La satisfacción pública de las necesidades tutelares: un caso de provisión o regulación públicas

I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla Sevilla 9, 10 de febrero de 1995 PONENCIA La satisfacción pública de las necesidades tutelares: Un caso de provisión o regulación públicas Miguel OLMEDA DÍAZ Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Valencia. ÍNDICE INTRODUCCIÓN L- CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LAS NECESIDADES TUTELARES 1. -Características comunes a las necesidades sociales y a las tutelares. 2. -Características propias de las necesidades tutelares. 3. -Comportamientos considerados necesidades tutelares II. - EXPLICACIÓN DE LA DIVERGENCIA ENTRE LA UTILIZACION DE HECHO Y LA UTILIZACION DESEABLE DE DETERMINADOS BIENES O SERVICIOS. 1. - Soberanía del consumidor vs.satisfacción pública de las necesidades tutelares. 2. - Los efectos externos. 3. - Ausencia,imperfección o falsificación de la información . 4. - Aprendizaje y elección retrospectiva. 5. - Ambigüedad del esquema preferencial de los individuos. III. - ELECCION DE LA TECNICA DE INTERVENCION PUBLICA EN LA SATISFACCION DE LAS NECESIDADES TUTELARES. 1. -Ampliación del contenido de la soberanía del consumidor y del ciudadano. 2. -Regulación pública vs. provisión pública 3. -Provisión pública de información relevante. 4. -Reducción del grado y de las formas de desigualdad. CONCLUSION 2 "...ni uno ni varios individuos están autorizados para decir a otra criatura humana de edad madura que no haga de su propia vida lo que más le convenga en vista de su propio beneficio". Mili, J.S., Sobre la libertad, p. 155 En las páginas que siguen, me gustaría esbozar mi idea,cada vez más apoyada por los análisis económicos que del tema van apareciendo, de que la investigación y formalización de los problemas implicados y sugeridos por la satisfacción pública de las necesidades tutelares constituyen ya y constituirán más en los próximos años un reto decisivo a nuestro análisis convencional de las decisiones públicas. En nuestros días, los estudiosos de la Economía Pública hacen encomiables esfuerzos para incorporar y perfeccionar conceptos y categorías que les permitan captar, aislar y explicar el complejo fenómeno de la decisión colectiva en general y la decisión presupuestaria pública en particular. La década de los 50 podría considerarse en este aspecto como la sementera; y en tres categorías básicas: los efectos externos, los bienes públicos y las necesidades tutelares. En 1954 y 1955, Samuelson, P.A. (1), rescata de un cierto silencio histórico la teoría de los bienes públicos; en los mismos años, surge con vigor el análisis de los efectos externos, especialmente en la forma de efectos externos de mercado; Musgrave, R.A. (2), por otra parte, en 1956 y 1959 propone la problemática de las necesidades preferentes y condenables. Realmente se trata de tres aproximaciones a un mayor realismo de la modelización económica. Los individuos eligen voluntariamente, dentro de los límites de su poder adquisitivo, entre los bienes y servicios disponibles, que tienen las características institucionales de bienes y servicios privados. Este tipo de comportamiento ha sido el campo problemático convencional del Análisis Económico. Pero los mismos individuos eligen, voluntariamente también, en el mecanismo de decisión colectiva, entre los bienes y servicios que tienen las características institucionales de bienes o servicios públicos. Y hay otro comportamiento relativamente inquietante: Los individuos o determinados grupos de individuos están obligados y coaccionados a utilizar o a dejar de utilizar determinados bienes o servicios que se denominan tutelares. Si se ha visto con frecuencia como una simplificación fuerte el supuesto de que todos los bienes y servicios se eligen y suministran a través del mercado y mediante decisión individual voluntaria, porque se dan también los bienes públicos elegidos y suministrados a través del mecanismo colectivo; resulta igualmente una simplificación fuerte seguir considerando que todos los bienes y servicios se eligen y suministran a partir de la elección voluntaria, privada o colectiva, de los usuarios. Para levantar esta última se incorporan los bienes tutelares (preferentes y condenables). Relativo abandono analítico de los bienes y necesidades tutelares. En esta cuarentena de años transcurridos, la literatura económica se ha ocupado intensamente de los bienes y servicios privados y de los bienes y servicios públicos; pero los problemas -reales o presuntosimplicados en el concepto de bienes tutelares han quedado relativamente relegados . Como explicación de este hecho, pueden aducirse varias razones: 1) Musgrave (3 ) justifica su mayor dedicación a las necesidades sociales, porque, en su opinión, "la situación de necesidades preferentes no se presenta tan a menudo como a veces se supone; cuando se examina el caso de cerca, se comprueba que se trata frecuentemente de necesidades sociales; 2) el mismo Musgrave añade otra razón: Una teoría completa de la Economía Pública exige una explicación múltiple; el problema de la rama de servicios, planteado por las necesidades sociales, se presta más al análisis económico que el planteado por las necesidades preferentes o el planteado por la rama de distribución; por consiguiente, es natural que el economista se centre sobre este aspecto"; 3) en clara relación con ésta, señala Pulsipher, A.G. (4) que "la mayoría de los economistas 3 se muestran reacios a abandonar la premisa de las sacrosantas preferencias individuales... está posición es quizás el resultado de un explicable apego a uno de los más seguros y extendidos pilares del credo utilitarista: como regla, el individuo conoce mejor que nadie lo que es mejor para él"; 4) Head, J.G. (5) añade una cuarta explicación: "podía pensarse que este abandono simplemente refleja la sencillez relativa o carencia de importancia del concepto de necesidades preferentes o la falta de un tratamiento completo por parte de Musgrave. La satisfacción pública de las necesidades tutelares, un comportamiento normal. La lectura de la literatura relativa a las necesidades tutelares nos indica otro fenómeno: la consideración de estos comportamientos públicos como menos frecuentes, constituyendo algo así como desviaciones o excepciones al comportamiento normal que sería la satisfacción pública de las necesidades sociales y la satisfacción mediante el mercado de las necesidades privadas. "Los economistas,escribe C. Walsh (6), cuando piensan en el posible papel de las políticas tutelares,tratan de identificar residuos no explicados: lo que queda después de haber agotado la capacidad de la explicación convencional (individualista) de los fallos del mercado para racionalizar lo que observamos".O como indica T.Besley (7),"los argumentos de las necesidades tutelares se ocupan de una patología de la elección individual,i.e. se basan en razones por las que la elecciones de los consumidores son defectuosas". A mi modo de ver, sin embargo, la satisfacción pública de las necesidades tutelares no es en modo alguno excepcional, sino que tiene su propio sitio en la práctica diaria de la actuación económica del Estado. Se ha escrito (8) que "existen buenas razones para suponer que los bienes de mérito y los bienes de demérito plantean problemas mucho más difíciles para el mecanismo político que los creados por los bienes públicos"."...hay buenas razones para suponer que las características de irracionalidad e incertidumbre de las necesidades preferentes plantean problemas más difíciles al mecanismo político que los asociados con la pura no apropiabilidad. (9) Esto puede explicar que el teórico se sienta más a gusto en un mundo de necesidades sociales que en el que introducen explícitamente las necesidades tutelares, como se ha sentido y se sigue sintiendo más cómodo en un contexto de bienes públicos puros que en el más realista de bienes públicos intermedios. Pero el interés del problema va más allá. Las necesidades tutelares plantean problemas más difíciles, desde luego; pero ¿al mecanismo político o al teórico del mecanismo político?. Se puede pensar que el mecanismo político ha tenido y tiene una fuerte tendencia a la satisfacción de necesidades tutelares; mayor desde luego que a la satisfacción de necesidades sociales: Al fin y al cabo, los ciudadanos, individual y colectivamente, tienden a ordenar las vidas ajenas por egoísmo, altruismo o paternalismo. En todo caso, mi personal impresión es que el proceso de satisfacción de necesidades tutelares, como la provisión de bienes públicos intermedios -en sus dimensiones de bienes y males-, constituyen el nudo gordiano de una teoría integrada y positiva del gasto público. Como muestra,cada vez es más frecuente encontrar en la bibliografía especializada que tanto el servicio sanitario como el servicio escolar-que constituyen los dos renglones mayores en volumen y ritmo de crecimiento del gasto público-se consideran más que como bienes públicos como bienes y necesidades tutelares. Se puede decir con Bernard, J. (10) que "hasta ahora no tenemos una teoría económica de las necesidades tutelares". Puede pensarse que esta ausencia es debida a un inadecuado tratamiento del problema concreto de las necesidades tutelares.En esta, como en tantas otras cuestiones, puede resultar imposible la especialización temática. Más en concreto, el subdesarrollo de una teoría aceptable de las necesidades tutelares es una pura manifestación de la ausencia de una teoría económica integrada de las necesidades sociales; de una teorización parcial y sesgada por un específico campo problemático, es decir, del comportamiento del sector público. Durante muchos años, se han analizado con profusión los fallos y deficiencias del mercado como presupuesto institucional del papel y de las funciones económicas del sector público. Y si sabemos todavía bastante poco acerca de ello, puede ser porque no se ha dado el paso de estructurar una teoría positiva del comportamiento colectivo desde él mismo. La profundización sin restricciones rigoristas en la satisfacción pública de las necesidades 4 tutelares como comportamiento colectivo normal puede ser un buen camino para la comprensión del sector público y de la toma de decisiones que en él tienen lugar. I. CARACTERIZACION ECONOMICA DE LAS NECESIDADES TUTELARES En el actual estado de la cuestión, puede ser útil partir de una clasificación de las necesidades y/o de los bienes como sigue: Privadas Necesidades o Bienes Sociales Públicas Preferentes Tutelares Condenables Al menos desde los años cincuenta, los hacendistas se esfuerzan en perfilar las características económicas que hagan posible el establecimiento de criterios de asignación óptima de los recursos económicos para satisfacer todo tipo de necesidades por las correspondientes instituciones más adecuadas. Con este objetivo en la mente, resulta útil presentar aquí las características comunes a las necesidades sociales y tutelares así como las propias o específicas de las tutelares. CARACTERISTICAS COMUNES DE LAS NECESIDADES SOCIALES Y TUTELARES. En primer lugar, en ambos tipos de necesidades, la satisfacción corresponde a una actuación pública-presupuestaria o no. Se trata, pues, de necesidades públicas. En ambos casos,hay fallos del mecanismo de mercado; es decir, hay una inadecuada cantidad o calidad de recursos asignados por el mecanismo de mercado a la satisfacción de las necesidades sociales y tutelares y se precisa una intervención correctora por parte del sector público. La segunda característica común es la existencia de una divergencia relevante en la utilización de hecho de determinados bienes y servicios por la comunidad o parte de ella y la utilización deseable u óptima según lo considera la mayoría dominante. Tanto las necesidades sociales como las preferentes están implicando en el modelo convencional la existencia de unos resultados excesivos o defectuosos en la disponibilidad y/o la utilización de determinados servicios o bienes por los ciudadanos. En esto consiste, pues, el fallo de mercado que unas y otras suponen;aunque éste sea distinto en cada caso,como se verá después.(11) La tercera característica común consiste en que tanto las necesidades sociales como las tutelares suelen implicar la existencia y relevancia de efectos externos afectando a muchos receptores y/o generadores. No obstante,no pueden identificarse las necesidades tutelares con los efectos externos ni el tipo, nivel y contenido de los efectos externos en las tutelares tienen por qué coincidir con los efectos externos en las necesidades sociales. CARACTERISTICAS PROPIAS DE LAS NECESIDADES TUTELARES. Desde la publicación del artículo pionero de Head,ha sido habitual caracterizar las necesidades tutelares por la existencia en ellas de tres tipos de problemas: 1) problemas de distorsión de las preferencias individuales;?) problemas distributivos y 3) problemas de bienes públicos. Se discute además sobre el peso relativo que cada uno de los tres tipos de problemas tiene en la caracterización de esta modalidad de necesidades.Para Head, se trata de tres características conceptualmente distintas e independientes sin que exista relación necesaria entre ellas;siendo la característica esencial la deficiencia informativa;para Pulsipher,A.G.,sin embargo,"los bienes preferentes .adecuadamente definidos,muestran siempre y conjuntamente la primera y tercera característica, problemas de distorsión de preferencias y problemas de bienes públicos ".Para 5 McLure,(12) la nota básica es la violación de las preferencias del consumidor. Distorsión e interferencia en las preferencias del individuo. La primera característica diferencial entre las necesidades públicas sociales y públicas tutelares radica en el diferente grado de respeto a las preferencias reveladas del individuo afectado. En principio ,las necesidades sociales suponen un esquema de preferencias individuales dado y no distorsionado y que se satisfacen a través de un proceso político como expresión lo más fiel posible de tal esquema preferencial del ciudadano.El criterio de eficiencia se basa en el ajuste y conformidad con las preferencias de los individuos afectados.Las necesidades tutelares,sin embargo, se caracterizan básicamente por un cierto grado de distorsión del esquema preferencial individual y su satisfacción pública implica alguna forma de intervención pública contra las preferencias individuales reveladas a través del mercado o del mecanismo político.El criterio de eficiencia,en las tutelares,estará fundamentado en la adecuación de la corrección o de la interferencia con el esquema preferencial individual. En la satisfacción pública de las necesidades sociales,pueden darse minorías cuyas preferencias son contrariadas por la decisión colectiva;pero este resultado: a)no es buscado ni querido,sino residual;se trata de una imperfección técnica de la toma de decisiones colectivas.Es un efecto externo político; b) la demanda política está generada por los mismos ciudadanos afectados e insatisfechos con los resultados del mercado; c) se parte de la confianza,por parte del colectivo, en la toma de decisiones por los individuos. En la satisfacción pública ,sin embargo, de las necesidades tutelares: a) el objetivo buscado y planeado es la corrección de las preferencias individuales de algún grupo respecto a algún bien o servicio determinado;no se trata.pues, de ningún efecto externo político; b)la demanda política se genera por unos ciudadanos en relación con el comportamiento de otros ciudadanos; c) se parte de un cierto grado de desconfianza en relación con el modo actuar de los individuos. Las necesidades sociales,escribirá Musgrave .implican "situaciones en las que la política correctora es necesaria a fin de garantizar una asignación de recursos que este de acuerdo con las preferencias del consumidor.Un tipo diferente de intervención tiene lugar, cuando la política pública trata de conseguir una asignación de recursos que se desvía de la reflejada por la soberanía del consumidor. En otras palabras, se satisfacen necesidades que podrían ser satisfechas por medio del mercado;pero no lo son porque los individuos deciden gastar su dinero en otras cosas.La razón para una intervención pública en este caso no ha de buscarse en las dificultades técnicas que surgen a causa de que ciertos servicios se consumen en cantidades iguales para todos. Son posibles cantidades diferentes de consumo individual.La razón de la actividad pública es corregir la elección individual". Una segunda característica propia de las necesidades tutelares radica en las causas de ]a utilización de determinados bienes o servicios considerada socialmente inadecuada por defecto (necesidades preferentes ) o por exceso (necesidades condenables). "Los bienes preferentes,escribe Head,pueden definirse como aquellos que,debido a un conocimiento imperfecto,los individuos deciden consumir demasiado poco Simétricamente, los bienes condenables podrían definirse como aquellos que, debido al conocimiento imperfecto,los individuos deciden consumir en exceso". El fenómeno del consumo o utilización defectuosa o excesiva acompaña necesariamente a los comportamientos caracterizados como necesidades tutelares:pero no es suficiente para su caracterización ¡también se da en otros fallos del mercado, como los efectos externos y los bienes públicos.La especificidad del consumo o utilización defectuosa o excesiva en las necesidades tutelares podría deducirse de: 1) la especificidad de las deficiencias del mercado en el suministro de determinados bienes o servicios; 2) la peculiar valoración del grupo político respecto a la utilización de determinados bienes o servicios; 3) la especial técnica de intervención por parte del proceso político corrector. Una tercera característica específica de la necesidades tutelares puede identificarse a partir de las técnicas públicas empleadas para adecuar el nivel de utilización efectiva y deseable de los bienes o servicios que las satisfacen. Así la obligatoriedad o prohibición seria la más pura expresión de las necesidades tutelares;la estimulación,mediante la financiación pública total o parcial así como la desestimulación mediante impuestos pueden ser el segundo tipo de técnicas de intervención pública. Por último, una característica que desde su origen se ha considerado propia de las necesidades tutelares es el mayor peso que ,en la generación,reconocimiento y satisfacción pública de las necesidades tutelares tienen las desigualdades de renta, de riqueza, de educación y dotación biológica existentes y,en términos más exactos, las desigualdades en las oportunidades de elección .acción y disposición sociales. COMPORTAMIENTOS REALES CONSIDERADOS COMO NECESIDADES TUTELARES C. Walsh,(13) enumera las siguientes políticas que pueden considerarse como satisfacción pública de necesidades tutelares: Impuestos sobre tabaco y alcohol; registro obligatorio de comerciantes y profesionales; regulación de la oferta de drogas terapéuticas; prohibición de la oferta y del consumo de drogas no terapéuticas;impuestos y regulación de la publicidad; seguro obligatorios; regulación y subsidiación de las actividades culturales y educativas; provisión a bajo coste de vivienda y servicios sanitarios. Como una muestra,sin pretensión de ser exhaustiva,podría hacerse la siguiente enumeración: 1) La obligatoriedad de la escolarización primaria; 2) Prohibición del consumo,producción y oferta de drogas no terapéuticas. Incluida la prohibición de vender alcohol a menores de edad y fumar en establecimientos sanitarios o públicos. 3) Obligatoriedad de prescripción facultativa (médica y farmacéutica) para la adquisición y venta de drogas terapéuticas o medicamentos no triviales.4) Obligatoriedad de la vacunación;5) Obligatoriedad de las vacaciones de los trabajadores por cuenta ajena;6) Prohibición del aborto,el suicidio y la eutanasia;7) Obligatoriedad del servicio militar; 8) Obligatoriedad de llevar puesto el cinturón de seguridad o el casco en las motocicletas;9) Obligatoriedad de determinadas pólizas de seguros. Mención aparte merecen los intentes frecuentes de caracterizar como necesidades preferentes a algunos de los epígrafes presupuestarios mas notables: 1) la escolarización,2) la asistencia sanitaria 3) la vivienda y 4) los bienes y servicios culturales. En todo caso vale la pena observar que se trata de comportamientos y políticas heterogéneos, que están llenando el quehacer político de nuestros días EL EXPLICACION DE LA DIVERGENCIA ENTRE LA UTILIZACION DE HECHO Y LA UTILIZACION DESEABLE DE DETERMINADOS BIENES Y SERVICIOS. Ante el fenómeno innegable y extendido de la intervención pública planificada contra las preferencias individuales manifestadas en su comportamiento de mercado, y manteniendo los principios supuestos del modelo liberal, el analista desde una perspectiva económica podría pensar en las alternativas siguientes, que el propio Musgrave, creador de la categoría, formuló: 1. - Tales actuaciones del Estado deben quedar al margen del modelo normativo elaborado para las llamadas necesidades sociales. Para Musgrave, "las necesidades en relación con las cuales la elección del consumidor se abandona y cuya satisfacción es impuesta... quedan fuera de un modelo normativo"."Apenas es necesario insistir, escribe McLure , que existe interferencia en la soberanía del consumidor; pero ésta es una proposición positiva. Esta interferencia puede no tener justificación normativa en un sistema como el de Musgrave". Del mismo modo para A. Barreré (14), "la sustitución de las preferencias individuales, libremente expresadas en el mercado, por las preferencias de las autoridades públicas no necesita justificación, simplemente deben tenerse en cuenta". 2. Estas intervenciones estatales exigen "incorporar al modelo fiscal una teoría de la elección impuesta". "Una teoría orgánica del Estado podría fácilmente incluir las preferencias estatales por 7 ciertos bienes por encima o por debajo de lo que los ciudadanos desean". 3. Buscar una reconciliación entre los supuestos del modelo de prioridad valorativa de las preferencias individuales manifestadas y las intervenciones en su contra por parte del Estado. Y esta es la tarea de la mayoría de los estudios disponibles sobre el problema. El mismo Musgrave, en parte, ordena las salidas de conciliación: (1) "La elección individual racional requiere el conocimiento de las alternativas posibles y la experimentación (incluso aunque pueda encerrar una elección impuesta sobre unas bases temporales) puede ser necesaria para obtener la información pertinente. La utilización temporal de la imposición en las elecciones puede también justificarse por su ayuda al proceso de aprendizaje. Por ello, lo que aparece como una elección impuesta puede ser compatible a largo plazo con el objetivo de una elección libre e inteligente".(2) "Una posibilidad alternativa de reconciliación puede derivarse de que... muchos fenómenos que parecen ser del tipo de los bienes preferentes pueden ser explicados por la interdependencia de las utilidades". (3) "Una explicación puede ser simplemente que una democracia como la nuestra tiene todavía aspectos de una sociedad autocrática, en que se considera correcto que la élite imponga sus preferencias". En cualquier caso, es preciso señalar las dudas e indecisiones del propio Musgrave: "Puede ser que no debiera llevarse demasiado lejos la cuestión de reconciliar las necesidades preferentes con las elecciones personales: todavía existe la posibilidad de que la elección fuera impuesta per se, y entonces nuestro análisis básico de los bienes públicos no tendría aplicación alguna". (21) En esta segunda parte del estudio,se pretende buscar una conciliación,tratando de captar los factores capaces de explicar la divergencia entre el comportamiento individual observable y el comportamiento individual considerado deseable.Y se hace dentro del modelo convencional,con algunas pequeñas modificaciones. A.- LOS EFECTOS EXTERNOS Los efectos externos ocupan habitualmente un lugar prominente en el tratamiento de las necesidades tutelares. Y esto hasta el punto de defenderse que "en la práctica, se puede dudar de que el concepto de necesidad preferente tenga mucho contenido operativo distinto del de efectos externos" (15); o que "no existe necesidad de un término nuevo para estos casos (necesidades tutelares) ; el término de efectos externos es suficiente" (16). Como contrapunto, sin embargo, no faltan quienes relativizan considerablemente su importancia. Para Bernard, J. "Las indivisibilidades y los efectos externos pueden existir -y de hecho existen muy frecuentemente- en los bienes preferentes; pero su existencia no es una condición necesaria de la tutela". (17) A mi modo de ver, sin embargo, el interés de los efectos externos en el tratamiento de las necesidades tutelares radica más en la justificación de la intervención pública (en la medida en que se producen éstos) que en la explicación económica de la divergencia entre la utilización individualmente y socialmente deseable. Efectos externos y necesidades preferentes y condenables. La utilización de un bien o servicio por los ciudadanos de una comunidad puede considerarse necesidad tutelar bajo dos perspectivas: 1) A partir de los efectos internos o consecuencias que su utilización o falta de ella tiene sobre los propios ciudadanos usuarios o consumidores: y 2) a partir de los efectos externos o consecuencias que sobre los demás ciudadanos ejerce la utilización o su ausencia por parte del propio usuario o consumidor. Se puede situar aquí la noción de interdependencia de las funciones de utilidad o bienestar de los ciudadanos. En otras palabras, el colectivo puede estar motivado, al considerar determinados bienes o servicios como tutelares, por el interés en los propios usuarios potenciales o por las consecuencias que sobre el colectivo podría tener la utilización o no de un bien o servicio por parte de determinada 8 parte de la comunidad. En definitiva, por motivos altruistas, egoístas o paternales. Ambas perspectivas ofrecen parte de la realidad y son perfectamente legítimas en sus límites adecuados: ya que cualquier comportamiento genera evidentemente tanto efectos internos como externos y suele estar motivado por altruismo, egoísmo o paternalismo . Las mejores explicaciones estarán por la vía de situar el problema a niveles de grado, de dosis relativas de efectos internos y efectos externos, de motivaciones altruistas, egoistas o paternales.Lo que estamos necesitando es una explicación unitaria que ponga en relación sistemática la generación de efectos internos y externos y la correspondiente reacción política o comunitaria al respecto. Se trata, en definitiva, de justificar la imposición por parte de la comunidad de un determinado consumo de bienes o servicios que algunos de los ciudadanos no están dispuestos (por diversos motivos) a hacer a partir de sus propias escalas de preferencias o de sus restricciones presupuestarias. El problema podemos situarlo a dos niveles institucionales: (1) El comportamiento de mercado; y (2) El comportamiento colectivo o político.En el comportamiento típico de mercado, el ciudadano puede minusvalorar -en relación con la valoración predominante del grupo dominante en el mecanismo políticolos efectos internos de un determinado consumo para su propio bienestar; así como puede minusvalorar los efectos externos que su consumo o la falta de él pueden difundir sobre otros ciudadanos de la comunidad. El consumidor habitual de drogas, el niño o el padre que están decididos a prescindir del colegio y dedicarse a otra actividad distinta en los años de la infancia, el alcohólico o el fumador empedernido pueden estar valorando las consecuencias que su actividad les reporta de forma distinta que los ciudadanos de su comunidad; así como pueden considerar menos relevantes los efectos que su actividad tiene sobre los demás ciudadanos. Interesa señalar dos ideas que se desprenden de lo dicho. En primer lugar, la identificación de las necesidades preferentes y condenables con los efectos externos, como hacen Culyer y McLure, puede con facilidad no ser acertada; y, en todo caso, supone una toma de postura excluyendo el comportamiento altruista en la explicación de las necesidades preferentes y condenables. En segundo lugar, puede resultar útil y necesario diferenciar los distintos mecanismos institucionales que intervienen en los comportamientos implicados en los efectos externos aplicables a la explicación de las necesidades preferentes y condenables. Supongamos una necesidad considerada preferente, la obligatoriedad de llevar puesto el cinturón de seguridad en los automovilistas; y una necesidad condenable, el consumo de drogas fuertes. Se pueden explicar la obligatoriedad y la prohibición respectivamente por el interés que la comunidad política tiene en que los conductores sufran el menor daño posible en caso de accidente y los drogadictos no experimenten las consecuencias alienantes de la drogadicción; así mismo puede explicarse la intervención coactiva, porque se reducen los costes que la comunidad soporta si disminuyen los daños de los accidentes de circulación y el cuidado sanitario de los drogadictos, a través de los gastos indispensables de la Sanidad Publica. En la segunda vía explicativa, estamos utilizando la categoría de efectos externos; y considerando la imposición positiva o negativa como forma o técnica de interiorización de ellos. Pero inadecuadamente. Efectivamente, se trata de comportamientos de mercado: demanda defectuosa o excesiva de un bien; pero no parece que las consecuencias, dentro del propio comportamiento de mercado, sean socializadas. Mas bien, se produce socialización de las consecuencias positivas o negativas, cuando se ha decidido que otro mecanismo, el sector público, intervenga. Implicaciones de la existencia de efectos externos sobre el nivel de utilización de un bien o servicio. Por la teoría general de los efectos externos, es conocido que se atribuyen dos implicaciones asignativas a la existencia de efectos extemos relevantes:(1) los costes y beneficios sociales de la actividad generadora son mayores que los costes y beneficios privados en los efectos extemos positivos; y menores, en los negativos;(2) el output de la actividad y los inputs afectados a ella son menores que los socialmente deseables en los efectos extemos positivos y superiores a los socialmente deseables en los negativos. Si identificamos las necesidades preferentes con efectos extemos positivos y las necesidades condenables con efectos extemos negativos, resultarían las consecuencias asignativas siguientes: (1) 9 de elección y la de otros consumidores (por ejemplo,la libertad de no llevar los niños a la escuela,de conducir sin cinturón de seguridad o bajo influencia del alcohol).Esta esquizofrenia no es irracional. Podrá reflejar el hecho de que los individuos pueden tener dos series de preferencias en relación con una actividad:una ordenación superior y otra inferior. La ordenación superior relaciona al individuo con un objetivo,con independencia de su estado de ánimo.La ordenación inferior lo relaciona con la tentación (en la taberna antes de conducir).El individuo como votante puede actuar de acuerdo con la ordenación superior en un esfuerzo por protegerse a sí mismo de sus propias acciones en consonancia con la ordenación inferior". Esta línea de razonamiento,en que se configuran esquemas preferenciales de distinto y valor, se está desarrollando bajo la denominación de metapreferencias o preferencias reflexivas. E.-UTLIZACION EFECTIVA VS UTILIZACION DESEABLE: LA DISTRIBUCION DE LA RENTA Y DE LA RIQUEZA No es preciso insistir en el peso que las diferencias en poder adquisitivo tienen en la revelación y expresión de preferencias individuales en el mercado;incluso el mismo esquema de preferencias es en parte determinado por el contexto en que la decisión individual queda definida por la restricción presupuestaria. No poca gente aparece en el mercado revelando sus preferencias por un brandy barato o por una música de baja calidad.En el primer caso,les falta poder adquisitivo;en el segundo, la experimentación social-en un contexto de educación dada-Ies ha dotado exogenamente de un determina esquema preferencial.No es correcto hablar de buenos y malos gustos,sino de posibilidades y determinaciones diferenciales. m.- ELECCION DE LA TECNICA DE INTERVENCION PUBLICA EN LA SATISFACCION DE LAS NECESIDADES TUTELARES. En la sección II,se han tratado dos de las tres dimensiones caracterizadoras del problema tutelar: a) el carácter específico de las deficiencias del mercado y b) la peculiar valoración que el grupo político hace de la utilización de determinados bienes o servicios por la población. En esta sección, se analiza la tercera dimensión:1a elección de la técnica de actuación pública más adecuada para conciliar la satisfacción pública de las necesidades tutelares con el principio de la soberanía del consumidor y del ciudadano individual. Precisamente esta cuestión dio lugar en los años 1957,58 y 59 a que R. A. Musgrave ofreciera a los investigadores la categoría de necesidades tutelares (preferentes y condenables).Desde aquella fecha,la formalización de esta categoría ha avanzado;pero siempre dentro de los cauces del modelo que Musgrave denomina "The service State",es decir,de corrección de los fallos del mercado o de la corriente principal anglosajona de la Economía. En estos momentos ,sin embargo,puede apreciarse un cierto movimiento hacia otro modelo,el de "Communal State",en que lo colectivo no es una pura agregación de lo individual, sino que tiene sus propias y especificas necesidades sentidas y hechas valor por los ciudadanos.Seria algo así como el medio ambiente social en que cada individuo se siente vivo y se configura. Cada individuo y todos los individuos determinan y configuran el medio y cada medio colectivo determina .restringe y configura las elecciones y preferencias de los ciudadanos individuales. En 1990,Musgrave considera que " los individuos, como miembros de la comunidad, aceptan determinados valores o preferencias de la comunidad,aunque puedan diferir de sus propias preferencias.El término de bienes preferentes puede referirse a esta situación" .(29) En agosto de 1995,Musgrave escribe:"La idea de que el Estado como tal tiene sus propias necesidades puede rechazarse;pero la distinción entre el papel de los individuos como personas privadas y como miembros de su comunidad requiere una seria consideración Es sabido que el concepto de comunidad tiene sus riesgos, riesgos que se evitan en el paraíso seguro del egoísmo. Pero la tradición germánica no debe ser acusada de haber reconocido el papel de la comunidad en las cuestiones humanas. El problema esta en hacerlo correctamente.Mi concepto de necesidades preferentes fue un 16 empujón en esta dirección,pero todavía queda mucho por hacer". (30) Puede valer la pena partir, antes que nada, de algunas precisiones.En primer lugar,la interferencia pública en las preferencias individuales puede tener lugar: a) en el proceso de su formación y generación ; b) en el proceso o procesos de expresión y revelación de las mismas; y c) en la respuesta colectiva y/o pública a las preferencias ya formadas y manifestadas. En segundo lugar, la interferencia pública en cualquiera de los puntos antes indicados puede pretender: a) modificarlas y alterarlas de acuerdo con algún esquema considerado preferible exogenamente o b) ser un mecanismo de ayuda al individuo en la búsqueda de sus propias y reales preferencias.Por último, puede no ser irrelevante que interferencia pública se lleve a cabo por una u otra de las distintas actuaciones públicas: provisión, financiación y regulación; dentro de la regulación pública puede diferenciarse a su vez entre estimulación vs imposición de determinados comportamientos individuales. En esta ocasión, se trata únicamente de considerar la respuesta pública -más o menos colectiva- a las preferencias individuales ya formadas y manifestadas y con el objetivo de ayudar al individuo en la búsqueda de sus propias y reales preferencias,empleando alguna de las diferentes actuaciones públicas señaladas. SOBERANIA INDIVIDUAL Y NECESIDADES TUTELARES A mi entenderla conciliación de la soberanía del ciudadano con la imposición pública de determinados comportamientos individuales puede tener lugar si: a) se amplia Y flexibiliza el contenido de la soberanía del individuo, b) se limita el análisis a la respuesta publica a las preferencias individuales ya reveladas, c) no se pretende imponer exogenamente unas preferencias determinadas,y d) se consideran como técnicas adecuadas de intervención pública la regulación y la provisión publica de información característica. A.- AMPLIACION DEL CONTENIDO DE LA SOBERANIA DEL CONSUMIDOR Y DEL CIUDADANO. Es posible presentar tres ,al menos, proposiciones que indican un cierto grado de amplitud en el contenido de la soberanía del consumidor y / o del ciudadano: (1) El individuo,en el mercado ,en las decisiones colectivas y en el tercer sector,es el único juez de su bienestar;(2) el individuo,en el mercado, en las decisiones colectivas y/o en el tercer sector,es el mejor juez de su bienestar;(3) el individuo,en el mercadeen las decisiones colectivas y/o en el tercer sector,es el mejor juez de su bienestar,a no ser que se pruebe lo contrario. Puede no ser erróneo afirmar que la posición de los principales economistas liberales han defendido la proposición tercera;es decir, que existe una" presuntio iuris tantum" de que el ciudadano individual es el mejor juez de su propio bienestar.(31). Lo que ,a mi entender, hay que explicitar es: a) descartar que la primera proposición sea el contenido único de la soberanía individual y b) tanto la proposición segunda como la tercera se amplían y matizan por la presunción que admite prueba en contrario. Surgen así dos implicaciones pertinentes: 1) la existencia de individuos o comportamientos para los que no se cumple que el individuo es el único juez o el mejor juez de su bienestar no contradice la validez del principio de la soberanía individual;2) lo que se necesita en todo caso es la identificación de los individuos y /o comportamientos en que es posible la prueba en contrario,es decir,que no son los individuos los mejores jueces de su interés o bienestar. En consecuencia,puede sostenerse que la intervención pública en la satisfacción de las necesidades tutelares no necesariamente contradice el principio de la soberanía del ciudadano,si es posible probar y se prueba que eran otras las reales preferencias del mismo y se pretende .mediante el suministro de información y la regulación pública, ayudar a explicitar las reales preferencias del ciudadano.Lo que aportaría el análisis económico de las necesidades tutelares sería las pruebas o los medios de prueba o la selección del tipo de comportamientos en que es admisible la prueba en contrario de que lo revelado por las acciones actuales del ciudadano se corresponde con las verdaderas preferencias del mismo. Estas situaciones o comportamientos se especifican a partir del análisis de las causas que 17 pueden explicar la divergencia entre la utilización de hecho por los ciudadanos de determinados bienes o servicios y la utilización considerada deseable, teniendo en cuenta las verdaderas o reales preferencias de los mismos ciudadanos implicados en la decisión. A partir de lo expuesto en la sección anterior, a continuación se hace un pequeño ensayo en este sentido. 1. - La falta de información o información inadecuada sobre las consecuencias que sobre el bienestar del ciudadano decisor tiene o puede tener su propia decisión o la decisión de los demás. No se trata,como se ve, de efectos externos como tales;sino más bien de efectos internos en un caso y de conocimiento adecuado por parte del receptor de los efectos externos. Habría que probar en este supuesto que la elección y comportamiento del ciudadano afectado serían distintos ,si tuviera la información adecuada en ambas direcciones. Una situación interesante y que forma parte de los comportamientos definidos normalmente como necesidades tutelares seria la prohibición de venta y utilización de la mayoría de los medicamentos sin prescripción médica. Se supone que el ciudadano normal desconoce o tiene un conocimiento deficiente de los efectos que la utilización de los medicamentos pueda tener sobre su salud.Normalmente no se quiere significar que ha habido una injerencia o suplantación del esquema preferencial del ciudadano insatisfecho con su estado de salud;antes bien se pretende salvar la soberanía del usuario,recurriendo a justificar la decisión del médico,autorizando la utilización del medicamento, mediante la relación de agencia entre el médico y el ciudadano. 2. -La dificultad que el ciudadano experimenta en llevar a la acción sus verdaderas preferencias;es decir ,situaciones definidas por comportamientos que los individuos llevan a cabo y que,en lugar de ser expresión de sus preferencias,se realizan en contra de sus reales quereres. Esta divergencia puede deberse a :a) debilidad de voluntad,b) adición y c) hábitos y tradición. Son muchos los comportamientos en que se da esta dualidad: el esquema preferencial bastante bien definido del ciudadano que se manifiesta en un determinado comportamiento esta en abierta contradicción con aquel. Baste citar buena parte de los drogadictos.de los alcohólicos, de los fumadores,de los ludópatas,etc.Si la actuación colectiva ayuda al ciudadano en el proceso de ajustar su actuación a su real esquema de preferencias, no se está violando el principio de la soberanía del ciudadano,sino que mas bien se está colaborando para ponerlo en acción. 3. - El aprendizaje y la propia experimentación constituyen en algunas situaciones piezas insustituibles de una correcta soberanía en la decisión individual. La información relevante para la decisión esta constituida por el aprendizaje y la propia experimentación,por el tanteo y el error del propio decisor. Será el caso habitual de las decisiones en la adolescencia y la interpretación de las mismas hecha por los padres en ese momento y la hecha después por los mismos decisores ya maduros. La prueba en contrario reviste aquí especiales dificultades.La estructura preferencial de cada individuo es en parte endógena y en parte exógena.El aprendizaje y la experimentación personal es igualmente resultado de factores internos y exógenos al individuo: determinar el grado en que una determinada preferencia es o no consecuencia de un nivel adecuado o no de experimentación y aprendizaje puede resultar difícil.En todo caso,sospecho que otras disciplinas científicas están trabajando en esa dirección.No es,sin embargo, aventurado afirmar que se conocen suficientes casos en que la falta de aprendizaje y experimentación limitan realmente la autonomía decisional de los individuos.v.gr. adolescentes,elección de carrera.etc. 4. -La pluralidad de esquemas preferenciales en cada ciudadano. El conflicto entre esquemas preferenciales diferentes y simultáneos en el mismo individuo es posible y frecuente.Y a falta de una relación clara de rango entre ellos,no hay por qué suponer que el estímulo público por la priorización de un esquema preferencial individual determinado mediante la actuación pública significa de suyo contrariar la soberanía del ciudadano;sino que más bien la implica y potencia,puesto que iría contra un esquema ,pero a favor de otro:ambos del mismo individuo. Se puede tener una alta preferencia por los abrigos o chaquetones de visón,dentro del esquema 18 de preferencias reveladas en el mercado;pero la visión ecologista-el esquema de preferencias colectivas o las metapreferencias-pueden entrar en conflicto.¿Se puede considerar una actuación contra las soberanía del ciudadano,si una tercera parteincluido el sector público estimula o fuerza un esquema preferencial sobre otro? Desgraciadamente,el análisis económico ha dejado de lado tradicionalmente la diversidad de esquemas preferenciales en el individuo;con ello se ha privado a esta disciplina de conocimientos relevantes respecto a los conflictos y su resolución entre diferentes esquemas preferenciales de cada individuo. Ello haría posible la aportación de pruebas de situaciones en que la actuación pública por resolver el conflicto no implica más que respeto al principio de soberanía del ciudadano. B.- TECNICAS ADECUADAS DE ACTUACION PUBLICA 1 .-Provisión pública de información relevante. No resulta difícil creer y hasta probar que las desigualdades individuales en información pueden superan las desigualdades en renta y en riqueza en la mayoría de la comunidades.El análisis económico de las necesidades tutelares pone sobre el tapete y en primer plano esta asimetría informativa que constituye el punta de partida y la justificación del comportamientos egoístas , paternales y solidarios. En un mundo de decisiones de información imperfecta y de considerables asimetrías informativas entre individuos,el suministro colectivo de información relevante y fiable constituye una básica tarea pública. Y precisamente esta técnica no implica ,si es adecuada, problema alguno con la soberanía del ciudadano en la toma de sus decisiones. Se trata pura y simplemente de ayudar a constituir el medio social a partir del cual se configuran endógenamente los diferentes esquemas preferenciales de cada ciudadano y se expresan y revelan. 2.- Regulación pública de los comportamientos más que provisión pública de bienes o servicios. La distinción en este contexto entre provisión pública de bienes y servicios y regulación pública de comportamientos ciudadanos permite ,a mi entender, dos resultados de un cierto interés: uno,facilitar vías de aproximación a la conciliación entre la imposición pública de determinados comportamientos individuales y el respeto a la soberanía del ciudadano;dos,explicitar el contenido de la regulación pública, una de las actuaciones públicas de mas crecimiento y futuro en los próximos años. La regulación pública puede fundamentarse en: (1) .-Proteger a los ciudadanos de las consecuencias negativas que el comportamiento de los demás tiene o puede tener sobre su bienestar ; o ayudar a captar las consecuencias positivas de las propias acciones que benefician a los demás ,sin ser por ello gratificados .Sería la fundamentación basada en los efectos extemos negativos o positivos respectivamente. (2) .-Reducir los costes de la toma de decisiones,al ser las decisiones individuales mas costosa que la decisión colectiva y publica. Serían los casos de relación de agenciada renuncia voluntaria a la decisión propia a cambio de la información y su menor coste. (3) .- Paternalismo público: Algunos ciudadanos sobre la mayoría de sus comportamientos o los ciudadanos en general sobre algunos tipos de comportamiento no están en condiciones de conocer sus mejores intereses ni de aceptar una relación de agencia.En estos casos,la obligación o la prohibición de tales comportamientos pueden situar al individuo en sus verdaderos intereses. "Paternalismo,escribe S.Kelman, (32),es la visión según la cual esta justificado restringir la libertad de elegir de una persona,sin su consentimiento,aun cuando la acción afecte a ella únicamente,cuando se considera que no está en situación de conocer los mejores intereses propios y el comportamiento impuesto se considera que mejora sus intereses". (4) .-Ayudar a resolver los potenciales conflictos entre los diferentes esquemas preferenciales individuales en la toma de sus decisiones. Los contenidos 1 y 2 de la regulación pública no plantean problemas en relación con la soberanía del ciudadano ni se consideran comportamientos propios del problema tutelar. De más interés al respecto resultan ser los contenidos 3 y 4. Una primera situación del contenido 3 se refiere al comportamiento o algunos comportamientos de los niños y de los deficientes mentales. 19 Para Musgrave (29), "estas situaciones pueden verse como excepcionales y no forman parte del problema esencial de los bienes tutelares Esta situaciones pueden surgir allí donde la elección se mejora por delegación de la misma a otros con información superior.Un caso más en que las preferencias individuales quedan afectadas,pero sin cuestionar su soberanía a nivel normativo". Una segunda situación del contenido 3 se da,en opinión de Musgrave, donde la elección racional está impedida por negligencia o miopía.Los individuos, aunque informados y generalmente competentes para tomar decisiones,pueden estar inclinados a desviarse de la elección racional en algunas cuestiones. Y cita los comportamientos en que el consumo futuro tiende o infravalorarse con relación al consumo presentemos servicios públicos puede sobrevalorarse o infravalorarse por ser de disposición libre,etc,La utilización de estos bienes por encima o por debajo de los deseable puede considerarse como necesidades tutelares y reclamar una corrección;pero,en su opinión, no parece apropiado aplicarles esta categoría. Para Musgrave, el verdadero contenido del problema tutelar viene dado por el contenido 4..Se trata de "la complejidad de las estructuras preferenciales,que hacen el proceso de decisión mas difícil que supone el modelo convencional del comportamiento del consumidor.Las preferencias de un individuo pueden derivarse de una serie de conflictos Los bienes preferentes pueden verse como bienes elegidos bajo un esquema superior de preferencias". C.-REDUCIR LOS NIVELES Y FORMAS DE DESIGUALDAD. Es frecuente atribuir cierto peso en la generación del las necesidades tutelares a las desigualdades existentes entre la población.Ciertamente ,aun en un mundo igualitario,existirían las necesidades tutelares,precisamente por la mayor diferenciación en los esquemas de preferencias individuales que la igualdad en el bienestar supondría. Pero,en todo caso,las diferencias excesivas en renta,escolarización,salud y seguridad económica constituyen un medio específico de formación de esquemas preferenciales y de conflictos entre ellos,individual y comunitariamente considerados. Pero el resultado inmediato y más tangible de las desigualdades entre la población es la diversidad de restricciones que ello tiene sobre las decisiones y sobre el comportamiento de los individuos .Buena parte de las preferencias reveladas expresan tanto las preferencias individuales como las posibilidades de los individuos. CONCLUSION Es posible encontrar una satisfactoria conciliación entre el principio de soberanía del consumidor y del ciudadano y la relevancia de la satisfacción pública de las necesidades tutelares.Y es útil continuar esta tarea iniciada por Musgrave.En esta línea se mueven las líneas que el lector acaba de soportar.Actuaciones públicas como la provisión de información relevante y reducir las desigualdades entre ciudadanos son un poderoso reductor de las necesidades tutelares y del nivel de coacción necesaria.La estimulación mediante impuestos y subsidios no se presenta como obstáculo a la soberanía individual.La técnica de prohibición u obligatoriedad ,debidamente analizadas,pueden presentar aspectos que hacen operativo el principio de soberanía del ciudadano. NOTAS (1) Samuelson,P.A.,"The theory of publicexpenditure".Reviewof Economicsand Statistics, 1954,387- 89;"Diagramatic exposition of a theory of public expenditure",Review of Economics and Statistics, 1955;"Aspects of public expenditure theory",Review of economics and Statistics. 1958. (2) Musgrave, R.A.,"A múltiple theory of budget determination",Finanzarchiv. 1956/57.333-43: The Theory of Public Finance,Londres,McGraw-Hill, 1959.Hay traducción castellana: Aguilar, Madrid, 1967. (3) Musgrave,R.A..Teoría de la Hacienda Publica, cit.pag.92 (4) Pulsipher,A.G.,"Thepropertiesand relevancy of merit goods". Finan zarchiv. 1971/72. pag.284-285. 20 (5) Head,J.G.,"On merit goods", Finanzarchiv. 1966. (6) Walsh, C., "Individual irrationality and public policyrin search of merit/demerit policies", en Brennan.G. y Walsh,C. (eds),Rationality,inividualism and public policv,Camberra.Australian National University,1990,pag. 146. (7) Besley,T.,"A simple model for merit goods arguments".Journal of Public Economics. 1988.n° 3,pag. 372. (8) Calle Saiz,R.,"Los bienes públicos,los bienes de mérito y los bienes de demérito ".Revista de _ Economia Política, 1970.n° 55. (9) Calle Saiz.R.,Estudio introductorio a El futuro de la política fiscal de R.A. Musgrave,Madrid,Instituto de Estudios Fiscales, 1980. (10) Benard,J.,"Some theoretical aspects of merit goods and tutelage",en Kaser y Portes (eds) Planning and market relations.Londres.MacMillan,1971,pag. 228. (11) De la relación entre necesidades tutelares y fallos del mercado se ocupa específicamente T. Besley ("A simple model ",cit. (12) McLure.Ch.E.,"Merit wants:a normatively empty box",Finanzarchiv, 1968. (13) Walsh.C.,"Individual irrationality and public policy",cit. pag. 169 (14) Barreré,A.,"L'ínterpretation de la coexistence des economies publique et prive",Finanzarchiv, 1962. (15) Culyer.A.J.,"Merit goods and the welfare economics of coertion",Public Finance.1971. (16) McLure.Ch.E., "Merrit wants: ",cit. (18) Musgrave.R.A.,Fiscal svstems. Traducción castellana:Sistemas fiscales.Madrid.Aguilar. (19) Hilman,A.L.,"Notions of merit wants".Public Finance.1980. (20) Auld.D.A.L. y Bing.P.C, "Merit wants:a fúrther analy sis ".Finanzarchiv, 1971/72. (21) Culyer, A.J.,"Merit goods....",cit. (22) Basu,K.,"Retrospective choice and merit goods".Finanzarchiv, 1976. (23) Stigler.G.J. y Becker,G.S.,"De gustibus non est disputandum",American Economic Review, marzo 1977. (24) Self,P.,Econocrats an the policv preocess.pag.134 (25) Thurow,L.C., "Toward a definition of economic justice",Public Interest 1973 (26) Head,J.G.,"On merit wants", en Brennan.G. y Walsh.C.(eds),Rationality,individualismand public policv,cit. (27) Brennan.G. y Lomasky,I.,"Institutional aspectsof merit goods analysis",Finanzarchiv, 1983,pag.194 (28) Burrow,P.,"Efficient pricing and government interference",en Posner,M.(ed),Public expenditure,Cambridge University Press, 1977 (29) Musgrave.R.A.,"Merit goods",en Brennan.G. y Walsh,C. (eds),Rationality,individualism and public policv,cit. (30) Musgrave, R.A.,"The role of the State in fiscal theory",International Institute of Public Finance,51st Congress,Lisboa,agosto 1955. (31) Olmeda Diaz.M., "Las funciones presupuestarias del Estado para los economistas clasicos y neoclásicos",en Estudios dedicados a Juan Peset Aleixandre,Universidad de Valencia, 1982, T. 111,159-178. (32) Kelman,S.,"Regulation and paternalism".Public Policv, 1981,n° 2, 21