La fiscalidad de las aguas: el recibo del agua potable para usos domésticos

C.3.2/ 9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla Sevilla 9, 10 de febrero de 1995 COMUNICACIÓN Lafiscalidad de las aguas: el recibo del agua potable para usos domésticos. Francisco J. HIGÓN TAMARIT Departamento de Economía Aplicada Universidad de Valencia Rafael GRANELL PÉREZ Universidad de Valencia LA FISCALIDAD DE LAS AGUAS: EL RECIBO DEL AGUA POTABLE PARA USOS DOMÉSTICOS. Rafael Granell Pérez Francisco J. Higón Tamarit Departament d'Economia Aplicada. Universitat de Valencia. Avda. Blasco Ibañez, 32. 46010 VALENCIA. 1. Introducción. El objetivo de este trabajo consiste en examinar algunos de los recursos financieros obtenidos por las Administraciones Públicas en relación con la provisión de agua. Debido a que este es un campo muy amplio, en el que existe una gran diversidad de figuras tanto tributarias como de otros tipos, se hace necesario circunscribir este trabajo a un ámbito limitado, el de aquellas figuras relacionadas con la provisión de agua potable para usos domésticos. Se ha optado por estas figuras buscando cubrir las lagunas existentes en la mayoría de trabajos publicados en relación con la fiscalidad de las aguas, puesto que éstos suelen optar por una visión comprehensiva de todas las figuras relacionadas con el agua, no quedando, a nuestro juicio, suficientemente clara la normativa que afecta específicamente a la provisión a domicilio de agua potable. Además, no debemos olvidar el enorme número de personas que nos vemos obligados a participar en la financiación de las actividades relacionadas con la provisión y saneamiento de dichas aguas potables a través del pago del denominado "recibo del agua". Por todo ello, se dejan para trabajos posteriores aquellas figuras relacionadas con la provisión de agua para otros usos, especialmente usos agrícolas e industriales, que tienen una complejidad específica. Debido a que la normativa aplicable viene referida a los tres niveles de las Administraciones Públicas, el nacional, el autonómico y el local y por razones obvias de localización geográfica, el trabajo se centrará, en referencia a los dos último niveles, principalmente en la normativa propia de la Comunidad Valenciana y de sus entidades locales. Sin dejar por ello de lado aquellos aspectos que nos parezcan más relevantes de la normativa de otras Comunidades Autónomas. Antes de comenzar con el examen de las figuras específicas que aparecen reflejadas en el recibo doméstico del agua potable, dedicaremos un apartado a tratar la problemática terminológica que afecta a un buen número de las mismas. Éste, es un paso previo aconsejable, en nuestra opinión, para llevar a cabo el análisis que se ha propuesto en párrafos anteriores. Con ello se pretende dar luz a dos cuestiones, por un lado aclarar cuál es la naturaleza de los tributos y/o precios públicos que pueden aparecer en el recibo del agua, y por otro, comentar la utilización que hace la normativa de aguas de términos que no recoge el Ordenamiento Jurídico español. 1 2. Problemática terminológica. En nuestro Ordenamiento Jurídico, las figuras tributarias vienen regidas por la Ley 230/63, de20 de diciembre, General Tributaria. En ella, sin entrar a definir lo que se entiende por tributo, se comienza, directamente por clasificarlos. De esta forma se establece (Art 26.11) que "Los tributos se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos". Tanto las tasas como las contribuciones especiales buscan gravar la obtención, por parte del sujeto pasivo, de un beneficio como resultado de la actuación pública, aunque el objetivo de las tasas es financiar gastos corrientes mientras que las contribuciones se suelen destinar a la financiación de actividades de inversión en infraestructuras. Por su parte los impuestos son tributos que se exigen sin contraprestación, y vienen fundamentalmente determinados por gravar actuaciones que ponen de manifiesto la capacidad de pago. En todo caso (Art. 27) el Estado se reserva el destino final de los tributos fijados, puesto que se afirma que en principio se destinará lo recaudado a cubrir los gastos generales sin perjuicio de que se pueda establecer explícitamente una afectación concreta. De lo dicho se deriva una circunstancia importante para nuestro análisis, que no existen más figuras tributarias que las reseñadas, por ello, cualquier otra denominación para un tributo reflejará o bien el error del legislador o la naturaleza extratributaria de la figura. Mención aparte de los tributos merece otra figura, otro de los ingresos del erario público que está directamente asociado con la fiscalidad de las aguas, nos referimos a los precios públicos. Un buen número de figuras relacionadas con la fiscalidad de las aguas, derivadas tanto de normas nacionales como de normas autonómicas son denominadas cánones. Esta figura no existeoficialmente en nuestro ordenamiento jurídico, pese a ello y, si ignoramos este hecho, éstos se podrían establecer como consecuencia de una concesión pública, recordemos que "canon es la percepción pecuniaria establecida por el aprovechamiento o explotación de una concesión pública"2. Desafortunadamente, los cánones establecidos más bien los podríamos asociar a tasas, a contribuciones especiales o a precios públicos"', que a ingresos derivados por cesión del dominio público. Redacción modificada con la promulgación de la Ley 8/89. de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. " Vid. HIGÓN. F.J. y ROIG, J.M. "Impuestos Verdes: ¿impuestos propios de las CC.AA ? erActas del II Congreso de Economía Valenciana (Tomo III) Valencia, abril de 1.993. Pág. 317. J. Arrieta nos recuerda que detrás de algunos cánones encontramos ingresos patrimoniales (precios públicos). Vid. ARRIETA MARTÍNEZ DE PISON. J. Régimen fiscal de las aguas.Civitas. Madrid, 1.991. Pág. 23. 2 La fiscalidad de las aguas reúne un buen número de figuras inmersas en una importante confusión terminológica, como comentan tanto Carbajo Vasco4, como en especial Cors Meya , que se detienen en examinar que hay tras cada uno de los cánones derivados de la Ley de Aguas y la Ley de Costas, y, especialmente en el caso de Cors Meya, entrando en el análisis de parte de la normativa autonómica, examinando no sólo problemas terminológicos sino también posibles problemas de inconstitucionalidad de algunas de las normas existentes. 3. Revisión de la fiscalidad de las aguas Una vez comentada la perspectiva terminológica, en este apartado, que ocupa el grueso principal de nuestro trabajo, pretendemos mostrar las figuras relacionadas con la fiscalidad de las aguas que se pueden encontrar en el recibo por suministro doméstico de agua potable. Debido a que existen diferentes Administraciones Públicas con capacidad de imponer tributos relativos al tema que nos ocupa, dividimos el presente epígrafe en tres subapartados, que se centrarán respectivamente en la normativa referente a los niveles estatal, autonómica y local. 3.1. La normativa del Estado La Ley de Aguas6 y la Ley de Costas7 y sus desarrollos reglamentarios concentran la normativa a nivel estatal en referencia a la fiscalidad de las aguas. En concreto, recogen los siguientes tributos: - Canon de regulación (Ley de Aguas) - Tarifa de utilización del agua (Ley de Aguas) - Canon de vertidos (Ley de Aguas) - Canon de vertidos (Ley de Costas) - Canon de ocupación del dominio público hidraúlico (Ley de Aguas) - Canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre (Ley de Costas) Canon de Regulación Esta exacción se encarga de gravar los beneficios que se obtienen como consecuencia de obras de regulación de aguas realizadas total o parcialmente a cargo del Estado. Su objetivo es atender, tanto los gastos de explotación y conservación de dichas obras, como la parte de la inversión efectuada por el Estado. En ese sentido, este canon se divide en dos partes, en primer lugar en una tasa, y en segundo lugar en una contribución especial, tal y como vienen definidas por la Ley General Tributaria. CARBAJO VASCO. D. "La imposición ecológica en España. El caso de la fiscalidad de las aguasen Impuestos. n° 21 de Noviembre de 1.993. Págs. 7-17. CORS MEYA. F. X. "Calificación de los cánones sobre el agua en Revista de Hacienda Autonómica y Localn%7 (XXIII). de Enero-Abril de 1.993. Págs. 73-97. Ley 29/1.985. de 2 de agosto, de Aguas 7 Ley 22/1.988. de 28 de julio, de Costas 3 La cuantía total de este canon se obtiene sumando por una parte gastos corrientes y por otra un porcentaje (4%) del valor de las inversiones llevadas a cabo por el Estado. Esta cifra se reparte entre los beneficiados por las obras, lo cual no es óbice para que en la práctica este tributo se refleje de forma habitual en el recibo del agua de todos los ciudadanos9. El canon de regulación es gestionado y recaudado por el Organismo de Cuenca10 correspondiente en cada caso, en nombre del Estado. A pesar de que, como se ha comentado, el organismo encargado de recaudar dicho canon es la Confederación Hidrográfica, en la práctica su importe aparece en el recibo del agua que emite la entidad suministradora", cuando el municipio correspondiente se haya beneficiado de obras de regulación financiadas parcial o totalmente por el Estado. Tarifa de Utilización del Agua El objeto de esta tarifa es gravar los beneficios derivados del aprovechamiento o disponibilidad del agua que se deriva de obras hidráulicas específicas realizadas íntegramente a cargo del Estado. Esta exacción, al igual que el canon de regulación, está destinada a cubrir costes de inversión y gastos corrientes, por lo cual también en este caso nos encontramos con una figura a caballo entre la tasa y la contribución especial. Curiosamente su importe global se determina también del mismo modo que en el canon de regulación, lo cual no implica que la distribución individual se lleve a cabo con los mismos criterios. También el organismo gestor y recaudador será el correspondiente Organismo de Cuenca. Pese a las semejanzas, existen dos diferencias sustanciales entre ambos, puesto que la tarifa de utilización exige para su aplicación que las obras sean financiadas totalmente por el Estado y que se trate de obras específicas distintas de las de regulación de aguas ". Las aparentes similitudes entre el canon y la tarifa no deben llevar a pensar que se trata de tributos sustitutivos, puesto que la normativa deja muy claro que son perfectamente compatibles. s Gastos de funcionamiento y conservación de las obras y gastos de administración del organismo gestor '' En el caso de la ciudad de Valencia, el canon se divide entre los usuarios de agua según la cantidad que consuman, siendo el tipo de gravamen de 2.5 ptas por metro cúbico de agua consumida. '" En aquellas cuencas hidrográficas que exceden el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma se pueden constituir los Organismos de Cuenca. Habitualmente io hacen con la denominación de Confederación Hidrográfica, que es una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y adscritas al Ministerio de Obras Públicas. En estos momentos existen nueve Confederaciones, a saber; C.H. del Norte. C.H. del Duero. C.H. del Tajo, C.H. del Guadiana, C.H. del Guadalquivir, C.H. del Sur, C.P1. del Segura. C.H. del Júcary C. H. del Ebro. 11 Podrán ser entidades suministradoras de agua; los ayuntamientos, entidades locales de ámbito supramunicipal (mancomunidades, concejos metropolitanos, diputaciones...), otras entidades públicas y también entidades privadas. 12 Debido a que la tarifa afecta a obras específicas financiadas exclusivamente por el Estado, cosa que no es excesivamente habitual, no es fácil encontrarla en los recibos del agua. 4 Canon de Vertidos de la Lev de Aguas La razón de su existencia es gravar los vertidos contaminantes realizados sobre el dominio público hidráulico, de hecho su importe se determina mediante el producto de la carga contaminante del vertido, expresada en unidades de contaminación, por un valor monetario que se asigna a cada unidad. No entramos en más profundidad en este canon puesto que exige la solicitud de la autorización del vertido por parte del sujeto pasivo y ello sucede normalmente fuera del ámbito doméstico" , por lo tanto no se trata de un tributo que encontremos en el recibo del agua. Canon de vertidos de la Ley de Costas El objetivo que persigue este canon es similar al anterior, con la diferencia básica de que en este caso se grava a los titulares de autorizaciones de vertido en el dominio público marítimoterrestre.14 Por el mismo motivo que el esgrimido en el canon anterior no continuamos con el análisis de este tributo. Canon de ocupación del dominio público hidraúlico de la Lev de Aguas De nuevo se trata de un canon de los que requieren la autorización administrativa, en este caso para ocupar o utilizar los bienes propios del dominio público hidraúlico. En consecuencia, no se encuentra tampoco en el recibo del agua. Canon de ocupación del dominio público marítimo-terrestre de la Ley de Costas Se trata de un canon como el anterior, pero referido al dominio público marítimo-terrestre, que obviamos por las razones antes expuestas. 3.2. La normativa autonómica Aunque la Constitución Española, en su art. 133, reserva para el Estado la potestad para establecer los tributos, también reconoce que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales los podrán establecer y exigir. En este sentido la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas mantiene que los tributos establecidos por las Comunidades Autónomas (CC.AA.) no podrán recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Por lo que se refiere a la fiscalidad de las aguas, dicha posibilidad da un margen de maniobra bastante amplio a las CC.AA, a la hora de establecer figuras para financiar los servicios prestados y las obras llevadas a cabo para la provisión y el saneamiento de aguas. " En el caso de que un particular, a causa del tipo de vertidos que efectúa, se viese obligado a solicitar autorización de vertido conforme a lo establecido en la Ley de Aguas, pasaría a ser sujeto pasivo de este canon, cosa que es muy poco habitual. u Cuando hacemos referencia al dominio público marítimo-terrestre estamos hablando de las aguas del mar y de las tierras limítrofes con el mismo bajo la jurisdicción estatal, mientras que al hablar del dominio público hidraúlico nos referimos, no sólo a las aguas continentales, sino también a los cauces de corrientes naturales, ios lechos de lagos, lagunas y embalses, c incluso a los acuíferos subterráneos. 5 Aunque nos centraremos en el estudio de la normativa desarrollada en la Comunidad Valenciana, buscaremos referencias en otras CC.AA. para dar una perspectiva más amplia al análisis que se va a llevar a cabo. Canon de Saneamiento de la Comunidad Valenciana (CSCV) La Comunidad Valenciana ha desarrollado en la Ley de Saneamiento de las Aguas Residuales" el denominado canon de saneamiento. Esta figura grava la producción de aguas residuales mediante su manifestación a través del consumo de agua. A pesar de que este tributo tiene semejanzas con el canon de vertido nacional definido por la Ley de Aguas, hay que dejar claro que no grava el mismo hecho imponible. Este es el motivo por el cual, de acuerdo con la Constitución y con la LOFCA, es compatible el tributo autonómico con el canon de vertidos. Los importes recaudados se destinan a financiar los gastos de gestión y explotación de las instalaciones de evacuación, tratamiento y depuración de aguas, así como, en su caso, las obras de construcción de las mismas. Por tanto, sería en su mayor parte una tasa, aunque no por ello deja de financiar infraestructuras, por lo que también posee la naturaleza de contribución especial. Dado que lo que grava el canon es la producción de aguas residuales hay que tener en cuenta que puede haber dos tipos distintos de sujetos pasivos en función de como reciben el agua susceptible de ser contaminada. En primer lugar los que la reciben a través de una entidad suministradora, único caso en el que el canon aparecerá en el recibo del agua y, en segundo término, aquellos que disponen de suministros propios. Además, el cálculo del canon se lleva a cabo de forma diferente en función de que el uso del agua sea industrial o doméstico. En el caso industrial se puede basar alternativamente, en función del tipo de actividad, en la carga contaminante efectivamente producida o en el consumo de agua. En el caso doméstico, que es el que verdaderamente nos interesa, el canon está constituido por la suma de dos partidas diferentes, la cuota de consumo y la cuota de servicio, excepto en el caso de usuarios con suministros propios, que determinan el canon mediante un sistema de estimación objetiva. La primera cuota varía en función del consumo de agua y del número de habitantes del municipio, mientras que la segunda constituye una cantidad fija para los distintos tipos de municipios. La tarifa correspondiente al año 1.995 es la que se reproduce a continuación: MUNICIPIOS Cuota Consumo ptas/m' Cuota servicio ptas/año Entre 500 y 3.000 habitantes 13.0 1.368 Entre 3.001 y 10.000 habs. 16,2 1.824 Entre 10.001 y 100.000 habs. 19,6 2.256 Más de 100.000 habitantes 23,7 2.544 ' Ley del Gobierno Valenciano 2/1.992. de 26 de marzo, de Saneamiento de las Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana. 6 Al ser este un tributo autonómico, su gestión y recaudación corresponde a este nivel de la Administración, en particular, en el caso de la Comunidad Valenciana se encarga de ello la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana. El canon de saneamiento es incompatible con la exacción de tasas, precios públicos u otros tributos de carácter local destinados a financiar la gestión de instalaciones de saneamiento, pero es compatible con contribuciones especiales que financien la construcción de dichas instalaciones, así como con la percepción de tasas y precios públicos destinados a costear los servicios de alcantarillado. Canon de Saneamiento en otras Comunidades Autónomas Además de la Comunidad Valenciana, existen otras CC.AA. que han establecido figuras tributarias muy similares al canon descrito en el apartado anterior. A pesar de que estos tributos han sido denominados de forma diferente por cada normativa autonómica, su gran semejanza con el canon de saneamiento nos lleva a tratarlos todos ellos en un mismo epígrafe. Debido a que el de la Comunidad Valenciana se ha tratado con detalle anteriormente, en este punto nos dedicamos únicamente a citar qué otras comunidades han establecido el canon y a describir las diferencias existentes con aquél. Cataluña. Incremento de la tarifa y canon de saneamiento Como se puede observar, este tributo tiene una doble nomenclatura. Será de aplicación el canon de saneamiento cuando los sujetos pasivos capten el agua mediante instalaciones propias, mientras que lo será el incremento de tarifa cuando reciban el agua a través de una entidad suministradora. Por tanto, a pesar de la diferencia de nomenclatura, este tributo está gravando a sujetos pasivos con las mismas características que lo hacía el canon de la Comunidad Valenciana. Hay que hacer constar que sólo el incremento de tarifa puede aparecer en el recibo del agua, ya que el canon de saneamiento se liquidará independientemente. La segunda diferencia fundamental con el canon del apartado anterior consiste en la forma de calcular la cuota tributaria. Ésta consiste en una cantidad variable en función del volumen de agua consumido, aunque hay que tener en cuenta un mínimo de facturación por usuario y mes de 6 m . Comunidad de Madrid. Tarifa de depuración de aguas residuales A pesar de la diferente nomenclatura de este tributo, su objeto es muy similar al del CSCV. Además, la cuota se divide, al igual que sucedía con aquel, en dos partes, una fija, denominada cuota de servicio y otra variable en función del agua consumida y de la contaminación vertida. 7 Galicia. Canon de saneamiento Se trata de un canon con características muy parecidas al establecido en la Comunidad Valenciana, pero con una diferencia fundamental, se establece un tipo cero para los consumos domésticos. Debido a esto, se circunscribe a los usos industriales del agua, quedando fuera del objetivo de este trabajo, ya que no va aparecer en el recibo de agua para usos domésticos. Asturias. Canon de saneamiento Es muy similar al de la Comunidad Valenciana, aunque su cuota se calcula únicamente en función del volumen de agua consumida. Baleares. Canon de saneamiento La cuota de este canon se divide en dos partes, una variable en función del consumo de agua y otra fija consistente en una cuota fija por vivienda. Como nota diferencial de este tributo, podemos destacar la existencia de una bonificación del 75% de la cuota fija cuando el sujeto pasivo tenga ingresos inferiores a un límite. Navarra. Canon de saneamiento Este tributo, de características semejantes al de la Comunidad Valenciana, se diferencia de aquél en el cálculo de la cuota, ya que solamente se tiene en cuenta el volumen de agua consumida. Otros tributos autonómicos Además del canon de saneamiento expuesto en el apartado anterior, las distintas CC.AA. no han establecido hasta la fecha ningún otro tributo susceptible de aparecer reflejado en el recibo del agua, excepción hecha de Cataluña, donde se han establecido dos tributos que pasamos a describir brevemente. Canon de Infraestructura Hidraúlica Este canon tiene como finalidad sufragar la construcción de obras hidraúlicas y de abastecimiento incluidas en el Plan de Obras Hidraúlicas de la Generalitat. La similitud con el canon de regulación estatal hace que ambos tributos sean incompatibles en un mismo municipio, por lo que se aplicará el canon de infraestructura hidraúlica en aquellas zonas incluidas en el Plan de Obras Hidraúlicas y el canon de regulación en aquellas que hayan quedado excluidas del citado Plan. La cuota tributaria se calcula en función del volumen de agua consumida siguiendo una tarifa progresiva. Además, para su cálculo se pueden tener en cuenta diversos coeficientes que no nos detenemos a analizar. 8