La fiscalidad de las aguas: el recibo del agua potable para usos domésticos

C.3.2/ 9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Depa amen o de Teo ía Económica y Economía Polí ica Uni e sidad de Se illa Se illa 9, 10 de eb e o de 1995 COMUNICACIÓN La iscalidad de las aguas: el ecibo del agua po able pa a usos domés icos. F ancisco J. HIGÓN TAMARIT Depa amen o de Economía Aplicada Uni e sidad de Valencia Ra ael GRANELL PÉREZ Uni e sidad de Valencia LA FISCALIDAD DE LAS AGUAS: EL RECIBO DEL AGUA POTABLE PARA USOS DOMÉSTICOS. Ra ael G anell Pé ez F ancisco J. Higón Tama i Depa amen d'Economia Aplicada. Uni e si a de Valencia. A da. Blasco Ibañez, 32. 46010 VALENCIA. 1. In oducción. El obje i o de es e abajo consis e en examina algunos de los ecu sos inancie os ob enidos po las Adminis aciones Públicas en elación con la p o isión de agua. Debido a que es e es un campo muy amplio, en el que exis e una g an di e sidad de igu as an o ibu a ias como de o os ipos, se hace necesa io ci cunsc ibi es e abajo a un ámbi o limi ado, el de aquellas igu as elacionadas con la p o isión de agua po able pa a usos domés icos. Se ha op ado po es as igu as buscando cub i las lagunas exis en es en la mayo ía de abajos publicados en elación con la iscalidad de las aguas, pues o que és os suelen op a po una isión comp ehensi a de odas las igu as elacionadas con el agua, no quedando, a nues o juicio, su icien emen e cla a la no ma i a que a ec a especí icamen e a la p o isión a domicilio de agua po able. Además, no debemos ol ida el eno me núme o de pe sonas que nos emos obligados a pa icipa en la inanciación de las ac i idades elacionadas con la p o isión y saneamien o de dichas aguas po ables a a és del pago del denominado " ecibo del agua". Po odo ello, se dejan pa a abajos pos e io es aquellas igu as elacionadas con la p o isión de agua pa a o os usos, especialmen e usos ag ícolas e indus iales, que ienen una complejidad especí ica. Debido a que la no ma i a aplicable iene e e ida a los es ni eles de las Adminis aciones Públicas, el nacional, el au onómico y el local y po azones ob ias de localización geog á ica, el abajo se cen a á, en e e encia a los dos úl imo ni eles, p incipalmen e en la no ma i a p opia de la Comunidad Valenciana y de sus en idades locales. Sin deja po ello de lado aquellos aspec os que nos pa ezcan más ele an es de la no ma i a de o as Comunidades Au ónomas. An es de comenza con el examen de las igu as especí icas que apa ecen e lejadas en el ecibo domés ico del agua po able, dedica emos un apa ado a a a la p oblemá ica e minológica que a ec a a un buen núme o de las mismas. És e, es un paso p e io aconsejable, en nues a opinión, pa a lle a a cabo el análisis que se ha p opues o en pá a os an e io es. Con ello se p e ende da luz a dos cues iones, po un lado acla a cuál es la na u aleza de los ibu os y/o p ecios públicos que pueden apa ece en el ecibo del agua, y po o o, comen a la u ilización que hace la no ma i a de aguas de é minos que no ecoge el O denamien o Ju ídico español. 1 2. P oblemá ica e minológica. En nues o O denamien o Ju ídico, las igu as ibu a ias ienen egidas po la Ley 230/63, de20 de diciemb e, Gene al T ibu a ia. En ella, sin en a a de ini lo que se en iende po ibu o, se comienza, di ec amen e po clasi ica los. De es a o ma se es ablece (A 26.11) que "Los ibu os se clasi ican en asas, con ibuciones especiales e impues os". Tan o las asas como las con ibuciones especiales buscan g a a la ob ención, po pa e del suje o pasi o, de un bene icio como esul ado de la ac uación pública, aunque el obje i o de las asas es inancia gas os co ien es mien as que las con ibuciones se suelen des ina a la inanciación de ac i idades de in e sión en in aes uc u as. Po su pa e los impues os son ibu os que se exigen sin con ap es ación, y ienen undamen almen e de e minados po g a a ac uaciones que ponen de mani ies o la capacidad de pago. En odo caso (A . 27) el Es ado se ese a el des ino inal de los ibu os ijados, pues o que se a i ma que en p incipio se des ina á lo ecaudado a cub i los gas os gene ales sin pe juicio de que se pueda es ablece explíci amen e una a ec ación conc e a. De lo dicho se de i a una ci cuns ancia impo an e pa a nues o análisis, que no exis en más igu as ibu a ias que las eseñadas, po ello, cualquie o a denominación pa a un ibu o e leja á o bien el e o del legislado o la na u aleza ex a ibu a ia de la igu a. Mención apa e de los ibu os me ece o a igu a, o o de los ing esos del e a io público que es á di ec amen e asociado con la iscalidad de las aguas, nos e e imos a los p ecios públicos. Un buen núme o de igu as elacionadas con la iscalidad de las aguas, de i adas an o de no mas nacionales como de no mas au onómicas son denominadas cánones. Es a igu a no exis eo icialmen e en nues o o denamien o ju ídico, pese a ello y, si igno amos es e hecho, és os se pod ían es ablece como consecuencia de una concesión pública, eco demos que "canon es la pe cepción pecunia ia es ablecida po el ap o echamien o o explo ación de una concesión pública"2. Desa o unadamen e, los cánones es ablecidos más bien los pod íamos asocia a asas, a con ibuciones especiales o a p ecios públicos"', que a ing esos de i ados po cesión del dominio público. Redacción modi icada con la p omulgación de la Ley 8/89. de 13 de ab il, de Tasas y P ecios Públicos. " Vid. HIGÓN. F.J. y ROIG, J.M. "Impues os Ve des: ¿impues os p opios de las CC.AA ? e Ac as del II Cong eso de Economía Valenciana (Tomo III) Valencia, ab il de 1.993. Pág. 317. J. A ie a nos ecue da que de ás de algunos cánones encon amos ing esos pa imoniales (p ecios públicos). Vid. ARRIETA MARTÍNEZ DE PISON. J. Régimen iscal de las aguas.Ci i as. Mad id, 1.991. Pág. 23. 2 La iscalidad de las aguas eúne un buen núme o de igu as inme sas en una impo an e con usión e minológica, como comen an an o Ca bajo Vasco4, como en especial Co s Meya , que se de ienen en examina que hay as cada uno de los cánones de i ados de la Ley de Aguas y la Ley de Cos as, y, especialmen e en el caso de Co s Meya, en ando en el análisis de pa e de la no ma i a au onómica, examinando no sólo p oblemas e minológicos sino ambién posibles p oblemas de incons i ucionalidad de algunas de las no mas exis en es. 3. Re isión de la iscalidad de las aguas Una ez comen ada la pe spec i a e minológica, en es e apa ado, que ocupa el g ueso p incipal de nues o abajo, p e endemos mos a las igu as elacionadas con la iscalidad de las aguas que se pueden encon a en el ecibo po suminis o domés ico de agua po able. Debido a que exis en di e en es Adminis aciones Públicas con capacidad de impone ibu os ela i os al ema que nos ocupa, di idimos el p esen e epíg a e en es subapa ados, que se cen a án espec i amen e en la no ma i a e e en e a los ni eles es a al, au onómica y local. 3.1. La no ma i a del Es ado La Ley de Aguas6 y la Ley de Cos as7 y sus desa ollos eglamen a ios concen an la no ma i a a ni el es a al en e e encia a la iscalidad de las aguas. En conc e o, ecogen los siguien es ibu os: - Canon de egulación (Ley de Aguas) - Ta i a de u ilización del agua (Ley de Aguas) - Canon de e idos (Ley de Aguas) - Canon de e idos (Ley de Cos as) - Canon de ocupación del dominio público hid aúlico (Ley de Aguas) - Canon de ocupación del dominio público ma í imo- e es e (Ley de Cos as) Canon de Regulación Es a exacción se enca ga de g a a los bene icios que se ob ienen como consecuencia de ob as de egulación de aguas ealizadas o al o pa cialmen e a ca go del Es ado. Su obje i o es a ende , an o los gas os de explo ación y conse ación de dichas ob as, como la pa e de la in e sión e ec uada po el Es ado. En ese sen ido, es e canon se di ide en dos pa es, en p ime luga en una asa, y en segundo luga en una con ibución especial, al y como ienen de inidas po la Ley Gene al T ibu a ia. CARBAJO VASCO. D. "La imposición ecológica en España. El caso de la iscalidad de las aguasen Impues os. n° 21 de No iemb e de 1.993. Págs. 7-17. CORS MEYA. F. X. "Cali icación de los cánones sob e el agua en Re is a de Hacienda Au onómica y Localn%7 (XXIII). de Ene o-Ab il de 1.993. Págs. 73-97. Ley 29/1.985. de 2 de agos o, de Aguas 7 Ley 22/1.988. de 28 de julio, de Cos as 3 La cuan ía o al de es e canon se ob iene sumando po una pa e gas os co ien es y po o a un po cen aje (4%) del alo de las in e siones lle adas a cabo po el Es ado. Es a ci a se epa e en e los bene iciados po las ob as, lo cual no es óbice pa a que en la p ác ica es e ibu o se e leje de o ma habi ual en el ecibo del agua de odos los ciudadanos9. El canon de egulación es ges ionado y ecaudado po el O ganismo de Cuenca10 co espondien e en cada caso, en nomb e del Es ado. A pesa de que, como se ha comen ado, el o ganismo enca gado de ecauda dicho canon es la Con ede ación Hid og á ica, en la p ác ica su impo e apa ece en el ecibo del agua que emi e la en idad suminis ado a", cuando el municipio co espondien e se haya bene iciado de ob as de egulación inanciadas pa cial o o almen e po el Es ado. Ta i a de U ilización del Agua El obje o de es a a i a es g a a los bene icios de i ados del ap o echamien o o disponibilidad del agua que se de i a de ob as hid áulicas especí icas ealizadas ín eg amen e a ca go del Es ado. Es a exacción, al igual que el canon de egulación, es á des inada a cub i cos es de in e sión y gas os co ien es, po lo cual ambién en es e caso nos encon amos con una igu a a caballo en e la asa y la con ibución especial. Cu iosamen e su impo e global se de e mina ambién del mismo modo que en el canon de egulación, lo cual no implica que la dis ibución indi idual se lle e a cabo con los mismos c i e ios. También el o ganismo ges o y ecaudado se á el co espondien e O ganismo de Cuenca. Pese a las semejanzas, exis en dos di e encias sus anciales en e ambos, pues o que la a i a de u ilización exige pa a su aplicación que las ob as sean inanciadas o almen e po el Es ado y que se a e de ob as especí icas dis in as de las de egulación de aguas ". Las apa en es simili udes en e el canon y la a i a no deben lle a a pensa que se a a de ibu os sus i u i os, pues o que la no ma i a deja muy cla o que son pe ec amen e compa ibles. s Gas os de uncionamien o y conse ación de las ob as y gas os de adminis ación del o ganismo ges o '' En el caso de la ciudad de Valencia, el canon se di ide en e los usua ios de agua según la can idad que consuman, siendo el ipo de g a amen de 2.5 p as po me o cúbico de agua consumida. '" En aquellas cuencas hid og á icas que exceden el ámbi o e i o ial de una Comunidad Au ónoma se pueden cons i ui los O ganismos de Cuenca. Habi ualmen e io hacen con la denominación de Con ede ación Hid og á ica, que es una en idad de de echo público con pe sonalidad ju ídica p opia y adsc i as al Minis e io de Ob as Públicas. En es os momen os exis en nue e Con ede aciones, a sabe ; C.H. del No e. C.H. del Due o. C.H. del Tajo, C.H. del Guadiana, C.H. del Guadalqui i , C.H. del Su , C.P1. del Segu a. C.H. del Júca y C. H. del Eb o. 11 Pod án se en idades suminis ado as de agua; los ayun amien os, en idades locales de ámbi o sup amunicipal (mancomunidades, concejos me opoli anos, dipu aciones...), o as en idades públicas y ambién en idades p i adas. 12 Debido a que la a i a a ec a a ob as especí icas inanciadas exclusi amen e po el Es ado, cosa que no es excesi amen e habi ual, no es ácil encon a la en los ecibos del agua. 4 Canon de Ve idos de la Le de Aguas La azón de su exis encia es g a a los e idos con aminan es ealizados sob e el dominio público hid áulico, de hecho su impo e se de e mina median e el p oduc o de la ca ga con aminan e del e ido, exp esada en unidades de con aminación, po un alo mone a io que se asigna a cada unidad. No en amos en más p o undidad en es e canon pues o que exige la solici ud de la au o ización del e ido po pa e del suje o pasi o y ello sucede no malmen e ue a del ámbi o domés ico" , po lo an o no se a a de un ibu o que encon emos en el ecibo del agua. Canon de e idos de la Ley de Cos as El obje i o que pe sigue es e canon es simila al an e io , con la di e encia básica de que en es e caso se g a a a los i ula es de au o izaciones de e ido en el dominio público ma í imo- e es e.14 Po el mismo mo i o que el esg imido en el canon an e io no con inuamos con el análisis de es e ibu o. Canon de ocupación del dominio público hid aúlico de la Le de Aguas De nue o se a a de un canon de los que equie en la au o ización adminis a i a, en es e caso pa a ocupa o u iliza los bienes p opios del dominio público hid aúlico. En consecuencia, no se encuen a ampoco en el ecibo del agua. Canon de ocupación del dominio público ma í imo- e es e de la Ley de Cos as Se a a de un canon como el an e io , pe o e e ido al dominio público ma í imo- e es e, que ob iamos po las azones an es expues as. 3.2. La no ma i a au onómica Aunque la Cons i ución Española, en su a . 133, ese a pa a el Es ado la po es ad pa a es ablece los ibu os, ambién econoce que las Comunidades Au ónomas y las Co po aciones Locales los pod án es ablece y exigi . En es e sen ido la Ley O gánica de Financiación de las Comunidades Au ónomas man iene que los ibu os es ablecidos po las Comunidades Au ónomas (CC.AA.) no pod án ecae sob e hechos imponibles ya g a ados po el Es ado. Po lo que se e ie e a la iscalidad de las aguas, dicha posibilidad da un ma gen de maniob a bas an e amplio a las CC.AA, a la ho a de es ablece igu as pa a inancia los se icios p es ados y las ob as lle adas a cabo pa a la p o isión y el saneamien o de aguas. " En el caso de que un pa icula , a causa del ipo de e idos que e ec úa, se iese obligado a solici a au o ización de e ido con o me a lo es ablecido en la Ley de Aguas, pasa ía a se suje o pasi o de es e canon, cosa que es muy poco habi ual. u Cuando hacemos e e encia al dominio público ma í imo- e es e es amos hablando de las aguas del ma y de las ie as limí o es con el mismo bajo la ju isdicción es a al, mien as que al habla del dominio público hid aúlico nos e e imos, no sólo a las aguas con inen ales, sino ambién a los cauces de co ien es na u ales, ios lechos de lagos, lagunas y embalses, c incluso a los acuí e os sub e áneos. 5 Aunque nos cen a emos en el es udio de la no ma i a desa ollada en la Comunidad Valenciana, busca emos e e encias en o as CC.AA. pa a da una pe spec i a más amplia al análisis que se a a lle a a cabo. Canon de Saneamien o de la Comunidad Valenciana (CSCV) La Comunidad Valenciana ha desa ollado en la Ley de Saneamien o de las Aguas Residuales" el denominado canon de saneamien o. Es a igu a g a a la p oducción de aguas esiduales median e su mani es ación a a és del consumo de agua. A pesa de que es e ibu o iene semejanzas con el canon de e ido nacional de inido po la Ley de Aguas, hay que deja cla o que no g a a el mismo hecho imponible. Es e es el mo i o po el cual, de acue do con la Cons i ución y con la LOFCA, es compa ible el ibu o au onómico con el canon de e idos. Los impo es ecaudados se des inan a inancia los gas os de ges ión y explo ación de las ins alaciones de e acuación, a amien o y depu ación de aguas, así como, en su caso, las ob as de cons ucción de las mismas. Po an o, se ía en su mayo pa e una asa, aunque no po ello deja de inancia in aes uc u as, po lo que ambién posee la na u aleza de con ibución especial. Dado que lo que g a a el canon es la p oducción de aguas esiduales hay que ene en cuen a que puede habe dos ipos dis in os de suje os pasi os en unción de como eciben el agua suscep ible de se con aminada. En p ime luga los que la eciben a a és de una en idad suminis ado a, único caso en el que el canon apa ece á en el ecibo del agua y, en segundo é mino, aquellos que disponen de suminis os p opios. Además, el cálculo del canon se lle a a cabo de o ma di e en e en unción de que el uso del agua sea indus ial o domés ico. En el caso indus ial se puede basa al e na i amen e, en unción del ipo de ac i idad, en la ca ga con aminan e e ec i amen e p oducida o en el consumo de agua. En el caso domés ico, que es el que e dade amen e nos in e esa, el canon es á cons i uido po la suma de dos pa idas di e en es, la cuo a de consumo y la cuo a de se icio, excep o en el caso de usua ios con suminis os p opios, que de e minan el canon median e un sis ema de es imación obje i a. La p ime a cuo a a ía en unción del consumo de agua y del núme o de habi an es del municipio, mien as que la segunda cons i uye una can idad ija pa a los dis in os ipos de municipios. La a i a co espondien e al año 1.995 es la que se ep oduce a con inuación: MUNICIPIOS Cuo a Consumo p as/m' Cuo a se icio p as/año En e 500 y 3.000 habi an es 13.0 1.368 En e 3.001 y 10.000 habs. 16,2 1.824 En e 10.001 y 100.000 habs. 19,6 2.256 Más de 100.000 habi an es 23,7 2.544 ' Ley del Gobie no Valenciano 2/1.992. de 26 de ma zo, de Saneamien o de las Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana. 6 Al se es e un ibu o au onómico, su ges ión y ecaudación co esponde a es e ni el de la Adminis ación, en pa icula , en el caso de la Comunidad Valenciana se enca ga de ello la En idad Pública de Saneamien o de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana. El canon de saneamien o es incompa ible con la exacción de asas, p ecios públicos u o os ibu os de ca ác e local des inados a inancia la ges ión de ins alaciones de saneamien o, pe o es compa ible con con ibuciones especiales que inancien la cons ucción de dichas ins alaciones, así como con la pe cepción de asas y p ecios públicos des inados a cos ea los se icios de alcan a illado. Canon de Saneamien o en o as Comunidades Au ónomas Además de la Comunidad Valenciana, exis en o as CC.AA. que han es ablecido igu as ibu a ias muy simila es al canon desc i o en el apa ado an e io . A pesa de que es os ibu os han sido denominados de o ma di e en e po cada no ma i a au onómica, su g an semejanza con el canon de saneamien o nos lle a a a a los odos ellos en un mismo epíg a e. Debido a que el de la Comunidad Valenciana se ha a ado con de alle an e io men e, en es e pun o nos dedicamos únicamen e a ci a qué o as comunidades han es ablecido el canon y a desc ibi las di e encias exis en es con aquél. Ca aluña. Inc emen o de la a i a y canon de saneamien o Como se puede obse a , es e ibu o iene una doble nomencla u a. Se á de aplicación el canon de saneamien o cuando los suje os pasi os cap en el agua median e ins alaciones p opias, mien as que lo se á el inc emen o de a i a cuando eciban el agua a a és de una en idad suminis ado a. Po an o, a pesa de la di e encia de nomencla u a, es e ibu o es á g a ando a suje os pasi os con las mismas ca ac e ís icas que lo hacía el canon de la Comunidad Valenciana. Hay que hace cons a que sólo el inc emen o de a i a puede apa ece en el ecibo del agua, ya que el canon de saneamien o se liquida á independien emen e. La segunda di e encia undamen al con el canon del apa ado an e io consis e en la o ma de calcula la cuo a ibu a ia. És a consis e en una can idad a iable en unción del olumen de agua consumido, aunque hay que ene en cuen a un mínimo de ac u ación po usua io y mes de 6 m . Comunidad de Mad id. Ta i a de depu ación de aguas esiduales A pesa de la di e en e nomencla u a de es e ibu o, su obje o es muy simila al del CSCV. Además, la cuo a se di ide, al igual que sucedía con aquel, en dos pa es, una ija, denominada cuo a de se icio y o a a iable en unción del agua consumida y de la con aminación e ida. 7 Galicia. Canon de saneamien o Se a a de un canon con ca ac e ís icas muy pa ecidas al es ablecido en la Comunidad Valenciana, pe o con una di e encia undamen al, se es ablece un ipo ce o pa a los consumos domés icos. Debido a es o, se ci cunsc ibe a los usos indus iales del agua, quedando ue a del obje i o de es e abajo, ya que no a apa ece en el ecibo de agua pa a usos domés icos. As u ias. Canon de saneamien o Es muy simila al de la Comunidad Valenciana, aunque su cuo a se calcula únicamen e en unción del olumen de agua consumida. Balea es. Canon de saneamien o La cuo a de es e canon se di ide en dos pa es, una a iable en unción del consumo de agua y o a ija consis en e en una cuo a ija po i ienda. Como no a di e encial de es e ibu o, podemos des aca la exis encia de una boni icación del 75% de la cuo a ija cuando el suje o pasi o enga ing esos in e io es a un lími e. Na a a. Canon de saneamien o Es e ibu o, de ca ac e ís icas semejan es al de la Comunidad Valenciana, se di e encia de aquél en el cálculo de la cuo a, ya que solamen e se iene en cuen a el olumen de agua consumida. O os ibu os au onómicos Además del canon de saneamien o expues o en el apa ado an e io , las dis in as CC.AA. no han es ablecido has a la echa ningún o o ibu o suscep ible de apa ece e lejado en el ecibo del agua, excepción hecha de Ca aluña, donde se han es ablecido dos ibu os que pasamos a desc ibi b e emen e. Canon de In aes uc u a Hid aúlica Es e canon iene como inalidad su aga la cons ucción de ob as hid aúlicas y de abas ecimien o incluidas en el Plan de Ob as Hid aúlicas de la Gene ali a . La simili ud con el canon de egulación es a al hace que ambos ibu os sean incompa ibles en un mismo municipio, po lo que se aplica á el canon de in aes uc u a hid aúlica en aquellas zonas incluidas en el Plan de Ob as Hid aúlicas y el canon de egulación en aquellas que hayan quedado excluidas del ci ado Plan. La cuo a ibu a ia se calcula en unción del olumen de agua consumida siguiendo una a i a p og esi a. Además, pa a su cálculo se pueden ene en cuen a di e sos coe icien es que no nos de enemos a analiza . 8