Políticas marítimas: experiencias comparadas

15 Capítulo primero Políticas marítimas: experiencias comparadas Juan L. Suárez de Vivero Este capítulo ha sido parcialmente elaborado a partir de los resultados de los Proyectos siguientes: «La política martítima europea y la planificación espacial». Mec p07-sej-02564/geog; «dimensión regional de la planificación espacial marítima. Aplicación de la política europea al arco atlántico-mediterráneo (Golfo de Cádiz y mar de Alborán)», Junta de Andalucía SEJ2007-66487. Han participado en estos proyectos los investigadores de la Universidad de Sevilla: Juan Carlos Rodríguez Mateos (Profesor Titular de Geografía Humana) y David Florido del Corral (Contratado Doctor en el Departamento de Antropología Social). 1. Introducción La seguridad es una noción que ha pasado a ocupar un lugar central en el mundo con el inicio del presente siglo. Debido a su naturaleza multidimensional impregna desde la gran política a las acciones más cotidianas. El mundo marítimo no solamente no se ha sustraído a este fenómeno sino que puede afirmarse que ha contribuido (y contribuye) a su desarrollo y profundización como consecuencia de la aceleración del proceso de maritimización (Vigarié, 1990) que se viene experimentando desde las últimas décadas. No solamente se han intensificado los usos y actividades marítimas tradicionales y se ha expandido la geopropiedad oceánica (Paleri, 2009), sino que también han surgido nuevas oportunidades de gran valor económico y estratégico, al tiempo que se han incrementado las amenazas y los riesgos. Asistimos a un cambio en la visión estratégica de los océanos, un nuevo paradigma marítimo (Suárez de Vivero, J. L., 2007) que implica la transición a una visión de los océanos basada en la competitividad, la innovación y el conocimiento y a cuyos impulsos los 16 Juan L. Suárez de Vivero Estados están formulando nuevas políticas, estrategias y normas que instrumentalicen su potencial marino. En estos documentos, ya sean de carácter normativo o de orientación política, la seguridad es un componente que está presente bien sea de forma implícita o explícita, incluso se puede afirmar que la seguridad constituye su razón de ser en la medida en que los enunciados esenciales proponen visiones y orientaciones estratégicas que afectan al núcleo y fundamentos del Estado, tales como el liderazgo internacional, las bases económicas («economía azul» o «crecimiento azul»), el dominio territorial y la adaptación a los grandes cambios medioambientales. Intrínsecamente, las políticas marítimas tienen lugar en un dominio altamente internacionalizado por lo que afectan de lleno a la acción exterior del Estado, al mismo tiempo que, progresivamente, devienen en un objeto de interés de otros niveles básicos de la Administración. Las nuevas políticas marítimas (o normativas generales sobre los océanos) comparten –dentro de la diversidad de enfoques y formatos– el propósito de generar una visión holística e integrada de lo marítimo, lo cual de por sí constituye una aproximación de interés para la seguridad nacional. Al subrayar la importancia económica de los océanos, el valor y carácter estratégico de sus recursos y la naturaleza vital de los flujos comerciales y la necesidad de proteger y conservar el medio ambiente o anticiparse a los posibles impactos del calentamiento global y la subida del nivel del mar, se están enunciando elementos que son consustanciales a la seguridad en su sentido más extenso. Aunque es algo que ya se venía planteando desde los años 70, el enfoque de gestión integrada oceánica, apoyado desde los 80-90 en el concepto de desarrollo sostenible (y más recientemente en el de gestión basada en ecosistemas), va plasmándose no solo en formulaciones teóricas sino también en los primeros intentos prácticos de elaboración de políticas oceánicas. El que podríamos denominar «nuevo pensamiento marítimo» –que ya no es patrimonio de los estados occidentales, sino también un fenómeno creciente en países emergentes– viene condicionado por parámetros objetivos de tipo físico-natural (importancia y vulnerabilidad del medio natural, potencial de recursos marinos del área de que se trate) y de tipo humano (sociedades más vinculadas a la actividad costero-marina), pero también por los grandes cambios económicos y geopolíticos que han desplazado, a lo largo del tiempo, los centros de interés de un lugar a otro del planeta. El objetivo central de este capítulo es ofrecer una visión amplia de las iniciativas nacionales que, a caballo del cambio de siglo, han surgido por doquier respecto de los intereses marítimos y del 17 Políticas marítimas: experiencias comparadas nuevo papel de los océanos en la consecución de objetivos que se revelan cruciales para el desarrollo económico, las relaciones internacionales y los retos medioambientales. Tras presentar el marco conceptual de las políticas marítimas (en puridad constituyen una política pública más), se aborda una cuestión previa que es la relación entre política marítima y organización político-territorial del Estado, al constituir el espacio marítimo un elemento peculiar de la base territorial del Estado. La descripción de casos y el análisis comparativo no tienen un sentido exhaustivo sino demostrativo, centrándose en aquellos que contribuyen a facilitar una visión global y representativa. A continuación se analiza la forma en que la seguridad marítima se incluye en algunos de los documentos de política marítima y se concluye con un apartado en el que se considera el caso de España en el contexto internacional. 2. Las políticas marítimas: marco conceptual Una primera cuestión a plantear es si las políticas marítimas actualmente emergentes responden a los procesos característicos de las políticas públicas y a las propuestas ideológicas de las herramientas normativas (Stone, 1988). Como hipótesis, se puede sostener que las políticas oceánicas han recorrido un proceso similar a otras políticas públicas: progresiva inclusión en la agenda de las agencias gubernamentales, proliferación de asuntos, actores y herramientas y promoción de teorías de legitimación concurrentes. 2.1 Concepto de política pública La política pública es resultado de un conjunto de iniciativas, procesos y propuestas ideológicas en los que interviene una multiplicidad de actores, saberes y entramados institucionales. Requiere iniciativas que incluyan en la agenda de lo público diversas materias, a través de un complejo proceso en el que la Administración del Estado, en sus diversos niveles, adquiere una posición preeminente. Una vez que se activa un campo político público, lo hace un ámbito de discusión social en el que participan diversos grupos, que son al mismo tiempo agentes y objeto del mismo. Finalmente, se pone en marcha un programa de intervenciones y arreglos institucionales en diversas escalas territoriales. En el contexto contemporáneo estos procesos se caracterizan por dinámicas ambivalentes: se activan problemas y asuntos domésticos que, en el marco de la globalización, alcanzan una dimensión internacional; además, la gubernamentalización de asuntos sociales y económicos 18 Juan L. Suárez de Vivero mueve a agentes de carácter no público (empresariales, sociales) a participar en los ámbitos de debate y discusión. Se crea así una arena pública controvertida en la que se enfrentan discursos ideológicos y axiológicos que se confrontan, restando coherencia al discurso estatal que pretende legitimar sus propuestas. Con todo, la posición preeminente del Estado se expresa en esta confrontación ideológica a través de valores emergentes como la salvaguardia medioambiental, la participación de actores sociales involucrados, la transparencia, confiabilidad y eficacia, el enfoque ecosistémico, el carácter integrado y la aproximación holista, hasta tal punto que podemos hablar de la gestación de un nuevo modelo de política pública en el contexto actual. 2.2 La política marítima como política pública La necesidad de ejercer derechos sobre el espacio marino (derechos de propiedad y de explotación), de resolver conflictos y disputas crecientes y de mantenerlo en condiciones ambientales y de salud adecuadas fueron los factores que, en los últimos tiempos, determinaron la aparición de los conceptos de política marina y gestión oceánica (ocean management). Los cambios en la evolución económica y tecnológica de las sociedades humanas han condicionado, sin duda, el modo en que los espacios y recursos marinos han sido explotados y las formas de gestionar tales elementos. Así pues, la gestión de los océanos ha atravesado distintas etapas históricas en su evolución, desde momentos en los que se trataba solo de establecer algún tipo de jurisdicción sobre las aguas próximas a tierra firme hasta la época actual, en la que ha surgido una preocupación por la conservación del medio marino y sus recursos y por la ordenación integrada de este ámbito geográfico (figura 1). 19 Políticas marítimas: experiencias comparadas Figura 1. Gobernanza marina. Contexto y perspectiva. Como resultado de este proceso, nos encontramos con que las políticas oceánicas contienen algunos de los rasgos que caracterizan de forma genérica a las políticas públicas en el contexto contemporáneo, a saber: 1) solución de un haz de asuntos públicos, lo que justifica la inclusión en la agenda del Estado de una materia más o menos delimitable1; 2) multiplicación de grupos-objetivo afectados; 3) la posibilidad de una propuesta, al menos discursiva, con cierta coherencia intencional; 4) que pueda plasmarse en un programa de intervenciones y en diversos actos formales, y 5) que se constituyan en unas nuevas reglas del juego de obligado cumplimiento (Subirats et al., 2008). En definitiva, los Estados se enfrentan a un conjunto creciente de ámbitos de acción política, social y económica (Nelson, 2001) de marcado carácter nacional, lo que impulsa el proceso de construcción de un entramado político-institucional público. Esta evolución es ciertamente paradójica porque en la medida en que se incorporaban a la óptica del Estado nuevos usos, actores y grupos-objeto y se producía la proliferación de escalas de actuación en el marco de la globalización, las agencias gubernamentales generaban un proceso de estatalización en clave nacional al mismo tiempo que la vertiente internacional subsistía como desafío político. Así, en las recientes políticas oceánicas tienen cabida los principios de las políticas públicas de nuevo cuño (Peters, Wright, 2001; Majone, 2001): desconcentración y devolución, stakeholder approach, responsabilidad, eficacia, confiabilidad, integración, carácter ecosistémico, etc., atributos que podemos constatar en los referentes normativos de la última década2 y que insertan las políticas oceánicas en el marco del modelo de la gobernanza oceánica (Friedheim, 1999; Mann Borghese, Bailet, 2001). 1 Como señala H. D. Smith, es importante desde el punto de vista analítico distinguir los diversos modelos de las agencias estatales, desde los referentes más centralizados a los menos (Smith, 1992). 2 Una visión global está presente en los documentos de la Unión Europea, Canadá o EE. UU.; la descentralización es tenida en cuenta en la Unión Europea, Reino Unido, Alemania, EE. UU. o Australia, y la gobernanza marina como objetivo estratégico está presente en la mayor parte de los documentos referenciados. 20 Juan L. Suárez de Vivero Cabe entonces cuestionarnos por la singularidad de las políticas oceánicas. Un primer factor de especificidad lo encontramos en la entidad geográfica del entorno oceánico y sus ecosistemas –diversidad de escalas, fluidez del medio3, concurrencia territorial entre entidades estatales, etc.–, de ahí que uno de los retos más importantes para realizar una política pública marina estribe, por una parte, en la diversidad de temas a abordar; por otra, en la diversidad de escalas –sin que estas tengan necesariamente una expresión jurídico-política o territorial bien definida: desde lo local a lo nacional e internacional–, y por último, en la diversidad de estructuras y estilos y culturas políticas desde las que hay que abordar los diversos ámbitos y escalas. Se trata además de arenas en las que colaboran y compiten diversos grupos de interés desde más allá de los límites del Estado. En síntesis, el concepto de política marina puede ser definido como política pública de actuación (es decir, como el resultado de la actividad de algún actor público), como respuesta institucional a los problemas existentes en este medio y las demandas de la sociedad. Se trata de un instrumento, estrategia o forma de control sobre los múltiples usos del área marina. Las políticas marinas serían la respuesta de cada Estado a los problemas y conflictos marinos que se desarrollan en áreas bajo su jurisdicción. 3. Política marítima y organización político-territorial del Estado Las políticas marítimas presentan como una de sus mayores peculiaridades y carácter distintivo el régimen jurídico del espacio sobre el cual se aplican. Internamente, el ámbito sobre el que el Estado ejerce derechos de soberanía no es homogéneo y discurre entre áreas sobre las cuales la soberanía es equivalente a la que ejerce sobre tierra firme (aguas interiores), a espacios donde con un alto grado de control territorial se asumen determinadas servidumbres (mar territorial) y espacios donde los derechos de soberanía solo se ejercen sobre los recursos naturales (zona económica exclusiva, zona de pesca o zona de protección ecológica y plataforma continental). Fuera de la jurisdicción nacional (alta mar y zona), los Estados tienen el deber –respecto de sus nacionales– de adoptar medidas para la conservación de los recursos y de cooperar con otros países. 3 En este medio, se ejerce una soberanía fluida cuyos elementos o dimensiones serían (Miller, 2000): i) fugitive resources: la soberanía del Estado sobre espacio marino y recursos se ve complicada por la existencia de recursos ícticos migratorios y de problemas transfronterizos de contaminación, elementos sobre los que no puede establecer por sí solo un control efectivo; ii) changing or indeterminate maritime boundaries: las fronteras marinas, que implican en teoría derechos soberanos sobre determinadas áreas del océano, pueden ser límites contestados por otros países o límites aún no determinados, y iii) the evolving maritime regime: es muy probable que el régimen marítimo evolucione en muchos países en el sentido de que el Estado, al cooperar con otros por necesidad, ceda ciertas competencias a instituciones internacionales, perdiendo autonomía pero ganando bienestar económico y ambiental gracias a la suma de esfuerzos. 21 Políticas marítimas: experiencias comparadas Desde el punto de vista interno, uno de los fenómenos, paralelo al de la formulación de las políticas marítimas, es el interés que los niveles subnacionales de las administraciones empiezan a mostrar por adquirir mayores responsabilidades en la gobernanza marina, siendo la organización político-territorial del Estado (sistemas descentralizados) el elemento que abre la vía a un tipo de gobernanza marina en la que el Estado central deja de tener en exclusiva la potestad de actuar en el medio marino. Esta es una cuestión que guarda relación con la seguridad al ser considerada una materia de competencia exclusiva del Estado central, pero que en cierta medida se desplaza a otros niveles subnacionales, por ejemplo cuando la competencia de la planificación espacial marina se ejerce por administraciones locales y regionales (países escandinavos, Plan Bothnia, 2012). Tras unas breves consideraciones sobre el esquema jurisdiccional mundial, se indicarán algunos casos de devolución marina. 3.1 El esquema jurisdiccional global Si atendemos a la estructura jurisdiccional global (figura 2), el 30% de la superficie terrestre lo componen las distintas zonas económicas exclusivas, incluidos el lecho y subsuelo de las mismas; queda un 41% de los océanos y un (por ahora) 37% de los fondos marinos (la zona en términos jurisdiccionales) fuera de la jurisdicción nacional (tabla 1). Las políticas marítimas suelen tener como ámbito de aplicación todos los espacios jurisdiccionales de los Estados y estando estos sujetos a distintos regímenes legales la capacidad de intervenir se gradúa entre un grado máximo en las aguas interiores, disminuyendo en el mar territorial (en ambas jurisdicciones se ejercen derechos territoriales) a ejercer derechos de jurisdicción solo sobre los recursos naturales en la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Figura 2. Jurisdicciones mundiales. 22 Juan L. Suárez de Vivero Dominios km2 % de tierra Tierra 146.711.282 28,79 Zona económica exclusiva 150.970.333 29,63 Zona 188.218.076 36,94 Plataforma continental extendida 23.616.441 4,64 Alta mar (zona incluida) 211.703.856 41,58 Jurisdicción nacional (tierra+ZEE+PCE) 297.681.615 58,42 Jurisdicción internacional (columna de agua) 211.703.856 41,58 Jurisdicción internacional (suelo y subsuelo) 188.218.076 36,94 Solapamiento de plataforma continental extendida/alta mar (columna de agua) 23.616.441 4,64 Tabla 1. Ámbitos jurisdiccionales en el mundo. 3.2 Principales iniciativas internacionales La gobernanza oceánica en su doble dimensión nacional e internacional es una manifestación de la acción normativa del Estado y del ejercicio de sus potestades para regular un ámbito territorial de creciente interés para el desarrollo económico, la seguridad y el control de los riesgos medioambientales. El gobierno de los océanos se ha caracterizado históricamente por ejercerse en el dominio de las relaciones internacionales pero, en el contexto del nuevo paradigma marítimo emergente, deviene en una acción doméstica en razón de los procesos de devolución y participación social que acompañan a los avances de los sistemas políticos. Políticas marítimas que incorporan la descentralización y participación suelen estar presentes en la mayoría de las iniciativas oceánicas que están viendo la luz desde mediados de la década de los noventa. Internamente, y en función de la organización político-territorial de cada Estado, los niveles subnacionales de administración (ya sean estados de un Estado federal, provincias, regiones autónomas, etc.) pueden tener distinto grado de capacidad política y autonomía para formular sus propias políticas marítimas y sistemas de planificación. En la Unión Europea, los casos de Escocia (Reino Unido) y de los länders (Alemania) constituyen ejemplos de un alto grado de descentralización en materia marítima que coexisten con sistemas políticos muy centralizados. Este hecho da lugar dentro de la Unión a diferencias acusadas que pueden mostrar desequilibrios e incluso desajustes en la manifestación regional de la Política Marítima Integrada. En el caso de Canadá, la elaboración de un nuevo paradigma para la aproximación a los océanos se encuentra estrechamente vinculada a un pro- 23 Políticas marítimas: experiencias comparadas ceso de cambio gradual en el plano normativo (a su vez consecuencia de una modificación previa en la estructura ministerial central) que afecta al ámbito de las relaciones entre las autoridades federales y las provinciales/territoriales que intervienen sobre las aguas, lecho y subsuelo marinos, y pasa por la superación de posibles conflictos de competencias mediante la creación de acuerdos entre ellas o iniciativas más complejas y articuladas de gestión integrada de áreas oceánicas específicas. La importancia de laCanadaOceansAct (1996) reside, en buena parte, en su esfuerzo de definición de los derechos de soberanía y jurisdicción del Gobierno central sobre las diferentes zonas marítimas (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma continental) y de la posibilidad de aplicación, en las mismas áreas, de las leyes provinciales (art. 4-21). El tipo de acción pública se define formalmente mediante normas legales (leyes del mar), estrategias o planes, o bien mediante combinaciones de algunos de estos instrumentos. Sin embargo, es por ahora predominante la formulación de estrategias o mecanismos de coordinación interinstitucionales. Así mismo, la elaboración directa de planes o la extensión de instrumentos ya existentes de planificación en tierra sobre el mar constituyen otra variante. En países con un sólido sector marítimo o amplios intereses geográficos (extensas ZEE) se ha recurrido o se está en proceso de tramitación de nuevas normas legales con un enfoque marítimo omnicomprensivo (Canadá, EE. UU., Reino Unido). El recurso a procedimientos más estructurados y reflexivos de desarrollo gradual (reflexión-acción) tampoco está ausente en el repertorio de casos existentes (caso de Francia). 3.3 Factores geopolíticos de las políticas marítimas El desarrollo de las políticas marítimas, por su propia naturaleza política, legal e institucional, exige reformular el papel de los océanos como componente político-territorial del Estado, ahora dotado de una fuerte dimensión marina. Estas nuevas políticas son el exponente de una necesaria transición a un nuevo concepto de «soberanía marítima» hasta ahora caracterizado por la primacía de los Gobiernos centrales en la res maritima. Las políticas marinas se insertan en unas determinadas instancias político-gubernativas: responden al orden político en el sentido más amplio cuyo principal actor es el Estado, es decir, lo oceánico o marítimo como «asunto de Estado» entendido como el rol que se asigna a los usos y al espacio marítimo en las relaciones sociales y económicas (a escala nacional e internacional). Las políticas marítimas están empezando a desplazarse y extenderse al dominio de los asuntos internos del Estado, incluso a configurarse como una política territorial y, en consecuencia, el conjunto del Estado (desde 30 Juan L. Suárez de Vivero tablece cinco regiones de actuación: Atlántico (que incluye Báltico, mar Negro y mar de Azov y Mediterráneo), Ártico, Pacífico, Caspio e Índico. En cuanto a India, su política oceánica, a caballo entre lo ambiental y lo social (al menos en teoría), plantea el uso sostenible de los recursos oceánicos como medio para beneficiar a la sociedad. Las oportunidades que el mar ofrece al desarrollo económico y la necesidad de ampliar los esfuerzos de gestión costera llevándolos mar adentro impulsaron la aparición del denominado Ocean policy statement (1982), documento que recoge la idea de que el uso de los recursos marinos debe realizarse de un modo sostenible y procurando un beneficio para toda la sociedad. El caso de India es expresivo de lo que ocurre en numerosos países: falta de una auténtica política marítima integrada, actuaciones sectoriales y necesidad de más recursos humanos y financieros. De hecho, India solo ha logrado formular, pero no implementar, su política marítima. Es un buen ejemplo de países en fase de formulación que no puede compararse, desde luego, con los casos más «maduros» que se han analizado con anterioridad. La República Popular China ha desarrollado un amplio instrumental legislativo asociado a los temas oceánicos desde los años 80 y 90. El intento más firme de superación de los anteriores enfoques sectoriales en la gestión oceánica comienza a desarrollarse especialmente a través de la China oceans agenda 21, del Libro blanco sobre el desarrollo de los asuntos marinos chinos y de la Política oceánica china de 1991. Esta última pone el acento en una gestión holística e integrada, desarrolla aspectos de la Convención sobre el derecho del mar de Naciones Unidas y establece los objetivos y tareas básicos de la gestión oceánica en los años venideros. No deja de resultar significativo que esta política china establezca como prioridad el desarrollo de la economía marina y que haya sido probablemente la primera política oceánica moderna de tipo multisectorial para ser desarrollada a nivel mundial. Sobre todas estas leyes destaca la Law on Management of Sea Area Use (promulgada en 2002), que busca gestionar los derechos de propiedad y los principales usos oceánicos de las aguas interiores y del mar territorial chino, estableciendo una clasificación de esos usos y concediendo licencias de utilización de este espacio de acuerdo con las funciones clasificadas. Por otro lado, e impelido por los problemas de sostenibilidad y desarrollo económico, el Estado chino elaboró en 1994 un Plan nacional para el desarrollo marino (20012010) dedicado a promover y guiar las actividades económicas marinas, que comienzan a considerarse como pilares de la economía nacional. 4.3 Otras experiencias internacionales Desde hace algunos años, ciertos países han emprendido un importante e interesante proceso de planificación y gestión de sus espacios marítimos. Así, EE. UU., por ejemplo, dio un temprano ímpetu a este tema gracias a la 31 Políticas marítimas: experiencias comparadas constitución de la llamada Comisión Stratton a finales de los 60, a la elaboración, por parte de esa comisión, del conocido informe Nuestra nación y el mar, a la redacción de la Coastal Zone Management Act (1972) y al establecimiento de la NOAA (National Ocean and Atmospheric Administration). Ya en tiempos mucho más recientes, asistimos a la formulación de instrumentos jurídicos como la Oceans Act (1996) de Canadá, la Oceans Act de EE. UU. (2000) y a la redacción de documentos político-estratégicos muy ambiciosos como la Canada’s oceans strategy (2002), en Australia la Australia’s oceans policy (1998), o el Ocean blueprint for the 21th Century (2004) de EE. UU. Los tres principales casos extraeuropeos señalados (Canadá, EE.UU. y Australia) comparten ciertos rasgos interesantes. Además de su tamaño y, sobre todo, de la amplitud de las zonas marítimas bajo sus respectivas jurisdicciones nacionales, los cuatro países se han enfrentado en las últimas décadas a desafíos económicos y ambientales de envergadura y a una creciente responsabilidad en los espacios marítimos que controlan. De ese modo, la protección ambiental y el logro de un uso sostenible del océano, junto con la necesidad de medidas de conservación de los recursos marinos vivos, son las principales motivaciones para la puesta en marcha de políticas marítimas nacionales. Les siguen en importancia el interés por los recursos energéticos, la regulación de actividades como el transporte o el turismo o la investigación científica. En cualquier caso, los tres casos, junto con algún otro que se analiza más abajo, se sitúan en la vanguardia de las iniciativas políticas marinas, en tanto en cuanto han logrado, al menos parcialmente, superar un enfoque sectorial de la gestión y diseñar políticas integradas y mecanismos de implementación en los que los niveles político-administrativos subnacionales tienen un papel fundamental. Fuera de los tres principales casos extraeuropeos, encontramos a Japón, otro país desarrollado que recientemente se ha unido al selecto «club» de los países con políticas marítimas sólidas y con un importante apoyo legal e institucional. La política oceánica de Japón se desarrolla fundamentalmente a partir de la promulgación de la Basic Act on Ocean Policy (Act n.º 33 de 27 de abril de 2007). El propósito de esta ley es sentar las bases para la formulación de un plan básico para los océanos –formulado en 2008 como Basic plan on ocean policy–,crear una autoridad marítima (Headquarters for Ocean Policy) y definir de qué modo lograr una gobernanza comprehensiva del océano en consonancia con su desarrollo sostenible. 5. La seguridad marítima La aparición de riesgos emergentes –inmigración ilegal, ataques terroristas, tráfico ilícito de personas, drogas y armas y resurgimiento de la piratería– ha hecho necesario instrumentar una serie de medidas que transcienden 32 Juan L. Suárez de Vivero los límites de lo que secularmente se consideraba el ámbito de la seguridad marítima, circunscrita a las materias relacionadas con la expresión inglesa marítime safety4, para incluir aspectos relativos a los contenidos de la expresión inglesa maritime security5 (Suárez-Llános Galán, F., 2008). Las medidas tienen dos orígenes principales: por un lado, las que han sido impulsadas por las regulaciones internacionales multilaterales6, y por el otro, iniciativas promovidas por un país para el control y desarrollo del comercio internacional. Las políticas, legislaciones y estrategias oceánicas de nuevo cuño descritas se inscriben en esta preocupación creciente por la seguridad marítima. En este aparatado se resume, a título de ejemplo, la presencia y el peso que la noción de seguridad tiene en estas iniciativas nacionales. 5.1 La seguridad marítima en políticas, estrategias y normas La seguridad marítima tiene una presencia disímil en el ámbito de las políticas oceánicas emergentes. Si bien la mayoría de estas iniciativas tienen presente la seguridad en sus formulaciones, no todas ellas abordan esta materia desde el mismo ámbito. Los países a la vanguardia de la nueva gobernanza oceánica desarrollan de modo directo la seguridad marítima en sus políticas, estrategias y normas. Se trata de determinados países desarrollados (Canadá, EE. UU.7), así como un grupo de países emergentes (fundamentalmente Brasil, Rusia y China8). Otras iniciativas más recientes, formuladas por países económicamente desarrollados (Japón y Francia9), también definen de modo directo la seguridad marítima (tabla 2). 4 Maritime safety: conjunto de reglas y procedimientos enfocados a garantizar la seguridad de un barco en la mar previniendo los peligros naturales tanto del medio en que se mueve el buque y los que puede provocar el propio buque como los otros peligros derivados de la navegación, (Zaragoza Soto, S., 2008). 5 Por maritime security se entiende un amplio conjunto de medidas enfocadas a garantizar la seguridad marítima, no contra peligros naturales, sino contra acciones voluntarias de alguien que, violando el derecho marítimo, pueda perturbar o impedir la actividad legal en la mar o pueda aprovechar la mar como espacio libre y sin fronteras o el propio buque, vulnerable por su aislamiento, para llevar a cabo actividades ilícitas (Zaragoza Soto, S., 2008). 6 Prueba de ello es la introducción en el ámbito de la OMI (organización que regula la actividad de la marina civil) de un conjunto de medidas para proteger a los buques contra amenazas, actos hostiles o atentados terroristas, que por primera vez introducen el término security (como el International Ships and Ports Security Code); si bien para el mundo de habla hispana este término security se ha traducido como protección (Suárez-Llanos Galán, F., 2008). 7 Canada´s oceans strategy (2002), de Canadá, y Final recommendations of the Interagency Ocean policy task, (2010) de EEUU. 8 Política marítima nacional (1994) de Brasil; Marine policy document (2001) de la República Rusa, y Política oceánica (1991) de China. 9 Basic Act on Ocean Policy (2007) de Japón y Livre bleu. Stratégie nationale pou la mer et le océans (2009) de Francia. 33 Políticas marítimas: experiencias comparadas Países Desarrollo directo de la seguridad Concepto amplio de seguridad Materias objeto de seguridad en políticas marítimas Cuestiones operativas “maritime safety” Ejercer derecho y jurisdicción sobre espacio marítimo Libertad de navegación. Tráfico y transporte marítimo Desarrollo de actividades económicas/acceso recursos Defensa “marítime security” PEM* Alemania Australia Brasil Canadá China EE. UU. España Francia Japón Portugal Reino Unido Federación Rusa *PEM: Planificación Espacial Marina. Tabla 2. La seguridad marítima en políticas marítimas nacionales, estrategias y leyes. 34 Juan L. Suárez de Vivero La noción de seguridad, tradicionalmente vinculada a la maritime safety (salvamento marítimo, seguridad de la navegación, seguridad de la vida en el mar y lucha contra la contaminación), se encuentra en la mayoría de las iniciativas analizadas (tabla 2). No obstante, un número reducido de estrategias oceánicas utilizan un concepto más amplio de seguridad que abarca aspectos relacionados con el modo en que los estados se apoyan en lo marítimo para afrontar los retos mundiales (Suárez de Vivero, Rodríguez Mateos, 2010). Así, países como Canadá, EE.UU y Francia desarrollan en sus políticas marítimas una noción de seguridad basada en la potenciación del liderazgo global, la geoestrategia y la seguridad energética, mientras que países emergentes como Brasil y la Federación Rusa conciben la seguridad en sus políticas marítimas tanto desde la necesidad de proteger el potencial marítimo de sus recursos (plataforma continental extendida) como desde la construcción de un poder naval militar (anexo II). Entre las materias relacionadas con la seguridad citadas en las políticas, estrategias y normas marítimas analizadas, se podría señalar el ejercicio de los derechos de soberanía y jurisdicción sobre el espacio marítimo, materias que aparecen en las iniciativas oceánicas de países desarrollados como Canadá y EE. UU. (tabla 2). Los dos países se caracterizan por la gran amplitud de las zonas marítimas bajo sus respectivas jurisdicciones nacionales. En relación a los derechos jurisdiccionales de los BRIC, la delimitación del borde exterior de la plataforma continental ha incrementado la presencia de estos países en áreas marinas cada vez más amplias10. La incorporación de estas nuevas áreas territoriales al constituir un espacio alejado, excéntrico y marginal en relación al territorio emergido requiere reforzar los mecanismos de seguridad y defensa, lo que remite al concepto de seguridad más duro. Destacan entre las materias relacionadas con la seguridad las relativas a la libertad de navegación, el transporte y el tráfico marítimo. Además de la Federación Rusa, son los países desarrollados (Australia11, Canadá, EE. UU., Japón, Francia y Reino Unido12) los más interesados en el control y la seguridad del comercio internacional por vía marítima (tabla 2). El desplazamiento del comercio y traslado de los flujos marítimos hacia los países emergentes, en particular hacia los BRIC, se ha convertido en un elemento potenciador de las cuestiones de seguridad. La revalorización estratégica del océano Índico y de los estrechos internacionales13 o la 10 En el caso de Brasil, se genera casi un millón de km2, Rusia alcanza la cifra de 1.279.800 km2, e India 628.327 km2. 11 Australia’s oceans policy (1998). 12 Marine and Coastal Access Bill (20099). 13 El 30% del comercio mundial y el 25% de la flota mundial transita cada año por el estrecho de Malaca. 35 Políticas marítimas: experiencias comparadas emergencia de nuevos puertos de importancia global14 localizados en los países BRIC provocan que las tensiones estratégicas tiendan a localizarse en función de los flujos comerciales y de los territorios que ejercen influencia respecto de los mimos. A esto se añade el papel clave que la parte rusa del Ártico jugará en las rutas de navegación globales a medida que la fusión de la capa de hielo ártico haga practicable la denominada north sea route (NSR), o northeast passage. Por esta razón, para la política marítima nacional de la Federación Rusa es fundamental garantizar la seguridad de las rutas de tráfico marítimo que transitan por sus aguas (anexo II). Junto con el desplazamiento del poder de Occidente a Oriente, el caso de Brasil implica un basculamiento del poder hacia el hemisferio austral, que adquiere un mayor peso en el concierto mundial. Por primera vez se incorporan al club de las potencias navales algunos países en desarrollo15. A esto se añade la creciente importancia del Ártico, espacio marítimo hasta ahora marginal, que adquiere una importancia geoestratégica de primer orden como consecuencia de los cambios globales y de pasar a convertirse en un área estratégica no solo para los países ribereños sino también para los países con mayor dependencia del comercio exterior, entre ellos India y China. Los países desarrollados en sus políticas, estrategias y normas marítimas también tienen como objetivo asegurar el acceso a los recursos y el desarrollo de las actividades económicas en el medio marino (como la industria y el turismo), consideradas cruciales para las economías nacionales. Este es el caso de las iniciativas formuladas por Australia, Canadá, EE. UU., Japón, Francia y Reino Unido (tabla 2). En relación a los países en desarrollo, particularmente los países BRIC, la detección de reservas de hidrocarburos offshore determina la aparición de nuevos planteamientos de seguridad. Brasil ha descubierto recientemente importantes yacimientos de hidrocarburos16 que, junto a los que se esperan encontrar en un futuro inmediato, harán de este país uno de los mayores exportadores de crudo hacia 202017. Así mismo, el dominio territorial de la Federación Rusa sobre el Ártico le permitirá dominar la producción de hidrocarburos en este océano, ya que el 69% de las reservas árticas pertenecen a este 14 Entre los cien primeros puertos del mundo en tráfico de contenedores aparecen 20 puertos localizados en los países BRIC, que mueven más del 31% del tráfico generado en torno a ese centenar de puertos. 15 En este sentido China, India y Brasil ya han iniciado programas tendentes a desarrollar fuerzas navales acordes con su nuevo estatus de actores globales. 16 Comparable a los enormes depósitos que se encontraron en Kahagan (Kazajistán) en el año 2000 (Petrobras: /http://www.petrobras.com.br/pt/S.). 17 Global trends 2025: A transformed world. National Intelligence Council, 2008. 36 Juan L. Suárez de Vivero país18. La importancia de la producción de hidrocarburos en el Ártico para este estado explica que su política marítima nacional desarrolle de modo directo la cuestión de la seguridad en relación a la protección de los recursos y el desarrollo de las actividades económicas. En cuanto a la protección de las actividades económicas desarrolladas en el medio marino, la planificación espacial marina (PEM) no queda fuera del ámbito de la seguridad expresado en las políticas, estrategias y normas nacionales analizadas. La planificación espacial marina, como proceso para asignar espacios a usos específicos, puede ayudar a evitar conflictos entre usuarios (dado que pueden concurrir simultáneamente en un mismo espacio). Desde fechas muy tempranas, la Australia´s oceans policy (1998), en sus prescripciones para la planificación marina regional, promueve el incremento de la seguridad para todos los usos marinos, en especial para las actividades industriales. Ya en tiempos más recientes, la Estratégia nacional para o mar (2006) de Portugal apunta la necesidad de un ordenamiento y planificación espacial del espacio oceánico para el desarrollo de las actividades económicas que articule los sistemas de acompañamiento, vigilancia, control, seguridad y defensa nacional. La inclusión de aspectos tradicionales de la defensa en las nuevas políticas marítimas amplía la noción de seguridad, que ahora se circunscribe también al ámbito de la maritime security. En estas políticas, estrategias y normas, se enuncian de modo expreso la seguridad nacional, la protección de fronteras y la protección frente a actividades ilegales – estupefacientes, armas, inmigración y piratería–. En este caso destacan las políticas de EE. UU., Portugal19, Brasil y la Federación Rusa, que incluyen de modo directo el desarrollo de la seguridad marítima desde el punto militar. Parece evidente que la preocupación por la seguridad en las políticas, estrategias y normas ha venido determinada por los acontecimientos que han marcado el inicio del siglo xxi20, por el hecho de que la nueva visión estratégica de los océanos se haya ido configurando simultáneamente a los grandes acontecimientos respecto a la seguridad y la globalización. 18 El océano Ártico (y especialmente su parte occidental) constituye ya para Rusia un espacio vital para su producción de hidrocarburos. De los 100 millones de toneladas que representan sus recursos offshore, el 80% se localizan en el Ártico. En términos globales se estima que este océano aloja el 25% de los recursos de hidrocarburos por descubrir. Los recursos de hidrocarburos de la plataforma continental despiertan un gran interés por ser, frente a los recursos terrestres, donde se localizan la mayor parte de los nuevos descubrimientos: cuatro de los depósitos más grandes descubiertos en los últimos diez años son offshore y representan el 40% del total de las reservas incorporadas. 19 Estratégia nacional para o mar (2006). 20 Terrorismo internacional, riesgos emergentes (como la piratería) y catástrofes medioambientales. 37 Políticas marítimas: experiencias comparadas 5.2 Documentos específicos sobre seguridad marítima Las normativas nacionales sobre seguridad marítima tienen un doble origen: las que surgen de la transposición de las regulaciones internacionales multilaterales (como las que emanan de la OMI), o las que son promovidas por el propio país y que suelen ser normas o estrategias sectoriales. El principal documento que aborda la seguridad marítima de modo integral a escala nacional es la National strategy for maritime security (2005) de EE. UU. Esta iniciativa, precedida por estrategias sectoriales en el mismo ámbito, identifica las amenazas y establece objetivos para afrontar los riesgos emergentes sobre el espacio marítimo, además de concretar planes de implementación de seguridad sobre el amplio espectro de actividades que se desarrollan en el ámbito marino (tabla 3). Además, esta estrategia incluye la participación de todos los sectores y grupos de interesados locales, federales o privados. PAÍS DOCUMENTO DESARROLLO OBSERVACIONES Estrategia EE. UU. National strategy for maritime security (2005) Objetivos estratégicos Prevención de ataques terroristas y actos criminales u hostiles. Proteger a la población relacionada con lo marino y las infraestructuras principales. Salvaguardar el océano y sus recursos. Minimizar los daños y acelerar la recuperación de los ataques dentro del dominio marítimo. Acciones estratégicas Cooperación internacional. Integrar seguridad en prácticas comerciales. Garantizar continuidad sistema de transporte marítimo. Planes de implementación National plan to achieve maritime domain awareness. Global maritime intelligence integration plan. Maritime operational threat response plan. International outreach and coordination strategy. Maritime infrastructure recovery plan. Maritime transportation system security plan. Maritime commerce security plan. Domestic outreach plan. Fuente: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/homeland/maritime-security.html Tabla 3. National strategy for maritime security (2005) de EE. UU. Las dos principales novedades que introduce esta estrategia son, en primer término, el énfasis en la necesidad de cooperación y coordinación entre las agencias y actividades involucradas en la seguridad, y en segundo lugar, la introducción de aspectos tradicionales de la defensa en el ámbito de la seguridad marítima. 38 Juan L. Suárez de Vivero En el ámbito de la UE, se aprobó en 2009 el tercer paquete de medidas legislativas para la seguridad marítima en la Unión Europea (COM, 2005, 585 final)21, cuyos principales objetivos son la prevención de accidentes y el establecimiento de medidas de actuación en aspectos tales como abanderamiento, sociedades de clasificación, control del Estado, monitorización del tráfico, investigación de accidentes, responsabilidad por daños a pasajeros y aseguramiento. La Directiva Marco sobre Estrategia Marina (2008) excluye las materias de seguridad y defensa aunque, inspiradas por la Estrategia nacional de seguridad marítima de EE. UU., se está avanzando en la posibilidad de proyectar la elaboración de una estrategia de seguridad marítima europea de carácter global en relación con lo enunciado en las Conclusiones del Consejo del 26 de abril de 201022. La seguridad en las políticas, estrategias y normas ha venido determinada por los acontecimientos que han marcado el inicio del siglo xxi23 y por el hecho de que la nueva visión estratégica de los océanos se haya ido configurando simultáneamente a los grandes acontecimientos respecto a la seguridad y la globalización. 6. España: elementos de reflexión para una política marítima En lo que antecede se han mostrado las iniciativas y experiencias de las políticas marítimas más significativas desarrolladas en los últimos años en el plano internacional. En general constituyen respuestas a distintas situaciones nacionales respecto de sus intereses, potencialidades y responsabilidad en función del dominio marino sobre el cual ejercen derechos jurisdiccionales. España se inserta en un contexto histórico en el que lo oceánico constituye una parte consustancial de su desarrollo económico, político y social, cuestión que, al margen de los excesos retóricos, sigue configurando una realidad inevitable. Sorprende en este sentido la falta de una respuesta más proactiva respecto de las iniciativas recientes en el marco de la Unión Europea para el desarrollo de una política marítima común. En este apartado se analiza uno de los elementos esenciales en la construcción de una política marítima: su base territorial que, junto con otras dimensiones como la económica, se erige en uno de los ar21 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2005:0585:FIN:ES:PDF 22 Council conclusions on maritime security strategy. 3009th Foreign Affairs Council meeting. Luxemburgo: 26 de abril de 2010. 23 Terrorismo internacional, riesgos emergentes (como la piratería) y catástrofes medioambientales. 39 Políticas marítimas: experiencias comparadas gumentos centrales para establecer una estrategia de actuación sobre un espacio que duplica su base territorial y ocupa una posición relativa de alto valor geoestratégico. Le siguen unas apreciaciones de carácter reflexivo que pueden enmarcar una iniciativa que se corresponda con el peso que lo marítimo ya tiene en la configuración geopolítica del Estado. 6.1 El modelo territorial jurisdiccional El primer elemento a destacar del modelo territorial marítimo nacional es el geográfico: la composición Península-archipiélagos («archipenínsula») genera dos grandes masas territoriales (Península-Baleares y sus aguas jurisdiccionales) y tres áreas marítimas (figura 3). Esta morfología y la localización relativa en el Atlántico NE (figura 4) explican el carácter de «Estado aventajado» y un índice de incremento del territorio al proyectarse sobre el medio marino de 2,2. La diversidad de fachadas marítimas, la longitud de costa y la localización parcial dentro de una cuenca semicerrada conforman el conjunto de factores explicativos y condicionantes que configuran el modelo territorial. La estructura jurisdiccional resulta, por una parte, de la morfología territorial y la localización relativa, y de otra, de los tipos de espacios jurisdiccionales declarados. España ha formalizado tempranamente sus derechos de soberanía en todas sus aguas excepto en el mar Mediterráneo (debido a su carácter Figura 3. Mapa. ZEE, ZPP y PC más allá de 200 M. 46 Juan L. Suárez de Vivero ma oceánico». Suplemento de la Revista General de la Marina. Ministerio de Defensa, 2010, pp. 11-26. — «La Ley de Protección del Medio Marino y la planificación espacial marina: España en el contexto europeo». Ambienta, n.º 94, marzo de 2011, pp. 80-97. SUBIRATS, J.; KNOEPFEL, P.; LARRUE, C. y VARONNE, F.: Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel, 2008. U. S. Dept. of Homeland Security (DHS) y U. S. Dept. of Defense (DOD): National strategy for maritime security. Septiembre de 2005. VIGARIÉ, A.: Économie maritime et géostratégie des océans. Caen: Paradigme, 1990. ZARAGOZA SOTO, S.: «Introducción». En Cuadernos de estrategia: Impacto de los riesgos emergentes en la seguridad marítima, n.º 140, pp.11-15. Ministerio de Defensa, 2009. 47 Políticas marítimas: experiencias comparadas ANEXO I. Distintas iniciativas de política marina y planificación espacial marítima. País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-político Iniciativas de planificación espacial marítima NORTEAMÉRICA CANADÁ Oceans Act (1996); Canada’s Oceans Strategy (2002). Eastern Scotian Shelf Integrated Ocean Management Plan (2007). EE.UU. Oceans Act (2000); Ocean Blueprint for the 21st Century (2004); Changing oceans, changing world. Ocean priorities for the Obama Administration and Congress (2009); National Policy for the Stewardship of Oceans, Coasts and Great Lakes (2010). Iniciativas regionales multi-estatales (Gulf of Mexico Alliance, Great Lakes Regional Collaboration, Northeast Regional Ocean Council, y West Coast Governors’ Agreement on Ocean Health); iniciativas estatales (New York Oceans and Great Lakes Ecosystem Conservation Council, Puget Sound Partnership, Washington Ocean Caucus and Ocean Policy Advisory Group, California Ocean Protection Council, Massachussetts Ocean Act); Special Area Management Plans (SAMP) de Rhode Island, Massachussetts y California; Florida Keys National Marine Sanctuary (FKNMS) (1991-96, revisado en 2005). ASIA CHINA Política Oceánica China (1991); Plan Nacional para el Desarrollo Marino (2001-2010) (1994); Ocean Agenda 21 (1996); Law on Management of Sea Area Use (2002); State Ocean Development Programme 2010-2020 (2006). Esquema Nacional de Zonificación Funcional Marina (2002) JAPÓN Basic Act on Ocean Policy (2007); Basic Plan on Ocean Policy (2008). COREA DEL SUR Marine Development Basic Act (1987); Coastal Zone Management Act (1999); Marine and Fisheries Development Basic Act (2002); Marine and Fisheries Development Basic Plan (Korea’s Oceans Policy) (2004). 48 Juan L. Suárez de Vivero País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-político Iniciativas de planificación espacial marítima FILIPINAS National Marine Policy (NMP) (1994); Executive Order Nº 533 adopting ICM as a national strategy to ensure sustainable development of the Country’s coastal and marine environment and resources (2006). INDIA Ocean Policy Statement (1982). MALASIA National Policy on Coastal Resources Management (1992); National coastal zone policy initiative (1999). Coastal Resources Management Plan for South Johore (1992). TAILANDIA National Ocean Policy VIETNAM National Strategy of Marine Economy Development Toward Year 2020 (2007); Governmental Decree Nº 25/2009/ND-CP on Integrated Marine Resources Management and Environmental Protection (2009). INDONESIA Coastal Zones and Small Islands Management Act (2007). OCEANÍA AUSTRALIA Offshore Constitutional Settlement (1979); Coastal Waters Act (1980); Australia’s Oceans Policy (1998). Great Barrier Reef Marine Park Zoning Plan (2003); Marine Bioregional Plans (desde 2005). NUEVA ZELANDA Oceans Policy for New Zealand (2002-2003) [fase de formulación] 49 Políticas marítimas: experiencias comparadas País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-político Iniciativas de planificación espacial marítima EUROPA FEDERACIÓN RUSA Marine Policy Document (2001). NORUEGA Report Nº 12 (2001-2002), Protecting the riches of the seas; Marine Resources Act (2008). Report Nº 8 (2005-2006), Integrated Management of the Marine Environment of the Barents Sea and the Sea Areas off the Lofoten Islands (White Paper); Integrated Management Plan for the Barents Sea-Lofoten area (2006); Report Nº 37, Integrated Management of the Marine Environment of the Norwegian Sea (2009). FINLANDIA Finland’s Programme for the Protection of the Baltic Sea (2002). HOLANDA Spatial Planning Policy Document (2004); Integrated Management Plan for the North Sea 2015 (2005). SUECIA The Sea – time for a new strategy (2003); Swedish Action Plan for the Marine Environment (2005). ALEMANIA Extensión de la Raumordnungsgesetz (Spatial Planning Act) a la ZEE (2004); Regional Development Plan de Mecklemburgo-Pomerania (2005); Regional Development Plan de Baja Sajonia (2006); Spatial Marine Plan for German EEZ North Sea y Baltic Sea (2007); Draft Ordinance on Spatial Planning in the German Exclusive Economic Zone (AWZ-ROV) (2008); Guidelines for a “Maritime Development Plan” within the context of an integrated German maritime policy (2009). BÉLGICA Master Plan for the Belgian Part of the North Sea (2003); Towards a spatial structure plan for sustainable management of the sea (2005). ISLANDIA Ocean Iceland’s Policy (2004). PORTUGAL Estratégia Nacional para o Mar (2006). Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (2010). 50 Juan L. Suárez de Vivero País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-político Iniciativas de planificación espacial marítima FRANCIA Rapport d’Information sur l’action de l’État en mer (2005); Informe Une ambition maritime pour la France (2006); Livre bleu. Stratégie nationale pour la mer et les océans (2009). REINO UNIDO Marine and Coastal Access Act (2009); Marine (Scotland) Act (2010). Pilot project: Marine Spatial Planning for Nature Conservation in the Irish Sea (2004). ESPAÑA Ley de Protección del Medio Marino (2010). ÁREA DE COOPERACIÓN TRILATERAL DEL MAR DE WADDEN (Dinamarca-Alemania-Holanda) Trilateral Wadden Sea Plan (1997); Trilateral Wadden Sea Plan 2010 (2010). UNIÓN EUROPEA Thematic Strategy on the Protection and Conservation of the Marine Environment (COM(2005) 504 final); Green Paper-Maritime Policy of the EU (COM(2006) 275 final); Blue Book and Action Plan (COM(2007) 575 final); Guidelines for an Integrated Approach to Maritime Policy (COM(2008) 395 final); Marine Strategy Framework Directive (Directive 2008/56/CE). Roadmap for Maritime Spatial Planning (COM(2008) 791 final). HELCOM (MAR BÁLTICO) HELCOM Baltic Sea Action Plan (2007). 51 Políticas marítimas: experiencias comparadas País/área regional Iniciativas de tipo estratégico-político Iniciativas de planificación espacial marítima IBEROAMÉRICA PANAMÁ Decreto Ley Nº 7 de 1998 por el cual se crea la Autoridad Marítima de Panamá (1998); Estrategia Marítima Nacional (2004) BRASIL Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) (1980 y 2005); Política Marítima Nacional (PMN) (1994). MÉXICO Agenda del Mar (2001); Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (PNADSOC) (2006). Estrategia Nacional para el Ordenamiento Ecológico del Territorio en Mares y Costas (2006). COLOMBIA Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los espacios Oceánicos y las Zonas costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI) (2000); Política Nacional del Océano y de los Espacios Costeros (PNOEC) (2008). JAMAICA Natural Resource Conservation Authority Act (1991); Ocean and Coastal Zone Management Policy (2002). Fuente: elaboración del autor a partir de distintos documentos; 1 Elaboración propia; 2 http://www.unesco-ioc-marinesp.be/references; 3 http://ioc3.unesco.org/abelos/ 52 Juan L. Suárez de Vivero ANEXO II. Seguridad marítima en políticas marítimas nacionales, estrategias y leyes OBSERVACIONES Marine security/safety Acceso a recursos. Libertad de navegación. Ejercer derecho y jurisdicción sobre espacio marítimo. Seguridad nacional. Asegurar acceso y uso de recursos oceánicos. Preservar el patrimonio marítimo. Ejercer derechos jurisdiccionales y libertad de navegación, esenciales para la economía global. Coordinar actuales y futuros usos del océano con la seguridad. Funciones servicio de Guardacostas. Apoyar las oportunidades económicas sostenibles. Potenciar el Liderazgo mundial mediante la soberanía y seguridad. Colaboración frente actividades ilegales. Mantenimiento soberanía marítima y seguridad. Red de seguridad marítima nacional e internacional. DESARROLLO Indirecto Tráfico marítimo Acceso a recursos No Cuestiones operativas No Directo No Militar Economía Tráfico marítimo No Economía Liderazgo mundial DOCUMENTO Norma Executive order. Stewardship of the ocean, our coast, and the great lakes, (2010)1 - Oceans Act (1996)4 Estrategia - - Canada´s Oceans Strategy (2002)5 Política - Final Recommendations Of The Interagency Ocean Policy Task, Force July 19, 20102 - PAÍS EE.UU.Canadá 53 Políticas marítimas: experiencias comparadas PAÍS DOCUMENTO DESARROLLO OBSERVACIONES Política Estrategia Norma Directo Indirecto Marine security/safety Brasil Política Marítima Nacional (1994)6 --Militar (específico) Tráfico marítimo Cuestiones operativas No Seguridad de actividades marítimas y salvaguarda de intereses nacionales. Seguridad en áreas marítimas de interés para el Estado. Intensificar ejercicios navales. Intensificar actividades de patrulla costera. Fomentar la producción de información estratégica y la información operativa para mejorar el uso del poder marítimo nacional. Plan de movilización marítima en tiempos de de paz. Promover la activación de la gestión civil de transporte marítimo en situaciones tensas de guerra internacionales. Dotar a puertos estratégicos de instalaciones navales y buques de apoyo. Participación de la iniciativa privada en el salvamento marítimo. Seguridad del tráfico marítimo. Seguridad en puertos, terminales e instalaciones. Política Nacional para os Recursos do Mar-PNRM (2005)7 --No Militar Establecimiento de prioridades para los programas y acciones por su contribución a la defensa de los intereses nacionales. 54 Juan L. Suárez de Vivero OBSERVACIONES Marine security/safety Asegurar el transporte marítimo. Asegurar la seguridad del océano. Conservación de las “Remote Islands”: seguridad de la navegación y uso de los recursos. Coordinación con el Departamento de Transporte (la seguridad marítima y la lucha contra la contaminación, búsqueda y rescate, transporte y puertos) y Defensa (actividades de defensa en el área marina) Transporte marítimo y seguridad marítima. Costes para el gobierno asociados con la capacitación en seguridad de la navegación (GPS). La activa promoción y defensa de los intereses nacionales: defensa, vigilancia y protección de los espacios marítimos bajo jurisdicción o soberanía nacional. Sistema de control de tráfico marítimo. Defensa nacional y seguridad: clarificar y coordinar las atribuciones de las autoridades marítimas en prevención y combate de la polución, la seguridad de la navegación y la protección de la vida en el mar, los sistemas nacionales de búsqueda y rescate, vigilancia marítima, la mitigación de los desastres naturales y el apoyo a poblaciones. DESARROLLO Indirecto No Militar Transporte Cuestiones operativas Directo Transporte marítimo Rutas navegación No Militar (específico) Vigilancia (específico) Transporte Cuestiones operativas Planificación espacial marina DOCUMENTO Norma Basic Act on Ocean Policy (2007)8 Draft Marine Bill (2008)9 Estrategia - - Estratégia Nacional para o Mar (2006)10 Política - - PAÍS JAPONREINO UNIDOPORTUGAL 55 Políticas marítimas: experiencias comparadas OBSERVACIONES Marine security/safety Ordenamiento y planificación espacial del espacio oceánico para el desarrollo de las actividades económicas articulando los sistemas de acompañamiento, vigilancia, control, seguridad y defensa nacional. Sistema integral de vigilancia, seguridad y defensa nacional sobre las áreas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional, que permita coordinar y salvaguardar frente a peligros naturales, contaminación, terrorismo y tráfico de drogas y otras actividades ilegales (concluir el proyecto de extensión sobre la plataforma continental). Desarrollar la seguridad de las actividades marítimas en una Europa cada vez mayor y global. Posicionarse mejor a nivel internacional. Control de riesgos –conocimiento y tecnología–. Mejorar el Centro Operacional de Salvamento y Vigilancia. Desarrollar sistemas de información eficaces. Fortalecer la seguridad portuaria - competitividad-. Lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y la inmigración ilegal. DESARROLLO Indirecto No - Directo Militar Liderazgo mundial Vigilancia Geoestrategia Cuestiones operativas DOCUMENTO Norma - - EstrategiaPolítica - Une ambition maritime pour la France (2006)11 PAÍS PORTUGALFRANCIA