La política agraria comunitaria y la revisión en 2008

Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes* LA POLÍtiCA AGRARiA COMUNitARiA Y LA REVisiÓN DE 2008 La política agrícola cumple un papel económico importante en la Unión Europea (UE), que destina el 41,8% de su presupuesto total a la Política Agraria Comunitaria (PAC), cuyos recursos se distribuyen de manera muy desigual: el 84,6% a la regulación de los mercados y el 15,4% restante al desarrollo rural (Comisión Europea, 2007a). Los principales países productores son Francia, con el 20,3% del valor de la producción agraria de la Unión Europea, España, con el 12,7%, y Alemania con el 12,6%, lo que supone que sean los principales beneficiarios: en 2006 recibieron el 20,1%, el 13,3% y el 13,1% de los fondos agrícolas respectivamente (Comisión Europea, 2007a). La Unión Europea puede producir casi todos los bienes agrícolas. Aunque se destacan la carne de ganado vacuno, porcino, ovino y caprino, que representó el 21,4% del valor de la producción en 2005; productos lácteos, con el 16,4%; cereales con el 16%, y frutas y hortalizas, con el 11,9%. A gran distancia se encuentran el vino, con el 5,1%, y el aceite de oliva, con el 2,2% (Comisión Europea, 2006a). Esta distribución de la producción no concuerda con los recursos que se reciben de la PAC, pues los productos más importantes no son los beneficiados: en 2006, la carne de ganado vacuno recibió el 4,6%, los productos lácteos el 10,1% y los cereales el 8,2%; mientras que la producción de frutas y hortalizas recibió el 18,1% y la de vino el 17,6% (Comisión Europea, 2007a). El reparto de los fondos de la PAC beneficia en la mayoría de los casos a los productos mediterráneos (frutas y hortalizas, vino y aceite de oliva), que aportaron el 19,2% del valor de * Doctor en Ciencias Económicas, profesor del Departamento de Economía Aplicada ii de la Escuela Universitaria de ingenieros técnicos Agrícolas, sevilla, España, [[email protected]]. Fecha de recepción: 18 de abril de 2008, fecha de modificación: 19 de agosto de 2008, fecha de aceptación: 2 de julio de 2009. la producción agraria de la Unión Europea y recibieron el 36,1% de los fondos de la PAC. Los productos continentales (carne de vacuno, cereales y lácteos) aportaron el 53,8% y recibieron el 22,9%. Este trabajo describe la reestructuración de la PAC en los últimos años, de un sistema de ayuda que generó sobreproducción a un marco institucional basado en el mercado que no perjudique el medio ambiente, con una agricultura competitiva que responda a las inquietudes sanitarias de los consumidores. Primero describe los objetivos iniciales de la PAC y las reformas de los años noventa. Luego examina la revisión de la PAC de 2003, el Acuerdo institucional de 2006 y las perspectivas financieras de 2007-2013. Después estudia el “chequeo médico” de la PAC, la última propuesta de la Comisión Europea para modernizar la PAC y permitir que los agricultores puedan responder a la demanda creciente. Por último examina el futuro de la PAC en los próximos años y las principales implicaciones para los agricultores de la Unión Europea. FUNDAMENTOS INICIALES: OBJETIVOS Y PRINCIPIOS La PAC se configuró luego de la segunda Guerra Mundial en un contexto de escasez de alimentos, inseguridad de los suministros y graves conflictos políticos. Con el Mercado Común se buscaba lograr un abastecimiento estable y la autosuficiencia alimentaria en todos los países miembros. Además, Francia producía grandes excedentes agrícolas y buscaba venderlos en los mercados de Alemania Federal, Bélgica, Luxemburgo, italia y Holanda. La PAC tuvo un fuerte apoyo del sector industrial porque garantizaba el abastecimiento de materias primas a precios bajos y mejoraba la posición de la industria europea en los mercados internacionales. Para asegurar el abastecimiento de bienes agrícolas y atenuar las diferencias sociales y productivas entre regiones, la PAC plantea una intervención keynesiana con los siguientes objetivos específicos: a) aumentar la productividad de la agricultura y dar un uso óptimo a los factores de producción; b) asegurar un nivel equitativo a la población rural y en especial a los agricultores; c) estabilizar los mercados agrícolas facilitando los intercambios entre países miembros y regulando la oferta para evitar bruscas fluctuaciones; d) garantizar el abastecimiento a la población y a las empresas agroindustriales; e) asegurar precios razonables a los consumidores. Para ello se crearían Organizaciones Comunes de Mercado (OCM) que regularían la producción de cada producto. Los instrumentos 376 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes fundamentales en la aplicación de la PAC incluyen precios de garantía, precios de orientación, ayuda a la producción, restituciones a la exportación y un sistema de aranceles que protegen a los productos comunitarios frente al exterior (Celma, 2004). Asimismo, se definió una serie de principios fundamentales del programa agrícola comunitario: primero, la unidad de mercado, que supone la libre circulación de productos agrarios en toda la Comunidad Europea (CE). segundo, la preferencia comunitaria, que garantiza la protección frente a la entrada masiva de productos del exterior, lo que convertiría al Mercado Común en un bloque económico de difícil acceso para los productos extracomunitarios, y suscitaría recelos en los países que abastecían a los mercados europeos. El caso más destacado es el de Estados Unidos, que tuvo graves dificultades para penetrar en el recién creado Mercado Común Europeo. Después surgirían conflictos comerciales entre Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea (CEE), que no sólo competirían en los mercados europeos sino también en los principales mercados internacionales. tercero, la solidaridad financiera, que supone que los Estados miembros distribuyen los recursos según los gastos y necesidades de los países y no con base en sus aportes. Este principio buscaba que la PAC redujera las desigualdades entre los Estados miembros. si bien al comienzo la PAC se nutrió de los aportes de los Estados miembros y de recursos provenientes de los gravámenes a las importaciones, con el tiempo estas partidas fueron insuficientes para atender las crecientes necesidades de la aplicación de la PAC, y en 1971 se incluyeron recursos provenientes de los derechos de aduana y un impuesto a la producción de azúcar. Además, los Estados miembros acordaron que cada uno aportara una cantidad determinada del impuesto al valor agregado (León, 1999). también se creó el FEOGA que recogía los recursos necesarios para el desarrollo de la PAC y que tiene dos secciones: el FEOGA-Garantía, que financia la política de regulación de precios y mercados, y el FEOGA-Orientación, para mejorar las explotaciones, la formación de los productores, etc. La importancia de estas dos secciones era muy desigual: la sección de Garantía absorbía el 95% del presupuesto del FEOGA y la de Orientación el 5% restante. Esta distribución muestra que la CE buscaba fundamentalmente la autosuficiencia en productos agrícolas y elevar la productividad de los productores. 377 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 la polí ti Ca ag R a R i a Co m u n i ta R i a y la Revisión d e 2008 REESTRUCTURACIÓN DE LA PAC: DEL APOYO A LA PRODUCCIÓN AL SUBSIDIO DIRECTO El estímulo a la producción vía precios y el régimen de protección de los años sesenta y setenta multiplicaron los rendimientos. Además, la aplicación de los avances técnicos más importantes a las explotaciones agrarias incrementó significativamente la producción agraria comunitaria. En los ochenta el rendimiento promedio de los cereales aumentó el 26,5%, de 3,77 ton/ha a 4,77 ton/ha (Riechman, 2003). Con estos avances, la CE logró un alto nivel de autoabastecimiento en cereales, carne vacuna, leche) y se cumplió el objetivo inicial de garantizar el suministro de alimentos a la población y a la industria agroalimentaria. Además, el régimen de protección, en general, y las restituciones a la exportación, en particular, favorecieron la inserción en los principales mercados mundiales, y convirtieron a la UE en el primer exportador mundial de trigo (León, 1999). sin embargo, el crecimiento espectacular de la producción inducido por los mecanismos de protección comunitarios llevó a la aparición de enormes excedentes, pues no toda la oferta encontraba demanda. Al exceso de oferta contribuyó la reducción de la demanda de cereales debido al auge de las importaciones de sustitutos. Por ejemplo, los Países Bajos importaban directamente soya, gluten de maíz y mandioca para alimentar el ganado, a cambio de los forrajes tradicionales elaborados a base de trigo (izzam y Onffroy, 2000). A mediados de los ochenta, la producción comunitaria de trigo superaba en un 30% al consumo interno, la mantequilla en un 34%, y la carne vacuna en un 10% (Celma, 2004). La productividad agrícola aumentó debido a la mecanización y al incremento del uso de insumos químicos, y hubo un deterioro relativo de los precios, de modo que las ganancias de productividad no se tradujeron en un aumento similar del ingreso agrícola. Entre 1986 y 1991, la tasa promedio de aumento de la productividad fue del 7,7% y la del ingreso del 5,2% (Abad y Naredo, 1997). En consecuencia, el volumen creciente de producción no compensó la pérdida de ingresos por unidad de producto, lo que llevó a incentivar aún más la intensificación de los cultivos, cerrando el círculo vicioso, el cual produjo una pérdida de ingreso de un 2,5% anual (Brufao, 2007). Ante esta situación, la Comunidad activó los mecanismos de intervención y compró los excedentes; para darles salida, dedicó una gran cantidad de recursos a subsidiar las exportaciones y facilitar su entrada en los mercados internacionales. Esto perjudicó a muchos 378 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes países, en particular a los países en desarrollo, que no podían establecer sistemas de protección similares a los de la CE. Debido a las medidas de corrección de la sobreproducción agrícola, el gasto comunitario (FEOGA-Garantía) se disparó y en 1980 llegó a 10 mil millones de Ecus, tres veces más que diez años antes (García, 2006). La CE se vio forzada entonces a adoptar nuevas medidas para estabilizar los mercados y controlar el gasto agrícola. En la segunda mitad de los ochenta, se introdujeron tasas de corresponsabilidad y cuotas de producción garantizada en los sectores con más excedentes (cereales y lácteos). En el sector lácteo se asignó a cada país un volumen de producción determinado, y se sancionaba al país que lo superaba; así se adaptaba la oferta a la demanda y se hacía partícipes a los productores en los gastos originados por los excedentes lácteos. Además, la PAC estableció un sistema de cuotas, cantidades máximas de referencia, penalizaciones acumulativas y no acumulativas, etc., dependiendo de la evolución anual del producto agrícola. Y en la década de 1980, la CE puso en marcha un programa de retiros de tierras para los cultivos herbáceos. Los Estados miembros estaban obligados a diseñar estos programas cada año, pero la participación de los agricultores era voluntaria. La superficie retirada se destinaría a barbecho, al cultivo de leguminosas o a la ganadería extensiva. Los efectos de esta medida fueron muy limitados, pues en la mayoría de los casos se retiraron las tierras marginales (García y García, 2005). La CE aprobó otras disposiciones para controlar el crecimiento del gasto agrícola, y así limitó el crecimiento de los recursos destinados a financiar la PAC al 0,74% del aumento anual del PiB comunitario. Pero esas medidas no lograron los resultados esperados. La producción agraria siguió creciendo guiada por la política de precios mínimos comunitarios. Los excedentes aumentaron cada vez más y provocaron un enorme dispendio al erario comunitario. A los problemas internos de la CE se sumaron los conflictos agrícolas entre Estados Unidos y la UE por las diferencias en materia de subsidios a las exportaciones, acceso a los mercados y ayudas internas, así como los enfrentamientos por las oleaginosas y los sustitutos de los cereales (Bermejo, 1995). Esta situación, en la que confluían razones internas y externas, desencadenó un proceso de reestructuración de la PAC que comenzó con la reforma de 1992 y buscaba sustituir la política de precios y mercados que generaba altos costos financieros y distorsiones en los mercados externos por un sistema de ayuda directa al ingreso de los agricultores. En 1999 y 2003 se aprobó un conjunto de medidas 379 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 la polí ti Ca ag R a R i a Co m u n i ta R i a y la Revisión d e 2008 que profundizaron el cambio de filosofía de la PAC. A continuación estudiamos cada una de ellas. La r e f o r m a d e La p a c d e 1992 A comienzos de los años noventa, la Comisión Europea cuestionó el sistema de protección de la agricultura por los altos costos financieros de la política de precios y mercados. Y en mayo de 1992, la Comunidad Europea realizó una profunda reforma de la PAC, que pretendía implantar un modelo de ayuda directa a los productores y corregir los excedentes. Esta reforma tenía los siguientes objetivos: mejorar la competitividad de los productos agrícolas acercando sus precios a los del mercado mundial, reducir los excedentes para disminuir los costos financieros y dar a los agricultores no sólo una función productiva sino también de gestores del espacio rural. Para lograr esos objetivos se apostó por una reducción de los precios institucionales que afectó ante todo a los sectores que generaban más excedentes: el precio de la carne vacuna se redujo en un 15%, y el de los cereales en un 29%. Así disminuyó notablemente la garantía de compra a los productores a precios superiores a los del mercado. Además, la CE aprobó un sistema de ayudas directas al productor parcialmente desconectadas de la producción, y medidas de acompañamiento o acciones estructurales para compensar la posible caída del ingreso por la reducción de los precios públicos de compra. Para la ganadería se establecieron primas por cabeza de ganado, asociadas a una carga máxima (número de animales por superficie), con un límite de animales protegidos por país. Para los cereales se aprobó una ayuda por hectárea ligada a una superficie subsidiable máxima y una prima por las hectáreas retiradas (García, 2005). Y las medidas de acompañamiento incluían una serie de disposiciones para favorecer la incorporación de jóvenes a las actividades agrícolas y la jubilación anticipada de los agricultores de más edad. también se aprobaron normas para proteger el medio ambiente e impulsar la reforestación de las tierras agrícolas. Este conjunto de medidas modificó el peso específico de las principales partidas del presupuesto del FEOGA. Desde 1992, las ayudas para almacenamiento, restitución a las exportaciones y a los pequeños productores descendieron fuertemente; en cambio, las ayudas directas aumentaron en forma significativa y el presupuesto para este tipo de ayudas llegó a 36.149,6 millones de dólares en 1996, suma superior a la de apoyo a los mercados (León, 1999). 380 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes La sustitución progresiva de los precios de garantía por ayudas directas basadas en los rendimientos históricos consolidó el trato favorable a los agricultores de las regiones con mayores rendimientos (en su mayoría, de los Estados miembros del norte). Los agricultores de las regiones con menores rendimientos fueron de nuevo los menos favorecidos, lo que además mantiene el reparto desigual de los fondos públicos comunitarios. La misma Comisión Europea reconoce que el 80% de las ayudas van al 20% de los productores. Por último, cabe señalar que la CE desaprovechó en 1992 la oportunidad para promover una agricultura sostenible y compatible con el medio ambiente. La PAC siguió centrándose en la producción de alimentos y en el ingreso agrícola. Las consideraciones ambientales recibieron una atención marginal en las medidas de acompañamiento: mientras que se gastan 15.000 millones de Ecus en compensaciones directas, se asignan menos de 500 millones a programas agrarios favorables al medio ambiente (von Meyer, 1996). La r e f o r m a d e f i n a L e s d e L o s n o v e n t a : La ag e n d a 2000 En 1997 la Unión Europea presentó un documento llamado “Agenda 2000: por una Unión más fuerte y más amplia” para responder a los retos futuros con un marco financiero para 2000-2006. sus objetivos más importantes eran los siguientes: a) fortalecer la competitividad interna y externa de la agricultura comunitaria (sobre todo frente a las negociaciones de la OMC); b) garantizar la seguridad y la calidad de los alimentos; c) garantizar un nivel digno a los agricultores y contribuir a la estabilidad de sus ingresos con otras fuentes de ingresos; d) integrar los objetivos ambientales en la PAC, fomentando la agricultura sostenible, y e) simplificar la legislación de la UE (para facilitar la ampliación de los PECOs). No obstante, fue en 1999 cuando el Consejo Europeo aprobó la reforma que proponía la Agenda 2000 y que profundizaba las directrices de la reforma de 1992 en varios sentidos. Así: 1. introdujo recortes de los precios institucionales para mejorar la competitividad de la agricultura europea en los mercados mundiales: de un 15% en los precios de los cereales, la leche y los productos lácteos, y de un 20% para la carne vacuna. 2. integró los objetivos ambientales en la PAC para responder a las preocupaciones de la sociedad sobre la relación entre agricultura y medio ambiente, eliminado los incentivos a la intensificación de la producción. La reforma de la Agenda 2000 introdujo entonces 381 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 la polí ti Ca ag R a R i a Co m u n i ta R i a y la Revisión d e 2008 diversos instrumentos para proteger el medio ambiente: apostó a la ecocondicionalidad y a la idea de que los Estados miembros podían asociar el cobro de las ayudas directas al cumplimiento de una serie de exigencias medioambientales. Para ello, la reforma de la Agenda 2000 estableció el principio de “Buenas prácticas agrarias” (BPA). No obstante, la aplicación de la ecocondicionalidad tuvo problemas pues era muy difícil definir los estándares ambientales, y en muchos casos, era complicado vincular la causa a los daños (Compés, 2006). 3. Fijó una política de desarrollo rural global que reconocía el carácter multifuncional de la agricultura y propuso medidas para apoyar la economía rural. Aunque a este “segundo pilar”, como se llama al desarrollo rural en la PAC, sólo se dedica el 10,5% de su presupuesto total. Las medidas ambientales se incluyen en este rubro (Comisión Europea, 1999). De modo que la mayor parte del presupuesto se sigue destinando al “primer pilar”, la política de mercados. La política agroambiental europea no es aún autónoma, carece de fondos propios, y muchos de sus programas responden más al objetivo de compensar a los agricultores por la reducción de los precios de garantía que al de afrontar los problemas ambientales de las prácticas agrícolas intensivas. La r e f o r m a d e 2003 La Agenda 2000, aprobada en Berlín, incluía una revisión intermedia en 2002. Pero, llegado este momento, se inició una negociación entre los ministros de Agricultura de la UE que concluyó con una profunda reforma de los instrumentos fundamentales de la PAC en junio de 2003. Esta sección del artículo tiene dos partes. La primera expone las causas internas y externas que llevaron a la nueva reforma de la PAC; en la segunda se describen los principales instrumentos y las implicaciones más importantes para los productores agrarios. Razones de la nueva reforma Las decisiones que se tomaron en junio de 2003 suponían que el gasto agrario se estabilizaría al nivel de 2006 en el período 2007-2013, que se incrementaría con el monto asignado a los nuevos países miembros, y con un 1% de aumento nominal anual como compensación por la inflación. La reforma de la PAC de 2003 estuvo y sigue estando en el centro de los debates presupuestales y políticos de la UE. El fracaso de los referéndums de la Constitución Europea en Francia y Holanda, 382 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes y las dificultades para aprobar las nuevas proyecciones financieras mostraron que los elementos políticos y económicos estaban más ligados que nunca. El cuadro financiero alejó el fantasma de una posible eliminación de las ayudas agrícolas, pero descartó la opción de que el presupuesto de la UE aumentara significativamente para reforzar las políticas de desarrollo rural en la UE ampliada. Además, la nueva PAC responde a la creciente inclinación social a favor de una agricultura sostenible que garantice la salubridad y la calidad de los alimentos. Uno de los principales problemas de la PAC es su legitimidad social, fuertemente socavada por los sucesivos fraudes y escándalos sanitarios. Los ciudadanos valoran cada vez más la ayuda a la agricultura no por su carácter protector y asistencial, sino por su contribución real al interés común y por las contrapartidas de los productores. Los resultados de Eurobarómetro sobre “Los europeos y la Política Agraria Común” de febrero de 2006 señalan que los aspectos más valorados en España y la UE son los que aseguran alimentos sanos y saludables y el respeto ambiental. Los más negativos son la protección a los pequeños agricultores y el ingreso adecuado para los agricultores (MAPA, 2006). La nueva PAC premia a los agricultores que dan buen uso a los recursos naturales y los insumos, y valora a los que no perjudican el medio ambiente. Por último, la nueva PAC intenta remediar las desigualdades en el reparto de las ayudas recortando los pagos a los grandes terratenientes, que reciben más fondos comunitarios. Es decir, se busca legitimar la PAC ante los ciudadanos que hacen suyos los valores de progresividad fiscal de una Europa del Bienestar. Para ello, recurre a un apoyo más selectivo que beneficie más a los pequeños y medianos propietarios y penalice a los grandes receptores de las ayudas con escasa participación en la actividad agrícola. Entre las razones externas de la reforma cabe mencionar que la UE buscaba mejorar su capacidad negociadora en la OMC para favorecer la globalización y la apertura de los mercados agrícolas. Reforzaba su legitimidad externa y su posición en la Ronda de Doha disociando las ayudas de los niveles de producción y modulando las ayudas para favorecer el desarrollo rural. En este sentido, la Comisión Europea manifestó: “La decisión de la UE de disociar sus pagos directos (desvincularlos de la producción) y de limitar el gasto presupuestario de la PAC se ajusta plenamente a los objetivos de la Agenda de Desarrollo de Doha de la OMC”. La UE intentó defenderse de las críticas a su sistema de ayudas a la agricultura porque distorsionaba el comercio reduciendo la ayuda 383 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 la polí ti Ca ag R a R i a Co m u n i ta R i a y la Revisión d e 2008 simpLificación d e L r é g i m e n d e pa g o ú n i c o y condicionaLidad La reforma de 2003 desacopló los pagos directos de la producción. No obstante, algunos Estados miembros mantuvieron pagos asociados a la producción. Ahora la Comisión propone suprimirlos e integrarlos en el régimen de pago único (RPU), salvo la prima por vaca nodriza y ganado ovino y caprino, sectores en los que los Estados miembros podrán mantener los actuales niveles de ayudas asociadas. también propone eliminar la prima para los cultivos energéticos. En algunos Estados miembros, los agricultores reciben ayudas que se calculan con base en las sumas que recibieron durante un período de referencia. Mientras que en otros, se calculan sobre una base regional, por hectárea. La Comisión propone que los Estados miembros adopten un sistema de pagos más homogéneos. Además, diez de los nuevos Estados miembros hoy aplican el régimen simplificado de pago único por superficie (RPUs). Está previsto que este sistema desaparezca en 2010, pero la Comisión propone prolongarlo hasta 2013. Además, la reforma de 2003 estableció que para que los agricultores cobraran las ayudas debían cumplir unas normas sobre medio ambiente, bienestar animal y calidad de los alimentos. Lo que se conoce como sistema de “condicionalidad”. La Comisión propone simplificar este sistema suprimiendo las normas no pertinentes ni vinculadas a la responsabilidad de los agricultores. Y añade nuevas exigencias para preservar los beneficios ambientales del retiro de tierras de la producción y mejorar la gestión del agua. re d u cc i ó n significativa d e L o s m e c a n i s m o s d e i n t e rv en c i ó n En un contexto de crisis alimentaria agudizada por la espiral de precios de los cereales y otros alimentos, la Comisión propone suprimir los barbechos obligatorios, es decir, la obligación de los productores de herbáceos de mantener el 10% de sus tierras sin cultivar para descanso de la tierra. también se acordó la supresión progresiva de las cuotas lecheras, que desaparecerán totalmente en abril de 2015. Para garantizar un aterrizaje suave se aumentarán las cuotas existentes en un 1% anual entre las campañas de 2009-2010 y 2013-2014. Con estas iniciativas se busca maximizar la producción. La Comisión propone además suprimir el mecanismo de intervención para el trigo duro, el arroz y la carne de porcino. Para los cereales forrajeros, la intervención se fijará en cero, mientras que para 390 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes el trigo panificable, la mantequilla y la leche desnatada en polvo se introducirá un mecanismo de adjudicación. tr a n s f er e n c i a d e f o n d o s d e a y u d a d i r e c ta aL d e s a r r o LL o r u r a L Una de las críticas a la PAC es el reparto desigual de las ayudas. Esta falta de equidad plantea un problema de legitimidad social de los pagos directos, y abre un debate sobre la necesidad de revisar el modelo actual para lograr una nueva distribución de los recursos que tenga en cuenta la realidad social y laboral de las pequeñas y medianas explotaciones, a la vez que penalice a las grandes explotaciones. Para los agricultores que hoy reciben más de 5.000 euros anuales en ayudas directas, su pago se reduce en un 5% y se destina a desarrollo rural. La Comisión propone aumentar esa deducción en forma progresiva y continua, elevándola al 13% en 2012. Las grandes explotaciones tendrán reducciones suplementarias: una reducción adicional del 3% para las que reciben más de 100.000 euros anuales, del 6% para las que reciben más de 200.000 euros, y del 9% para las que reciben más de 300.000 euros. Los fondos obtenidos con la reducción de los subsidios directos se canalizarán hacia el desarrollo rural, y los Estados miembros podrán utilizarlos para fortalecer los programas de cambio climático, energía renovable, gestión del agua y biodiversidad. CONSIDERACIONES FINALES La agricultura comunitaria enfrenta mercados cada día más abiertos y competitivos, en los que las grandes cadenas de distribución controlan la cadena de valor de los productos agroalimentarios. Y es de esperar que aumente la apertura de los mercados como resultado de las negociaciones de la Ronda de Doha. A esto se suma la posible congelación del gasto agrícola y una fuerte disciplina financiera, pese a la reciente entrada de nuevos países eminentemente agrícolas. Hace un año, los precios de los cereales y otras materias primas para la alimentación animal y humana iniciaron una escalada que llegó a incrementos promedio del 60% como consecuencia de la caída de la producción y de la mayor demanda de los países emergentes. En la UE, las cosechas se redujeron en un 20% y los inventarios en un 59% entre 2005 y 2008. Esto provocó graves crisis en los hatos ganaderos por el alza de precios de los piensos. 391 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 la polí ti Ca ag R a R i a Co m u n i ta R i a y la Revisión d e 2008 No obstante, los diversos informes apuntan a una mayor producción de cereales en todo el mundo en esta cosecha. El Consejo internacional de Cereales prevé una cosecha récord de trigo de 650 millones de toneladas, 50 millones más que en 2007. En el marco comunitario, los operadores del mercado de cereales calculan una producción total de 289 millones de toneladas, 34 millones más que en 2007 (Maté, 2008). Las medidas del “chequeo médico de la PAC”, que la Comisión Europea presentó en mayo pasado, modernizarán la PAC e impulsarán un modelo de pagos a los agricultores cada vez más disociados de la producción. Esto aumentará la libertad para que produzcan lo que requiera el mercado. Además, buscan fomentar la diversificación de las actividades de los agricultores, lo que constituirá un importante complemento del ingreso para el medio rural. La Comisión propone dar mayor impulso al principio de condicionalidad en el cobro de las ayudas añadiendo nuevos requerimientos sobre alimentos sanos, bienestar animal y prácticas agrícolas sostenibles. Además, propone medidas que reducen las ayudas directas a los agricultores para transferirlas al desarrollo rural, es decir, medidas que reducen los fondos para las grandes explotaciones y aumentan los recursos para mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales, y desarrollar programas que preserven los paisajes y la biodiversidad. Los Estados miembros hoy están estudiando la propuesta que presentó la Comisión Europea. Algunas organizaciones agrarias europeas piden nuevos mecanismos para regular los mercados y disponer de inventarios estratégicos que eviten el déficit de los últimos meses, y proponen reducciones más fuertes de las ayudas directas a los productores que más reciben para destinar esos fondos al desarrollo rural. En este segundo semestre de 2008 y con la presidencia de Francia, uno de los principales interesados en la economía agraria de la UE, se aprobará el contenido definitivo del “chequeo médico de la PAC” que tendrá consecuencias importantes para el futuro de los agricultores y ganaderos de la UE. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Abad, C. y J. M. Naredo. “sobre la modernización de la agricultura 1. española: de la agricultura tradicional a la capitalización agraria y la dependencia asistencial”, B. Gómez C. y J. J. González, eds., Agricultura y sociedad en la España contemporánea, Madrid, Centro de investigaciones sociológicas, 1997. 392 Revista d e eConomía instituCional, vol. 11, n.º 20, p R i m e R semestRe/2009, pp. 375-394 David García Brenes Antón, J. “El desacoplamiento de los apoyos a la agricultura: una pers-2. pectiva internacional”, Revista Economía Agraria y Recursos Naturales 4, 8, 2004, pp. 3-19. Bermejo G., R. “El conflicto agrícola entre los Estados Unidos y la 3. 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