Esteve Pardo, J.: "Organización supramunicipal y sistema de articulación entre Administración autonómica y orden local. La experiencia de la REA. Bases y perspectivas en España" [Reseña]

RECENSIONES J. ESTEVE PARDO, O ganización sup amunicipal y sis ema de a iculación en e Adminis ación au onómica y o den local. La expe iencia de la REA. Bases y pe spec i- as en España. Ed. Ci i as-Dipu ació de Ba celona 1991 248 págs. I.  Una nue a ob a nos aden a en el análisis de los emas locales, de pe manen e ac ualidad desde que la Cons i ución de 1978 pusie a en ma cha un p o undo p oceso de e o ma de nues as es uc u as locales, aún no culmi- nado. Incide, además, es e es udio en el que, sin duda, cons i uye en el iempo p esen e uno de sus más a o men ados aspec os: la e eb ado!) del escalón su- p amunicipal y la a iculación de sus elaciones con la ins ancia egional. La sup amunicipalidad cen a hoy, en e ec o, odas las mi adas de los es- udiosos del De echo local. La p oblemá ica p esen ada po la P o incia y el diseño de ini i o de esos o os en es locales, sólo p e is os en la Cons i ución. pa cialmen e egulados en la ERRE y emi idos en su c eación misma, así co- mo en su con igu ación conc e a al o denamien o au onómico se han e igido en los úl imos iempos en los p o agonis as esenciales de la doc ina sob e el Régimen local. Muchos y di e en es son los mo i os que despie an ese in e- és. De una pa e, la impo an e unción que ales en es es án llamados a cum- pli en lo que ienen de supe ación de un Régimen local uni o me -el cons- uido sob e el pa ón uni a io del Municipio clásico- que no pa ece, sin emba go, sa is ace las necesidades de la ida local de nues o iempo; de o a, los in e esan es e ine i ables p oblemas que su enga ce con las En idades loca- les básicas es á llamado a p oduci . Es es e ambién po úl imo, y así lo hace no a el p opio au o , el e eno en donde es p e isible que se p oduzcan las mayo es no edades del igen e o denamien o local español, al cons i ui el campo en el que las acul ades o denado as de las Comunidades au ónomas se mani ies an en mayo medida. No se ago a, sin emba go, en es a línea in es igado a, de su icien e im- po ancia e in e és po sí misma, la ob a que comen o. A ella se une o a de igual ele ancia: el examen de la sup amunicipalidad en Alemania, cen o de g a edad, en ealidad, del es udio. El Régimen local español, ibu a io, desde siemp e, del modelo ancés, pa ece, a aíz de la Cons i ución de 1978, ol e la is a a las es uc u as locales alemanas que han dejado de se -como dice el au o en las p ime as líneas de su ob a- "un luga lijano cuando no exó ico". 249 bibLioop inn Va ias son las azones que, al ma gen del in e és que la doc ina alemana ha despe ado siemp e en el ju is a español, do an de un especial a ac i o al examen de la sup amunicipalidad en aquel país. . Es e e las explici a con cla- idad: el Es ado ede al en la que se inse a; las de e minaciones cons i ucio- nales que lo p esiden, de cie a simili ud con las consag adas en nues a No ma undamen al de 1978 y el g ado de implan ación de un en e: el K eis de signi icado y alcance simila a nues a Coma ca. Una En idad en la que an as ilusiones se han pues o po muchas Comunidades au ónomas en nues- o país en ese p oceso de e o ma del o den local iniciado en 1978 y aún en camino. II.  Un examen de los elemen os con o mado es del sis ema en la República Fede al Alemana cen a la a ención de los dos p ime os capí ulos de la ob a. En ellos se ealiza un exhaus i o es udio de las coo denadas que han ma cado la cons ucción de la sup amunicipalidad en aquel país a pa i de un in e esan e epaso del desen ol imien o his ó ico de las di e en es ins- ancias que han ido in eg ando el sis ema, indisolublemen e ligado a las a- yec o ias, en muchos momen os dispa es, seguidas en los e i o ios de P usia y Ba ie a. El p ime o, moldeado po los pa áme os p opios de un Es ado de signo absolu is a; el segundo, de cla a inspi ación en el cen alismo ancés de co e napoleónico. Desde es a base se examina la p o incia y sus di e en es a a a es has a su desapa ición, con la disolución del Es ado p usiano, en 1919; las e o mas impulsadas po el Va ón Von S ein, que end án en el ámbi o mu- nicipal y po ob a de las O denanzas de las Ciudades de 1808 su p incipal campo de ac uación; la e olución habida en los Es ados del su con especial e e encia al pa adigmá ico caso de Ba ie a, en donde las ac uaciones del con- de de Mon egelas, di ec amen e in luenciadas po las ideas de cuño ancés y con las mi as pues as en el o alecimien o y consolidación del ecién nacido Es ado, se ca ac e iza án po sus a aques decididos y sis emá icos a las colec i i- dades locales; las e o mas de 1818, momen o de e i alización de la ida mu- nicipal po ob a de la sup esión de la mayo ía de los con oles exis en es sob e las ins ancias municipales y la pa alela de olución a es as de buena pa e de sus an iguas acul ades; el signi icado de los Dis ik gemendein, ambién c eados en esa echa, como o ma de asociación municipal pa a alcanza ines de in e- és común; po úl imo, los Landk eis, ag upaciones es ables de Municipios cons i uidas po una ley de 25.V.1852. De odos es os hechos da á cumplida cuen a la ob a en una ap e ada pe o ilus a i a sín esis que desemboca á en el examen de una ins i ución capi al en la o ganización sup amunicipal de aquel país y obje o de a ención p e e en e, en consecuencia, po pa e del au o : el K eis. Desde su nacimien o, en la Bohemia del Siglo XIII, a su ac ual egula- ción, odas las e apas impo an es de su e olución se án obje o de un de alla- 250 Recensiones do examen en el que el au o ha á hincapié en las que pueden conside a se - según sus p opias palab as- "cons an es señas de iden idad del K eis" y que no son o as que su doble na u aleza, al euni la condición de dis i o de la Adminis ación del Es ado y en e local. No podemos lógicamen e -en los es e- chos lími es de es e comen a io- de ene nos en la exposición de cada una de esas ases, ni en el examen pa icula izado de los asgos que an con o mando su his o ia; a la ob a me emi o. En ella encon a á el lec o una in e esan e y de enida exposición de la misma, en la que des acan po su impo ancia las e- o mas impulsadas, con basamen o en las ideas de Von S ein, po F. Eulenbu g de impo an es inno aciones en el plano o ganiza i o y compe encia]. Igualmen e densos y icos en ideas esul an los siguien es capí ulos de la ob a (III y IV) en los que se analizan o os an os aspec os que con ibuyen a explica la si uación ac ual de la sup amunicipalidad en aquel país y, en pa i- cula , la posición que den o de ella ocupa el p opio K eis. La di e si icación de las ins ancias locales en unción de la na u aleza ús ica o u bana del Municipio o de sus di e en es dimensiones y la o ma en la que la e olución indus ial deja sen i sus e ec os en el mundo local po la ía de la c eación de nue os en es con los que da sa is acción a las necesidades que el pode públi- co asume en es a época, se án obje o de a ención p e e en e en es a sede, en la que no deja de llama la a ención pa a noso os, y has a de causa en idia, la o ma en la que ese país alumb a, desde inales ya del siglo XVIII, un Régimen local en el que se ope a una impo an e di e si icación de las ins an- cias que lo in eg an en unción de la p opia na u aleza de las necesidades a las que se a a de da espues a. III. Expues as las líneas e olu i as que igen la o mación de la Adminis ación sup amunicipal en Alemania, de las que aquí se ha que ido de- ja me a cons ancia, se aden a j. Es e e, con sopo e en odo ese bagaje his ó- ico, en el que den o de su ob a cons i uye ema básico: la de inición del sis e- ma de elaciones en e Es ado y en es locales. Una cues ión que él si úa en el ma co de o a elación más amplia con la que en muy buena medida se iden i- ica: la que se da en e Es ado y Sociedad. De es a mane a, en onca con oda la eo ía de Gie ke ela i a a la pe sonalidad ju ídica y la impo an e dis inción ope ada en el seno de las pe sonas ju ídico-públicas en e los en es de base co po a i a, Genossenscha , y los de base ins i ucional, He cha . Desde aquí el au o se aden a á en el examen de la na u aleza que asis e al K eis en un con- jun o de e lexiones de ex ao dina io in e és a cuya lec u a nos emi imos. Un capí ulo, bajo la úb ica de "Depu aciones concep uales", cie a el que puede conside a se p ime bloque de la ob a que a a conduci a un es u- 251 1311100o F 111 Recensiones dio de la si uación ac ual de la sup amunicipalidad en ese país. Las nociones de Co po ación e i o ial (Gebie skope scha ) y de ag upación (Ve band o Gemeinde e band) se án obje o de a ención en un in en o de p ecisa el signi i- cado que a ellas ha de a ibui se. Unos concep os, cie amen e iejos en la doc ina del De echo público, pe o de pe manen e ac ualidad, sin emba go. Piénsese, sin i más lejos y sin mo e nos en el iempo, en el ac ual deba e sus- ci ado en nues o país en o no a la na u aleza que asis e a dos En idades de singula ele ancia: Coma cas y A eas me opoli anas. IV. Especialmen e in e esan e esul a pa a el lec o español la pa e de la ob a que se inicia con un examen de los en es sup amunicipales en el De echo alemán en el iempo p esen e, pa a, a con inuación, pasa e is a a la o ma en la que esa egulación ha dejado sen i su imp on a en nues a Ley de Régimen Local de 1985. Un análisis de las di e en es igu as que componen ese escalón sup amu- nicipal ab e el es udio que end á po hilo conduc o la dis inción, que el au- o en páginas p eceden es se ha enca gado de eco da y ma iza , en e Co po aciones e i o iales y me as ag upaciones ca en es de esa cualidad. En p ime é mino, se ocupa á del K eis: de su p opia signi icación en cuan o pun o de encuen o en e Adminis ación del Es ado y Municipios; de su O - ganización y de su ámbi o compe encial. Llama la a ención en es a sede la p o unda simili ud exis en es en e es a En idad y algunas de las que compo- nen la Adminis ación sup amunicipal en España en lo que hace a su égimen ju ídico. Nues a LBRL, al igual que el De echo alemán, o o ga impo an es acul ades sob e las mismas a la legislación de las Comunidades au ónomas, al iempo que les econoce amplias acul ades de au oo ganización. Algo sus an- cial los sepa a, sin emba go: la ep esen ación en el K eis de la Adminis ación del Es ado. Ello pudie a, si acaso, eco da en e noso os -sal ando las dis an- cias- a los an iguos en es me opoli anos en cuyo pleno se in eg aban, jun o a ep esen an es de los Municipios implicados, di e en es miemb os de la Adminis ación cen al. Los Hohe e gemeinde e bánde cons i uyen el siguien e eslabón de la sup a- municipalidad, el inmedia amen e supe io al K eis, si bien, y a di e encia de es e, no es á p esen e en odos los Es ados, ni su isonomía es la misma en unos y o os. Haciendo abs acción de esas di e encias, el au o se a a aden- a en su examen a pa i de una dis inción capi al: la que se es ablece en e aquellos que ienen el ca ác e de me a ag upación de o as en idades, las Ve band y los que, además, poseen la condición de co po ación e i o ial. Los Bezi ke de Ba ie a cons i uyen, en es e segundo g upo, el caso más signi ica i- yo. Va ias ó mulas se conocen en el campo de los p ime os: así, los Landeswohl ahme bánde de di e en es Es ados y el Landeswohl h e bande de Hessen. Un conjun o de En idades de o ganización y ámbi o compe encial a- iable al que la ob a dedica un de enido análisis. El es udio de las Mancomunidades, ubicadas po el au o en el e eno de los en es de coope ación municipal y de las S ad -Umland-Ve bánde, espues- a del o denamien o alemán a la p oblemá ica p esen ada po lo que en nues- o país se conocen como A cas me opoli anas cie a el examen de es as En idades dando paso a una alo ación del au o ace ca de esa es uc u a, des inada básicamen e a pone de mani ies o la a iedad de en es exis en es y el p o agonismo ocupado en su seno po el K eis. Y es que, desde luego, si al- go llama la a ención en es e momen o de la ob a al lec o español no amilia- izado con el Régimen local alemán es su complejidad. Son muchos los en es exis en es, di e en es las egulaciones con las que cuen an y dis in as, igual- men e, las posiciones que pa ecen ocupa den o del sis ema en gene al. Algo que ampoco debe esul a ex año en un Es ado de an eceden es como el alemán y de ue e adición ede al. No se ol ide, de o a pa e, que nues o país camina ambién a un modelo de esas ca ac e ís icas. Cuando las Comunidades au ónomas hayan desa ollado plenamen e sus compe encias en ma e ia de Régimen local, especialmen e impo an es en el e eno de la sup amunicipalidad, la e eb ación de es e escalón e i o ial se á segu a- men e de esul ados muy di e en es en unas Comunidades au ónomas y o as. Abo da a con inuación el au o el examen de la posición cons i ucional de los en es que analiza, un examen que se di e si ica, como suele se habi ual en la doc ina alemana, en el doble plano ep esen ado po la Ley Fundamen al de Bonn y las Cons i uciones de los di e en es Lánde . Pa icula in e és e is e, desde la óp ica española, las conside aciones ealizadas en o - no al a ículo 28.11 de la GG. No hace al a, a es as al u as, eco da la ex ao - dina ia in luencia que en el De echo posi i o y en la doc ina española ha eje - cido oda la cons ucción alemana en o no a la au onomía local. De odos sus aspec os esenciales: su alcance obje i o y subje i o, el sis ema de ga an ías que a su a o se a icula y el conjun o de po es ades que de ella de i a da cumpli- da cuen a la ob a en una ajus ada sín esis a cuya lec u a nos emi imos. Des aca a nues os e ec os que la GG -como hoy hace ¡mues a No ma undamen al- no ha cons i ucionalizado un ipo conc e o de en e sup amuni- cipal dejando el campo abie o pa a que sean los Lánde los que de e minen los asgos conc e os que an a de ini en su e i o io a las En idades de es a na u aleza. Con ello, el es udio pasa al plano de la ga an ía de la Cons i ución 252 253 Recensiones BIBLIOopnFl l del Land, no homologable a la ecogida en la CC y que iene a sal agua da la exis encia conc e a del ipo de ag upación que en ella se de ine. El examen de las elaciones en e en es sup amunicipales y Municipios o Es ado iene a ce a la p ime a pa e de la ob a. A. En el ámbi o de la p ime a y sob e la base, de nue o, de una dis inción en e el K eis y el es o de las Ag upaciones si uadas po encima del mismo, el au o pasa á e is a a los ámbi os compe enciales p opios de cada uno de los en es implicados, con especial de enimien o en esa p ime a En idad. Así, y en- oncando con su condición de co po ación e i o ial, nos desc ibi á aquel cí culo compe encial del K eis que ae causa en los asun os de in e és sup alo- cal, pa a de ene se a con inuación en aquel o o en el que su in e ención se p oduce sob e ma e ias p opias del ámbi o municipal y a las que el Municipio no puede hace en e po pu a incapacidad o limi ación ma e ial. Una mues- a más de la impo ancia que el p incipio de subsidia idad, an de moda en nues os días a aíz de los acue dos de Maas ich , posee en la e eb ación de compe encias en e los di e en es cen os de pode en aquel país. Jun o a es e segundo g upo, y a eces con undido con él, el K eis ealiza ambién una im- po an e unción de homogeneización de la ac i idad municipal, a ea e da- de amen e capi al dada la especial homogeneización de la ac i idad munici- pal, a ea e dade amen e capi al dada la especial idoneidad de es e en e de ca a a una alo ación conjun a de la ealidad e i o ial y humana que le si e de base. Una impo ancia nacida no sólo de la ele ancia de la unción a cum- pli , sino ambién de su ica y densa p oblemá ica ju ídica con o igen en la siemp e di icil pe o necesa ia a iculación en e dos en es: K eis y Municipios do ados de au onomía en aplicación de la GG. En la ob a puede halla se el análisis de la o ma en la que el sis ema ha hallado enga ce, de la misma ma- ne a que pueden encon a se las ó mulas que a ni el inancie o plasman las elaciones en e ambas Adminis aciones, o o aspec o undamen al del sis e- ma de a iculación en e las di e en es ins ancias que in eg an el Es ado. B. Menos p oblemá ica que la an e io se p esen an las elaciones en e el K eis y el Es ado al cons i ui la p ime a, en palab as del p opio au o , "el pun o úl imo al que llega la ami icación de la Adminis ación del Es ado". El Land a , en su condición de unciona io es a al, si e a los ines de esa e e- b ación. V.  A es as al u as de la ob a no esul a di icil pa a el lec o epa a en la p o unda simili ud exis en e en e la con igu ación del escalón sup amuni- cipal en Alemania y el De echo local español sob e la ma e ia en su oda ía in- cipien e his o ia. La consag ación de la au onomía local en el ex o de la No ma undamen al española de 1978; la sólo p e isión cons i ucional de los en es sup amunicipales, sin mayo p onunciamien o ace ca de su na u aleza conc e a; las amplias acul ades con e idas al legislado in aes a al o los di e- en es en es que, a esul as p ecisamen e de ales da os, pueden de i a cons- i uyen un buen bo ón de mues a del ex ao dina io pa en esco que el esca- lón sup amunicipal en España, oda ía en p oceso de o mación, gua da con las ó mulas ya acogidas en aquel país. A analiza es e hecho dedica el au o la segunda pa e de su es udio. En él y bajo í ulo "Bases y pe spec i as en España" se analizan odos aquellos elemen os que explican nues o Régimen local en el o den sup amunicipal, al iempo que se da cuen a de la o ma en la que el mismo esul a inspi ado o in luenciado po lo es ablecido, muchos años, y aún siglos, a ás, po el De echo alemán. Incide especialmen e la ob a en es a pa e en el o igen y uncionalidad de la denominada "ga an ía ins i ucional de la au onomía local". De ne o o igen alemán y popula izada en e noso os po L. Pa ejo iene po in es a igu a - como de sob a es sabido- la de e minación de ese núcleo compe encia] míni- mo que, en odo caso y po impe a i o cons i ucional, ha de se siemp e eco- nocido a las En idades locales de las que se p edique. Una ins i ución de ex ao dina ia u ilidad en e noso os an e la p opia inde inición en la que la au onomía local queda en el a ículo 137 de la CE. Al ma gen de conside aciones his ó icas y de la explicación misma de la igu a, de indudable in e és, con iene des aca las e lexiones del au o ace ca del muy di e en e empleo de es a ins i ución en España y Alemania. Y es que no le al a p obablemen e azón cuando a i ma que, en e noso os, "más que una ealidad a p ese a , la au onomía local se p esen a como un deseado obje i o que la Cons i ución ma ca", de donde cab ía de i a que la ga an ía ins i ucional no cumple an o el papel de sal agua da un p e io con enido y alcance de esa au onomía, ya exis en e en cuan o p esen e, desde mucho iempo an es, en la conciencia colec i a y ju ídica, cuan o el de con ibui , p ecisamen e, a la c eación de la noción misma; a la cons ucción ex no o de un mínimo i educ- ible que hab á de se siemp e espe ado po el legislado o dina io, es a al o au onómico, en su labo de con o mación del Régimen local. Un da o, des a- cado po el p opio au o , co obo a bien es a a i mación: el p opio obje i o que la LBRL, explici ado en su P eámbulo, se a ibuye a sí misma: el cons i ui una no ma enca gada de de ini y da con enido a la au onomía local. Ello lle a a J. Es e e a su es udio pa a, as un epaso po su sis ema de a ibución compe encial diseñado en su a ículo 2 0 , des aca su di ec o en onque con el eplan eamien o c í ico que de la ga an ía ins i ucional de la au onomía local o mula a Bu meis e y que ue a pos e io men e echazado de o ma on al 254 255 BIBLIOORBF IFl Recensiones y ca egó ica po la doc ina dominan e. La ga an ía ins i ucional no es simple- men e, como en iende al au o , el de echo de los Municipios a in e eni en cuan os asun os a ec en al cí culo de sus in e eses; elemen o esencial a la mis- ma es el econocimien o "a pa i únicamen e de la me a a i mación de aquella en la Cons i ución de un haz compe encial en a o de sus i ula es". No es e, desde lue- go, el sende o po el que caminan las cosas en nues o Régimen local. La LBRL ci cula po o as ías en unos plan eamien os inco ec os a juicio del au o y que el T ibunal Cons i ucional ampoco se ha enca gado de co egi . Unas e e encias a la idea de unción cons i ucional pa a desde ella señala la peculia posición o o gada a la LBRL, cie a el discu so del au o en es e ám- bi o. El plan eamien o, de imposible ep oducción en es a sede en oda su ex- ensa y undada a gumen ación, es, desde luego, no edoso en nues o país y de su icien e calado y enjundia como pa a in en a enjuicia lo en los es e- chos lími es de un comen a io de es a na u aleza. Déjese, sin emba go, cons- ancia del mismo en la segu idad de que cons i ui á el pun o de pa ida de un nue o y ico deba e en o no a un ema en el que si en algún pun o exis e unanimidad en la doc ina, es e es p ecisamen e en el ela i o a su inde e mi- nación y ambigüedad. T as el análisis del Régimen local en la Cons i ución, el siguien e paso e- sul aba cla o: el examen de la cues ión en los Es a u os de au onomía. Al mis- mo se dedica el siguien e capí ulo de la ob a. Una doble dis inción a a se i de hilo conduc o al análisis: de un lado, la que se es ablece en e p e isiones sob e el Régimen local es ablecidas en los p opios Es a u os y las emi idas al legislado au onómico; de o o, la ope ada en e o ganización e i o ial del au ogobie no de la Comunidad y o den local. Una dis inción de la que a a ex ae el au o jugosas consecuencias a pa i de los í ulos o c i e ios compe- enciales que ope an en cada caso. Se aden a á a con inuación J. Es e e en el que sin duda cons i uye uno de los más g andes p oblemas, a la pa que uno de los más impo an es e os de cuan os iene plan eados en nues os días y en nues o país la sup amunici- palidad: el ela i o a su a iculación con la Adminis ación pe i é ica de las Comunidades au ónomas. T as un epaso po las di e en es posibilidades y ex- pe iencias que en es e sen ido se conocen, el au o aboga á po un uso del es- calón sup amunicipal a los ines de p es ación de los se icios pe i é icos de la Adminis ación au onómica. Es, además, la ó mula a la que pa ece apun a nues o De echo, en donde se conoce ya un uso de las Dipu aciones p o in- ciales al se icio de ales obje i os. Los p oblemas que ello puede gene a son g andes; el camino que queda po eco e es, aún, la go. Es cie o, no obs- an e, que la u ilización del escalón sup amunicipal a los ines de la Adminis ación pe i é ica de la Comunidad au ónoma se p esen a co no la ía más acional y e icaz de cuan as pudie an c ea se. El examen de la po es ad de au o ganización de los en es locales las compe encias au onómicas en la ma e ia da í ulo al capí ulo que cie a la ob a. En él encon a á el lec o un amplio análisis del a ículo 5 de la LBRL, egulado de la ma e ia, de los p oblemas po el mismo p esen ados, de la doc ina e ida al espec o po el TC en su sen encia 214/89., así co no del e- plan eamien o o mulado po el p opio au o a cuya lec u a nos emi imos. V.  Dando po sen ado el in e és que el De echo compa ado iene siemp e, máxime cuando p o iene, como es el caso, de países si uados en la angua dia del De echo público de nues os días, la ob a esul a e dade a- men e suges i a e impo an e pa a el lec o español. Con ella hemos descu- bie o el ex ao dina io pa en esco -que no se ago a en la ga an ía ins i ucio- nal de la au onomía local- que la o denación de la sup amunicipalidad en España gua da con la es ablecida en Alemania, mos ándonos sus bondades y ale ándonos sob e sus incon enien es. Una a ea especialmen e impo an e si se iene en cuen a que en nues o país los en es sup amunicipales es án o- da ía, en la gene alidad de las Comunidades au ónomas, en p oceso de o - mación. Bien enida sea pues una ob a que nos ace ca, una ez más, a es a im- po an e ealidad, un campo en el que oda ía queda, sin emba go, mucho camino po eco e . Las compe encias de las Comunidades au ónomas en la ma e ia, los lími es que la enma can en la LBRL, la na u aleza de los en es c eados o a c ea o su e eb ación con o as En idades p esen es en el e i o- io cons i uyen, en e o os, aspec os me ecedo es y necesi ados de nue os análisis en los que ya pod á con a se siemp e con ese pun o de is a del o de- namien o alemán is o desde nues a p opia óp ica. W Concepción Ba e o Rod íguez 256 257