, al me nos de las ap robadas hasta entonces. FERNÁN DEZ RAM OS, S. y PÉ REZ MON GUIÓ J. M. (2015). Ley de Transpar encia Pública de Andalucía . Sevilla: In stituto Andaluz de Administración Púb lica. Incluso, coincidiend o c on el hecho de tratarse de la primera norma autonómica ap robada tras la LTAIPBG, parece qu e existe cierta i n fluencia de la normativa and aluza en otros texto s auto nómicos. Se apre cia cierta influencia en el r égimen s an cionador de la Ley 1/201 4 en las legi slaciones valenciana, murc iana y can aria [MONTERO CARO, M. D . (202 2). “Análisis de la Transparencia en Andalu cía: ap licación de la ley 1/201 4, de 24 d e junio, de Transparencia Pública de Andalucía y propuestas de me jora ”, en BOIX PALOP, A., y CASTELLANOS CLARAMUNT, J. (2022) . Transparencia y Comunida des: una perspec tiva multinivel . Valencia: Tira nt Lo Blanch , p. 252]. 17 La Rioja, po r su parte, h a re gulad o esta materia a través d e la Ley 3/2014 (BOR núm. 115, de 17 de septiembre d e 2014, BOE núm. 238, de 1 d e octubre de 2014). E sta norma no se extien de sobre las EE LL riojanas, pero sí sobre las en tidades p rivada s q ue reciba n ayudas o subv enciones de las E ELL riojan as cuando sean igu ales o superio res a determinad as cantidade s – art. 2.3.b) L ey 3/2014 – . 18 La Región de Murcia se rige po r lo dispuesto en la Ley 1 2/2014 Mu rcia ( BORM núm. 290, de 18 de diciembre de 2014, BOE núm. 8, de 9 de enero d e 2 015). La Ley 12/201 4 Murcia no incluy e a las EELL en su ámbito de aplicación, pero sí p revé mecanismos d e co laboración entre estos entes y la Comunid ad Autónoma para ayudar a aquellas al cumpli miento de la legislación básica estatal contenida en la LTAIPBG (apartado segundo de la DA s éptima Ley 12/2014 Murc ia). 19 En el ámbito territorial de Cataluña, esta materia está regulada e n la Ley 19/2014 (DO GC núm. 6780, d e 31 de diciembre de 2014, BOE núm. 18, de 21 de enero d e 2015). E l art. 3 de la Ley 19/2014 incluye a las EELL catala nas en su ámbito de act uación, así como los organismos, entes púb licos, sociedades con participación mayoritaria o vinculad as, fundacio nes d el se ctor púb lico y entidades de derecho p úblico dependientes o vinculadas a l as EELL. 20 La Comunidad Autón oma de Canarias qu eda a lo dispuesto en la Ley 12/2014 (BOC n úm. 5, de 9 de enero de 2015, BOE núm. 32, de 6 de febrero de 2015 ). El art. 2 de la Ley 12/2014 acoge a l as EELL canarias (y en concreto, a los Cabi ldos insular es y los Ayun tamientos), así como sus organis mos au tónomos, entidades empre sariales, fundacion es, sociedades mercan tiles y consorcios vinculados o dependientes. 21 Aragó n p or su parte, cuenta con la Ley 8/2015, qu e, salvando la inconstitucion al idad puntu al en torno al sentido po sitivo de su silen cio, está pl enamente vigente en nuestros días. Esta n orma ta mbién incluy e a las E ELL, sus organismos autó nomos y entidades vincul adas, con sorcios, fundacione s, sociedades y demás entes, organismos o enti dad es con personalidad j urídica del plan o local (Art. 4 Ley 8/2015), y además ad mite la po sibilidad de que las EE LL establezcan t asas par a sati sfacer el co sto d e la expedi ción de cop ias, as í como la po sibilidad de que las EELL creen su s propios Portales de Transpar encia (art s. 33 y 39 ley 8/2015). 22 Ley 3/2015 (B OCL nú m. 49, d e 12 d e marzo de 2015, BOE nú m. 74, de 27 de marzo de 2015). D e e sta normativa se esp era ba un a revisión [MESEGUER YEBRA, J. (202 1 ). “E l proy ecto de ley d e tran sparencia, acceso a la infor mación púb lica y reutilización de Castilla y León: un a vuelta de tuerca más hacia una transparencia ef e ctiva”, en T r ansparencia y Comunidad Autónomas: una pers pecti va multinivel, Valencia : Tirant Lo Blan ch], qu e hab ía de incorporar a las EELL, p ues la Ley actual solo se refiere a estas de manera muy escueta par a signi ficar su sumisión a la au toridad de transparencia auton ómica (art. 8 Ley 3/2015). En este s entido h ubo u n pro yecto de ley, p ero el precipitad o fin de la legi slatura en la asamblea d e e sa Comunidad en 2022 hizo deca er el proyecto. CAPÍTULO 4: LA NORMATIVA GENERAL SOBRE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN: SU PROCESO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN Y SU DESARROLLO AU TONÓMICO Y LOCAL 147 y la Comunidad Valenciana 23 . A esta lista se su maro n, ya en el año 2016, las CCAA de Galicia 24 y Castilla – La M ancha 25 . Finalmente, las últi mas CCAA que aprobaron sus Leyes de transparenci a fueron las de Cantabr ia 26 , el Principad o de Asturias 27 y la Co munidad de Madrid 28 . De esta manera, España ha pasado de ser el únic o país relevante de la OCDE que no contaba con Ley de transpa rencia a disponer de un a cervo de normas relativas a la transparencia ciertament e abrumador, especial mente comparad o con los países de nuestro ent o rno. La proliferación de normas en tan corto lapso d e tie mpo se d ebe a la peculia r organiz ación administrati va d e España, en la que existen diecisiete Comunidades Au tó n omas con sus respectivas compet encias legislativas, lo que ha contribu ido a un desarroll o dispar de la legislación auton ó mica y e l some tim i en to de las EEL L a las obligaciones de transpa rencia d e forma desig ual en cada C omunidad 29 . En esta terc era década d el siglo XXI en la que nos encontram o s se han ido anu nciando y aprobando y publicando Le yes de transparenci a d e 23 La Comunidad Valencian a se rigió, en un p rimer moment o, por lo dispuesto en la Ley 2/2015 (DOG V núm. 7500, de 08 de abril d e 2015, BOE núm. 100, d e 27 de ab ril de 2015). Las ob ligaciones que impone la Ley 2/2015 a las EE LL son muy escuetas, pues si bien la s incluye en su ámbito de actuación – art. 2.1.d) Ley 2/2015 – , les deja exp resamente al ejer cicio de su au ton omía el desarrollo de la legislación básica presente en la LTAIBG a través de sus ordenanza s. A e ste fin, la Ley 2/2015 pre vé la po sibilidad de arbitrar mecanismos de colab oración entre la Generalitat Valenc ian a y las EELL (DA primera ley 2/2015). Esta norma fue d erogada p or la Le y 1/2022 (DO GV núm. 9323, de 22 de ab ril d e 2022, BO» n úm. 119, de 19 de mayo de 2022), que incluye a las EE LL en su ámbito de actuación , pero establece exp resamente q ue las obligaciones d e publicidad a ctiva presentes en e sta norma no se i mponen a sus EE LL. 24 En Galicia, la materia ha sido regulada por la Ley 1/2016 (DOG nú m. 30, de 1 5 de febre ro de 2016, BOE núm. 81, de 4 de abril de 2016). Esta norma no incluye entre sus sujetos obligados a las EELL, y realmente solo prevé para ellas la competencia del def ensor del pueblo au tonómico p ara conocer de las reclamaciones en materia de derecho de acceso dirigidas contra ellas [ L ey 6/1984, de 5 de jun io, del Valedor d el Pueblo d e Galicia (DOG n úm. 135, d e 14 de julio de 1984, BOE núm. 77, d e 30 de marzo d e 1985).] (DA quinta Ley 1/2016 ). 25 Castilla – La Mancha ap robó la Ley 4/2016 (DOCM núm. 2 52, de 30 de diciembre de 2016, BOE n úm. 36, de 11 de febrero de 2017), y también resulta ob ligatoria a las EELL en e se ámb ito t errito rial, así co mo a los organismo s, e mpresas, fund aciones y demás entes instru mentales vinculados o dependientes de dichas EE LL (Art. 4 ley 4/2016. ). 26 Ley 1/2018, d e 21 de marzo, de Transparencia de la Activid ad Púb lica (Ley 1/2018), es la que regula la materia en esa autono mía (BOCT núm. 63, de 29 de marzo d e 2018, BOE núm. 96, de 20 de abril de 2018), que incluy e a las EE LL, sus or ganismos pú blicos, entidades vinculadas o dependiente s ta nto de carácter público como p rivado (art. 5 Ley 1/2018 ). 27 Ley 8/2018 (B OPA núm. 222, de 24 de junio de 2018, BOE núm. 253, de 19 de octubre de 2018) q ue incluye también a las EELL y establec e algunas disposicion es específicas para el las. 28 La Comunidad de Madrid , aprobó la Ley 10/2019 (BOCM núm. 94, de 22 de abril de 2019, BOE núm. 163, de 9 de julio de 2019). En esta norma se in cluye a las EELL madrileñas, así como a las empresas públicas d el sector local, las a sociaciones, fund aciones y demás entes con stituidos por aquellas – art. 2.f ) Ley 10/2019 – , y la s co mpele expresament e a hacer p ública s determinados d atos como l as retribucione s de sus representante s y la aprobación inicial d e sus o rde nan zas o reglamentos (r espectiv amente arts. 15 y 16 Ley 10/201 9). 29 También ha estudiado y ha detectado q ue las CCAA han desarrollado la LTAIP BG de forma d ispar para sus E ELL la profesora RAMS RAMOS, L. (2018). “La no rmativa estatal y au tonómica sobre tran sparencia en España: valoración d e conjunto”, Anuario de Transparencia Lo cal , Barcelona – Madrid: Fun dación Democracia y Gob ierno Local , p. 58. NOEL ARMAS CASTILLA 148 segunda generación, en las que se revisan y actualiza n las primeras normas de transpa rencia – la Comunidad Valenciana y la Comunidad Fo ral de Navarra ya lo han hecho – , y muchas L eye s autonómicas han sido objeto de modificaciones. 2.1. El mar gen competenci al autonómico y su proyección a la transparen cia de las EELL Como apuntara GUICHOT REINA al hilo de la aprobación de la ley estatal , “e l ámbito propio que ha quedad o par a las leyes autonómicas está en la amplia ción de las materia s sujet as a publicidad activa y la determinaci ón de los medios para llevarla a cabo, en las disposicion es d e organización y en las medidas para garantizar la eficacia del derecho (formación del personal, elaboración de guías ciud adanas, etc.) y en la creación de autoridades inde pendientes de transparencia o la atribución de sus competen cias a autoridade s independientes ya existentes ” 30 . El primero de los puntos, la inclu sión de las EELL en las obligaci ones añad idas de publicid ad activa incluidas en las leyes autonómicas de transparencia, es el más co ntrovertido. Po dem os afirmar co n rotu ndidad que la no inclusió n no supone ningú n problem a de rang o jurídico-constituci onal, ya que en todo c aso se les aplic an directamente las incluidas con carácter básico en la LTAIPBG, que no requieren de compleme nto norma tivo para ello 31 . De este modo, la a mpliación d el listad o de materias sujetas a pu blicidad activa es una de cisión li bre del legislador au tonómico resp ecto de su sector p úblico au to nómic o . Lo que sí puede ser o bje to de debate es la posibilidad de incluir en esa a mpliación a las EE LL de su ámbit o territorial, más aún si se hace c on independenc ia de su tamañ o p oblacional y de sus recursos hu manos y ma teriales, reduciendo o elimin ando su ám bit o de auton o mía para adq uirir compr omisos de pub licidad activa adaptados a sus concretas capacidades. Como se verá al analizar la publicidad activa en el capítul o séptimo, las Leyes autonómicas han ad optado al respecto perspectivas diversas , aunque adelantamos d esde ya que la mayoría han entendid o que sí podían entrar a regular esta cu estión para sus EELL, sin que haya habido conflicto co nstitucional (aunque, como sabem os, 30 GUICHOT REIN A, E . (2014), “ La aplicación d e la Ley An dalu za de Transparencia en E ntidades Local es ”, Revista Anda luza de Administr ació n Públic a , n úm. 90, p. 21. Los límites de este desarrollo no es tán claro s, pues lo s autore s, au n recon ociendo qu e la L TAIPBG e s bási ca y que la CCAA pu eden d esarrollar algu nos aspectos d e la norma sin con trad ecirla, han d etectado algunas incongruencias como suc ede con e l silencio que han operado algunas CC AA contra el criter io mar cado por la LTAIP BG [co mo expo ne FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. (2014). “Procedimi ento administrati vo e i nformación d el sector p úblico” en Régimen jurídico d e la transparenc ia en el sector pú blico , Cizur Me no r: Aranzadi, p. 286]. Para nosotro s, la explicación está precisament e en q ue toda la LTAIPBG no es básica, sino que parte – como la regulación del silencio – es pro cedimiento administrativo común . 31 La prueba está en que el País Vasco n o ha aprob ado aún su Ley d e Transparencia au tonómica, y sus EELL están sometida s a la LTAI PBG sin que esto gener e problema alguno. Y lo mi smo cabe p redicar de las Leyes autonómica s que no incluy en a las EE LL de su ámbi to t erritorial. CAPÍTULO 4: LA NORMATIVA GENERAL SOBRE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN: SU PROCESO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN Y SU DESARROLLO AU TONÓMICO Y LOCAL 149 las condiciones del conflict o en defensa de la autonom ía local hacen quimérico su planteamiento en España 32 , donde l o s par tidos polític o s estructuran todos los niveles y las EEL L se pueden ver condicionadas por lógicas a utonómicas y estatales ). Las otras dos cuestiones a l as que antes nos ref erimos permiten re spuestas más c laras. Por una parte, las EELL conservan su autonomía para organizarse cara al cumplimient o de estas o bligacione s, por lo que aquí el margen de regulación del legislador autonómico es mínimo, cuando no in existente. C omo estudiare m os en el capítulo quinto, la mayoría de las Leyes autonómicas no dice nada – lo que nos parece lo m ás adecuado en aras de res petar la autonomía local – y algunas se limitan a prever la existencia de un a unidad de inf ormación. Por otra parte, en relación con la designaci ón de la autoridad independ iente competente para resolver las reclamaci ones, la LTAIPBG y a condicionaba, como es tudiare mos en el capítul o n oveno, la solución, apoyada en el tít ulo competencial del artículo 149.1 .1 CE 1978: las CCAA debían crear su propia autoridad de transparencia o fir mar un convenio con el CTBG para que resolviera las reclamaci ones dirigid as contra l as EELL de su ámbito territorial – . En la única Comunidad en la que no se arbitró ning una de esas dos soluciones, la Región de Murcia, hubo un debate – ya resuelt o – que tratare mos en el cap ítulo antedicho. En fin, en la práctica las sol uciones han sido diversas: desde las CCAA que han incluido en sus Leyes de transparencia a sus EELL con el mismo alcanc e que la A dministración autonómica, las que incluyen a sus EELL con pre visiones distintas en publicidad activa, las que incluyen a sus EELL previen do expresa mente un margen de auton omía para algu nas cuestion es, y las que directamente no i ncluyen a la s EELL en sus Le yes de transpar encia. Va mos a es tudiarlas a continuación cla sificándolas según incluyan o no a las EEL L, co n los importantes m atices ya mencionados. A todo ello ha y que añadir dos precisione s: La primera, que las únicas CCAA que carecen de su propia Ley de Transparen cia, el País Vasco y Baleares, han lleva do a cab o una regulación de esta materia respecto a sus EELL en sus normas de r égimen local 33 . 32 Las condiciones están reguladas en los arts. 75. bis a 75. quinquies Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitu cional. 33 A pes ar de que ya se ha trabajado en algún pro y ecto de ley al res pecto, no hay una ley de Transparenci a que articule de manera expresa la materia por la Co munidad Autónoma del País Vasco. No ob stante, y atendida la peculiar organ ización d e este territo rio, s í h ay q ue d ecir que la tra nsparencia h a sido o bjeto [Document text truncated for crawler view.]