Re lexiones ace ca de la aplicación de
la nue a no ma i a sob e anspa encia
pública
Emilio Guicho
Ca ed á ico ac edi ado de De echo Adminis a i o
Uni e sidad de Se illa
SUMARIO: I. PRIMERA HIPÓTESIS: UNA LEY DE TRANSPAREN-
CIA ES UN INSTRUMENTO ÚTIL PARA LA PREVENCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN Y LA MEJORA DEL GOBIERNO, PERO NO BASTA
SIN MECANISMOS EFECTIVOS DE APLICACIÓN, VOLUNTAD
DE PONERLOS EN FUNCIONAMIENTO Y UNA CIUDADANÍA
ACTIVA QUE EJERZA Y BATALLE POR SU DERECHO A SABER.
II. SEGUNDA HIPÓTESIS: LA TRANSPARENCIA HA SIDO UNA
PRIORIDAD FIJADA DE ABAJO ARRIBA AL CALOR DE CASOS DE
CORRUPCIÓN QUE HAN PRODUCIDO UNA DESCONFIANZA RA-
DICAL EN LA POLÍTICA Y EN LAS INSTITUCIONES. III. TERCE-
RA HIPÓTESIS: LA LEY ESPAÑOLA Y LA MAYOR PARTE DE LAS
LEYES AUTONÓMICAS SE SITÚAN EN UN RANGO RAZONABLE
DE EXIGENCIA, PERO DEJA UN AMPLIO MARGEN DE DESA-
RROLLO NORMATIVO Y DE INTERPRETACIÓN APLICATIVA DE
CUYO USO DEPENDERÁ EL NIVEL REAL DE TRANSPARENCIA.
IV CUARTA HIPÓTESIS: SIN AUTORIDADES DE CONTROL INDE-
PENDIENTES DE DERECHO Y DE HECHO NO HABRÁ AUTÉNTI-
CA TRANSPARENCIA.
RESUMEN
En el abajo se lle a a cabo una ap oximación global a la nue a egulación es a al
y au onómica de la anspa encia: sen ido, o igen, con enido y ga an ías. Se insis e
en la necesidad de analiza no sólo su p o undidad o calidad sino ambién el papel
decisi o que, a la is a del ca ác e abs ac o de muchos de sus concep os cla es, co-
esponde al in é p e e y aplicado , y en especial, a las au o idades de con ol. Sólo
esa isión conjun a de con ex o, ex o y aplicación o ece la medida del ni el eal de
anspa encia pública en el que nos si uamos.
Re is a Andaluza de Adminis ación Pública
ISSN: 1130-376X, núm. 94, Se illa,ene o-ab il (2016), págs. 89-106
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ESTUDIOS

Re lexiones sob e la aplicación de la nue a no ma i a sob e anspa encia
Emilio Guicho Reina
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ESTUDIOS
PALABRAS CLAVES
T anspa encia. Acceso a la in o mación pública Au o idades de anspa encia
ABSTRACT
In his a icle a global app oach o he new s a e and egional egula ion o ans-
pa ency is ca ied ou : meaning, o igin, con en and gua an ees. I insis s on he need
o analyze no only he dep h o quali y o he legal p o isions bu also he decisi e
ole o he in e p e e and applica o , and in pa icula o he supe iso y au ho i ies,
in iew o he abs ac na u e o many o i s key concep s. Only his join ision o
con ex , ex and applica ion p o ides he measu e o he ac ual le el o public ans-
pa ency.
KEY WORDS
T anspa ency. Access o public in o ma ion. T anspa ency supe iso y au ho i ies
I. PRIMERA HIPÓTESIS: UNA LEY DE TRANSPARENCIA ES
UN INSTRUMENTO ÚTIL PARA LA PREVENCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN Y LA MEJORA DEL GOBIERNO, PERO NO
BASTA SIN MECANISMOS EFECTIVOS DE APLICACIÓN,
VOLUNTAD DE PONERLOS EN FUNCIONAMIENTO Y
UNA CIUDADANÍA ACTIVA QUE EJERZA Y BATALLE POR
SU DERECHO A SABER
La anspa encia, au én ico man a, palab a mágica en el ac ual lenguaje polí ico,
es un ins umen o cla e pa a el con ol de la ges ión pública, en endido en sus pe s-
pec i as p e en i a y ep eso a, y po ende, pa a su mejo a.
Dos e e encias a dos ju is as y ans o mado es sociales po los que p o eso una
p o unda admi ación pueden da cuen a de las i udes de la anspa encia.
La p ime a se e ie e a Louis Dembi z B andeis y a su celebé ima ase "se dice
que la luz del sol es el mejo de los desin ec an es", que se ha con e ido en la imagen
más conocida que asocia anspa encia y lucha con a la co upción'.
' En 1914, en su lib o
O he People's Money and how he Banke s use i .
No es casual que ue a Louis Dembi z
B andeis su au o . Alumno excepcional de la Facul ad de De echo de Ha a d, abogado y, desde 1916, juez
del T ibunal Sup emo de los Es ados Unidos de Amé ica has a su jubilación, dos años an es de su mue e
en 1941. Des acó, como es udioso, como abogado y como juez, en la de ensa mili an e de la libe ad de
exp esión y el de echo a la in imidad, siendo de hecho el que o muló el concep o de "de echo a la in im-
idad" a ni el mundial, en su céleb e abajo " he igh o p i acy", publicado en 1890 en la
Ha a d Law
Re iew
jun o a su colega Samuel Wa en, y pos e io men e inco po ado en 1928 a su o o pa icula en la
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La segunda a Ba ack Obama, que un siglo más a de, y ci ando es a misma ase
de Louis Dembi z B andeis, con i ió la apues a po la anspa encia y la endición de
cuen as, en un con ex o de mejo a hacia una Adminis ación abie a a la pa icipación
ciudadana, en uno de los ejes de su acción polí ica, has a el pun o de dedica le simbó-
licamen e el p ime ac o de gobie no del p ime manda o.
En España es amos en un momen o " undacional" de la anspa encia desde el
pun o de is a ju ídico. A inales de 2013 se ap obó la Ley 19/2013, de 9 de no iem-
b e, de T anspa encia, Acceso a la In o mación Pública y Buen Gobie no (en adelan-
e, LT), la p ime a egulación legal in eg al sob e la ma e ia en España. Du an e su
la ga ami ación se pusie on de elie e las g andes expec a i as deposi adas po la so-
ciedad en es a no ma como ins umen o de egene ación democ á ica y, en pa icula ,
como ins umen o de lucha con a la co upción. Una ley espe ada, al menos, desde
1978, en que la Cons i ución Española en su a ículo 105.b llamó a la ap obación de
una ley pa a egula "el acceso de los ciudadanos a los a chi os y egis os adminis a-
i os, sal o en lo que a ec e a la segu idad y de ensa del Es ado, la a e iguación de los
deli os y la in imidad de las pe sonas".
Hemos llegado, en in, en e agua dia a la ap obación de una Ley de T anspa en-
cia. Como he desa ollado en o os esc i os, los países pione os en el econocimien o
y egulación del de echo de acceso a la in o mación pública se encuen an en e los
más desa ollados del mundo desde una pe spec i a democ á ica, social y económica.
En e ec o, el mo imien o comenzó como una b isa ( ía, po su p o eniencia) que se
le an ó en los países escandina os y eco ió el A lán ico pa a ecala en los Es ados
Unidos, Canadá y los países de su á ea de in luencia. La b isa se con i ió en un ien o
Sen encia del T ibunal Sup emo
Olms ead . Es ados Unidos.
Toda su ayec o ia p o esional es u o ma cada
po la lucha po la jus icia social y con a la concen ación, la opacidad y la co upción del pode polí ico y
económico (lo que le alió el sob enomb e "abogado de la gen e" en su e apa de abogado p o bono). Fue,
además, el in oduc o de la écnica del acompañamien o de los esc i os ju ídicos con es udios y pe i ajes
ex aju ídicos, iel e lejo de su apues a po la in e p e ación del De echo a la luz del sus a o sociológico
y económico.
Ba ack Obama, ambién b illan e es udian e de la Facul ad de De echo de Ha a d y p esiden e
de la
Ha a d Law Re iew
y pos e io men e ac i is a social y abogado de de echos ci iles y p o eso de la
Uni e sidad de Chicago, P esiden e de los Es ados Unidos de Amé ica y P emio Nobel de la Paz. Realizó
una impo an ísima apues a po la anspa encia desde el comienzo de su ayec o ia polí ica. Ya lo hizo
como senado , con la ap obación el 26 de sep iemb e de 2006, de la
Fede al inding accoun abiliy and anspa-
ency ac ,
conocida como la
Cobu n-Obama bill
(po se el esul ado del impulso de es os dos senado es) o, más
popula men e, como
Google o go e nmen ,
encaminada a da anspa encia a los gas os públicos y a odos
los con a os públicos. Pos e io men e, como P esiden e, su p ime ac o de Gobie no al día siguien e de
su oma de posesión, consis ió en la ap obación de dos Memo anda ela i os a la aplicación de la
F eedom
o In o ma ion Ac (FOIA)
y a la idea de Gobie no abie o, en el que apues a po la anspa encia y la in e -
p e ación más amplia de la no ma i a sob e acceso a la in o mación como cla es de un gobie no abie o,
colabo a i o, pa icipa i o y e icaz.
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en e inales de los se en a y p incipios de los no en a, en que se expandió en e los
países la inos de la Eu opa occiden al. Y, inalmen e, se ans o mó en un hu acán,
pues a inales de los no en a y p incipios del siglo XXI se p odujo una gene alización
de la ap obación de leyes de anspa encia y acceso a la in o mación pública en los
países de Eu opa occiden al que aún ca ecían de ella (Reino Unido, Alemania, Suiza);
en los países de Eu opa del Es e y de La inoamé ica y, en in, en países de Asia, Á ica
y Oceanía. En muchos de es os casos, ino acompañando al ánsi o de egímenes
no democ á icos, en que el indi iduo e a anspa en e y el pode opaco, a egímenes
democ á icos en que la si uación se in i ió. El enómeno se hizo, así, mundial, has a el
pun o de que exis en ya ins umen os egionales como, en Eu opa, el Con enio núm.
205 del Consejo de Eu opa sob e acceso a los documen os públicos (CEADP), abie o
a la i ma de los Es ados el 18 de junio de 2009, que es ablece un mínimo es ánda
eu opeo, o, en Amé ica, la Ley Modelo In e ame icana In e ame icana sob e de echo
de acceso a la in o mación, ap obada po la Asamblea Gene al de la O ganización de
los Es ados Ame icanos en 2010. En de ini i a, el de echo de accede a la in o mación
pública es una conquis a que sólo se ha globalizado como consecuencia de la cuasi
gene alización del sis ema de democ acia ep esen a i a y de la lucha en su seno po
una p o undización en los mecanismos de con ol democ á ico'.
Resul a del máximo in e és cons a a que los países que han llegado an es a la
anspa encia coinciden con aquellos cuya ciudadanía pe ciben un meno g ado de
co upción en el uncionamien o de sus gobie nos, de acue do con el Índice de Pe -
cepción de la Co upción elabo ado año as año po la ONG T anspa encia In e na-
cional po el mé odo de plan ea las mismas cues iones a ciudadanos de 177 países del
mundo. No se quie e deci con ello que haya una elación causal exclusi a y di ec a
en e no ma i a de anspa encia y cuasi e adicación de la co upción, sino, más
bien, que se da un "cí culo i uoso": los países más desa ollados democ á icamen e
llega on p ime o a ap oba no mas sob e anspa encia po que es aban p epa ados
pa a esa apues a (signo de que e an, po ende, menos ole an es a la co upción pú-
blica) y su pues a en p ác ica ha con ibuido a p e eni p ác icas co up as ins i ucio-
nales o gene alizadas.
Aho a bien, los es udios y el sen ido común ambién nos ad ie en de que no bas a
con ene una buena Ley. Si acudimos al úl imo es udio in e nacional sob e calidad
de las Leyes es a ales de anspa encia de más de cien países', nos encon a emos con
el da o de que en e las diez mejo alo adas se encuen an, po ejemplo, las de Libe-
Con de alle sob e la c onología, éase, en e o os, GUICHOT, E., "De echo de acceso a la in-
o mación: expe iencias egionales y es a ales en Eu opa y Amé ica",
De echo Compa ado de la In o mación,
ene o junio 2012, pp. 135-188.
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h p: / /www. d- a ing.o g/
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ia, El Sal ado o Sie a Leona, y en e las peo alo adas, las de Alemania, Aus ia,
Bélgica o I alia'. Cabe cuan o menos duda de que la
p ác ica
de la anspa encia po
la Adminis ación (qué in o mación se pone a disposición de odos en In e ne y si es
e dade a y ac ualizada, cuál es el iempo eal de espues a a las solici udes, en cuán-
os casos la espues a de la Adminis ación consis e en la inac i idad o en a i ma que
no dispone de la in o mación, si se des inan su icien es ecu sos humanos cuali icados
a la aplicación de las leyes de anspa encia, si hay o no una au o idad ealmen e in-
dependien e de ga an ía, si su independencia es eal y cómo unciona...) sea aco de
con es as alo aciones de la es uc u a no ma i a. A ello hab ía que suma un es udio
sob e el uso eal que los ciudadanos hacen de es e de echo y de la p ác ica de los ibu-
nales al conoce de las demandas de acceso, allí donde hay ibunales independien es
y con cos es de iempo y dine o no disuaso ios.
En in, como decía, mi p ime a hipó esis es que
una ley de anspa encia es un ins u-
men o ú il pa a la p e ención de la co upción y la mejo a del gobie no, pe o no bas a sin mecanismos
e ec i os de aplicación, olun ad de pone los en uncionamien o y una ciudadanía ac i a que O za
y
ba alle po su de echo a sabe .
II. SEGUNDA HIPÓTESIS: LA TRANSPARENCIA HA SIDO
UNA PRIORIDAD FIJADA DE ABAJO ARRIBA AL CALOR
DE CASOS DE CORRUPCIÓN QUE HAN PRODUCIDO
UNA DESCONFIANZA RADICAL EN LA POLÍTICA Y EN
LAS INSTITUCIONES
En España, como decía, es amos asis iendo en es os años a un momen o " unda-
cional". Los impulsos de la sociedad (ciudadanos en gene al, o ganizaciones no gube -
namen ales, pe iodis as, académicos) en iempos de una p o unda c isis de con ianza
polí ica, ins i ucional y económica han colocado la anspa encia en la agenda polí ica
de o ma no sólo nominal sino e ec i a, de o ma muy no o ia a pa i del año 2011,
en que, u o de esos impulsos, la ap obación de una Ley de T anspa encia igu ó ya
en odos los p og amas polí icos de los pa idos de ámbi o nacional que ob u ie on
ep esen ación pa lamen a ia, asociada al deba e sob e la co upción y la necesidad
de una egene ación democ á ica. T as una la ga ami ación de i ada sob e odo
de la compa ecencia de expe os en el Cong eso de los Dipu ados, acompañada de
En conc e o, las diez p ime as son, en es e o den, las de Se bia, Eslo enia, India, C oacia, Libe ia,
El Sal ado , Sie a Leona, Sudán del Su , México y Maldi as, y en el u gón de cola se encuen an Aus ia,
Liech ens ein, Tajikis an, Alemania, Jo dania, I alia, Taiwan, República Dominicana, Bélgica y Uzbekis an.
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un in enso deba e ciudadano', mediá ico' y académico', se ap obó, con impo an es
modi icaciones en la ampliación de los suje os obligados y en la ins i ución indepen-
dien e de ga an ía espec o de lo p e is o en el p oyec o de Ley, la Ley 19/2013, de
9 de diciemb e, de anspa encia, acceso a la in o mación pública y buen gobie no'.
Du an e su la ga ami ación I° y as su ap obación" se pusie on de elie e las g andes
•
El An ep oyec o se some ió a un no edoso p ocedimien o de consul a pública en e los días 26 de
ma zo y 10 de ab il.
Po odos, en e los a ículos de expe os en la ma e ia, A. GARRIGUES WALKER, J. LIZCANO
ÁLVAREZ, J. SÁNCHEZ LAMBÁS y M. VILLORIA MENDIETA (in eg an es del Comi é de Di ección
de T anspa encia In e nacional España) en el dia io EL PAIS, bajo el í ulo "La Ley de T anspa encia, solo el
p ime paso", el 5 de ab il de 2012 (h p://elpais.com/elpais/2D12/0
3
/
2
9/opinion/1333034562
. 798871
h ml), o E. GUICHOT, en el dia io ABC, con el í ulo "T anspa encia: la ho a de la e dad", el 30 de
ab il de 2012 (h p: / /www.abc.es
/his o ico-opinion /index,asp? = 20120430&idn =1502732850340), y
"Luces y somb as de la Ley de T anspa encia", dia io EL PAÍS, 5 de julio de 2013 (h p://elpais.com/
elpais /2013 /06/26/opinion /1372261737_042333.h ml).
•
Vid.
GUICHOT, E., "El An ep oyec o de Ley de T anspa encia",
El C onis a del Es ado Social y
Democ á ico de De echo,
núm. 30, junio 2012, pp. 28-40, y "El p oyec o de Ley de T anspa encia y acceso
a la in o mación pública y el ma gen de ac uación de las Comunidades Au ónomas",
Re is a Andaluza de
Adminis ación Pública,
núm. 84, 2012, pp. 89-134; BARRERO RODRÍGUEZ, C., "La disposición adicional
1.3° del P oyec o de Ley de T anspa encia, acceso a la in o mación y buen gobie no y sus nega i os e ec os
en el ámbi o de aplicación del de echo de acceso a la in o mación",
Re is a Española de De echo Adminis a i o,
núm. 158, 2013, pp. 221-246; FERNÁNDEZ RAMOS, S., "El acceso a la in o mación en el P oyec o de
Ley de T anspa encia, acceso a la in o mación y buen gobie no",
Re is a A agonesa de Adminis ación Pública,
2013, pp. 233-298.
o
Sob e el ema, éase GUICHOT, E., "El sen ido, el con ex o y la ami ación de la Ley de
anspa encia, acceso a la in o mación pública y buen gobie no", en GUICHOT. E. (coo d.),
T anspa encia,
Acceso a la In o mación Pública y Buen Gobie no. Es udio de la Ley 19/2013, de 9 de diciemb e,
Ed. Tecnos, Mad id,
2014, pp. 17-34.
") Así, y en espues a a la consul a pública o mulada po el Gobie no al ap oba el An ep oyec o de
Ley, que se desa olló en e los días 26 de ma zo a 10 de ab il 2012, la página web c eada al e ec o ecibió
78.107 isi as, 3.669 obse aciones po ía elemá ica y 14 po egis o. Se a ó de un "buzón ciego"
en que no podían conoce se las obse aciones de los demás ciudadanos, que nunca se publica on, ni los
pa icipan es ecibían espues a. No había, pues, in e ac uación. Al se eque ido el Gobie no po el G upo
pa lamen a io socialis a pa a que le die a aslado de los esul ados de la consul a, alegó la p e endida
imposibilidad de i ada del de echo a la p o ección de da os de los pa icipan es (en ealidad, debía en ende se
que ¡el que pa icipa en una consul a pública pa a la elabo ación de una ley da su consen imien o implíci o
pa a el manejo de la in o mación po sus ep esen an es pa lamen a ios p ecisamen e pa a la inalidad
de la ami ación de la ley! Además, pod ían habe se acili ado anonimizadas. Es un ejemplo (más) de
pe e sión en el manejo de la no ma i a sob e p o ección de da os. No obs an e acili ó un esumen de las
p incipales cues iones plan eadas, en que des acaban las p opues as de ampliación de los suje os obligados,
de econocimien o del de echo de acceso a la in o mación como un de echo undamen al, de eliminación
del silencio nega i o y de c eación de un ó gano e dade amen e independien e de con ol.
11 De acue do con el llamado Ba óme o de la T anspa encia en España 2015, elabo ado po
Consul o es CSA pa a Ac edi a, pa a el 92,9% de los encues ados la anspa encia es impo an e o muy
impo an e y pa a el 71,5
0
/0 puede ayuda a p e eni la co upción. El 71,9% sabe que exis e una Ley de
T anspa encia y el 79,8& la alo a posi i amen e o muy posi i amen e. El 65,2% a i ma conoce a qué
obliga anspa encia en la ges ión pública y el 53,9% conoce la exis encia del Po al de T anspa encia, al
que el 76,3
0
/0 alo a posi i a o muy posi i amen e, a i mando habe lo isi ado el 7,9
0
/o.
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e
xpec a i as deposi adas po la sociedad en es a no ma como ins umen o de egene-
ación democ á ica
12
.
Si bien el paso de la inmo ilidad al
sp in
po la anspa encia, en una sue e de
búsqueda de una elegi imación po pa e de los polí icos, iene algo de son ojan e,
mi ado en posi i o, es un buen ejemplo de cómo se puede con ibui desde abajo,
desde la sociedad, a ija las p io idades polí icas y a mo e a la acción a los g upos
pa lamen a ios y al Gobie no en pos, en es e caso, de un obje i o, la anspa encia,
que, de suyo, iende a p o oca la cau ela cuando no el é igo en la men e de los
legislado es y de los adminis ado es, incluso de aquellos que es án con encidos, en el
plano eó ico, de sus e iden es y con as adas bondades.
Finalmen e, de odo ello salió una no ma plenamen e homologable con la de los
países de nues o en o no, que iene ca ác e básico y es de aplicación a un amplio
espec o de suje os obligados". En e ec o, las Comunidades Au ónomas y las En i-
dades Locales es u ie on al ma gen del p oceso de elabo ación de la LT pe o es án
llamadas a desa olla la y aplica la, pues sus ins i uciones y suje os inculados a ellas
igu an en e los obligados en los mismos é minos que sus equi alen es de ámbi o
es a al, como e emos. La LT ha hecho un en endimien o muy amplio de la compe-
encia pa a es ablece las bases del égimen ju ídico de las Adminis aciones públicas,
de modo que casi oda la egulación iene ca ác e básico, incluidas las disposiciones
sob e p ocedimien o. El ámbi o p opio que ha quedado pa a las leyes au onómicas
es á en la ampliación de las ma e ias suje as a publicidad ac i a y la de e minación de
los medios pa a lle a la a cabo, en las disposiciones de o ganización y en las medidas
pa a ga an iza la e icacia del de echo ( o mación del pe sonal, elabo ación de guías
ciudadanas, e c.) y en la c eación de au o idades independien es de anspa encia o
la a ibución de sus compe encias a au o idades independien es ya exis en es. Jun o a
12
Su disposición inal sép ima de la LT p e é su en ada en igo al año de su publicación, en el
ámbi o es a al (es o es, el 10 de diciemb e de 2014), mien as que los ó ganos de las Comunidades Au ónomas
y En idades Locales disponen de un plazo máximo de dos años pa a adap a se a sus obligaciones (es deci ,
según la in e p e ación mayo i a ia que e ie e el
dies a quo
a la publicación de la LT, el 10 de diciemb e de
2015).
u El ámbi o subje i o es amplio, y combina los c i e ios o gánico, uncional y de inanciación. En
e ec o, comp ende de una pa e a odo el sec o público y a las ins i uciones cons i ucionales y es a u a ias o
colegios p o esionales o cáma as, en elación con sus ac i idades suje as al De echo adminis a i o. También
a las pe sonas ísicas y ju ídicas p i adas que p es en se icios públicos o eje zan unciones adminis a i as,
que es án obligadas a suminis a a la en idad pública a las que se encuen en inculadas la in o mación
que les sea solici ada pa a cumpli con las obligaciones p e is as en la Ley, p e io eque imien o. O,
inalmen e, a pa idos polí icos, sindica os, o ganizaciones de emp esa ios, y a las en idades p i adas que
eciben inanciación pública a pa i de un de e minado po cen aje o cuan ía (a los que la Ley andaluza ha
sumado los cen os conce ados en los é minos del concie o y los p es ado es de se icios públicos locales
en ges ión indi ec a en los é minos que ijen las o denanzas que egulen el se icio público y los pliegos).
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ello, cabe plan ea que el plazo, es ablecido en un mes con ca ác e básico, puede se
aco ado. No puede deci se lo mismo espec o de las limi aciones o del sen ido del
silencio, que cons i uyen una pieza cla e en la delimi ación del alcance del de echo
y
sus elaciones con o os bienes públicos y p i ados en concu encia".
El e aso en la ap obación de la LT hizo que di e sas Comunidades Au ónomas
oma an la delan e a, ap obando sus p opias leyes sob e la ma e ial'. O as se ap o-
ba on con pos e io idad
16
. En casi odas las demás es aban en ma cha inicia i as en
di e sos pa lamen os au onómicos que decaye on con las elecciones de 2015 y que sin
duda se e oma án y los Gobie nos de o as Comunidades Au ónomas es án elabo-
ando p oyec os de leyes.
Es as inicia i as au onómicas dejan aún un ma gen de au onomía a las en idades
locales que, básicamen e, pueden amplia aún más las ma e ias obje o de publicidad
ac i a, deben diseña sus po ales de anspa encia y oma decisiones en cuan o a
la o ganización in e na que pe mi a lle a a e ec o las de e minaciones en ma e ia
de anspa encia, y, si quie en, aco a más aún el plazo de espues a a las solici udes
de acceso a la in o mación". Y, de es e modo, nos encon amos aho a con oda una
ba e ía de ap obación de O denanzas locales sob e anspa encia.
14
Sob e la ex ensión de las bases es a ales y el ma gen de ac uación de las leyes au onómicas, éase
GUICHOT, E., "El P oyec o de Ley de anspa encia y acceso a la in o mación pública y el ma gen de
ac uación de las Comunidades Au ónomas",
op. ci ..
Ya ap obada la Ley en GUICHOT, E., "T anspa encia:
aspec os gene ales", en GUICHOT, E. (coo d.),
T anspa encia...,
op. ci .,
pp. 47-50.
15
Es el caso de la Ley 4/2006, de 30 de julio, de anspa encia y buenas p ác icas en la Adminis ación
pública gallega (ya de ogada), de la Ley Fo al 11/2012, de 21 de junio, de T anspa encia y del Gobie no
Abie o de Na a a o de la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobie no Abie o de Ex emadu a.
18
La p ime a de ellas la Ley 1/2014, de 24 de junio, de T anspa encia Pública de Andalucía. Le
ha seguido la Ley 3/2014, de 11 de sep iemb e, de T anspa encia y Buen Gobie no de la Rioja, la Ley
12/2014, de 16 de diciemb e, de T anspa encia y Pa icipación Ciudadana de la Región de Mu cia, la
Ley 12/2014, de 26 de diciemb e, de T anspa encia y Acceso a la In o mación Pública de Cana ia, la
Ley 19/2014, de 29 de diciemb e, de T anspa encia, Acceso a la In o mación Pública y Buen Gobie no
de Ca aluña, la Ley 3/2015, de 4 de ma zo, de T anspa encia y Pa icipación Ciudadana de Cas illa y
León, Ley 8/2015, de 25 de ma zo, de T anspa encia de la ac i idad pública
y
Pa icipación ciudadana
de A agón, la Ley 2/2015, de 2 de ab il, de T anspa encia, Buen gobie no y Pa icipación Ciudadana de
Comunidad Valenciana, y la Ley 1/2016, de 18 de ene o, de T anspa encia y Buen Gobie no, que de oga
la Ley de 2006.
17
Al espec o, hay que des aca que la Jun a de Gobie no de la Fede ación Española de Municipios
y P o incias, FEMP, ap obó el 27 de mayo de 2014 una O denanza Tipo de anspa encia, acceso a la
in o mación y eu ilización que, basada en buena medida en expe iencias pione as de algunos municipios,
o ece un modelo que puede inspi a a las o denanzas locales que pueda ap oba cada en idad, si bien en
pa e cubie o po las leyes au onómicas que han es ablecido un enzado de obligaciones de anspa encia
muy ex enso en publicidad ac i a y eco ado plazos de publicidad pasi a, haciendo que la O denanza
suponga, en in, una apo ación adicional muy ela i a.
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
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En de ini i a, mi segunda hipó esis es que
la anspa encia ha sido una p io idad ijada de
abajo a iba al calo de casos de co upción que han p oducido una descon ianza adical en la polí ica
y en las ins i uciones.
III. TERCERA HIPÓTESIS: LA LEY ESPAÑOLA Y LA MAYOR
PARTE DE LAS LEYES AUTONÓMICAS SE SITÚAN EN UN
RANGO RAZONABLE DE EXIGENCIA, PERO DEJA UN
AMPLIO MARGEN DE DESARROLLO NORMATIVO Y DE
INTERPRETACIÓN APLICATIVA DE CUYO USO DEPEN-
DERÁ EL NIVEL REAL DE TRANSPARENCIA
La no ma i a sob e anspa encia, es a al y au onómica y local, susci a oda una
se ie de cues iones que es imposible aba ca en un abajo de educidas dimensiones
como el p esen e. El de alle de la egulación lo he es udiado en o os abajos, a los que
me emi o'''. Aho a sólo que ía des aca que, con ca ác e gene al, acoge un es ánda
azonable de exigencia en cada uno de sus aspec os, pe o deja un amplio ma gen al
aplicado . Se á el análisis del desa ollo no ma i o y la in e p e ación y la aplicación de
la no ma i a el que nos dé la medida eal de la anspa encia de la ac uación pública.
Así, po ejemplo:
- Lími es.
La LT ha op ado po es ablece un lis ado exhaus i o de bienes y de echos cuya
posible a ec ación en caso de concede se el acceso puede limi a el de echo
19
. Aho a
bien, hay que ad e i que, al no habe se do ado a la LT del ca ác e de o gánica, y e-
niendo en cuen a que no exis e en nues o sis ema ju ídico una o denación je á quica
o
po oncalidad en e leyes o dina ias, ju ídicamen e bien pod ía el legislado es a-
al, po dis up i o que ue a, añadi nue os lími es po leyes singula es. No cabe deci
lo mismo de las leyes au onómicas o de los eglamen os locales, po cuan o es amos
'
8
Véase, po odos, E. GUICHOT (coo d..),
T anspa encia,

, op. ci .
19
En su a . 14 se ijan los siguien es: a) La segu idad nacional. b) La de ensa. c) Las elaciones ex e io-
es. d) La segu idad pública. e) La p e ención, in es igación y sanción de los ilíci os penales, adminis a i os
o
disciplina ios. O La igualdad de las pa es en los p ocesos judiciales y la u ela judicial e ec i a. g) Las
unciones adminis a i as de igilancia, inspección y con ol. h) Los in e eses económicos y come ciales. i)
La polí ica económica y mone a ia. j) El sec e o p o esional y la p opiedad in elec ual e indus ial. k) La
ga an ía de la con idencialidad o el sec e o eque ido en p ocesos de oma de decisión. 1) La p o ección
del medio ambien e. El lis ado del a ículo 14 se complemen a con un a ículo pos e io , el 15, dedicado al
de echo a la in imidad y la p o ección de da os.
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ESTUDIOS
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Re lexiones sob e la aplicación de la nue a no ma i a sob e anspa encia
an e un p ecep o con ca ác e básico
20
. En cuan o a la in e p e ación y ponde ación
de los lími es, el ca ác e abs ac o de su o mulación es indiscu ible, pe o, en mi opi-
nión, no había al e na i a azonable, pues la ealidad es an p o eica que el in en o
de una de inición en posi i o esul a un es ue zo ano abocado al acaso. Se a a de
un campo abonado pa a la pe manen e y g adual a ea de pe ila la ponde ación a
que en cada pa icula supues o haya de llega se a eje ce po los suje os obligados, en
p ime é mino, po la au o idad independien e de con ol, en segundo y des acado
luga , y po los ibunales, que ienen la úl ima palab a. La p ác ica de décadas en el
De echo compa ado no o ece luga a dudas en es e sen ido. La doc ina que se aya
ijando en su aplicación con ibui á a o ece un ademécum o guía de o ien ación al
aplicado , y de la mayo o meno "gene osidad" en la in e p e ación a a depende en
una e iden e medida el mayo o meno ni el de anspa encia eal. La LT con iene
e iden es indicaciones que abonan una in e p e ación es ic i a de los limi es. En
e ec o, su aplicación se con empla con ca ác e ela i o ("el de echo de acceso pod á
se es ingido"), pues o que es á some ida al
es
del pe juicio ("cuando la di ulgación
de la in o mación suponga un pe juicio pa a"). Es á suje a además a un p incipio de
maximización del de echo, que lle a a que las es icciones engan el mínimo alcance
necesa io ("la aplicación de los lími es se á jus i icada y p opo cionada a su obje o y
inalidad de la p o ección"), lo que conec a con el p incipio de acceso pa cial, acogi-
do en el a ículo 16, con o me al cual en los casos en que la aplicación de alguno de
los lími es no a ec e a la o alidad de la in o mación se concede á el acceso pa cial
p e ia omisión de la in o mación a ec ada po el lími e sal o que de ello esul e una
in o mación dis o sionada o que ca ezca de sen ido, en cuyo caso, debe á indica se al
solici an e qué pa e de la in o mación ha sido omi ida. Resul a discu ible la posibili-
dad excepcional de no concede acceso alguno en los casos en que la omisión dé luga
a in o mación dis o sionada o ca en e de sen ido, que puede da luga a abusos en su
in e p e ación po algunos aplicado es, en luga de que sean los p opios des ina a ios
los que juzguen la u ilidad de la in o mación concedida, po lo que pod ía habe sido
más con enien e, a mi juicio, la edacción p opues a po di e sas enmiendas, como
imos, sup imiendo es a posibilidad y p e iendo acaso una ad e encia en es os casos
de la dis o sión o al a de sen ido que a juicio del aplicado puede implica el acceso
pa cial concedido. Además, la LT pe mi e que incluso en los casos en que el acceso
suponga un pe juicio pa a los bienes en cues ión pueda p e alece el in e és público o
p i ado en conoce la in o mación si és e es juzgado "supe io ". Apa ece aquí como
cla e de bó eda el p incipio de ponde ación, que es la espi a que pe mi e en el caso
conc e o alo a la impo ancia que pa a la sociedad iene conoce la in o mación en
23
Sin emba go, la Ley ca alana ha sup imido algunos de ellos, lo que nos pa ece con a io a las
bases es a ales ( ecué dese que elimina lími es no es, o no es sólo, amplia el de echo de los ciudadanos,
sino que ambién supone eco a los de echos de los ciudadanos a ec ados en su in imidad, en sus in e eses
económicos, o ga an ías de bienes públicos colec i os que les a ec an).
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cues ión, incluso si con ello se causa un pe juicio pa a uno de sus bienes
21
. Pese a odas
es as p e enciones, como puede obse a se, una aplicación de "mala e" casi siemp e
se á capaz de encon a aside o (o excusa) en algunos de los lími es an nume osos y
abs ac os. Po ello, sólo la p ác ica en la aplicación de los lími es nos da á la medida
de la anspa encia.
- Publicidad ac i a.
La LT es ablece el p incipio gene al de publicación ac i a de la in o mación "cuyo
conocimien o sea ele an e pa a ga an iza la anspa encia de su ac i idad elacio-
nada con el uncionamien o y con ol de la ac uación pública", con aplicación de los
lími es an es es udiados. Además, se p e é que se dé publicidad a la in o mación que
se solici e con mayo ecuencia. A ello se le une, y es algo que alo o de o ma muy
posi i a, la inclusión de un ca álogo de oda una se ie de in o mación sumamen e
ele an e, clasi icada en "ins i ucional, o ganiza i a y de plani icación", la in o ma-
ción "de ele ancia ju ídica", y la in o mación "económica, p esupues a ia y es adís i-
ca" (sob e p oyec os no ma i os, planes y su e aluación, p esupues os y su ejecución,
con a os con enios, sub enciones, que incluye es a úl ima nada más y nada menos
odos los con a os, con enios y sub enciones, sin excepción y con de alles sob e el
p ocedimien o seguido pa a su adjudicación u o o gamien o, con enido, modi icacio-
nes, cu ículos, e ibuciones e indemnizaciones de al os ca gos, pa imonio público
inmobilia io, e c.). Hay aquí un g an campo pa a la ampliación po ía de la legisla-
ción au onómica y de los eglamen os locales, que es á siendo en e ec o colmado". La
2
' Sin emba go, la LT alude a la posibilidad de que p e alga un in e és público "o p i ado", el del
solici an e conc e o de in o mación. Como señalé en mi compa ecencia en la Comisión Cons i ucional del
Cong eso, pugnando po su co ección, es a p e isión, con a ia a p incipios bien asen ados en el De echo
sup anacional y compa ado, supone un g a e desconocimien o del undamen o del de echo de acceso, que
no es un de echo ins umen al al se icio de la p o ección de o os de echos, sino un de echo au ónomo al
se icio de la anspa encia, la pa icipación y el con ol de la ac uación pública, conec ado con el Es ado
democ á ico y, po ende, al ma gen de cualquie dis inción en unción de la mo i ación que pueda ene el
solici an e (que, po ello mismo, no exige). Dicho de o o modo, el único pa áme o con el que con on a la
p o ección de los lími es es el alo que pa a la sociedad iene el conocimien o de la in o mación, un juicio
abs ac o des inculado po comple o de la cualidad y mo i ación del solici an e. Lo que, po lo demás, hace
que una ez concedido el acceso, la in o mación pueda ci cula lib emen e en la sociedad
y
se conocida
po cualquie a (de hecho, di e sos sis emas p e én la publicación au omá ica de la in o mación una ez
en egada a uno o a ios solici an es). La p e isión, es con adic o ia con la al a de exigencia de ningún
in e és y, po ende de mo i ación, con el p opio sen ido del de echo de acceso y pe u ba, pues, de o ma
g a e el en e o sis ema y pone en cues ión su acomodación al CEADP en gene al al De echo compa ado.
Dicho de o a mane a, en ma e ia de anspa encia, el peso del in e és en la di ulgación de in o mación es
el mismo, ya pida la in o mación Agamenón o su po que o.
22
La Ley andaluza, po ejemplo, ha ampliado la publicidad ac i a a las agendas ins i ucionales
de los gobie nos, elaciones de pues os de abajo, ca álogos de pues os o equi alen es, e e idos a odo
ipo de pe sonal "con indicación de sus e ibuciones anuales", in en a io de en es, in o mación sob e
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Emilio Guicho Reina
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ESTUDIOS
Emilio Guicho Reina
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ESTUDIOS
publicación ha de hace se en las co espondien es "sedes elec ónicas o páginas web".
Al espec o, se es án poniendo en ma cha los llamados po ales de anspa encia. Se
p e é la publicación "de o ma pe iódica y ac ualizada", si bien la ley es a al y la
mayo pa e de no mas au onómicas no p e én plazos conc e os de publicación y de
man enimien o de la in o mación publicada. Aho a bien, la p ác ica de los po ales
des ela, has a el momen o, p ác icas discu ibles o di ec amen e con a ias a es a e-
gulación, como la al a de publicación de de e minados con a os meno es, la publi-
cación de las esoluciones de compa ibilidad de empleados públicos, sin iden i icación
de las pe sonas bene icia ias, e c.
Publicidad pasi a
La o a ca a de la publicidad ac i a es la publicidad pasi a o "de echo de acceso
a la in o mación pública", mecanismo no limi ado ya a ca ego ías de in o mación,
como la publicidad ac i a, sino gene al. El plazo de esolución acogido como básico
en la LT se mue e den o de pa áme os compa ados azonables: un máximo de un
mes desde la ecepción po el ó gano compe en e pa a esol e , ampliable po o o
mes en el caso de que el olumen o la complejidad de la in o mación que se solici a así
lo hagan necesa io, p e ia no i icación al solici an e". No obs an e, en uso de sus com-
pe encias, los suje os obligados pueden educi (que no amplia , al se una ga an ía
básica) no ma i amen e dicho plazo. El sen ido del silencio, nega i o en la LT, iene
ca ác e básico. Po ello ni las leyes au onómicas ni los eglamen os locales pod ían
ampoco cambia es a egla po es a misma azón, pues ha de ene se en cuen a que el
silencio posi i o, al ma gen de la complejidad de su e ec i idad en una ma e ia como
és a que equie e de la pues a a disposición de in o mación, supond ía la pues a en
pelig o de o os bienes cons i ucionales públicos y p i ados p o egidos po los limi es
es ablecidos en la p opia LT'. Aho a bien, esul a e iden e que la e ec i idad del
de echo de los ciudadanos depende á en buena medida de que los suje os obligados
espondan de hecho en plazo y en que no se escuden en espues as que nieguen la
p opia exis encia de la in o mación". En odo caso, en mi opinión, un aspec o c ucial
inanciación y deuda pública, o den del día de euniones gobie nos y acue dos con in o mación con enida
en el expedien e.
23
En su c i e io in e p e a i o núm. 5, de 14 de oc ub e de 2015, el Consejo de T anspa encia
es a al ha ecalcado que la ampliación debe se no i icada al solici an e an es del plazo de un mes de o ma
mo i ada.
24
Sin emba go, algunas leyes au onómicas han es ablecido un sui gene is silencio posi i o, sal o que
una no ma con ango de ley p e ea lo con a io
(sic).
Es el caso de las leyes na a a, ca alana (que añade
que en odo caso "no se puede adqui i po silencio adminis a i o el de echo de acceso si concu e alguno
de los lími es es ablecidos po es a u o as leyes pa a ene acceso a la in o mación pública."), a agonesa y
alenciana.
a La LT p e é que en e a la deses imación exp esa o p esun a cabe in e pone una eclamación an e
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Re lexiones sob e la aplicación de la nue a no ma i a sob e anspa encia
es la in e p e ación que se dé a las causas de inadmisión p e is as en la LT y ep o-
ducidas con algunas p ecisiones en la legislación au onómica. Con iene p es a les la
debida a ención po que en su in e p e ación se juega no poco de la e ec i idad del
de echo de acceso, y se a a en odos los casos de concep os muy agos, como los
de in o mación "en cu so de elabo ación o de publicación gene al"", "in o mación
que enga ca ác e auxilia o de apoyo como la con enida en no as, bo ado es, opi-
niones, esúmenes, comunicaciones e in o mes in e nos o en e ó ganos o en idades
adminis a i as""; "in o mación pa a cuya di ulgación sea necesa ia una acción de
p e ia eelabo ación"
28
; "solici udes di igidas a un ó gano en cuyo pode no ob e la
la au o idad independien e de con ol en el plazo de un mes. El Consejo de T anspa encia es a al ha in e -
p e ado en su c i e io in e p e a i o núm. 10 de 17 de eb e o de 2016 que en los casos de deses imación
p esun a no hay plazo pa a eclama , alineándose así con la ju isp udencia cons i ucional y con las no mas
sob e p ocedimien o adminis a i o.
26
T a a de sal agua da una cie a economía de medios y e icacia de la ges ión de la in o mación. Po-
d ía habe se p ecisado la obligación de in o ma al solici an e del ó gano esponsable, el plazo p e is o de
e minación y el modo de publicación, como han p ecisado nume osas leyes au onómicas. La Ley andaluza
p ecisa que la denegación de in o mación debe á especi ica el ó gano que elabo a dicha in o mación y el
iempo p e is o pa a su conclusión y pues a a disposición.
" Es a causa de inadmisión con iene un c i e io gene al y una se ie de ejempli icaciones. El c i e io
gene al de exclusión de la "in o mación de ca ác e auxilia o de apoyo", po lo demás, no de inida en
De echo, pa ece azonable; sin emba go, la mención en la ejempli icación de los in o mes in e nos ha sido
c i icada, en la medida en que, po su ambigüedad, puede da luga a abusos. La Ley andaluza dispone que
los in o mes p ecep i os no pod án se conside ados como in o mación de ca ác e auxilia o de apoyo, en
sin onía con la enmienda 471 que p esen a a en su día en el Cong eso de los Dipu ados el G upo pa la-
men a io socialis a), ni aquellos que son ex e nos (incluidos dic ámenes, in o mes solici ados a pe i os, e c.),
a sal o, cla o es á, de que concu a alguno de los lími es legales, pe o no ya como causa de exclusión, es o
es, como impedimen o
ab ini io,
sino as un juicio ponde ado. El Consejo de T anspa encia es a al, en su
c i e io in e p e a i o núm. 6, de 12 de no iemb e de 2015, ha in e p e ado que es a causa de inadmisión
ha de in e p e a se es ic i amen e y hay que es a al ca ác e de la in o mación, y no a su o ma o o
denominación, y ha pues o como ejemplos de in o mación auxilia la que con iene opiniones alo aciones
pe sonales del au o que no mani ies en la olun ad del ó gano o ins i ución, cuando se a e de un ex o
p elimina o bo ado sin la conside ación de inal, cuando se a e de in o mación p epa a o ia de la ac-
i idad del ó gano o en idad, cuando se a e de comunicaciones in e nas que no cons i uyan ámi es del
p ocedimien o o cuando se a e de in o mes no p ecep i os y que no sean inco po ados a la mo i ación
de una decisión inal.
28
Al apoya se sob e el concep o "in o mación" y no de "documen o", el legislado español se ha is o
necesi ado de es ablece alguna es icción an e la posibilidad de solici udes gené icas que con ie an a los
suje os obligados en au én icos "consul o es" al se icio de cualquie solici an e, y al espec o dispone que
se excep úan del de echo de acceso la in o mación pa a cuya di ulgación "sea necesa ia una acción p e ia
de eelabo ación", concep o és e cuya in e p e ación más o menos amplia a a se uno de los elemen os nu-
clea es de la aplicación de la Ley. Pa ece que hay que es a a un c i e io de azonabilidad. Es deci , po una
pa e, no se debe ía en ende que la " eelabo ación" implica que si la in o mación solici ada no coincide
exac amen e con la con enida en un documen o indi idual de e minado debe inadmi i se la solici ud. Si
ése hubie a sido el esul ado que ido, la LT se hab ía apoyado en el concep o de documen o. Una in e p e-
ación al us a ía adicalmen e las expec a i as pues as en la Ley. La p ác ica e ela cómo la in o mación
solici ada lo es a menudo en o ma de p egun as di ec as sob e da os, que pueden eque i a menudo la
"con ección" de la espues a; máxime cuando es amos ya en un mundo digi al en que la in o mación igu a
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LSTUDIOS
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Re lexiones sob e la aplicación de la nue a no ma i a sob e anspa encia
in o mación cuando se desconozca el compe en e""; o "solici udes que sean mani-
ies amen e epe i i as o engan un ca ác e abusi o no jus i icado con la inalidad de
anspa encia"".
Sanciones
La LT es muy pa ca en lo que se e ie e al égimen sancionado po el incum-
plimien o de sus p e isiones. Tan sólo, y an e las c í icas que susci ó du an e la a-
mi ación p e-pa lamen a ia y pa lamen a ia la ausencia de p e isión de sanciones,
en bases de da os a menudo in e conec adas. Pe o, po o a pa e, cla o es á que, si se op a, como ha hecho
la LT, po un concep o an amplio como el de "in o mación", en luga del más común de "documen o",
es necesa io es ablece alguna es icción an e la posibilidad de solici udes gené icas que con ie an a los
suje os obligados en au én icos "consul o es" al se icio de cualquie solici an e, que e elen un uso abusi o
con ca go a ondos públicos y con capacidad de pa aliza el uncionamien o de los se icios adminis a i os.
Sólo la p ác ica y las esoluciones de las au o idades de con ol y de los ibunales i án a inando —y sólo en lo
posible— el en endimien o de es e concep o, que sin duda a a se con o e ido. El deba e se ha plan eado a
ni el mundial, singula men e en la e o ma de la no ma i a sob e acceso a los documen os de la Unión Eu-
opea, sugi iéndose que se ab a el acceso a los da os que sin igu a en documen os singula izados, puedan
ob ene se de bases de da os median e p ocedimien os sencillos, solución és a acogida en la no ma i a au-
onómica. La Ley de Andalucía p ecisó que no puede conside a se como eelabo ación la in o mación que
pueda ob ene se median e un a amien o in o ma izado de uso co ien e. El Consejo de T anspa encia
es a al, en su c i e io in e p e a i o núm. 7 de 12 de no iemb e de 2015, ha de e minado que en es os casos
la decisión de inadmisión a ámi e hab á de se mo i ada en elación con el caso conc e o y ha á exp esión
de las causas ma e iales y los elemen os ju ídicos en los que se sus en a; que la eelabo ación supone un
nue o a amien o de la in o mación y no debe con undi se con o os supues os ales como el olumen o la
complejidad de la in o mación solici ada, la inclusión de da os pe sonales suscep ibles de anominización o
el acceso pa cial de la in o mación, supues os que no son causas de inadmisión; y, inalmen e, que las di i-
cul ades en la eelabo ación han de basa se en elemen os obje i ables de ca ác e o ganiza i o, uncional o
p esupues a io, que deben se exp esados en esolución mo i ada.
a Es a causa de inadmisión hay que elaciona la con o os p ecep os. El a ículo 17.1, que p e é que la
solici ud se di ija al i ula del ó gano que posea la in o mación; el apa ado segundo del p opio a ículo 18,
con o me al cual en el caso de que se inadmi a una solici ud po concu i es a causa, el ó gano que acue de
la inadmisión debe á indica en la esolución el ó gano que, a su juicio, es compe en e pa a conoce de la
solici ud; y el 19.1, según el cual si la solici ud se e ie e a in o mación que no ob e en pode del suje o al que
se di ige, és a la emi i á al compe en e, si lo conocie a, e in o ma á de es a ci cuns ancia al solici an e. El
conjun o de es as disposiciones deno a una innegable incohe encia, en su al ez bien in encionado in en o
de apu a al máximo el auxilio al solici an e a la ho a de localiza al ó gano que posee la in o mación, que
es cie amen e necesa io en un sis ema an complejo de compe encias como el nues o.
30
El echazo a las solici udes mani ies amen e abusi as es una p e isión ampliamen e gene alizada en
el De echo compa ado. No es necesa io pun ualiza que la ap eciación de es a causa de inadmisión ha de
se cla amen e es ic i a po lo que es saludable la p ecisión de que en odo caso ha de se aplicada siemp e
en elación con la inalidad de anspa encia, que, en depende qué casos, puede jus i ica solici udes poco
espaciadas en el iempo a ándose de asun os en pe manen e ac ualización, o bien e e idas a un olumen
conside able de in o mación, cuando se elaciona oda ella con un mismo ema. De nue o hab á que es a
pa a mayo es conc eciones a los c i e ios que espec o de cada ipo de in o mación ayan sen ando las
au o idades de con ol y la ju isp udencia.
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cas iga como in acción g a e a los e ec os de la no ma i a de égimen disciplina io
los incumplimien os ei e ados de las obligaciones de publicidad ac i a o de la obliga-
ción de esol e en plazo las solici udes de acceso. Se a a de una laguna sumamen e
llama i a. Es a pa quedad da pie a un amplio desa ollo po las leyes au onómicas,
que, espe ando lo es ablecido con ca ác e básico, es ablezca un comple o ca álogo
de in acciones y sanciones an o po au o idades como po empleados públicos y en-
idades p i adas suje as a las obligaciones de anspa encia». Aho a bien, aún en es os
casos se plan ean impo an es incógni as, como po ejemplo quién se ía el compe en e
pa a sanciona a un P esiden e de Comunidad Au ónoma o a un Alcalde o p esiden e
de Dipu ación o si se a a de un pu o b indis al sol, y, si es así, cómo se cohones a con
la p e isión con enida en la no ma i a au onómica —en e ellas, la andaluza— según
la cual Au o idad independien e, cuando cons a e incumplimien os suscep ibles de
se cali icados como alguna de las in acciones an es e e idas, ins a á la incoación del
p ocedimien o y el ó gano compe en e es á obligado a incoa el p ocedimien o y a
comunica a la Au o idad independien e las medidas.
En suma,
mi e ce a hipó esis es que, an e una no ma i a que se apoya en los concep os ju ídicos
inde e minados y en la ponde ación, la medida de la anspa encia end á en buena medida de la mano
no sólo de la egulación legal sino de su in e p e ación y aplicación po los ope ado es ju ídicos.
IV CUARTA HIPÓTESIS: SIN AUTORIDADES DE CONTROL
INDEPENDIENTES DE DERECHO Y DE HECHO NO HA-
BRÁ AUTÉNTICA TRANSPARENCIA
Conec emos aho a las es hipó esis iniciales pa a llega a una cua a y úl ima: si
la no ma i a sob e anspa encia ha sido ap obada como exigencia
y
eacción ciuda-
dana an e el desc édi o de la polí ica y no bas a si no a acompañada de mecanismos
que ga an icen una in e p e ación no es ic i a de la que dependen el ni el eal de
anspa encia, podemos ácilmen e conclui que sin au o idades de con ol indepen-
dien es de de echo y de hecho no hab á au én ica anspa encia. Y es que en ma e ia
de in o mación, o se ga an iza una espues a independien e, ápida y g a ui a a los
eclaman es, o la u ela del de echo de acceso a la in o mación no es e ec i a.
El De echo compa ado mues a como es la solución mayo i a ia y cómo el papel
de es as au o idades al in e p e a y esol e es decisi o en la e ec i idad del de echo
de acceso.
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Véase al espec o la comple a y con unden e egulación con enida en el Tí ulo VI de la Ley de
T anspa encia Pública de Andalucía (a s. 50 a 58).
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Emilio Guicho Reina
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LSTUDIM
ESTUDIOS
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Re lexiones sob e la aplicación de la nue a no ma i a sob e anspa encia
Cie amen e, la LT p e é que en e a oda esolución cabe ecu so an e la ju-
isdicción con encioso-adminis a i o (cualquie a que sea la na u aleza de De echo
público o p i ado de su au o , obsé ese). Pe o ambién p e é como ga an ía básica la
posibilidad de in e pone una eclamación p e ia an e una au o idad independien e.
Debe ecalca se que se a an de eclamaciones que sus i uyen a los ecu sos adminis-
a i os y es án do adas po ello de plena ue za ejecu i a y ejecu o ia, es deci , son
inculan es y de obligado cumplimien o, a expensas de la posibilidad de impugnación
an e los ibunales con encioso-adminis a i os, como imos, y del e ec o suspensi o
de es e e en ual ecu so sob e su e icacia.
Pa a el ámbi o es a al, la LT egula una au o idad adminis a i a independien e
de nue a c eación, el Consejo de T anspa encia y Buen Gobie no. Su P esiden e es
nomb ado po el Gobie no y a i icado po el Cong eso de los dipu ados po ma-
yo ía absolu a. Su manda o no eno able es de cinco años y sus causas de cese son
asadas. Concen a las p incipales unciones ejecu i as, en e ellas, las de esol e las
eclamaciones. Jun o al es e ó gano unipe sonal ejecu i o se encuen a la Comisión,
ó gano colegiado e in e ins i ucional, con compe encias que pod íamos cali ica de
meno es
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.
La disposición adicional cua a de la LT dispone, desde su e sión inicial, que la
esolución de la eclamación co esponde, en los supues os de esoluciones dic adas
po las Adminis aciones de las Comunidades Au ónomas y su sec o público, y po las
En idades Locales comp endidas en su ámbi o e i o ial, "al ó gano independien e
que de e minen las Comunidades Au ónomas". Op a i amen e, pe mi e a las Comu-
nidades Au ónomas y a las Ciudades Au ónomas a ibui la esolución de las eclama-
ciones al CTBG, siemp e que celeb en el co espondien e con enio con la AGE, en el
que se es ipulen las condiciones en que la Comunidad su aga á los gas os de i ados
de es a asunción de compe encias. Algunas de ellas se han acogido a es a posibilidadn.
Obsé ese que, en el caso de las En idades Locales, la LTBG ambién op a, apa en e-
men e, po una solución simila a la con enida en la LOPD, la de a ibui la compe-
encia a un ó gano independien e au onómico".
32
Se op ó po es e modelo y no po o o que in eg a a ambién a ep esen an es de la sociedad ci il
(consumido es y usua ios, ONGs, expe os...), lo que pod ía habe sido una buena idea, como habían
demandado algunos expe os.
33
Han susc i o con enio al iempo de edac a es as líneas As u ias, Can ab ia, Cas illa-la Mancha, La
Rioja, Ex emadu a y Ceu a.
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' Cu iosamen e, la Ley mu ciana es inge la compe encia de su Consejo al ámbi o au onómico y deja
en el limbo a las en idades locales.
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Dejando al ma gen a las Comunidades que han op ado po susc ibi con enio
con el Consejo es a al y aquellas o as que no se han adap ado aún a es a obligación
básica, los modelos adop ados han sido he e ogéneos.
Las más op an po ins i uciones de nue a c eación dedicadas sólo a la anspa-
encia, con múl iples a ian es: ó gano colegiado de ex acción pa lamen a ia (Ca-
aluña) o in eg ado po ep esen an es de ins i uciones es a u a ias (A agón), ó gano
unipe sonal de ex acción pa lamen a ia (Cana ias); ó gano colegiado con pode es
ejecu i os elegido po el Pa lamen o y ó gano colegiado consul i o con ep esen an es
de Ins i uciones públicas y sociales (Valencia). Andalucía ha op ado po a ibui a una
misma Ins i ución de nue a c eación la compe encia en ma e ia de anspa encia y
p o ección de da os, en la que las compe encias ejecu i as las concen a el P esiden e,
de elección pa lamen a ia, y la Comisión, que in eg a a ep esen an es ins i ucionales
y sociales iene unciones me amen e consul i as". El modelo mayo i a io ha sido el
de elección pa lamen a ia po mayo ía e o zada, manda o no eno able y causas de
cese asadas.
O as Comunidades han esidenciado la compe encia pa a la esolución de ecla-
maciones en el De enso del Pueblo au onómico (Cas illa-León y Galicia) — mu ando
así pa a es a ma e ia la has a aho a "consus ancial" na u aleza no ejec u i a de sus
esoluciones.
A mi juicio, la cla e pa a enjuicia la mayo o meno adecuación de es as ó -
mulas o ganiza i as no es o a que la ga an ía de cuali icación y de independencia.
Elecciones po mayo ía cuali icada, causas de cese asadas y manda os no eno a-
bles pa ecen pau as no ma i as adecuadas. En cuan o a la cuali icación, no se ha
a anzado más allá en su caso de la exigencia de una se ie de años de expe iencia en
ma e ia elacionada, de o ma más o menos ce cana, con la ma e ia. Hab ía sido
con enien e un sis ema de concu so y audiencias, como se p opone en el modelo
in e ame icano.
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Lo que, como he de endido en o os abajos, me pa ece la solución idónea a ni el au onómico, en el
que el p incipal lími e a la p ime a es la segunda y es necesa io soluciones que a monicen ambos de echos
y esuel an los con lic os a que pueda da se luga de o ma homogénea, en p o de la segu idad ju ídica.
Sob e las en ajas e incon enien es de la uni icación de compe encias en una misma au o idad en los ámbi-
os es a al y au onómico, y a o able a ello en el au onómico, me p onuncié ya en
T anspa encia y Acceso a la
In o mación en España: análisis y p opues as legisla i as,
Fundación Al e na i as, Mad id, 2011, y pos e io men e
en
El P oyec o de Ley de T anspa encia..., op. ci .,
p. X.
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Emilio Guicho Reina
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