Esteve Pardo, J.: "Organización supramunicipal y sistema de articulación entre Administración autonómica y orden local. La experiencia de la REA. Bases y perspectivas en España" [Reseña]

RECENSIONES J. ESTEVE PARDO, Organización supramunicipal y sistema de articulación entre Administración autonómica y orden local. La experiencia de la REA. Bases y perspectivas en España. Ed. Civitas-Diputació de Barcelona 1991 248 págs. I.  Una nueva obra nos adentra en el análisis de los temas locales, de permanente actualidad desde que la Constitución de 1978 pusiera en marcha un profundo proceso de reforma de nuestras estructuras locales, aún no culminado. Incide, además, este estudio en el que, sin duda, constituye en el tiempo presente uno de sus más atormentados aspectos: la vertebrado!) del escalón supramunicipal y la articulación de sus relaciones con la instancia regional. La supramunicipalidad centra hoy, en efecto, todas las miradas de los estudiosos del Derecho local. La problemática presentada por la Provincia y el diseño definitivo de esos otros entes locales, sólo previstos en la Constitución. parcialmente regulados en la ERRE y remitidos en su creación misma, así como en su configuración concreta al ordenamiento autonómico se han erigido en los últimos tiempos en los protagonistas esenciales de la doctrina sobre el Régimen local. Muchos y diferentes son los motivos que despiertan ese interés. De una parte, la importante función que tales entes están llamados a cumplir en lo que tienen de superación de un Régimen local uniforme -el construido sobre el patrón unitario del Municipio clásicoque no parece, sin embargo, satisfacer las necesidades de la vida local de nuestro tiempo; de otra, los interesantes e inevitables problemas que su engarce con las Entidades locales básicas está llamado a producir. Es este también por último, y así lo hace notar el propio autor, el terreno en donde es previsible que se produzcan las mayores novedades del vigente ordenamiento local español, al constituir el campo en el que las facultades ordenadoras de las Comunidades autónomas se manifiestan en mayor medida. No se agota, sin embargo, en esta línea investigadora, de suficiente importancia e interés por sí misma, la obra que comento. A ella se une otra de igual relevancia: el examen de la supramunicipalidad en Alemania, centro de gravedad, en realidad, del estudio. El Régimen local español, tributario, desde siempre, del modelo francés, parece, a raíz de la Constitución de 1978, volver la vista a las estructuras locales alemanas que han dejado de ser -como dice el autor en las primeras líneas de su obra- "un lugar lijano cuando no exótico". 249 bibLiooprinn Varias son las razones que, al margen del interés que la doctrina alemana ha despertado siempre en el jurista español, dotan de un especial atractivo al examen de la supramunicipalidad en aquel país. . Esteve las explicita con claridad: el Estado federal en la que se inserta; las determinaciones constitucionales que lo presiden, de cierta similitud con las consagradas en nuestra Norma fundamental de 1978 y el grado de implantación de un ente: el Kreis de significado y alcance similar a nuestra Comarca. Una Entidad en la que tantas ilusiones se han puesto por muchas Comunidades autónomas en nuestro país en ese proceso de reforma del orden local iniciado en 1978 y aún en camino. II.  Un examen de los elementos conformadores del sistema en la República Federal Alemana centra la atención de los dos primeros capítulos de la obra. En ellos se realiza un exhaustivo estudio de las coordenadas que han marcado la construcción de la supramunicipalidad en aquel país a partir de un interesante repaso del desenvolvimiento histórico de las diferentes instancias que han ido integrando el sistema, indisolublemente ligado a las trayectorias, en muchos momentos dispares, seguidas en los territorios de Prusia y Baviera. El primero, moldeado por los parámetros propios de un Estado de signo absolutista; el segundo, de clara inspiración en el centralismo francés de corte napoleónico. Desde esta base se examina la provincia y sus diferentes avatares hasta su desaparición, con la disolución del Estado prusiano, en 1919; las reformas impulsadas por el Varón Von Stein, que tendrán en el ámbito municipal y por obra de las Ordenanzas de las Ciudades de 1808 su principal campo de actuación; la evolución habida en los Estados del sur con especial referencia al paradigmático caso de Baviera, en donde las actuaciones del conde de Montegelas, directamente influenciadas por las ideas de cuño francés y con las miras puestas en el fortalecimiento y consolidación del recién nacido Estado, se caracterizarán por sus ataques decididos y sistemáticos a las colectividades locales; las reformas de 1818, momento de revitalización de la vida municipal por obra de la supresión de la mayoría de los controles existentes sobre las instancias municipales y la paralela devolución a estas de buena parte de sus antiguas facultades; el significado de los Distriktgemendein, también creados en esa fecha, como forma de asociación municipal para alcanzar fines de interés común; por último, los Landkreis, agrupaciones estables de Municipios constituidas por una ley de 25.V.1852. De todos estos hechos dará cumplida cuenta la obra en una apretada pero ilustrativa síntesis que desembocará en el examen de una institución capital en la organización supramunicipal de aquel país y objeto de atención preferente, en consecuencia, por parte del autor: el Kreis. Desde su nacimiento, en la Bohemia del Siglo XIII, a su actual regulación, todas las etapas importantes de su evolución serán objeto de un detalla- 250 Recensiones do examen en el que el autor hará hincapié en las que pueden considerarse - según sus propias palabras- "constantes señas de identidad del Kreis" y que no son otras que su doble naturaleza, al reunir la condición de distrito de la Administración del Estado y ente local. No podemos lógicamente -en los estrechos límites de este comentariodetenernos en la exposición de cada una de esas fases, ni en el examen particularizado de los rasgos que van conformando su historia; a la obra me remito. En ella encontrará el lector una interesante y detenida exposición de la misma, en la que destacan por su importancia las reformas impulsadas, con basamento en las ideas de Von Stein, por F. Eulenburg de importantes innovaciones en el plano organizativo y competencia]. Igualmente densos y ricos en ideas resultan los siguientes capítulos de la obra (III y IV) en los que se analizan otros tantos aspectos que contribuyen a explicar la situación actual de la supramunicipalidad en aquel país y, en particular, la posición que dentro de ella ocupa el propio Kreis. La diversificación de las instancias locales en función de la naturaleza rústica o urbana del Municipio o de sus diferentes dimensiones y la forma en la que la revolución industrial deja sentir sus efectos en el mundo local por la vía de la creación de nuevos entes con los que dar satisfacción a las necesidades que el poder público asume en esta época, serán objeto de atención preferente en esta sede, en la que no deja de llamar la atención para nosotros, y hasta de causar envidia, la forma en la que ese país alumbra, desde finales ya del siglo XVIII, un Régimen local en el que se opera una importante diversificación de las instancias que lo integran en función de la propia naturaleza de las necesidades a las que se trata de dar respuesta. III. Expuestas las líneas evolutivas que rigen la formación de la Administración supramunicipal en Alemania, de las que aquí se ha querido dejar mera constancia, se adentra j. Esteve, con soporte en todo ese bagaje histórico, en el que dentro de su obra constituye tema básico: la definición del sistema de relaciones entre Estado y entes locales. Una cuestión que él sitúa en el marco de otra relación más amplia con la que en muy buena medida se identifica: la que se da entre Estado y Sociedad. De esta manera, entronca con toda la teoría de Gierke relativa a la personalidad jurídica y la importante distinción operada en el seno de las personas jurídico-públicas entre los entes de base corporativa, Genossenschat, y los de base institucional, Herrchaft. Desde aquí el autor se adentrará en el examen de la naturaleza que asiste al Kreis en un conjunto de reflexiones de extraordinario interés a cuya lectura nos remitimos. Un capítulo, bajo la rúbrica de "Depuraciones conceptuales", cierra el que puede considerarse primer bloque de la obra que va a conducir a un estu- 251 1311100o F 111 Recensiones dio de la situación actual de la supramunicipalidad en ese país. Las nociones de Corporación territorial (Gebietskoperschaft) y de agrupación (Verband o Gemeindeverband) serán objeto de atención en un intento de precisar el significado que a ellas ha de atribuirse. Unos conceptos, ciertamente viejos en la doctrina del Derecho público, pero de permanente actualidad, sin embargo. Piénsese, sin ir más lejos y sin movernos en el tiempo, en el actual debate suscitado en nuestro país en torno a la naturaleza que asiste a dos Entidades de singular relevancia: Comarcas y Areas metropolitanas. IV. Especialmente interesante resulta para el lector español la parte de la obra que se inicia con un examen de los entes supramunicipales en el Derecho alemán en el tiempo presente, para, a continuación, pasar revista a la forma en la que esa regulación ha dejado sentir su impronta en nuestra Ley de Régimen Local de 1985. Un análisis de las diferentes figuras que componen ese escalón supramunicipal abre el estudio que tendrá por hilo conductor la distinción, que el autor en páginas precedentes se ha encargado de recordar y matizar, entre Corporaciones territoriales y meras agrupaciones carentes de esa cualidad. En primer término, se ocupará del Kreis: de su propia significación en cuanto punto de encuentro entre Administración del Estado y Municipios; de su Organización y de su ámbito competencial. Llama la atención en esta sede la profunda similitud existentes entre esta Entidad y algunas de las que componen la Administración supramunicipal en España en lo que hace a su régimen jurídico. Nuestra LBRL, al igual que el Derecho alemán, otorga importantes facultades sobre las mismas a la legislación de las Comunidades autónomas, al tiempo que les reconoce amplias facultades de autoorganización. Algo sustancial los separa, sin embargo: la representación en el Kreis de la Administración del Estado. Ello pudiera, si acaso, recordar entre nosotros -salvando las distancias- a los antiguos entes metropolitanos en cuyo pleno se integraban, junto a representantes de los Municipios implicados, diferentes miembros de la Administración central. Los Hohere gemeindeverbánde constituyen el siguiente eslabón de la supramunicipalidad, el inmediatamente superior al Kreis, si bien, y a diferencia de este, no está presente en todos los Estados, ni su fisonomía es la misma en unos y otros. Haciendo abstracción de esas diferencias, el autor se va a adentrar en su examen a partir de una distinción capital: la que se establece entre aquellos que tienen el carácter de mera agrupación de otras entidades, las Verband y los que, además, poseen la condición de corporación territorial. Los Bezirke de Baviera constituyen, en este segundo grupo, el caso más significatiyo. Varias fórmulas se conocen en el campo de los primeros: así, los Landeswohlfahmerbánde de diferentes Estados y el Landeswohlfhrverbande de Hessen. Un conjunto de Entidades de organización y ámbito competencial variable al que la obra dedica un detenido análisis. El estudio de las Mancomunidades, ubicadas por el autor en el terreno de los entes de cooperación municipal y de las Stadt-Umland-Verbánde, respuesta del ordenamiento alemán a la problemática presentada por lo que en nuestro país se conocen como Arcas metropolitanas cierra el examen de estas Entidades dando paso a una valoración del autor acerca de esa estructura, destinada básicamente a poner de manifiesto la variedad de entes existentes y el protagonismo ocupado en su seno por el Kreis. Y es que, desde luego, si algo llama la atención en este momento de la obra al lector español no familiarizado con el Régimen local alemán es su complejidad. Son muchos los entes existentes, diferentes las regulaciones con las que cuentan y distintas, igualmente, las posiciones que parecen ocupar dentro del sistema en general. Algo que tampoco debe resultar extraño en un Estado de antecedentes como el alemán y de fuerte tradición federal. No se olvide, de otra parte, que nuestro país camina también a un modelo de esas características. Cuando las Comunidades autónomas hayan desarrollado plenamente sus competencias en materia de Régimen local, especialmente importantes en el terreno de la supramunicipalidad, la vertebración de este escalón territorial será seguramente de resultados muy diferentes en unas Comunidades autónomas y otras. Aborda a continuación el autor el examen de la posición constitucional de los entes que analiza, un examen que se diversifica, como suele ser habitual en la doctrina alemana, en el doble plano representado por la Ley Fundamental de Bonn y las Constituciones de los diferentes Lánder. Particular interés reviste, desde la óptica española, las consideraciones realizadas en torno al artículo 28.11 de la GG. No hace falta, a estas alturas, recordar la extraordinaria influencia que en el Derecho positivo y en la doctrina española ha ejercido toda la construcción alemana en torno a la autonomía local. De todos sus aspectos esenciales: su alcance objetivo y subjetivo, el sistema de garantías que a su favor se articula y el conjunto de potestades que de ella deriva da cumplida cuenta la obra en una ajustada síntesis a cuya lectura nos remitimos. Destacar a nuestros efectos que la GG -como hoy hace ¡muestra Norma fundamentalno ha constitucionalizado un tipo concreto de ente supramunicipal dejando el campo abierto para que sean los Lánder los que determinen los rasgos concretos que van a definir en su territorio a las Entidades de esta naturaleza. Con ello, el estudio pasa al plano de la garantía de la Constitución 252 253 Recensiones BIBLIOopnFlfl del Land, no homologable a la recogida en la CC y que viene a salvaguardar la existencia concreta del tipo de agrupación que en ella se define. El examen de las relaciones entre entes supramunicipales y Municipios o Estado viene a cerrar la primera parte de la obra. A. En el ámbito de la primera y sobre la base, de nuevo, de una distinción entre el Kreis y el resto de las Agrupaciones situadas por encima del mismo, el autor pasará revista a los ámbitos competenciales propios de cada uno de los entes implicados, con especial detenimiento en esa primera Entidad. Así, y entroncando con su condición de corporación territorial, nos describirá aquel círculo competencial del Kreis que trae causa en los asuntos de interés supralocal, para detenerse a continuación en aquel otro en el que su intervención se produce sobre materias propias del ámbito municipal y a las que el Municipio no puede hacer frente por pura incapacidad o limitación material. Una muestra más de la importancia que el principio de subsidiaridad, tan de moda en nuestros días a raíz de los acuerdos de Maastricht, posee en la vertebración de competencias entre los diferentes centros de poder en aquel país. Junto a este segundo grupo, y a veces confundido con él, el Kreis realiza también una importante función de homogeneización de la actividad municipal, tarea verdaderamente capital dada la especial homogeneización de la actividad municipal, tarea verdaderamente capital dada la especial idoneidad de este ente de cara a una valoración conjunta de la realidad territorial y humana que le sirve de base. Una importancia nacida no sólo de la relevancia de la función a cumplir, sino también de su rica y densa problemática jurídica con origen en la siempre dificil pero necesaria articulación entre dos entes: Kreis y Municipios dotados de autonomía en aplicación de la GG. En la obra puede hallarse el análisis de la forma en la que el sistema ha hallado engarce, de la misma manera que pueden encontrarse las fórmulas que a nivel financiero plasman las relaciones entre ambas Administraciones, otro aspecto fundamental del sistema de articulación entre las diferentes instancias que integran el Estado. B. Menos problemática que la anterior se presentan las relaciones entre el Kreis y el Estado al constituir la primera, en palabras del propio autor, "el punto último al que llega la ramificación de la Administración del Estado". El Landrat, en su condición de funcionario estatal, sirve a los fines de esa vertebración. V.  A estas alturas de la obra no resulta dificil para el lector reparar en la profunda similitud existente entre la configuración del escalón supramunicipal en Alemania y el Derecho local español sobre la materia en su todavía incipiente historia. La consagración de la autonomía local en el texto de la Norma fundamental española de 1978; la sólo previsión constitucional de los entes supramunicipales, sin mayor pronunciamiento acerca de su naturaleza concreta; las amplias facultades conferidas al legislador infraestatal o los diferentes entes que, a resultas precisamente de tales datos, pueden derivar constituyen un buen botón de muestra del extraordinario parentesco que el escalón supramunicipal en España, todavía en proceso de formación, guarda con las fórmulas ya acogidas en aquel país. A analizar este hecho dedica el autor la segunda parte de su estudio. En él y bajo título "Bases y perspectivas en España" se analizan todos aquellos elementos que explican nuestro Régimen local en el orden supramunicipal, al tiempo que se da cuenta de la forma en la que el mismo resulta inspirado o influenciado por lo establecido, muchos años, y aún siglos, atrás, por el Derecho alemán. Incide especialmente la obra en esta parte en el origen y funcionalidad de la denominada "garantía institucional de la autonomía local". De neto origen alemán y popularizada entre nosotros por L. Parejo tiene por fin esta figura - como de sobra es sabidola determinación de ese núcleo competencia] mínimo que, en todo caso y por imperativo constitucional, ha de ser siempre reconocido a las Entidades locales de las que se predique. Una institución de extraordinaria utilidad entre nosotros ante la propia indefinición en la que la autonomía local queda en el artículo 137 de la CE. Al margen de consideraciones históricas y de la explicación misma de la figura, de indudable interés, conviene destacar las reflexiones del autor acerca del muy diferente empleo de esta institución en España y Alemania. Y es que no le falta probablemente razón cuando afirma que, entre nosotros, "más que una realidad a preservar, la autonomía local se presenta como un deseado objetivo que la Constitución marca", de donde cabría derivar que la garantía institucional no cumple tanto el papel de salvaguardar un previo contenido y alcance de esa autonomía, ya existente en cuanto presente, desde mucho tiempo antes, en la conciencia colectiva y jurídica, cuanto el de contribuir, precisamente, a la creación de la noción misma; a la construcción ex novo de un mínimo irreductible que habrá de ser siempre respetado por el legislador ordinario, estatal o autonómico, en su labor de conformación del Régimen local. Un dato, destacado por el propio autor, corrobora bien esta afirmación: el propio objetivo que la LBRL, explicitado en su Preámbulo, se atribuye a sí misma: el constituir una norma encargada de definir y dar contenido a la autonomía local. Ello lleva a J. Esteve a su estudio para, tras un repaso por su sistema de atribución competencial diseñado en su artículo 2 0 , destacar su directo entronque con el replanteamiento crítico que de la garantía institucional de la autonomía local formulara Burmeister y que fuera posteriormente rechazado de forma frontal 254 255 BIBLIOORBF IFl Recensiones y categórica por la doctrina dominante. La garantía institucional no es simplemente, como entiende tal autor, el derecho de los Municipios a intervenir en cuantos asuntos afecten al círculo de sus intereses; elemento esencial a la misma es el reconocimiento "a partir únicamente de la mera afirmación de aquella en la Constitución de un haz competencial en favor de sus titulares". No este, desde luego, el sendero por el que caminan las cosas en nuestro Régimen local. La LBRL circula por otras vías en unos planteamientos incorrectos a juicio del autor y que el Tribunal Constitucional tampoco se ha encargado de corregir. Unas referencias a la idea de función constitucional para desde ella señalar la peculiar posición otorgada a la LBRL, cierra el discurso del autor en este ámbito. El planteamiento, de imposible reproducción en esta sede en toda su extensa y fundada argumentación, es, desde luego, novedoso en nuestro país y de suficiente calado y enjundia como para intentar enjuiciarlo en los estrechos límites de un comentario de esta naturaleza. Déjese, sin embargo, constancia del mismo en la seguridad de que constituirá el punto de partida de un nuevo y rico debate en torno a un tema en el que si en algún punto existe unanimidad en la doctrina, este es precisamente en el relativo a su indeterminación y ambigüedad. Tras el análisis del Régimen local en la Constitución, el siguiente paso resultaba claro: el examen de la cuestión en los Estatutos de autonomía. Al mismo se dedica el siguiente capítulo de la obra. Una doble distinción va a servir de hilo conductor al análisis: de un lado, la que se establece entre previsiones sobre el Régimen local establecidas en los propios Estatutos y las remitidas al legislador autonómico; de otro, la operada entre organización territorial del autogobierno de la Comunidad y orden local. Una distinción de la que va a extraer el autor jugosas consecuencias a partir de los títulos o criterios competenciales que operan en cada caso. Se adentrará a continuación J. Esteve en el que sin duda constituye uno de los más grandes problemas, a la par que uno de los más importantes retos de cuantos tiene planteados en nuestros días y en nuestro país la supramunicipalidad: el relativo a su articulación con la Administración periférica de las Comunidades autónomas. Tras un repaso por las diferentes posibilidades y experiencias que en este sentido se conocen, el autor abogará por un uso del escalón supramunicipal a los fines de prestación de los servicios periféricos de la Administración autonómica. Es, además, la fórmula a la que parece apuntar nuestro Derecho, en donde se conoce ya un uso de las Diputaciones provinciales al servicio de tales objetivos. Los problemas que ello puede generar son grandes; el camino que queda por recorrer es, aún, largo. Es cierto, no obstante, que la utilización del escalón supramunicipal a los fines de la Administración periférica de la Comunidad autónoma se presenta corno la vía más racional y eficaz de cuantas pudieran crearse. El examen de la potestad de autorganización de los entes locales v las competencias autonómicas en la materia da título al capítulo que cierra la obra. En él encontrará el lector un amplio análisis del artículo 5 de la LBRL, regulador de la materia, de los problemas por el mismo presentados, de la doctrina vertida al respecto por el TC en su sentencia 214/89., así corno del replanteamiento formulado por el propio autor a cuya lectura nos remitimos. V.  Dando por sentado el interés que el Derecho comparado tiene siempre, máxime cuando proviene, como es el caso, de países situados en la vanguardia del Derecho público de nuestros días, la obra resulta verdaderamente sugestiva e importante para el lector español. Con ella hemos descubierto el extraordinario parentesco -que no se agota en la garantía institucional de la autonomía localque la ordenación de la supramunicipalidad en España guarda con la establecida en Alemania, mostrándonos sus bondades y alertándonos sobre sus inconvenientes. Una tarea especialmente importante si se tiene en cuenta que en nuestro país los entes supramunicipales están todavía, en la generalidad de las Comunidades autónomas, en proceso de formación. Bienvenida sea pues una obra que nos acerca, una vez más, a esta importante realidad, un campo en el que todavía queda, sin embargo, mucho camino por recorrer. Las competencias de las Comunidades autónomas en la materia, los límites que la enmarcan en la LBRL, la naturaleza de los entes creados o a crear o su vertebración con otras Entidades presentes en el territorio constituyen, entre otros, aspectos merecedores y necesitados de nuevos análisis en los que ya podrá contarse siempre con ese punto de vista del ordenamiento alemán visto desde nuestra propia óptica. W Concepción Barrero Rodríguez 256 257