Ordenación del territorio y turismo en Andalucía. El tratamiento del espacio turístico en los planes subregionales de ordenación del territorio

8. Ordenación del Territorio y Turismo en Andalucía: el tratamiento del espacio turístico en los planes subregionales de ordenación del territorio1 Alfonso Fernández Tabales Enrique Santos Pavón Departamento de Geografía Física y Análisis Geográfico Regional.Universidad de Sevilla [email protected] [email protected] 1 El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto del Plan Nacional de I+D+i del Ministerio de Ciencia e Innovación denominado Gobernanza Territorial y Conformación Espacial de Destinos Turísticos. Discursos, Procesos y Dialécticas en Diferentes Escenarios Turísticos (CSO2010-20284). El estudio de casos realizado tiene su origen en la tesis doctoral El desarrollo turístico del litoral de Huelva: factores, procesos y conflictos territoriales en un espacio turístico emergente (Santos Pavón, 2008) y ha sido convenientemente actualizado para esta publicación. 222 1. El estado de la cuestión. Claves de la problemática actual Turismo-Ordenación del Territorio Este apartado de introducción se destina a plantear, como paso previo al análisis concreto del tratamiento del turismo en varios Planes de Ordenación del Territorio (POTs) de ámbito subregional, cuáles son los aspectos esenciales que en la actualidad dirigen el debate de la relación entre ambos términos. Dichos aspectos serían los siguientes. 1.1. La coordinación entre planificación territorial y planificación turística En el marco competencial actual del Estado Español tanto la planificación turística como la ordenación territorial se encuentran transferidas a las Comunidades Autónomas, sin embargo, cabe señalar que el nivel de coordinación entre ambas políticas sigue siendo a día de hoy claramente insuficiente. De hecho, lo usual es que la denominada coordinación se limite a garantizar que la planificación turística no se realice en contradicción con lo establecido en los Planes o Directrices de Ordenación del Territorio, sin que las administraciones de carácter turístico participen de manera decidida en la elaboración y seguimiento de aquellos planes de O.T. referidos a espacios de nítida vocación turística. Ante este contexto, se hace necesaria una mayor sensibilidad de las entidades competentes en ordenación territorial ante la planificación turística, tomando en consideración los contenidos y determinaciones de ésta, ya que sólo así las políticas turísticas podrán alcanzar sus objetivos declarados de cualificación integral de los destinos, finalidad para la que en el actual marco normativo la Ordenación del Territorio es un instrumento de mucha mayor potencia y capacidad de actuación que la propia planificación turística. Esta necesidad de coordinación sí parece haber sido asumida en las administraciones turísticas (quizás por ser las instancias que aspiran a participar en un ámbito de decisión en el que hasta ahora han tenido un papel escasamente relevante), reconociendo desde la propia legislación sectorial la importancia de la ordenación territorial para el desarrollo de la actividad. A título de ejemplo, 223 y como aceptación de dicha importancia, la aún vigente Ley de Turismo de Andalucía (Ley 12/1999, de 15 de Diciembre) al fijar las determinaciones relativas a las Zonas de Preferente Actuación Turística, figura creada en la propia Ley, establece en su artículo 16.6 que “cuando así lo haga aconsejable la diversidad de los recursos turísticos existentes o la conveniencia de proceder a una ordenación integral de la Zona de Preferente Actuación Turística, se procederá a la formulación de un Plan de Ordenación del Territorio de ámbito subregional”. 1.2. La relación entre oferta residencial y oferta propiamente turística No parece exagerado afirmar que actualmente el problema central vinculado a la relación turismo-territorio sea la identificación o confusión, aún imperante en numerosos ámbitos, entre los usos residenciales (plasmados en viviendas de segunda residencia) y los propiamente turísticos (es decir, aquellos vinculados a establecimientos o empresas de carácter turístico: hoteles, camping, apartamentos reglados, oferta complementaria, etc.), que suelen coexistir en los mismos espacios de ocio. El punto esencial de diferenciación estriba, como es bien conocido desde hace tiempo, en la distinta rentabilidad económica y social que se vincula a uno u otro uso; así, los usos residenciales presentan un mayor consumo de recursos territoriales (suelo, agua, paisaje, ...) mientras que generan unos beneficios, medidos en renta o empleo, ostensiblemente menores que los derivados de establecimientos o productos propiamente turísticos. En este sentido, según cálculos realizados en la elaboración del Avance del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2000: 70-73) una misma porción de suelo litoral dedicado a uso hotelero generaría ocho veces más empleo y doce veces más renta que si se destina a segunda residencia. A ello se une que el uso residencial sólo genera beneficios apreciables durante el proceso de construcción, de lo que se deriva su necesidad intrínseca de ampliar constantemente la “frontera productiva” de la urbanización y edificación, en un proceso continuado de consumo de nuevos suelos para mantener la rentabilidad de las empresas implicadas (Requejo, 2003). 224 En este contexto, la proliferación explosiva de las urbanizaciones de segunda residencia que han experimentado en los últimos años los ámbitos litorales y serranos, ha evidenciado la necesidad de diferenciar el tratamiento de los usos turísticos frente a los de residencia secundaria en la ordenación territorial, que hasta hace unos años los venía considerando elementos integrantes de una misma realidad, la ocupación del suelo vinculada al disfrute de periodos vacacionales, necesidad que en el momento actual aparece como inaplazable. 1.3. La articulación del litoral con el interior Uno de los problemas más significativos y repetidos en la relación turismo-organización territorial ha sido tradicionalmente la débil articulación de la oferta turística instalada en el frente litoral con el ámbito interior circundante. Esta debilidad se ha traducido en toda una serie de repercusiones negativas, tanto territorial como sectorialmente, que han lastrado la optimización de las potencialidades de numerosos emprendimientos turísticos. Actualmente, a través de la planificación integral del espacio turístico desde una escala comarcal, se plantea revertir dichas tendencias: en lo territorial, buscando evitar los fenómenos de enclavamiento de las urbanizaciones turísticas y garantizando una adecuada conectividad con los núcleos urbanos preexistentes y con las redes de articulación comarcales o regionales; en lo sectorial, por su parte, se proyecta la rentabilización de los recursos paisajísticos, naturales y culturales del interior como fórmula para complementar la oferta de sol y playa. Línea ésta que se considera imprescindible para el mantenimiento de la competitividad de los destinos litorales en el escenario actual, en el que la demanda, en especial la más cualificada, ha abandonado definitivamente la práctica de fórmulas de ocio pasivo y estático, exigiendo cada vez más integrar en el producto turístico litoral los atractivos de la región en la que éste se enmarca, y que le otorgan un componente añadido de autenticidad y diferenciación. 1.4. La concepción del urbanismo como instrumento de financiación municipal Como reflexión final, pero no por ello de menor importancia, es necesario hacer referencia a una problemática de carácter político- 225 institucional, que puede llegar a anular todas las propuestas y planteamientos técnicos que se aporten para la solución de las cuestiones aquí tratadas. Todo ello pasa por el reconocimiento de que los problemas de la ocupación masiva e inadecuada de suelos de gran valor (litorales y serranos) para usos residencialturísticos son de índole esencialmente política, y en buena medida está vinculado a las necesidades de financiación de los municipios implicados. Esta afirmación introduce un nuevo condicionante, posiblemente de carácter fundamental, en el debate de la relación turismo-territorio, ya que no resulta aventurado plantear que hasta que el problema de la financiación municipal no encuentre vías de solución ajenas al urbanismo (aspecto que obviamente escapa al ámbito de la política territorial) probablemente no exista un margen real o fáctico para la planificación territorial en los términos propuestos o, lo que sería igualmente grave, para la aplicación real de los contenidos o determinaciones aprobados en estos planes. 2. El tratamiento del turismo en los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional. Estudio de casos en la costa de Huelva Los planes subregionales de ordenación del territorio, cuya figura queda establecida en la Ley 1/94 de Ordenación del Territorio de Andalucía, constituyen instrumentos de planificación física que pretenden incidir, entre otros muchos aspectos, sobre la configuración territorial y la evolución futura de la actividad turística en sus ámbitos de actuación, lo cual se constata claramente en el caso de los dos planes que afectan al litoral onubense: el Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva y el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana. A continuación analizaremos dichos planes en lo relativo a sus contenidos y determinaciones turísticas, para extraer finalmente unas conclusiones generales. 2.1. El Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva La elaboración de los primeros planes subregionales de ordenación del territorio en Andalucía comenzó en la segunda mitad de 226 la década de los noventa, siendo el litoral occidental de Huelva uno de los ámbitos elegidos para iniciar los trabajos de análisis y diagnóstico previos a la formulación de dichos planes2. Si en noviembre de 1995 la Consejería de Obras Públicas y Transportes ponía en marcha los trabajos conducentes a la realización del plan subregional de dicho ámbito, dos años después, en 1997, se culminaba la redacción del documento de análisis, titulado Reconocimiento Territorial y Definición de Objetivos y Criterios de Planificación de la Comarca del Litoral Occidental Onubense, realizado por un equipo multidisciplinar formado al efecto, en el que colaboró un grupo de geógrafos de la Universidad de Huelva. Este documento, dado su carácter analítico, ha de considerarse como un estudio informativo cuyo objetivo declarado es “reconocer las oportunidades y problemas de carácter territorial del litoral occidental onubense” (pg. 5). En ningún caso el documento manifiesta intenciones normativas, ni siquiera propositivas, aunque en él se admite que “de este proceso de trabajo podría derivarse la formulación de un plan de ordenación del territorio de ámbito subregional conforme a la Ley 1/94”3. Ese carácter analítico se aprecia en la propia presentación del documento, donde se afirma que en la zona se suceden una serie de hechos territoriales sobre los que es necesario profundizar y que justifican su elaboración, tales como el enorme dinamismo socioeconómico del área (que se concreta en el reciente y espectacular crecimiento de la agricultura intensiva y la actividad turística), la necesidad de preservación de los recursos hídricos, ambientales y paisajísticos y, en definitiva, la sucesión de continuos cambios en la estructura territorial y la aparición de complejos 2 A pesar de esta circunstancia, la tramitación de este plan ha sido más lenta y difícil que la de otros ámbitos litorales de Andalucía, caso del Poniente Almeriense, la Costa del Sol Oriental-Axarquía o Doñana, cuyos planes encontraron menos dificultades para su aprobación definitiva. 3 En este sentido, se afirma que el documento “constituye una toma de posición más detallada respecto a las características de los procesos territoriales que se dan en el ámbito y debe servir como base para el proceso de discusión institucional que a partir de ese momento, entendemos, debe intensificarse” (pg. 5). Proceso que, año y medio más tarde, dará como resultado el acuerdo de formulación del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva, aprobado mediante el decreto 52/1999 de 3 de marzo. 227 conflictos de orden espacial. Estas circunstancias, puestas de relieve en un contexto institucional en el que la administración autonómica muestra una clara voluntad política de desarrollar las determinaciones de la Ley 1/94, explicarán el interés por avanzar en el proceso de elaboración de un Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva. Pero esa intención, que implicaría la realización de un documento de diagnóstico tras la finalización del estudio de reconocimiento territorial, se topará con importantes dificultades, derivadas principalmente de las previsiones de desarrollo turístico recogidas en los instrumentos de planeamiento urbanístico vigentes en aquel momento (figura 1). De hecho, el equipo encargado de la elaboración del diagnóstico, los técnicos de la empresa consultora Clave S.L., percibieron que el tema más conflictivo de cara a asegurar la continuidad del proceso de elaboración del plan lo constituía el modelo de desarrollo turístico de la zona, o más bien el desajuste entre el modelo tendencial resultante de la suma de decisiones locales y el modelo territorial deseable desde una perspectiva territorial supramunicipal (Consejería de Obras Públicas y Transportes, Junta de Andalucía, 2000). Figura 1. Modelo de crecimiento y esquema de infraestructuras propuestos por el planeamiento urbanístico de los municipios del litoral occidental de Huelva Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva. Informe Específico sobre Turismo (Consejería de Obras Públicas 228 y Transportes, Junta de Andalucía, 2000). http://www.juntadeandalucia. es/obraspublicasyvivienda/estaticas/sites/consejeria/areas/ ordenacion/02_Planes_Subregionales/Planes_Subregionales_existentes/ LitoralOccidentalHuelva/02_mi.pdf Ante la falta de coincidencia entre las pretensiones de desarrollo residencial-turístico explicitadas en el planeamiento urbanístico local, y los objetivos y criterios de ordenación territorial manejados por la administración regional, la Consejería de Obras Públicas y Transportes consideró oportuno la elaboración de un Informe Específico sobre Turismo, finalizado en noviembre de 2000 y concebido como un esfuerzo informativo y de diagnóstico que sirviese de base para establecer un debate con los responsables políticos de los municipios afectados y terminar definitivamente con la situación de estancamiento en que se encontraba el plan. La principal aportación de este Informe es que trata de “profundizar en las implicaciones socioeconómicas, territoriales y ambientales de los diferentes modelos u opciones de desarrollo turístico, a fin de adoptar posiciones comunes que definan el modelo deseable y posible para esta zona del litoral andaluz” (pg. 3). En este sentido, un ejercicio de análisis muy interesante que ofrece el informe es la comparación entre el modelo de desarrollo turístico basado en la oferta residencial y el denominado turismo de servicios. Las conclusiones son bien claras, puesto que en el caso de una superficie de 100.000 m2 de edificabilidad bruta dedicada a uso residencial turístico o a uso hotelero, se calcula que la segunda opción supondría la generación de ocho veces más empleo y la creación de doce veces más riqueza, amén de los menores impactos territoriales y ambientales que el modelo hotelero produciría. Por lo tanto, no existen dudas acerca del modelo de desarrollo turístico deseable, al menos en lo que respecta a la oferta de alojamiento a potenciar; dudas que sí se advierten cuando se realiza la comparación entre el modelo de desarrollo turístico concentrado y el disperso, tal y como puede comprobarse en la tabla 1. 229 Tabla 1. Comparación entre el modelo de edificabilidad concentrada y el modelo de desarrollo disperso Tipo de edificabilidad Ventajas Inconvenientes Concentrada Obtención de suelos para espacios libres y dotacionales de actividades Intensidades elevadas en los espacios urbanos, situados normalmente junto a la costa Dispersa Reducción del riesgo de impactos paisajísticos derivados de las construcciones y edificaciones Colmatación del suelo disponible y reducción de los espacios de acceso libre o de uso público Mayor coste en infraestructuras y servicios. Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva. Informe Específico sobre Turismo (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2000) Basándose en estos análisis, el documento defiende la necesidad de adoptar un cambio de orientación radical en las estrategias de desarrollo turístico locales, tratando de evitar el despilfarro del recurso suelo en operaciones inmobiliarias destinadas a segundas residencias, opción que además se considera incompatible con la deseable implantación de un potente y consolidado sector de turismo de servicios. El informe no es ajeno a la evidencia de que no todos los municipios cuentan con los mismos recursos ni con las mismas posibilidades de desarrollo, por lo cual no todos seguirán la misma estrategia, y es por ello que se hace hincapié en la necesidad de articular un modelo turístico comarcal basado en la coordinación y la cooperación4. 4 En este sentido, son muy significativas las palabras que aparecen en el documento y que defienden “la configuración de un espacio turístico comarcal a partir de una distribución compensada de aprovechamientos y cargas territoriales entre los distintos municipios, con base en sus recursos y en sus respectivas aportaciones a la riqueza común que es el espacio productivo del turismo” (pg. 47). 236 Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2003) Tabla 3. Distribución de inversiones por subprogramas Programas Subprogramas Millones de euros Articulación territorial Red viaria 67,12 Transporte público 2,76 Sistemas de abastecimiento de agua 35,76 Adecuación del espacio turístico para una explotación sostenible Ordenación de los núcleos turísticos 21,52 Espacios recreativos 15,60 Protección y valorización de los recursos ambientales y territoriales Protección de recursos 28,19 Valorización del paisaje 15,57 Forestación de cauces y arroyos 5,41 Planeamiento y estudios Planeamiento urbanístico 0,69 Estudios 1,65 Total 194,27 Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2003) Las medidas de reconversión de los núcleos consolidados pretenden conseguir la creciente especialización de Matalascañas y Mazagón como centros turísticos con mejores condiciones urbanísticas, de equipamientos y servicios. Esto implica la realización de la reordenación urbana de Matalascañas (art. 58 de la normativa), dirigida a la mejora interna de sus infraestructuras y equipamientos y a ordenar la zona de contacto del núcleo con el Parque Nacional de Doñana, la playa y el Parque Dunar. A esta medida se une la puesta en marcha de acciones emblemáticas para la mejora del espacio público que propicien un cambio en la imagen urbana de Matalascañas, además de la decidida renuncia al futuro crecimiento del núcleo. Con respecto a Mazagón, se propone la realización de una ordenación conjunta por parte de los municipios a los que pertenece (Palos de la Frontera y Moguer), de modo que se garantice la homogeneidad del tratamiento urbanístico del núcleo. Dicho plan debe comprender la reforma interior de Mazagón, la reserva 237 de suelos para la localización de equipamientos que atiendan a las necesidades de la población estacional, la ordenación del crecimiento del núcleo al este del Parador (zona para la que se fija una edificabilidad bruta máxima de 0,15 m2/m2)8 y la clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de los terrenos forestales situados al norte de la carretera A-494 (art. 56). También el núcleo de El Rocío es objeto de una propuesta de ordenación, en este caso a concretar mediante la realización de una delimitación que ponga fin al proceso de crecimiento sin control, la mejora de la articulación entre el núcleo urbano y los espacios colindantes de valor natural, la ordenación de los accesos, aparcamientos, áreas recreativas y equipamientos, o la cualificación de la imagen urbana mediante actuaciones emblemáticas en espacios públicos y el tratamiento de fachadas (art. 57). El segundo grupo importante de medidas, dirigidas a mejorar el uso turístico del territorio en el entorno de Doñana, se decanta por el aprovechamiento turístico de los atractivos naturales y los valores del medio rural del interior de la comarca. En esta línea se insertan las determinaciones referidas a la rehabilitación y la potenciación turística de los antiguos poblados forestales actualmente abandonados, las cuales contemplan la realización de delimitaciones de suelo urbano para dichos núcleos con el objetivo de definir claramente sus límites máximos de crecimiento, además de fijar topes a su capacidad de alojamiento e imponer condicionamientos desde el punto de vista constructivo (art. 60) 9. 8 Precisamente esta propuesta, a pesar de las bajas densidades fijadas, ha sido la más protestada por las organizaciones ecologistas que participaron en la fase de consulta pública del plan. Esto puede entenderse si se tiene en cuenta que estos colectivos nunca aceptaron la “herencia” dejada por la desestimación del proyecto de Costa Doñana (decisión que implicaba, en la práctica, su relocalización en terrenos de Mazagón, gracias a una permuta de suelos). 9 Concretamente, se establece una capacidad máxima conjunta de 600 plazas de alojamiento turístico para los cuatro poblados (El Abalario, Bodegones, Cabezudos y La Mediana), con una concentración máxima de 200 plazas para cada uno de ellos, y siempre en establecimientos que no superen las dos plantas de altura. Además se exige que los poblados cuenten con sistemas de depuración de vertidos de bajo coste y que utilicen energías renovables, además de prohibirse el uso del aglomerado asfáltico en los viarios de acceso e interiores. 238 Acciones y normas de similar carácter se plantean en relación con el aprovechamiento turístico de las zonas agrícolas que circundan los espacios de valor ambiental, puesto que se permite en ellas el emplazamiento de alojamientos turísticos, siempre y cuando se trate de establecimientos hoteleros o asimilados que no superen las 200 plazas, que se encuentren perfectamente integrados en el paisaje en cuanto a forma y materiales, y que se sitúen a una distancia mínima de cinco kilómetros entre ellos. Cosa parecida ocurre con la normativa sobre campamentos turísticos en el medio rural, que posibilita la creación de nuevas instalaciones en las zonas interiores, pero de dimensión inferior a las 350 plazas y con una distancia mínima de tres kilómetros entre cada equipamiento; en cambio, un sentido bien diferente manifiestan las normas referidas a campamentos turísticos en la franja litoral, puesto que no se permite la creación de nuevas plazas de camping en el tramo costero comprendido entre Matalascañas y Mazagón, a la vez que se limita la capacidad de los campamentos existentes a 3.000 plazas por instalación y se determina una distancia mínima entre ellos de tres kilómetros (art. 67). Además de las señaladas, existe otro destacable conjunto de determinaciones con importante incidencia sobre el futuro modelo de aprovechamiento turístico del territorio: desde las normas que clasifican las playas en diferentes categorías (art. 30 a 34)10, hasta las que prohíben la construcción de nuevos puertos deportivos (art. 79), pasando por las que tratan de potenciar los usos recreativos en espacios forestales (art. 35 y 36) o la puesta en marcha de una red de itinerarios paisajísticos (art. 115)11. En definitiva, el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana se caracteriza principalmente por concretar normativamente 10 En dichos artículos se distingue entre playas urbanas, playas de baja densidad de ocupación y playas libres, cada una de ellas con distintas exigencias y normas en cuanto a accesos, características de los aparcamientos, instalaciones o equipamientos. 11 En el plan se establece que las carreteras paisajísticas han de reunir una serie de requisitos técnicos específicos, como la necesidad de que cuenten con una señalización y una imagen visual que hagan perceptible que se está en una zona de especial interés, la obligación de disponer de pasos para la fauna adaptados a vertebrados e invertebrados, o la condición de que ofrezcan zonas de aparcamiento adecuadas, puntos de información e interpretación, y miradores. 239 las estrategias y propuestas ya esbozadas en el dictamen de 1992, aunque sobre la base del reconocimiento de las notables transformaciones territoriales operadas en el entorno de Doñana en los últimos diez años. Las principales novedades que aporta el documento están en relación con la precisión de las medidas propuestas para facilitar el aprovechamiento turístico de los valores naturales y rurales del interior de la comarca (figura 3), puesto que se llegan a detallar cuestiones como el tipo de instalaciones permitidas, el número máximo de plazas de alojamiento ejecutables o la distancia mínima entre las actuaciones que se desarrollen. Figura 3. Modelo de aprovechamiento turístico propuesto en el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2006). http://www. juntadeandalucia.es/obraspublicasyvivienda/estaticas/sites/consejeria/areas/ ordenacion/02_Planes_Subregionales/Planes_Subregionales_existentes/ Amb_Donyana/01_Donana_MI.pdf Del mismo modo, también son reseñables, por su novedad, el conjunto de normas relativas a la protección y gestión del paisaje (figura 4), aspecto éste no tratado con suficiente rigor y profundidad en instrumentos anteriores, y que en el plan subregional de ordenación del territorio se concretan en la protección paisajística 240 del entorno visual de las edificaciones singulares ubicadas en suelo no urbanizable, el tratamiento paisajístico de la carretera Almonte– Matalascañas mediante la reforestación con especies arbustivas, la integración paisajística de los núcleos urbanos con su entorno rural, o la protección paisajística de los escarpes y de los cierres visuales (art. 114-124). No se observan novedades similares en lo que se refiere a las medidas y normas planteadas para la reordenación urbanística de los núcleos turísticos consolidados; así vuelven a proponerse medidas que ya aparecían en documentos anteriores, como la elaboración de planes de reforma interior para Matalascañas y Mazagón, o la delimitación del suelo urbano del asentamiento de El Rocío. Lo que sí hay que reconocer al documento es que pone fin definitivamente a la mayor parte de las expectativas de crecimiento residencial turístico que había sobre la zona, puesto que descarta la expansión de Matalascañas, limita el desarrollo de Mazagón al sector localizado entre el Parador Nacional y el núcleo, ordena y controla el crecimiento de El Rocío, afianza la estricta conservación del tramo costero entre Mazagón y Matalascañas e, incluso, prohibe la construcción de nuevos puertos deportivos que pudieran servir de excusa a nuevas promociones inmobiliario turísticas. Figura 4. Propuestas de ordenación del paisaje del Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana Fuente: Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana (Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, 2006). http://www. 241 juntadeandalucia.es/obraspublicasyvivienda/estaticas/sites/consejeria/areas/ ordenacion/02_Planes_Subregionales/Planes_Subregionales_existentes/ Amb_Donyana/01_Donana_MI.pdf 3. Conclusiones Como conclusiones de carácter general, tras la disección de las determinaciones sobre el espacio turístico contenidas en los dos planes subregionales de ordenación del territorio considerados en este trabajo, se pueden extraer las siguientes: - En primer lugar que los planes de ordenación del territorio tienen la decidida voluntad de incidir sobre el modelo de desarrollo turístico del ámbito sobre el que actúan, lo cual se plasma principalmente en el reconocimiento y el tratamiento diferenciado del espacio turístico, distinguiéndolo claramente del suelo urbano residencial convencional. Este hecho se constata, de forma más concreta, en el establecimiento de normas, directrices y recomendaciones para dicho espacio que van desde la indicación de proporciones y ratios de oferta hotelera y residencial de nueva creación, o la imposición de límites concretos a la edificabilidad, hasta el fomento de la integración y/o la complementariedad turística entre el litoral y el interior, o la introducción de exigencias paisajísticas a los nuevos desarrollos turísticos. - En segundo lugar se debe destacar la “debilidad” o “fragilidad” que manifiesta la Ordenación del Territorio frente a la “potencia de arrastre” del Planeamiento Urbanístico, que a menudo trata de imprimir su carácter al modelo de desarrollo turístico municipal por encima de las determinaciones de los planes de ordenación del territorio, a pesar de que aquél esté vinculado legalmente a estos últimos. Esto se concreta, en la práctica, en las dificultades de tramitación y en la “rebaja” de contenidos normativos que en ocasiones afectan a los instrumentos de ordenación del territorio como consecuencia de la falta de acuerdo de la administración regional con los municipios afectados, lo cual da lugar a la dilación excesiva de los procesos de aprobación de los planes de ordenación del territorio y a que éstos lleguen “demasiado tarde” para abordar los conflictos 242 territoriales que pretendían resolver, como es el caso del Plan de Ordenación del Territorio del Litoral Occidental de Huelva. Frente a dicha situación, existen otros casos en los que se observa una apuesta relativamente clara y consensuada sobre la necesidad de un modelo de desarrollo turístico nítidamente distinto del inmobiliario-turístico tradicional, caso del Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana, lo cual se comprueba en el sentido de la ordenación y las determinaciones normativas referidas al espacio turístico. 4. Bibliografía BOUAZZA ARIÑO, O. (2006): Ordenación del territorio y turismo: un modelo de desarrollo turístico sostenible desde la ordenación del territorio. Editorial Atelier, Madrid. CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES (1989): Plan director territorial de coordinación de Doñana y su entorno, Junta de Andalucía, Sevilla. CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES (1997): Reconocimiento territorial y definición de objetivos y criterios de planificación de la comarca del litoral occidental onubense, Junta de Andalucía, Sevilla. 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