Las corporaciones locales en Andalucía: Experiencias de los cambios en la política municipal

LAS CORPORACIONES LOCALES EN ANDALUCIA: EXPERIENCIAS DE LOS CAMBIOS EN LA POLITICA MUNICIPAL po ARTURO GUTIÉRREZ FERNANDEZ INTRODUCCIÓN La pene ación del Sec o Público en el ámbi o de la ac i idad económica no p oduc o a de bienes es una ealidad, con indepen- dencia del sis ema económico y de los ai enes que se p oducen en unción de la ideología de los Gobie nos. En España en es os úl imos quince años es amos i iendo es e p oceso y con oda segu idad se a a agudiza es a endencia po a- ios mo i os: a) El acceso a los se icios públicos se conside a un de echo de los ciudadanos y la concienciación de es os supone, que cada ez más se exigen mayo can idad de se icios y con mejo calidad. Con- side ando que el pago de impues os da legi imidad a esa exigencia. b) El ámbi o compe encial de la Adminis ación Local se ha ampliado como consecuencia de la apa ición de nue os se icios, a- les como: se icios ligados a nue os p oblemas u banos (medio am- bien e, in aes uc u as) o al desa ollo local. T es son los obje i os de polí ica económica que las co po acio- nes locales deben asumi : UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA 416  ARTURO GUTIÉRREZ FERNANDEZ 1. La asignación óp ima de ecu sos sa is aciendo las necesida- des colec i as. 2. La dis ibución de la Ren a. 3. La es abilización económica o equilib io in e no. No nos cabe ninguna duda que en es os ece años de adición democ á ica en nues as co po aciones locales se ha hecho mucho en la consecución de es os obje i os, aunque ello no nos debe impedi econoce que nos queda mucho po hace y, que an e el dé ici exis- en e de se icios adicionales se ha hecho, p obablemen e más hin -capié en la ex ensión del me cado en base a las necesidades colec i- as 1 y la dis ibución de la en a, que a la asignación óp ima de los ecu sos y a la es abilización económica. Es nues o p opósi o e lexiona : 1. Sob e la necesidad en los p óximos años de que las Co po- aciones Locales en Andalucía y en España, pe o especialmen e en nues a egión, p es en especial a ención a los c i e ios económicos en la p oducción y dis ibución de los se icios públicos. 2. Ace ca del papel de las Co po aciones Locales en la conse- cución del obje i o de Equilib io In e no y los ins umen os y medi- das necesa ias pa a alcanza dicho obje i o. — E iciencia écnica y económica. - Calidad. — Sa is acción del usua io. Compa ando la ges ión p i ada con la pública, sólo encon a- mos ac o es que las di e encien, en elación a la medición de la sa- is acción del usua io, ya que en su medición median e el análisis cos- e-bene icio, al no exis i lib e concu encia, no es posible sabe di- ec amen e el g ado de sa is acción del usua io. En los o os dos ob- je i os no exis en ac o es que di e encien el con ol de la ges ión pú- blica de la p i ada. En nues o caso, al gene a ex e nalidades los se icios públicos, es necesa io in oduci un ac o co ec o adicional que a ec a a la polí ica de p ecios, ya que el mecanismo de me cado no pe mi e la asignación óp ima de los ac o es p oduc i os. Lo que nos lle a a la necesidad de p o undiza y alo a las economías ex e nas, pa a ga- an iza su inanciación po aquellos que son sus bene icia ios. 1. Dando cumplimien o a las obligaciones legales. UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA ACTAS X JORNADAS DE ANDALUCÍA Y AMÉRICA  417 CRITERIOS ECONÓMICOS EN LA PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Si nos e e imos a la necesidad de abo da con c i e ios econó- micos la p oducción y dis ibución de los se icios públicos, nos in- oducimos en el ma co de la eo ía económica y los p incipios ins- pi ado es de la p oducción pública de bienes y la polí ica de p ecios. No obs an e, se plan ea un p oblema adicional como es, la e- de inición de compe encias y la ex ensión de la p es ación de nue os se icios, con lo que debe íamos in oduci nos en el campo de las á eas de ju isdicción y los amaños de los municipios (pequeños, me- dianos y g andes). No obs an e, ambos aspec os gua dan cie a ela- ción como amos a e . La in oducción de c i e ios económicos en la p oducción y dis- ibución de los se icios, nos lle a a a a de soluciona los p oble- mas de ges ión in oduciendo obje i os in e nos. Si analizamos casos pa icula es pod íamos encon a muchos ejemplos de mejo as de g an impo ancia en la calidad y la p oduc i idad. La ede inición de compe encias y ex ensión de nue os se icios gua da sin emba go bas an e elación con la in oducción de c i e ios económicos en la p oducción y dis ibución de se icios, pues la ne- cesidad de mancomuna , me opoliza o p es a de o ma asocia i a dis in os se icios públicos, es la o ma de ga an iza en no pocos casos la consecución de los obje i os in e nos señalados. Es eno memen e p eocupan e, no sólo el e aso exis en e en Andalucía pa a p es a de o ma asociada se icios públicos, sino que se obse a una endencia cen í uga, apa eciendo nue os muni- cipios como consecuencia de seg egaciones municipales, muy a pe- sa , de que en é minos económicos debe ía es a ocu iendo p eci- samen e lo con a io po dos azones: 1. El excesi o cos e económico de p oducción y/o dis ibución de de e minados se icios públicos pa a pequeños y medianos muni- cipios, al no ene unas dimensiones adecuadas y exis i economías de escala o aglome aciones. 2. Los se icios que se p es an en de e minados municipios gene an ex e nalidades (bene icios) a o os municipios o a sus ciuda- danos. La acción in e municipal en la p es ación de de e minados se - icios públicos posibili a: UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA 418  ARTURO GUTIÉRREZ FERNANDEZ a) Que los se icios públicos pueden llega en la can idad y con la calidad adecuada a cualquie ciudadano. b) Que las emp esas u o ganismos que p oducen y/o dis ibu- yen los se icios públicos, engan es uc u as de cos es in e io es al ap o echa economías de escala y aglome ación. c) Que la inanciación de los se icios públicos pueda con em- pla las ex e nalidades que gene an a ciudadanos de o os municipios. Los se icios públicos en gene al han de ex ende el campo de acción, de mane a, que an o la p oblemá ica u bana como la u al deben e en la unión in e municipal una salida a la p es ación de se icios en la can idad y con la calidad deseable y al mínimo cos e social. El papel de las Dipu aciones iene econocido en la Ley 7/1985. Regulado a de las Bases del Régimen Local y en la Ley 2/1987 de la Comunidad Au ónoma Andaluza, ijando las compe encias y elacio- nes en e es as y la Comunidad Au ónoma de Andalucía. Siendo en p incipio es as Co po aciones Locales las que se en obligadas a e- sol e los p oblemas de p es ación de se icios en los municipios de meno capacidad económica. Y en es e sen ido es de esal a el es- ue zo que ienen ealizando las Dipu aciones Andaluzas, pe o ello no es óbice pa a señala , que compa a i amen e con una egión como A agón se pueden señala a ios hechos: 1. En Andalucía el núme o de municipios mancomunados es in e io al exis en e en A agón, como lo es el po cen aje que ep e- sen an sob e la o alidad de municipios y el núme o de mancomuni- dades. 2. El mayo peso de los habi an es que ep esen an los muni- cipios mancomunados en Andalucía se debe, a que Se illa capi al es á en dos mancomunidades. 3. Se illa es la p o incia en la que la p es ación de se icios mancomunados es án más ex endido, con 50 municipios y un 40% de la población. Tan o en Andalucía como en A agón la mancomunidad de se - icios más ex endida iene po obje i o la p es ación del se icio de abas ecimien o de agua, su ob ención y dis ibución. Le sigue, la ges- ión, eliminación y a amien o de los esiduos sólidos u banos y i- nes a ios. Aunque en los úl imos años se obse a la apa ición de mancomunidades con obje i os de ca ác e in eg al, asumiendo las co po aciones locales que las o man el obje i o de Equilib io In e - UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA ACTAS X JORNADAS DE ANDALUC A Y AMÉRICA  419 no, a ando de p omociona la economía del á ea ( u ismo, mine ía local), bajo un concep o de Desa ollo In eg al. Si bien se echa en al a en Andalucía mancomunidades con o os ines, ales como: alumb ado público, cemen e ios, limpieza ia ia y alcan a illado. Se icios que son ambién obliga o ios en los municipios meno es de 20.000 habi an es. MANCOMUNIDADES EN ANDALUCÍA( *) Y ARAGÓN ANDALUCÍA (2)  ARAGÓN (1) % N.° To al de municipios N.° To al de Habi an es N.° To al de Mancomunidades N.° de Municipios Mancom. N.° de habi an es que ep. 668 6185.346 29 157 23.5 1376.634 22.2 729 1184.295 41 281 38.54 206.825 17.46 FUENTE: (1) Hay en Cons i ución 7 mancomunidades, con 74 municipios, con lo que alcan- za án al 48,69 del o al de municipios. (2) En Jaén no hay mancomunidades, aunque si ins i uciones que uncionan como ales, aunque con la na u aleza ju ídica de Coma cas. (*) No incluimos Jaén. Sin en a en conside aciones inancie as o haciendís icas, si c eemos que el u u o de las co po aciones locales en cuan o a la p es ación de se icios, se puede e comp ome ido de no soluciona los p oblemas haciendís icos lo que gua da elación con el sis ema de inanciación de las haciendas locales, solucionando: a) Cómo y quién ha de paga las ex e nalidades. b) Cómo y quién debe de paga los es ánda es mínimos de p es ación de se icios. EL EQUILIBRIO INTERNO COMO OBJETIVO La c isis económica po un lado y la apa ición de nue os se i- cios ha in luido en es os úl imos años y lo a a hace con más in en- sidad, en la necesidad de que las comunidades locales po encien e i- UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA 420  ARTURO GUTIÉRREZ FERNANDEZ cazmen e sus ecu sos, con olen y con ibuyan a dinamiza los p o- cesos de desa ollo y a educi el pe iodo de madu ación de los p o- cesos económicos. De ahí, el papel que han empezado a juga las co po aciones lo- cales a ando de concilia la es abilidad de p ecios, el pleno empleo y el c ecimien o en la economía con una pe spec i a a la go plazo de desa ollo local, eniendo en cuen a, que en España has a p incipios de la década de los ochen a no se puede habla de una Polí ica de Desa ollo Local. Has a la echa señalada se aplica án polí icas que han a ado de a o ece los p ocesos de indus ialización gene ando una o ganización del espacio z, sin que hayan exis ido: — Obje i os su icien emen e explici ados o de inidos. — Una es a egia de desa ollo local bien a iculada que se apo- ya a en el po encial endógeno. Sin duda, el dé ici exis en e de se icios y el desconocimien o en no pocos casos del papel de aquellos en el desa ollo, ha in luido en el alejamien o de las Co po aciones Locales de la polí ica de de- sa ollo que debe apoya se en se icios es a égicos en los p ime os es adios de aquél. Lo que ha in luido en el desplazamien o del sis - ema p oduc i o de mane a no con olada hacia municipios con una impo an e ni el de u banización. Pe diendo la pe spec i a de las po encialidades locales y la capacidad de in eg ación del ámbi o local en los ámbi os egional, nacional y mundial y, po an o, ol idándose del papel que de e minados polí icas locales puede juga en el desa- ollo de cada unidad espacial, enco se ándose en una capacidad de ac uación muy limi ada. Sólo ocasionalmen e se llegaba a conside a que 3 : — En el e i o io exis ían ecu sos humanos, na u ales y inan- cie os con eno me po encialidad pa a el desa ollo local. — Que los ecu sos podían po encia se es imulando los p ocesos de desa ollo de las ac i idades p oduc i as. Es e plan eamien o enlaza o gua da elación con la eo ía de las Ven ajas Compa a i as, al descub i no sólo las en ajas especí icas de la egión ( ecu sos humanos, na u ales y p oduc i os) sino, la ne- cesidad de ges iona con e icacia esos ecu sos en bene icio de cada 2. Vázquez Ba que o, A.: «Desa ollo Local. Una es a egia de C eación de em- pleo». Edi . Pi ámide. Mad id. 1988. pág. 116. 3. Ibidem. pág. 116. UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA ACTAS X JORNADAS DE ANDALUCÍA Y AMÉRICA  421 zona. De es a mane a la mo ilización del po encial endógeno se ha ans o mado en un obje i o es a égico del desa ollo local, habien- do adop ado nume osas co po aciones locales, polí icas especí icas di igidas a la consecución de es e obje i o. Exis en sin emba go un núme o impo an e de co po aciones locales que no in e ienen más allá del ámbi o en el que adicional- men e se ha admi ido (p o isión de in aes uc u as y se icios públi- cos), negándose a in e eni en la p omoción del desa ollo, po lo que que emos ija un pun o de e lexión sob e es e ema. Cuando nos e e imos a los ac o es que ca ac e izan las po en- cialidades locales nos es amos e i iendo en e o os a: 1. Los ecu sos na u ales, humanos, cul u ales y écnicos. 2. La capacidad de o ganización social de la colec i idad pa a mo iliza los ecu sos o ien ándolos a la a ea del desa ollo. 3. Las elaciones económicas exis en es en ese espacio local y la posibilidad de ex ende o amplia los ci cui os económicos y las li- gazones de o e a y demanda en e ac i idades económicas. Siendo necesa io en no pocos casos ence las ine cias u obs- áculos que enan cualquie p oceso de desa ollo, ales como: 1. Una excesi a especialización económica y/o la dependencia de g andes emp esas con una polí ica nacional e in e nacional. 2. La cen alización de las decisiones polí icas en ins ancias su -pe io es, que a o ece la dependencia. 3. La ca encia de ecu sos humanos con su icien e ni el de o mación, o de ecu sos de o o ipo. Pod íamos enume a bas an es azones pa a jus i ica el papel de las co po aciones en la p omoción del desa ollo pe o nos amos a e e i a los dos que conside amos más impo an es: 1. El desempleo y el impac o económico y social se i e di ec- amen e, po lo que el in e és en la in e ención iene un al o ni el de p agma ismo. 2. Disponen de compe encias pa a in e eni en la ac i idad económica y aunque uno de los p oblemas acucian es de las Co po- aciones Locales es la insu iciencia de ecu sos, bas a con olun ad polí ica pa a o ien a un po cen aje de los ecu sos disponibles al de- sa o ll o económico. Las Co po aciones Locales, pueden sin duda juga un papel e- le an e en el desa ollo local y en la consecución del Equilib io In- UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA 422  ARTURO GUTIÉRREZ FERNANDEZ e no. Su papel se debe cen a en desa olla dis in as unciones 4 : 1. Se i de ca alizado en el p oceso, uniendo dis in os in e- eses e impulsando p oyec os. 2. Pueden eje ce como ga an es o iado es cuando se conside- e un p oyec o ac ible y la inicia i a p i ada necesi e de ayuda pa a supe a obs áculos inancie os. 3. Como apoyo y b azo ejecu o de las Polí icas Cen al y Re- gional de apoyo al empleo (jó enes, muje es, e c.). 4. Como dinamizado as de la ac i idad económica, poniendo en ma cha aquellos se icios necesa ios, in i iendo en in aes iic u- as y u ilizando los planes de u banismo pa a a o ece la ac i idad económica donde se den posiblidades de desa ollo. 5. Fa o ece aquellas inicia i as des inadas a mejo a la o ma- ción p o esional y/o do a de asis encia écnica a las PYMES de e- cien e c eación. Aco de con las unciones que hemos señalado se pueden ija dis in as medidas que las co po aciones locales pueden pone en p ác ica pa a a o ece el desa ollo local. 1. Medidas que a ec an a la o e a de los ac o es p oduc i os necesa ios: — Do ación de suelo indus ial y come cial. — Concede a ales, emp és i os u o o ipo de ayudas inancie as. — Mejo a la educación y o mación de los ecu sos humanos. — Asis encia écnica y do ación de in aes uc u as de in o mación sob e me cados, ayudas, e c. 2. Medidas que inciden en la Demanda dinamizando la ac i i- dad económica. — Fa o eciendo las comp as y los con a os con emp esas locales. — Compa iendo la p omoción de los p oduc os locales. 3. Medidas que inciden en la c eación de un ambien e local a- o able ya sea, impulsando la apa ición de nue os emp esa ios, como ayudando a encon a las opo unidades de negocio. — Fa o eciendo el au oempleo. — Realizando es udios que pe mi an apo a ideas y p oyec os que pueden pone se en p ác ica con éxi o. 4. Mella: «La ac i idad económica de los En es Locales: Gene ación de Ren a y Emp leo ». Es udios sob e Economía de las Co po aciones Locales n.° 25. Cen o de Es udios Municipales y de Coope ación In e p o incial. G anada 1987. pág. 251. UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA ACTAS X JORNADAS DE ANDALUCÍA Y AMÉRICA  423 No pod íamos e mina sin expone algunas de las medidas de polí ica económica a ni el local que pueden aplica se y sin e e i nos a alguna de las expe iencias en es os úl imos años en la egión. T es expe iencias de eno me in e és son: las que lle an a cabo la co po ación local de Leb ija, la Dipu ación P o incial de Se illa y la que se es á poniendo en ma cha en la Coma ca del Bajo Guadal- qui i . A ellas nos amos a e e i a con inuación. CORPORACIÓN DE LEBRIJA Una de las expe iencias más in e esan es es la de Leb ija en la p o incia de Se illa. Después de las elecciones de 1979, la Co po a- ción Local y su máximo ep esen an e comp endie on que podían hace mucho pa a soluciona los p oblemas económicos que a ec a- ban al municipio (desempleo) y emp endie on una es a egia de de- sa ollo local, a ando de mo iliza a la población en la búsqueda de soluciones, a la ez que comp ome ían a dis in as Adminis aciones en p oyec os de in e sión y o mación'. Se ealizó un es udio, que pe mi ió diseña un p og ama de ac- uación y las medidas a aplica : aumen o del egadío, c eación de emp esas de ans o mación de los p oduc os ag a ios, c eación de suelo indus ial, u banizado, e c. Con el in de mo iliza a la pobla- ción, sus inicia i as a omen a la solida idad, se diseñó el Plan de Desa ollo Comuni a io y se c ea en el Ayun amien o el Depa amen- o de P omoción Indus ial, pa a coo dina las ac i idades de: — P omoción. — De inición de p oyec os iables de in e sión. — Aseso amien o écnico a los p oyec os. — Negociación de ayudas, sub enciones y p és amos. La es a egia elegida ue c ea una emp esa pa a despe a la ini- cia i a de la población 6 (T anselsa, de conse as de oma e). Des- pués han ido su giendo dis in os p oyec os: ma ade o, áb ica de ce- ámica, áb ica de muebles de cocina, áb ica de embalajes sani a ios pa a hospi ales, e c. 5. Vázquez Ba que o, A.: Idem pág. 118. 6. Ibidem pág. 119. UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUCIA