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CARACTERIZACION DE LA CONCERTACIÓN SOCIAL EN ESPAÑA
Jesús C uz Villalón
Ca ed á ico de De echo del T abajo y de la Segu idad Social
Uni e sidad de Se illa
Suma io
1.- P ecisiones e minológicas
2.- Los p esupues os necesa ios de la conce ación social
3.- Un decálogo de unciones y inalidades de la conce ación
4.- El ma co cons i ucional y legal de e e encia
5.- Bibliog a ía de e e encia
1.- P ecisiones e minológicas
Cuando se analizan las di e sas expe iencias de conce ación social, an o a
ni el nacional como sup anacional, se da po supues o a qué ipo de enómeno nos
es amos e i iendo, po cuan o que se a a a es as al u as de una idea no ablemen e
ex endida y consolidada en e los es udiosos de las elaciones labo ales, de modo que se
p esupone que aludimos a una ealidad que no equie e de pa icula es acla aciones
e minológicas. Sin emba go, en un abajo de es a na u aleza, a nues o juicio, no es á
de más a anca con una p ecisión concep ual al espec o, an o pa a si ua al lec o en el
e eno en el que nos amos a mo e como, sob e odo, pa a pode ma ca las
di e encias con o os enómenos p óximos o que cons i uyen una mani es ación más
amplia que desbo da el conc e o e eno de la conce ación social. Po an o, no se a a
de una a ea me amen e o malis a ni academicis a, sino que iene una u ilidad p ác ica
inmedia a. Ha de ene se en cuen a que, po lo que se e ie e al caso español, en e
noso os no poseemos un documen o o icial ni ampoco se puede encon a una
e e encia legal explíci a a la conce ación que nos pe mi a iden i ica las pis as
de ini o ias del enómeno; a lo más, podemos encon a e e encias múl iples en las
exposiciones de mo i os de las no mas o en documen os de abajo de ins i uciones
di e sas, pe o siemp e sob e la p emisa de da po supues o de qué es amos hablando.
El esul ado de ello iene a se que den o de es a idea se incluyen una mul i ud de
hechos muy a iados, al ex emo que puede acaba siendo una exp esión “comodín”,
que aglu ine a modo de “ o um e olu um” ac i idades bien conocidas desde an año,
sólo que aho a eciben un cali ica i o que se conside a más “mode no” con o me a los
nue os iempos que i imos.
De lo que sí disponemos es de unas de iniciones, digamos o iciosas,
p o enien es de ins i uciones sup anacionales, de un concep o p óximo, pe o que no
iene necesa iamen e que iden i ica se plenamen e con el mismo, como es la exp esión
“diálogo social”. P ecisamen e como elemen o de con as e y de iden i icación, las
de iniciones de diálogo social nos pueden se i de pun o de pa ida, a los e ec os
ins umen ales que p e endemos aquí. Así, con o me a la OIT, “el diálogo social
comp ende odo ipo de negociaciones y consul as –e incluso el me o in e cambio de
in o mación- en e ep esen an es de los gobie nos, los empleado es y los abajado es
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sob e emas de in e és común ela i os a las polí icas económicas y sociales”
1
. Po su
pa e, en el ámbi o de las ins i uciones comuni a ias, donde puede a i ma se que
concu e ya una cie a adición de impulso al diálogo social, con e e encias al mismo
en los ex os no ma i os al más al o ni el
2
, ambién igu a una de inición ap oxima i a
del enómeno en los siguien es é minos: “el diálogo social se e ie e a los
p ocedimien os de conce ación y consul a con los in e locu o es sociales eu opeos: la
Unión de Indus ias de la Comunidad Eu opea (UNICE), el Cen o de la Emp esa
Pública (CEEP) y la Con ede ación Eu opea de Sindica os (CES). Comp ende las
discusiones en e in e locu o es sociales eu opeos, sus acciones conjun as y sus posibles
negociaciones, así como las discusiones que és os man ienen con las ins i uciones de la
Unión Eu opea”
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.
Desag egando los asgos que in eg an es as de iniciones, así como las que
pudie an o mula se espec o de la conce ación social, pod ían iden i ica se den o de
ales desc ipciones cua o ipo de elemen os o de pe spec i as de análisis: 1) la e ien e
subje i a, e e ida a la en idades u o ganizaciones que in e ienen como p o agonis as
de la conce ación social; 2) la e ien e obje i a, ci ada en lo que cons i uye el
con enido o las ma e ias sob e las que se in e cambian posiciones en e los suje os que
in e ienen en la conce ación social; 3) la e ien e p ocedimen al, con la que se pone
el pun o de mi a en los ámi es o en las écnicas de in e locución en los que consis e el
p oceso mismo de conce ación social; 4) la e ien e de esul ados, en endida és a
como los p oduc os o na u aleza de los documen os que en su caso explici an el
consenso log ado cuando la conce ación iene el éxi o buscado de alcanza posiciones
compa idas en e las pa es que in e ienen.
Pues bien, de es os cua o elemen os –suje i o, obje i o, p ocedimien o y
esul ado- a mi juicio pe sonal el único ealmen e de ini o io a la ho a de ma ca el
signi icado de la conce ación social, el único ealmen e decisi o pa a di e encia lo de
posibles enómenos a ines, es el subje i o, ela i o a las pa es que p o agonizan la
conce ación social. El es o de los elemen os se p esen an como secunda ios o
i ele an es a e ec os de la delimi ación concep ual que nos in e esa ealiza en es os
momen os.
En unos casos se a a de elemen os secunda ios, po cuan o que su
con igu ación iene de e minada an solo como e ec o de i ado de los suje os que
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C . h p://www.ilo.o g/public/spanish/dialogue/i pdial/sd/
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Así, se indica en el a . 138 del T a ado, a pa i de su e o ma en 1986 con el Ac a Única Eu opea: “la
comisión end á como come ido omen a la consul a a los in e locu o es sociales a ni el comuni a io y
adop a odas las disposiciones necesa ias pa a acili a su diálogo, elando po que ambas eciban un
apoyo equilib ado”. Asimismo pueden menciona se la e e encias que igu an en el p oyec o de
Cons i ución Eu opea, apa e de la ei e ación del úl imo p ecep o del T a ado ansc i o, aho a ecogido
en el a . III-211: “In e locu o es sociales y diálogo social. La Unión econoce á y p omo e á el papel de
los in e locu o es sociales en su ámbi o, eniendo en cuen a la di e sidad de los sis emas nacionales.
Facili a á el diálogo social en e ellos, den o del espe o de su au onomía. La cumb e social ipa i a pa a
el c ecimien o y el empleo con ibui á al diálogo social” (a . I-48). “La Unión y los Es ados miemb os,
eniendo p esen es de echos sociales undamen ales como los enunciados en la Ca a Social Eu opea,
i mada en Tu ín el 18 de oc ub e de 1961, y en la Ca a comuni a ia de los de echos sociales
undamen ales de los abajado es, de 1989, end á como obje i o el omen o del empleo, la mejo a de las
condiciones de ida y de abajo pa a hace posible su equipa ación po ía del p og eso, una p o ección
social adecuada, el diálogo social, el desa ollo de los ecu sos humanos pa a consegui un ni el de
empleo adecuado y du ade o, y la lucha con a las exclusiones” (a . III-209).
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h p://eu opa.eu.in /scadplus/glossa y/social_dialogue_es.h m
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in e ienen. Po ejemplo, así ocu e espec o de la e ien e obje i a, en el sen ido de
que po un lado es e elemen o en p incipio es de una eno me ampli ud, sin g an
limi ación a p io i, puede cons i ui obje o de la conce ación cualesquie a ma e ias que
en sen ido gené ico e ie an al ámbi o de las polí icas públicas y p i adas en la es e a de
lo socioeconómico. Incluyendo en el é mino socioeconómico cuan o a ec e a las
elaciones labo ales, a la p o ección social, a las polí icas sociales, así como a la
in e ención sob e el desa ollo de la ac i idad económica y emp esa ial; en de ini i a,
odo cuan o pueda incidi sob e la u ela y de ensa de los in e eses de los g upos
sociales a los que p e enden ep esen a las o ganizaciones sindicales y emp esa iales.
En es os é minos, más allá de la ampli ud que adquie a la idea de lo socioeconómico, lo
decisi o es que si exis e algún ipo de condicionamien o o limi ación de los con enidos
de la conce ación, és os son consecuencia de quienes subje i amen e p o agonizan la
conce ación, son e ec o de i ado de la capacidad ep esen a i a y de las acul ades de
ac uación sob e cie os espacios po pa e de los suje os que in e ienen en la
conce ación. Po ello lo undamen al es quien in e enga, de modo que los con enidos
dependen de los suje os y de su ámbi o de ac uación.
En o os casos ales elemen os son ma ginales a e ec os de la de inición, en el
sen ido de que los mismos no excluyen conc e os supues os o p ocesos en los que se
pudie a es a pensando. Así ocu e, po ejemplo, en elación con la e ien e
p ocedimen al, desde el momen o en que ales ami aciones, si les ponemos nomb es y
las desc ibimos, en casi odos los casos acaba emos iendo que ealmen e lo que
exp esa ían se ían di e sas mani es aciones de la conce ación, es deci , supues os odos
que pueden me ece la conside ación de conce ación, aunque engan di e sa in ensidad
y modo de a icula se. Es cie o que, al in y al cabo, la conce ación es un p oceso de
in e locución, donde lo más llama i o es el p ocedimien o, pe o cualquie
p ocedimien o que se pueda imagina en e las pa es se á siemp e conce ación social,
aunque acabe exis iendo una ipología amplia.
Po aludi al ipo de ealidades en las que es amos pensando, se suelen
conside a incluidas como mani es aciones de la conce ación es ipos básicos, en
a ención al canal que se u iliza pa a ello: 1) la conce ación ins i ucionalizada,
consis en e en la inco po ación a de e minados ó ganos o ins ancias adminis a i a, de
miemb os ep esen a i os an o de los agen es sociales como del p opio pode público;
2) la conce ación consul i a, en la cual el pode público con ca ác e p e io a la
adopción de de e minadas decisiones p ocede a solici a el pa ece de las o ganizaciones
sociales, solici ándoles su opinión po medio de un con ac o di ec o, pe o ambién
ex e io y sin in e mediación de un ó gano ‘ad hoc’ como es á p esen e en el ipo
p eceden e; 3) la conce ación negocial, conside ada en muchas ocasiones como la
p o o ípica y más emblemá ica, posiblemen e po se la de mayo calado, consis en e en
o mas de in e locución, p oyec adas en la olun ad de las pa es de log a un acue do,
consenso o el es ablecimien o de comp omisos conc e os de ac uación conjun a. Desde
o o pun o de is a, ambién cab ía di e encia o a ilogía p ocedimen al en unción de
la ac i idad desa ollada, pudiéndose habla en es e caso de o os es ipos: 1)
conce ación no ma i a, pensada al obje o de in oduci e o mas en el sis ema de eglas
que igen en un momen o dado las elaciones labo ales y, en su caso, económicas; 2)
conce ación de polí icas públicas, cuando se p e ende con igu a conjun amen e la
p og amación de las polí icas públicas que no equie en de cambios no ma i os, de
modo que habi ualmen e se a a de consensua la dis ibución de cie as pa idas de los
ing esos o gas os públicos; 3) conce ación adminis a i a, en cuyo caso el pode
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público compa e con los agen es sociales le ges ión y coo dinación de cie as
ac i idades y se icios públicos, compe encia exclusi a de la Adminis ación en una
lógica adicional y clásica de uncionamien o de las compe encias del pode ejecu i o.
Pues bien, más allá de las no ables di e encias en cuan o a los modos y écnicas
que pueden p esen a cada una de las o mas de conce ación p eceden es, más allá de la
in ensidad an plu al que ienen cada una de ellas, más allá del impac o y uncionalidad
de unas espec o de las o as, lo ele an e insis imos es que odas y cada una de ellas a
nues o juicio son conce ación y no ienen ele ancia a los e ec os concep uales o
de ini o ios que p e endemos en es e momen o. De nue o, lo decisi o es quién
in e iene y no cómo in e iene; o si se quie e de nue o, el cómo se in e iene y
desa olla la in e locución sólo depende de la olun ad de sus p o agonis as y de sus
p opias ca ac e ís icas como ales in e locu o es. Si exis en lími es o exclusiones lo son
an solo en unción de que a cie os p o agonis as po esencia les es á edado ac ua de
de e minada o ma en el modelo dado de Es ado de de echo en el que se desen uel e la
conce ación social. Si acaso se pod ía di e encia en e la conce ación y los p ocesos
de p esión a a és del mecanismo de “lobby” ípico del modelo anglosajón, no
ex e io izado ni some ido a p ác icas sociales públicas; sob e al di e enciación nos
emi imos a lo que indica emos más adelan e.
Finalmen e, los esul ados de la conce ación social se p esen an como
i ele an es, en el sen ido de que nos es amos e i iendo a su i ele ancia a e ec os de la
de inición misma de conce ación social. Como hemos apun ado ya, lo ca ac e ís ico de
la conce ación es el desa ollo de un p oceso de in e comunicación en e las pa es,
pe o po ello mismo al p oceso no es á abocado a un de e minado esul ado. Desde
luego, po su uncionalidad, la conce ación a p edispues a con la olun ad de alcanza
pun os de encuen o o de consenso en e las pa es. Sin emba go, comoquie a que la
conce ación es un p oceso en sí mismo, ello no exige que necesa iamen e desemboque
en un acue do en e las pa es o po en ende nos en la i ma de un de e minado
documen o. Desde el pun o de is a polí ico pod á alo a se como acaso un
de e minado p oceso de conce ación que al inal concluye sin ap oximación de
posiciones en e las pa es, pe o po deci lo con simplicidad el p oceso de conce ación
se ha desa ollado, incluso és e ha cumplido con su come ido en la medida en que ha
exis ido el in e cambio de posiciones, po mucho que al inal no haya consenso. Dicho
de o o modo, a e ec os de la de inición lo impo an e es el camino y no la me a. Qué
duda cabe que pa a la esceni icación inal del esul ado con éxi o esul a emblemá ico
que odo se p esen e en sociedad po medio de la o og a ía de “ amilia” an e los medios
de comunicación social, en é minos ales que se pe ciba cla amen e las posiciones de
consenso alcanzado; pe o una ez más, la ausencia de o og a ía no implica como al la
ausencia del p oceso de conce ación social, que és e sea una ealidad pujan e con
independencia de que se alcancen o no esul ados. Si se me pe mi e el símil, es como si
se p e endie a con undi la negociación colec i a como p ocedimien o con el con enio
colec i o como esul ado; o bien, si se p e endie a con undi el debe legal de negocia
con un p esun o debe ju ídico de alcanza un acue do en un p oceso de negociación
colec i a.
Po ello, esul a e óneo en una desc ipción de la e olución de la conce ación
social en nues o sis ema de elaciones labo ales a i ma que han exis ido ases de
in ensa conce ación y ases de pa alización o bloqueo de la conce ación: el p oceso de
conce ación en nues o país ha exis ido pe manen emen e y de o ma inin e umpida,
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con i iéndose en un ac o consus ancial al desa ollo p ác ico de las elaciones en e
las pa es. Dis in o es que ese p oceso cons an e haya enido ases de mayo es
esul ados en los acue dos en e las pa es y o os de meno es éxi os inales. En ningún
momen o, po ejemplo, el pode público ha acome ido una e o ma labo al o una ges ión
de las polí icas públicas sin p e iamen e oma el pulso de las posiciones de los agen es
sociales po medio de un con ac o di ec o y o icializado con las mismas; dis in o es que
al inal ello haya desembocado en que esas e o mas o polí icas se hayan ges ionado
conjun amen e; es o o o puede se el colo ón emblemá ico de la conce ación, pe o si
no se alcanza no se puede a i ma que no haya exis ido conce ación social como al.
Puede que se a e de una cues ión de me a o malidad, pe o a e ec os de desc ibi el
enómeno a noso os al menos no pa ece cla e y decisi a.
En esumen, la cla e se encuen a en el elemen o subje i o. Así, desde es e
pun o de is a, elemen o común a odas las exp esiones de diálogo social y, po
ex ensión de la conce ación misma, es la pa icipación como p o agonis as des acados
de las o ganizaciones emp esa iales y las asociaciones sindicales, a las que, en su caso
se pueden suma como añadido los pode es públicos a muy di e sos ni eles. Desde es a
pe spec i a subje i a, se puede pa i de la idea de que la in e ención gube namen al no
esul a necesa ia en el diálogo social, en el sen ido de que los suje os que en odo caso
ienen que es a p esen es son los agen es sociales, pe o sí pa a la conc e a
mani es ación de la conce ación social. És e es p ecisamen e el elemen o ca ac e izado
y di e encial de la conce ación social. Po en ende nos, cuando se e i ique una
in e ención de los pode es públicos en conexión con los in e locu o es sociales nos
encon a emos con aquella a ian e del diálogo social a la que se suele denomina con
mayo p ecisión “conce ación social”; en el bien en endido, po an o, que diálogo
social y conce ación social no cons i uyen é minos sinónimos en sen ido es ic o, pues
en e ambos se es ablece una elación en e el géne o y la exp esión pa icula . Po ello
mismo, el diálogo social puede p esen a o as o mas, en conc e o allí donde el
con ac o lo es exclusi amen e en e las o ganizaciones emp esa iales y asociaciones
sindicales, sin pa icipación alguna, al menos de o ma di ec a y publi icada, de las
ins ancias gube namen ales.
Es e da o de la pa icipación de los pode es públicos, con mayo o meno
in ensidad, pe mi e con acilidad ma ca las di e encias con o as ó mulas conside adas
en sen ido amplio de diálogo social, asen adas desde los inicios de la e olución
indus ial, que han cuajado con ue za con el paso del iempo a a és de ins i uciones
bien conocidas, como son las di e sas exp esiones de negociación colec i a o de
pa icipación de los ep esen an es de los abajado es en la ges ión de la emp esa, y que
a es as al u as poseen un pe il pe ec amen e de inido y au ónomo, con mucho mayo
eco ido p opio que el siemp e algo más e é eo de la conce ación social.
Po lo que a ec a al elemen o subje i o, pues, esul a ambién decisi o queda se
con la idea de que an o en el diálogo social en gene al como en la conce ación en
pa icula los agen es sociales que ac úan como in e locu o es son necesa iamen e y casi
en exclusi a las asociaciones sindicales y o ganizaciones emp esa iales. En sen ido
nega i o, hab ía que oma no a de que en algunos sis emas polí icos se suelen
desa olla , con mayo o meno g ado de ins i ucionalización, expe iencias de
con o mación de o os de composición múl iple donde, jun o a los suje os ya
mencionados, se inco po an o o conjun o de o ganizaciones sociales de lo más
a iopin as que ac úan como ep esen an es de g upos o in e eses di e sos. Suelen se

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ó mulas donde se p e ende c ea un luga de encuen o, donde concu en odo ipo de
ins ancias colec i as y sociales, en e ellas las o ganizaciones emp esa iales y
asociaciones sindicales, pe o ambién pa idos polí icos, asociaciones de consumido es
y ecinales, ep esen an es de las Iglesias y de o ganizaciones cul u ales,
coope a i is as, o ganizaciones ag a ias y cualquie o o ipo de en idad que pueda ene
cie o peso o ascendien e de p es igio sob e segmen os di e sos de la población. Es e
ipo de ó mulas suelen apa ece en momen os muy singula es de la con lic i idad
social, en ocasiones coinciden es con los siemp e delicados p ocesos de ansición
polí ica hacia sis emas democ á icos, con ex os de debilidad es uc u al del sis ema
polí ico, o incluso en si uaciones más es abilizadas pe o en las que pe i en cie os
esiduos de egímenes co po a i is as o neoco po a i is as, o simplemen e como o ma
de exp esión de la plu alidad social exis en e en un sis ema dado. En odo caso, sea una
u o a la ealidad que a opa es e ipo de expe iencias, lo que nos in e esa esal a es que
es e ipo de enómenos no conec a con las de iniciones an es apo adas bien de la OIT o
bien de las ins i uciones comuni a ias y, sob e odo, que ales ó mulas no nos ocupa án
en nues o análisis. Aunque es e o o ipo de in e enciones c uzadas y múl iples no son
desconocidas en el ámbi o de los países eu opeos desa ollados, ienen un alcance
secunda io en el uncionamien o de sus espec i os sis emas polí icos, mucho menos en
el e i o io de las elaciones labo ales y, sob e odo, lo más ex endido es que su impac o
se concen e en ac uaciones limi adas localmen e y pa a con enidos sociales muy
conc e os que desbo dan el es ic o ámbi o de las elaciones labo ales. Po ello, al
ma gen de la ele ancia que puedan ene a o os e ec os del uncionamien o del sis ema
polí ico, conside amos azonable coloca las como ealidades ex amu os del diálogo
social y, po ello ambién, de la conce ación social p opiamen e dicha, donde insis imos
los p o agonis as po excelencia son las o ganizaciones emp esa iales, asociaciones
sindicales y los pode es públicos en el ámbi o de las elaciones labo ales.
Po o a pa e, suele conside a se que la exp esión po excelencia de la
conce ación social es aquella que p esen a un esquema ipa i o, con ep esen an es
pues a es bandas del pode público, los sindica os y las o ganizaciones emp esa iales.
Aho a bien, siendo esa elación iangula la más emblemá ica, al p opio iempo que es
aquella que ep esen a la mayo iqueza y complejidad de los in e eses en juego en las
elaciones socioeconómicas, ampoco puede deci se que ello haya que ele a lo al ango
de elemen o de ini o io de la conce ación social. En e ec o, si bien el modelo ideal sea
el de un p o agonismo ipola , como al no es imp escindible, pues ambién pueden
iden i ica se expe iencias duales, donde los p o agonis as se educen al pode público en
conexión con uno sólo de los agen es sociales: bien pode público con las
o ganizaciones sindicales, bien pode público con las o ganizaciones emp esa iales. Po
supues o no es desca able que a ancando un p oceso de conce ación social de una
con o mación iangula , con los es ep esen an es ípicos, al inal el consenso se log e
exclusi amen e en e el pode público y uno de ellos, incluso que se alcance en e los
dos agen es sociales sin inal in e ención del pode público. Na u almen e en es os
casos seguimos en el e eno de la iangula idad, po cuan o que insis imos lo
impo an e es el p oceso y no el esul ado; en cuan o p oceso los in e inien es han sido
es, sin pe juicio de que al inal el esul ado se alcance con dos. Es a ci cuns ancia es
muy impo an e des aca la, po cuan o que en muchas ocasiones cie os ipos de
acue dos in e con ede ales o in e p o esionales en e los agen es sociales, i mados
exclusi amen e po ellos dos, han enido p ecedidos de ases de conce ación en las que
en las “bambalinas” del escena io ha enido una muy ue e in luencia la in e ención
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del pode público; po ello, es e ipo de acue dos desa ollados en la es e a del diálogo
social ambién llegan a o ma pa e de las genuinas expe iencias de conce ación social.
Más aún, incluso pueden iden i ica se en la la ga expe iencia de nues o sis ema
de elaciones labo ales p ocesos en los que desde el inicio de la in e locución se ha
p oducido exclusi amen e en e el pode público y uno sólo de los agen es sociales. Los
mo i os de ello pueden se muy di e sos, desde una alo ación desde el a anque que
las expec a i as de in e locución sólo son acep adas po uno de los agen es sociales
dadas las posiciones de pa ida, has a que po azón del con enido de lo a ado se
conside e po pa e de quienes in e ienen que sólo uno de los agen es sociales p esen a
un cla o in e és en lo a ado, siendo en cie o modo i ele an e pa a el o o. Pues bien, a
pesa de la ca encia que ello pueda compo a desde el pun o de is a sociológico o
ju ídico, po no juga plenamen e odos los equilib ios de in e eses, no po ello hay que
desca a ales enómenos den o de la es e a de desa ollo de la conce ación social.
Más aún, en unos casos, es e ipo de bila e alidad pod á conside a se como exp esión
impe ec a o pa ológica del enómeno en su conjun o, pe o en o os supues os esul a de
odo pun o comp ensible que la ma e ia a ec e en exclusi a a uno de los agen es
sociales. Piénsese, a í ulo de ejemplo, en lo que supuso la e o ma del Tí ulo II del
Es a u o de los T abajado es en el año 1994, donde se pe eccionó el p ocedimien o
elec o al de designación de los miemb os de los comi és de emp esa y delegados de
pe sonal, con el e ec o e lejo que ello enía sob e el mecanismo de cómpu o de la
ep esen a i idad de las o ganizaciones sindicales; en la medida en que odo ello
a ec aba esencialmen e a la concu encia en e las o ganizaciones sindicales y no incidía
sob e las ca gas o debe es de las emp esas, es en endible que ello se e i ica a a a és
de una in e locución exclusi a del Gobie no con los sindica os más ep esen a i os.
Po lo que se e ie e a su ámbi o de desa ollo, las de iniciones al uso po su
ampli ud no educen ni es ingen las ó mulas de conce ación social, pudiendo
pensa se po an o que és a puede desa olla se an o en espacios amplios como
limi ados. A pesa de ello, al es a p esen e de uno u o o modo el pode público, al
menos po lo que se e ie e a su ex ensión en el sis ema español, suele iden i ica se con
el diseño de ac uaciones e incidencia sob e la gene alidad de las emp esas y
abajado es. Po ello, aunque en sen ido imp eciso e ie a a cualquie in e ención
sob e el e i o io, lo habi ual es que se iden i iquen con in e locuciones de ámbi o
nacional o al menos de Comunidad Au ónoma, a lo más municipal, po se en esos
conc e os ámbi os donde indi idualizamos al in e locu o polí ico. En sen ido con a io,
po la iden idad an es e e ida con ins i uciones más clásicas, las exp esiones de
in e cambio de posiciones en el ámbi o de la emp esa, an o sea ía consul a o a a és
de la negociación colec i a, no se incluyen en modo alguno como exp esiones de
conce ación social.
Tampoco es muy aconsejable ex ende la idea de conce ación, aunque en
pu idad concep ual hab ía que inclui la, pa a inco po a ambién den o de ella a cie as
ó mulas de in e encionismo “adminis a i o” en p ocesos complejos de
ees uc u ación emp esa iales pa a esponde a si uaciones delicadas de la
supe i encia de cie as emp esas. Po mucho que en es os casos se ap ecie ambién una
e iden e elación iangula , con p esencia di ec a del pode público, es os supues os se
enma can en una lógica di e en e de lo que suele se la conce ación social, donde po
esencia p iman asun os que asciende la ges ión co idiana de las emp esas. En esa cla e
de e e i a asun os gene ales, sin deja de es a inca dinadas en el ámbi o de las
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elaciones labo ales, suelen esponde a con enidos globales de diseño de las polí icas
labo ales, po an o, no an di ec amen e elacionadas con las condiciones del día a día.
Finalmen e, po lo que se e ie e a los esul ados de la conce ación social, sin
pe juicio de que és os puedan desemboca , y lo hacen a menudo, en acue dos más o
menos o malizados en e las pa es, de los que de i an cie o ipo de comp omisos de
conduc a de u u o, lo habi ual es dis ancia se de la ue e ju idi icación p opia del
con enio colec i o, cuando menos en lo que es el con enio colec i o de e icacia
no ma i a p opio de lo modelos de la Eu opa con inen al. Dicho en o os é minos,
mien as que el p o o ipo del con enio colec i o clásico esponde a las écnicas
conocidas como de “ha d law”, la conce ación social se iende a iden i ica más con las
mani es aciones p opias del “so law”: sin deja de esponde a ins umen os que
buscan modela y mode niza el sis ema de elaciones labo ales en su conjun o,
p e enden lle a lo a cabo a a és de mecanismos más sua es, no di ec amen e po
medio de la a ibución de posiciones de pode o de de echos subje i os pe ec os a una
u o a pa e. P ecisamen e, en é minos e olu i os, la exp esión “conce ación social”
eme ge en el pano ama eu opeo como o ma inno ado a en e a la bipola idad más
adicional en e los pode es unila e ales públicos y los p ocesos pac ados con
obligaciones p ecisas “in e p i a os”.
Eso sí, con iene una ez más esal a que si se e i ica ese ma iz di e encial en
cuan o a los esul ados de la conce ación, ello no lo es como un elemen o di e enciado
del que hemos enido insis iendo se cons i uye en el esencial: el subje i o. Si se e i ica
es e hecho de que no sea consus ancial a la conce ación el acue do, incluso que si és e
se p oduce no p esen e un ca ác e de comp omiso inculan e desde el pun o de is a
ju ídico, ello se debe p incipalmen e a los suje os que in e ienen, en la calidad con la
que in e ienen, como un e ec o de i ado de nue o del elemen o subje i o. Sob e odo,
si uno de los suje os ineludibles del p oceso es el pode público y és e in e iene como
al en el eje cicio de sus pode es de sobe anía ep esen a i a del in e és del Es ado, no
puede asumi obligaciones ju ídicas es ic o sensu, que lleguen a al e a los p ocesos de
adopción de decisiones de los ó ganos del p opio Es ado, en los é minos
cons i ucionalmen e p e is os. Es o es lo que explica, a la pos e, que la conce ación
ienda a se una exp esión ípica de las mode nas exp esiones del llamado “so law”.
2.- Los p esupues os necesa ios de la conce ación social
Las expe iencias de conce ación social en España se emon an bas an e a ás en
el iempo, al ex emo que puede deci se que cons i uye una ealidad asen ada desde hace
más de es décadas en nues o sis ema de elaciones labo ales. En conc e o, puede
deci se que ya a la al u a de 1979 se puede iden i ica la p ime a expe iencia de
conce ación social en España, a a és del que se denominó como Acue do Básico
In e con ede al de julio de 1979, como comp omiso en e ep esen aciones
emp esa iales y sindicales ende ezado a p opone al Gobie no el modelo de egulación
del ma co legal de negociación colec i a en nues o país. A pa i de esa echa, puede
a i ma se que la conce ación social se p esen a como un elemen o más del sis ema,
conna u al al mismo y que pa ece habe su gido sin mayo es obs áculos. Sin emba go,
pa a que ese esul ado se haya p oducido como al es necesa io que se hayan
con o mado p e iamen e de e minadas p emisas, que a es as al u as pueden esul a
ob ias, si bien lo e iden e no siemp e es á an p esen e en el deba e co idiano po no
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esal a se con su iciencia. Po ello, con iene iden i ica el con ex o a pa i del cual
a anca y se consolida la conce ación social, po cuan o que ese ma co con ex ual es a
su ez el que puede ma ca las señas de iden idad de la conce ación social misma.
El p ime elemen o a esal a , en es a línea, ha de se la imp escindible p esencia
de un modelo de pode polí ico p opicio pa a la conce ación social. Es e p ime
elemen o se desglosa a su ez en es asgos ca ac e izado es de ese pode público: su
condición de o aleza en el desa ollo de las elaciones socio-económicas, su
legi imación con o me a los p incipios p o o ípicos de una democ acia en el ma co de
un Es ado de de echo y una olun ad polí ica de es ablece canales de in luencia de los
pode es sociales sob e las polí icas públicas que se diseñen. Veamos po sepa ado cada
uno de es os asgos.
El p ime asgo, la o aleza del pode es a al, es de odo pun o necesa ia, pues
de lo con a io no puede ac ua como au én ico p o agonis a el pode público, no puede
desplega la unción que le co esponde de in luencia en el desa ollo de la conce ación
social. Dos ejemplos nega i os se pueden ae a colación pa a en ende mejo la
ele ancia de es e equisi o. En p ime luga , la si uación de de e minados países
subdesa ollados o con ue es c isis polí icas, que p esen an e iden es dé ici s de
consolidación del Es ado como pode con capacidad de di igi la sociedad, pues en ales
si uaciones po mucha olun ad que exis a de impulsa o mas de conce ación esul a
imposible que el pode público pueda desempeña el ol a bi al o de di ec o
p o agonismo con capacidad de p esencia eal que le co esponde en los p ocesos de
conce ación social. En ocasiones, cuando se ap ecia una mani ies a debilidad del pode
polí ico que o ezca es abilidad al sis ema se p oducen los enómenos an es
mencionados de con o mación de o os de encuen o con p esencia de o ganizaciones
sociales muy a iopin as que buscan jus amen e asen a el sis ema polí ico, pe o que po
ello mismo no despliegan la uncionalidad p opia de la conce ación social. El segundo
ejemplo que pod ía ae se a colación es el ela i o a los p ocesos de cons ucción de
en idades sup anacionales egionales, caso p o o ípico de la Unión Eu opea, con
in en os simila es en el ámbi o de Amé ica del su ; en es os casos se pe cibe igualmen e
como en las p ime as ases de andadu a de es as o ganizaciones in e nacionales, en la
medida en que las ins i uciones que se c ean no pasan de se me as ins ancias de
coo dinación de los gobie nos nacionales, sin au onomía de decisión p opia, ampoco es
iable que ese p o agonismo sea eal en un hipo é ico p oceso de conce ación social;
sólo una ez que esas ins i uciones sup anacionales asumen un pode polí ico au ónomo
y e ec i o se pueden p esen a como p o agonis as e in e locu o es con los agen es
sociales y, sólo en ese momen o, puede comenza a a anca un p oceso de conce ación
social con con enido eal.
El segundo asgo, el ca ác e democ á ico del pode polí ico, ambién esul a
inexcusable pa a que la conce ación se pueda econoce e ec i amen e como al. La
legi imidad democ á ica del pode público es igualmen e la que le o o ga a és e la
capacidad de elaciona se con los agen es sociales con la au onomía polí ica que le
co esponde, desempeñando el ol que asume en la conce ación. La conce ación social
es un ins umen o de en iquecimien o de un sis ema democ á ico, pe o en modo alguno
puede se un enómeno al e na i o o sus i u i o de la democ acia, pues de lo con a io
se des i úan la lógica con las que se adop an la decisiones y la p opia con igu ación de
oles de los dis in os p o agonis as. Dicho de o o modo, la conce ación social no puede
con undi se con una o ma ocul a de co po a i ismo polí ico, a la pos e au o i a io,
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En e ce luga , se e i ica po medio de la conce ación la adopción de
“decisiones condicionadas” po las posiciones de in e eses exp esadas y de endidas po
los agen es sociales y po el pode público. Indiscu iblemen e el p oceso de
conce ación, po una u o a ía, acaba limi ando la capacidad de con o mación
unila e al de las decisiones po pa e del pode es a al y los co ela i os de los agen es
sociales. Po mucho que se man engan las p emisas de la i ula idad de cie os pode es y
acul ades, que o malmen e se deciden po sí solas en el eje cicio de la sobe anía
es a al o de la au onomía colec i a, al in oluc a se los pode es públicos y los agen es
sociales en p ocesos de conce ación social, es án acep ando que sus decisiones an a
deja de se unila e ales en sen ido pu o. En alguna medida las ins ancias públicas
acep an áci amen e compa i el pode , o cuando menos deja in lui se po la p esión de
los agen es sociales al u ela y de ende sus in e eses de g upo; y ice e sa, los agen es
sociales espec o del pode público. Na u almen e, la exp esión más isible de ese
condicionamien o de las decisiones gube namen ales se e i ica cuando se alcanzan los
acue dos públicos de conce ación social, en la medida en que, más allá de su me o
alo polí ico, se es conscien e de que ales documen os les obligan a su ma e ialización
en los é minos conce ados. El caso ex emo se e i ica cuando esos ex os llegan a
ansc ibi li e almen e la edacción que deben in eg a conc e os p ecep os de las leyes
a e o ma , a iados ejemplos podemos eco da en nues o inmedia o pasado, pe o
bas e con menciona las e o mas de 1997 y de 2006, como las más p óximas en el
iempo. Eso sí, ese condicionamien o en las decisiones no sólo se e i ica en es os casos
bien conocidos, sino que se llega a ex ende al es o de los p ocesos de conce ación,
incluso aquellos que o malmen e concluyen con desencuen os y acasos en el in en o
de alcanza el consenso en e las pa es. Incluso en esos casos, en la medida en que el
p oceso se p olonga en el iempo, a lo la go del mismo en a as de la ap oximación de las
pa es, el pode público ha co egido o ma izado sus posiciones iniciales; ello conduce
al esul ado de que, aunque sucesi amen e no se llegue a conc e a en un acue do, la
decisión que se acaba dic ando iene condicionada po odo el p oceso p e io de
deba e. En de ini i a, po el me o some imien o al p oceso de conce ación, el pode
público acep a un juego po medio del cual se deja p esiona po los in e eses legí imos
de los in e locu o es sociales, in en ando a la pos e concilia los con los in e eses
gene ales de endidos po el pode es a al.
Pod ían ae se a colación incluso expe iencias de lo que cali ica íamos como
“conce ación sin conce ación” o, dicho de o o modo, p ocesos en los que
o malmen e acasa la conce ación social como exp esión o icial pe o que en el
sus a o discu e aunque sea débilmen e un pa cialmen e ocul o esul ado de
conce ación. En e ec o, en las si uaciones de mayo en en amien o en e Gobie no y
sindica os que han dado luga a una pública up u a de con ac os, sucedido de una
decisión exclusi amen e unila e al del pode público y pos e io men e de una huelga
gene al, ambién acaba pe cibiéndose algún a isbo añadido de in e comunicación en e
las pa es. En e ec o, en es os casos, cuando pos e io men e se cons a a una audiencia
ue e sindical en su llamamien o a la pa alización del país y el Gobie no se e en la
necesidad de co egi su decisión inicial, aunque no se llegue a econoce públicamen e,
se suceden cie o ipo de con ac os disc e os en e las pa es. Ello no ans o ma, de
o dina io, la o ma de p esen ación de la decisión como unila e al, pe o sí que pe mi e al
Gobie no sabe has a donde se e en la necesidad de co egi su decisión inicial y has a
qué pun o la puede man ene ecupe ando un mínimo de es abilidad social. Al inal se
acaba conce ando, aunque las pa es no quie an econoce lo exp esamen e. Desde

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luego, no hab á o og a ía, pe o sí hab á implíci o econocimien o mu uo del ol
desplegado po cada uno de los p o agonis as del desencuen o.
En cua o luga , algo ya apun ado con an e io idad, la conce ación cumple una
unción de “ins i ucionalización de los mecanismos de p esión social”. El asgo
p eceden e del condicionamien o de las decisiones de los pode es públicos cons i uye un
escena io gene alizado en odas las sociedades mínimamen e desa olladas y complejas,
pues los pode es absolu os di ícilmen e son iden i icables en sen ido pu o. La
a iculación de cualquie ipo de asociaciones y o ganizaciones sociales en la sociedad
mode na en la p ác ica o alidad de las ocasiones a di igida a p esiona al pode , de una
u o a o ma, pa a la u ela y de ensa de los in e eses de los g upos a los que p e enden
ep esen a . El su gimien o mismo de las asociaciones sindicales y o ganizaciones
emp esa iales, cuando menos en los modelos de la Eu opa con inen al, an di igidos a
su cons i ución como g upos de p esión y, po an o, desembocan en su cons i ución
como suje os polí icos. Eso sí, lo que iene de singula la conce ación es que esa
p esión de los g upos se a icula po medio de sindica os y pa onales y, po añadidu a,
se e i ica con luz y aquíg a os. Dicho de o o modo, en e a o os mecanismos más
ocul os y desconocidos de p esión sob e el pode a a és de “lobbys” que ac úan po
canales más o iciosos, la conce ación po esencia se publi ica y se some e a cie as
p ác icas sociales conocidas, con di usión de las posiciones mu uas an e los medios de
comunicación social. En muchas ocasiones en el desa ollo de la conce ación hay
ac uaciones disc e as con is as a ob ene una mayo e icacia en los esul ados, pe o
siemp e hay un mínimo de o malización ex e io , a a és de la cual se an ma cando
posiciones y se an iden i icando las p e ensiones de cada una de las pa es.
En quin o luga , po medio de la conce ación se p opicia una “a iculación y
canalización global” de los in e eses sociales. La amplia a iedad de asun os y
con enidos que pueden se obje o de a amien o po medio de la conce ación ienden a
analiza se desde una pe spec i a de conjun o del desa ollo de la sociedad y de la
ac i idad económica, en la medida en que la in e locución se desa olla con los agen es
sociales y, en especial, con las cúspides di ec i as de sus o ganizaciones ep esen a i as.
Esos mismos con enidos pod ían se obje o de a amien o desag egado ma e ia po
ma e ia, de o ma aislada e independien e cada uno de ellos. Esa posible
desmemb ación de los con enidos, pod ía lle a como e ec o de i ado a la iden i icación
de g upos de in e eses meno es o muy singula es, que ue an los más inmedia amen e
a ec ados po cada una de las decisiones aisladas a oma po los pode es públicos. En
de ini i a, esa desmemb ación de ma e ias pod ía desemboca en ó mulas de mic o-
co po a i ismo, en las cuales quienes más in luye an sob e la e olución social ue an
los pa icula es g upos económicos y sociales de in e eses, que u ie an un es echo
in e és po su si uación singula como g emio, pe o ca eciendo de una isión de
conjun o y de la a ec ación de medidas aisladas acumuladas al conjun o del sis ema.
F en e a esa desa iculación social y del pode , los p ocesos de conce ación pueden
ac ua de con apeso, p opo cionando una in e locución que a o ece las isiones de
conjun o y a iculadas.
Vis o desde o a pe spec i a, siendo las con ede aciones sindicales y
emp esa iales las que p o agonizan la conce ación, las mismas ac úan de in e media ios
de esos g upos meno es, en é minos ales que canalizan la posiciones de los g upos de
p esión singula es pa a las di e sas emá icas conc e as que analizan. Pe o, al p opio
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iempo, al pasa po el amiz de esas con ede aciones, il an las p e ensiones de sus
g upos y sob e odo las inca dinan en una isión de conjun o.
Como e ec o de i ado de es e p oceso de a iculación global, el p o agonismo
que ienen en el mismo los agen es sociales en la cúspide, a o ece un e o zamien o en
pa alelo de la a iculación del ejido social ep esen a i o. Se a a de un e ec o
dialéc ico de doble impulso, en el sen ido de que la in e ención de los agen es sociales
en la cúspide uni o ma los con enidos de las polí icas públicas, mien as que
coe áneamen e ello o o ga mayo p o agonismo a quienes in e ienen como
ep esen an es de los in e eses colec i os y los con ie e en in e locu o es p e e en es.
De es e modo asien a y solidi ica la capacidad de los agen es sociales de in e mediación
de los in e eses de g upo, con lo cual los consolida como ales o ganizaciones sociales.
De un lado, ello les e ue za en la ges ión in e na de su o ganización, acili ando las
labo es de lide azgo del conjun o de la asociación, sea és a sindical o emp esa ial. De
o o lado, ambién les o o ga un luga de p eeminencia ep esen a i a en el conjun o del
ejido social, en e a muchas o as o ganizaciones meno es de ep esen ación de
in e eses pa icula es que como sa éli es gi an en o no al mundo de las elaciones
labo ales, pe o que ienden a ac ua p e alen emen e ex amu os del mismo.
En pa ecidos é minos, en sex o luga , la conce ación en España a o ece “la
cohesión e i o ial y la unidad de me cado”. En a ención a la compleja es uc u a del
Es ado en España, la conce ación social que se despliega pa a el conjun o de nues o
país cons i uye un ines imable ins umen o de a iculación y canalización global de las
ma e ias, aho a is o desde el pun o de is a de la cohesión e i o ial y del
a o ecimien o de la unidad del me cado en odo el conjun o de la geog a ía española.
De es e modo, la conce ación social al máximo ni el es á jugando un ol decisi o en
o den a conju a los iesgos de p esión cen í uga po pa e de las Comunidades
Au ónomas e incluso po pa e de los p opios pode es municipales y p o inciales, que
pueden de i a en una deses uc u ación del sis ema, po ía de isiones localis as que
a iendan exclusi amen e a con ex os mic o en exceso, una ez más en de imen o de
una necesa ia mínima uni o midad del sis ema de elaciones labo ales y, a la pos e
ambién, de los eque imien os de c eación de economías de escala en un ámbi o
e i o ial su icien emen e ex enso. Así, la conce ación social le ha se ido en di e sas
ocasiones al pode es a al pa a desplega un papel mucho más in luyen e en cie as
ma e ias socioeconómicas, que han pe mi ido p og ama y plani ica polí icas públicas
pa a el conjun o del Es ado, sin que ello se pudie a pe cibi como una inge encia po
pa e del Es ado de las compe encias es a u a iamen e asumidas po las Comunidades
Au ónomas. Teniendo p esen e que el Es ado cen al conse a en nues o modelo
polí ico una amplia capacidad de egulación desde el pun o de is a legisla i o, la
unción a la que nos enimos e i iendo se mani ies a con mayo in ensidad en la
e ien e del diseño de polí icas públicas, que pudie an p esen a mayo es di icul ades
de acción di ec a po pa e de la Adminis ación Gene al del Es ado, a pa i de la
ans e encia a las Comunidades Au ónomas de las compe encias ela i as a la
ejecución de la legislación labo al y, más en gene al, de la ges ión de una amplia gama
de se icios públicos. Así, a í ulo de ejemplo, un ol bien in luyen e ha enido la
conce ación social a ni el es a al en ma e ias ales como son la ges ión de las polí icas
de o mación p o esional, de coo dinación de los Se icios Públicos de Empleo, y en el
u u o puede se el ehículo de in luencia y de p og amación sob e las ac i idades
co espondien es a la Inspección de T abajo.
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Eso sí, ambién es cie o que en o os supues os se ha podido p esen a un
escena io in e so, po medio del cual se ha e o zado un modelo de descen alización
e i o ial en nues o sis ema de elaciones labo ales. Aunque el impac o de es e e ec o
in e so haya sido meno , con mani es aciones mucho más especí icas, ambién es o ha
concu ido en nues a expe iencia de conce ación social. Aho a me e ie o a si uaciones
en las que se ha u ilizado la conce ación social en el ámbi o au onómico como
ins umen o de e o zamien o de la in e ención egula i a de las Comunidades
Au ónomas, no de o ma di ec a en base a sus compe encias legisla i as, sino en base al
amplio juego del que goza la au onomía colec i a a a és del uso de la negociación
colec i a y, en pa icula , de los acue dos in e p o esionales. Dicho con simplicidad,
algo sob e lo que no pueden in e eni di ec amen e en el momen o egula i o como
ales pode es au onómicos, lo log an indi ec amen e po ía de la negociación colec i a,
p edispues a és a a su ez a a és de la conce ación social au onómica. El caso más
elocuen e de odos los conocidos ha sido el ela i o a la ins au ación de los di e sos
sis emas au onómicos de solución de los con lic os labo ales, cuya implan ación se ha
ma e ializado po medio de acue dos in e p o esionales celeb ados en e las
o ganizaciones sindicales y emp esa iales de ámbi o au onómico, si bien se puede
conside a como una expe iencia de conce ación social po cuan o que en odos los
casos de o ma más o menos inmedia a ambién ha in e enido la Adminis ación
au onómica en la gene ación de es os acue dos in e p o esionales.
No obs an e, es e ejemplo pa adigmá ico ambién puede se un exponen e de
cómo a la pos e se a a más de una endencia cen í uga en lo o mal, que acaba siendo
cen ípe a en lo ma e ial. En e ec o, si se analizan compa a i amen e los con enidos de
esos acue dos in e p o esionales au onómicos, se pe cibe inmedia amen e su in ensa
simili ud, de modo que puede in ui se ácilmen e que pueda exis i una “ga gan a
p o unda” que ha susu ado a las o ganizaciones sociales a ni el au onómico el eno
que debían ene ales ex os. Y, en e ec o, ambién en es os casos muchas eces al inal
se ha log ado la a iculación y canalización global, po la ía de desa olla la
conce ación social a ni el es a al con ca ác e p e io, con lo cual la conce ación
au onómica acaba siendo una implemen ación de la p e iamen e desa ollada en el
ámbi o es a al.
En sép imo luga , la conce ación social es un mani ies o ins umen o de
“legi imación e o zada socialmen e” de la acción de Gobie no, más allá de la
legi imidad polí ica democ á ica que le o o ga el modelo cons i ucional ía elecciones
gene ales. Den o del ma co de un Es ado democ á ico de de echo son,
indiscu iblemen e, las elecciones gene ales las que o o gan las co espondien es
mayo ías y mino ías pa lamen a ias, que a su ez de e minan la legi imidad democ á ica
del Gobie no. Es és a la legi imación po excelencia de la que goza el ejecu i o pa a
adop a sus decisiones y ma ca las e o mas legales y de las polí icas públicas que
es ime opo unas en cumplimien o de su p og ama de Gobie no. Aho a bien, la
conce ación social, pa icula men e cuando desemboca en un esul ado de consenso
con los agen es sociales, espec o del con enido de las e o mas a abo da , p opo ciona
un plus adicional de adhesión social, que como al e ue za la p opia posición de pode
del in e locu o público que ha in e enido como p o agonis a de la conce ación.
Resul a bas an e e iden e que és e es an e odo el obje i o buscado po el pode público
cuando p e ende log a la adhesión de los agen es sociales a sus polí icas públicas.
Na u almen e, lo que di e encia a la conce ación social de los egímenes de
co po a i ismo o neoco po a i ismo pu o eside en que en es os o os modelos el apoyo
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po pa e de los agen es sociales desempeña un ol sus i u o io, al e na i o e
incompa ible del e endo democ á ico ob enido habi ualmen e po la ía pa lamen a ia.
En esos o os modelos se con apone la legi imidad “elec o al” a la legi imidad “social”,
mien as que en los p ocesos de conce ación se a a de un simple complemen o, de
adición, pe o siemp e con esc upuloso espe o a la p imacía de los mecanismos polí icos
democ á icos y, sob e odo, a los p ocedimien os cons i ucionales de ap obación de las
leyes y de las polí icas públicas. Los p opios p o agonis as de los p ocesos de
conce ación social son conscien es de las descon ianzas que es o puede p o oca , así
como la a eces ina línea que ma ca la on e a en e co po a i ismo y conce ación, de
modo que, cuando se desen uel en con olun ad de espe o a las eglas del juego
democ á ico, p ocu an gua da las o mas a es os e ec os. Po aludi exclusi amen e a
un ejemplo palma io de ello, en el documen o inal de la conce ación de 2006 ela i a
al me cado de abajo, se concluye decla ando solemnemen e que “asimismo, los
i man es mani ies an su pleno espe o a la po es ad cons i ucional con e ida a las
Co es Gene ales en aquellas ma e ias con enidas en es e Acue do de las que se de i en
comp omisos legisla i os”.
A pesa de lo an e io , ambién esul a inexcusable econoce que, incluso en los
modelos de conce ación social, los p ocedimien os de in e locución con los agen es
sociales no se desen uel en en espacios es ancos, incomunicados espec o de los
co ela i os de la acción de los pa idos polí icos y de la acción pa lamen a ia. Se
e i ica necesa iamen e una in e in luencia en e ambos. Desde la p ime a pe spec i a,
el pode ejecu i o es sabedo de sus lími es pa lamen a ios, de modo que no a iesga á a
asumi de e minados comp omisos en sede de la conce ación social, que después no
pueda ob ene el imp escindible sucesi o apoyo pa lamen a io. Desde la segunda
pe spec i a, al desa olla se los p ocesos de conce ación social como una ase polí ica
p e ia, si hay esul ados posi i os en los mismos, su conc eción condiciona de hecho
no ablemen e el posible pos e io deba e pa lamen a io. No al caso, lo gene alizado en
nues o sis ema es que en la hipó esis de que se log e un acue do de conce ación, que
inco po e una e o ma legisla i a muy p ecisa, el Gobie no op a casi siemp e po la
ap obación de un Real Dec e o Ley, o malmen e jus i icado en azones de u gencia, si
bien se es conscien e de que es e da o no es el más decisi o en esa opción de écnica
legisla i a po pa e del ejecu i o. El Dec e o-Ley acaba sus ayendo pa e del deba e
pa lamen a io, po cuan o que és e se limi a a con alida lo o a de oga lo, pe o sin
capacidad de al e a su a iculado, lógicamen e con una in ensidad de p o agonismo
ne amen e in e io a cuando deba e un p oyec o o p oposición de Ley. En ocasiones son
los p opios pac os sociales los que inco po an exp esamen e una suge encia al
Gobie no, que sin mucho es ue zo puede se in e p e ado como p oponiendo la
adopción de es a conc e a écnica legisla i a; así, po ejemplo, en el acue do de 2006 se
indica al inal que “los i man es encomiendan al Gobie no la adopción de las
disposiciones necesa ias pa a da ejecución, con la mayo u gencia posible, a las
medidas incluidas en es e Acue do” (la cu si a nues a). Es cie o que la p ác ica
polí ica es á conduciendo con el paso del iempo a que, una ez a i icado el Real
Dec e o Ley, se p oceda sucesi amen e a p esen a an e el Pa lamen o un nue o
p oyec o de Ley con con enido casi idén ico al del Real Dec e o Ley. Es a ó mula
e iden emen e ab e la opo unidad de desa olla un nue o deba e pa lamen a io y de
o o ga un p o agonismo supe io a los pa idos polí icos en es a o a ase. Aho a bien,
publicado y en ado en igo ya ese Real Dec e o Ley, y además con el espaldo de los
agen es sociales, el ma gen de co ección o modi icación ía enmiendas de ese p oyec o
de Ley es bien educido.
21
Po lo demás, es e enómeno no puede alo a se como excepcional den o del
escena io compa ado ac ual de uncionamien o de los sis emas democ á icos. Po el
con a io, es as ealidades se encuen an asen adas en Es ados de la Eu opa con inen al
de cul u a ju ídica muy asimilada a la nues a. Incluso es mucho más e iden e si se
con emplan los p ocedimien os de elabo ación de las Di ec i as Comuni a ias en el
ma co de la doble consul a in oducida as la e o ma de los T a ados Cons i u i os,
p ime o en Maas ich 1992 y sucesi amen e en Áms e dam 1997.
No deja de se cu ioso, po o a pa e, que la mayo o meno p edisposición del
Gobie no de u no a a o de po encia o ela i iza la in luencia de la conce ación
social no pa ece que dependa del sesgo polí ico que és e enga den o del a co
pa lamen a io. El ya su icien emen e dila ado iempo de desa ollo de di e sas
expe iencias de conce ación mues a esul ados de éxi o, con in luyen es acue dos de
conce ación negociada, an o con mayo ías de cen o-izquie da como de cen o-
de echa, de mismo modo que ambién cab ía eco da ases de desencuen os in ensos
en e los agen es sociales y el Gobie no, siendo és e en un caso de una o ien ación y en
o os de la opues a. Llama i amen e, si se puede iden i ica un hilo conduc o común a
las ases álgidas de esul ados e ec i os y las ases bajas de no able di icul ad de
cons ui el consenso polí ico, los p ime os suelen coincidi con legisla u as de
mayo ías pa lamen a ias débiles en apoyo del Gobie no mien as que los segundos
suelen coincidi con legisla u as cómodas pa a el Gobie no po dis u a de mayo ías
absolu as; en pa alelo a ello, quizás más decisi o aún si cabe, puede cons a a se que los
acue dos de conce ación más log ados se alcanzan en los p ime os momen os de acceso
al pode de una de e minada mayo ía, que se encuen a en ase de asen amien o, as una
al e nancia en el pode ; mien as que cuando el Gobie no de u no lle a ya un
p olongado iempo de ocupación del pode , habiendo expe imen ado un mayo desgas e
con el eje cicio del mismo y po an o acumulado cie o desc édi o en e la población en
gene al, esul a mucho más di ícil alcanza el consenso, o bien que si és e se consigue lo
es a cos a de deja a ás en el camino la adhesión de uno de los in e locu o es, bien sin
con a con el apoyo de los sindica os o bien de los emp esa ios.
En oc a o luga , la conce ación social cuando da esul ados de consenso
p opicia una supe io “e ec i idad de las polí icas abo dadas”. És e puede en ende se
que cons i uye el colo ón de odos los obje i os media os an es e e enciados, que
con luyen en la p e ensión po excelencia de log a una mayo e ec i idad de las
decisiones que se acome en, en el sen ido de que las mismas se lle an a la p ác ica y
acaban po ene impac o eal en la sociedad. La decisión polí ica que en un momen o
dado se adop a, pa a su de ini i a ma e ialización no bas a con su publicación en el
Bole ín O icial co espondien e, ni siquie a con la pues a en ma cha del adicional
apa a o coe ci i o del Es ado. En un con ex o en el que p ima el “so law” y, donde
sob e odo el pode se encuen a eminen emen e diseminado, equie e del concu so de
muchos suje os pa a se és e e ec i o. An e odo, equie e de un espaldo social, que
acompañe la decisión o malmen e unila e al del Gobie no, de modo que és e pa a
de e minadas medidas debe acompaña se del concu so de los agen es sociales, que po
ía del espaldo social que le p opo cionan, o o ga una supe io expec a i a de
aplicación de la no ma ju ídica o de e ec i idad de las polí icas públicas diseñadas. De
o a pa e, a a és de la implemen ación mu ua en e el plano de lo público y el ámbi o
de lo p i ado, la ac uación de ambos en la misma di ección ga an iza igualmen e una
mayo e ec i idad de la no ma. Sin necesidad de que se p oduzcan llamamien os po

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pa e de los agen es sociales a lo que en sen ido amplio pod íamos denomina o mas
a iadas de “desobediencia ci il”, bas a con una cie a al a de apoyo, pa a que muchos
de sus ep esen ados u o ganizaciones meno es adop en conduc as de me a pasi idad o
de di ec a oposición a la aplicación de la no ma; con el esul ado ob io de que la
e ec i idad de la no ma iene a menos. En la men e de odos pueden eco da se de
o ma inmedia a si uaciones en las que la oposición a lo p og amado po el pode
polí ico enga con es ado, en el caso sindical po ía de sus es a egias en el momen o
de la negociación colec i a, en el caso emp esa ial po ía del eje cicio de sus pode es
di ec i os en el momen o de la con a ación labo al o bien en el momen o de la ges ión
de los ecu sos humanos. Po ello mismo, si se log a un mínimo de adhesión de pa e de
los agen es sociales en el ma co de la conce ación, queda ían conju ados ese ipo de
iesgos y log ada una mayo e ec i idad en lo p og amado. Las mismas conside aciones
pod ían hace se cuando la conce ación pa e de medidas adop adas en el ma co de la
au onomía colec i a bila e al en e sindica os y asociaciones emp esa iales, pe o que
eciben mayo impac o p ác ico si ienen acompañadas de medidas de apoyo desde el
pode público.
En no eno luga , la conce ación social p opicia una “coo dinación en e lo
público y lo p i ado”. Se a a de una uncionalidad que a implíci a en lo que enimos
diciendo has a aho a, po lo que no p ecisa de mayo de alle. Bas e con deci que la
isión clásica y o odoxa del sis ema ju ídico labo al lle a ía a delimi a espacios
es ancos o de epa o compe encial en e el momen o público y el p i ado. Dicho en lo
que a ec a a la e ien e no ma i a, de un lado end íamos la a ibución al Es ado de una
capacidad de egulación gene al de las condiciones de con a ación labo al, sucedida de
o a de complemen ación al sec o , e i o io o emp esa conc e os po pa e de la
negociación colec i a; cada uno de ellos ac ua ía po sepa ado, en unos casos a a és
del pode sobe ano público del Es ado, en el o o caso a a és del eje cicio de la
au onomía colec i a sin in e e encias di ec as del pode público sal o las que de i an
ex e na e indi ec amen e del espe o a las leyes. Dicho de o o modo, la a ibución de un
espacio i al a cada uno de ellos, que ac úan de o ma au ónoma. F en e a esa ijación
de e enos es ancos, sepa ados en el eje cicio de sus espec i as compe encias, la
conce ación social se p esen a en cie o modo como un mecanismo más dúc il de
in e conexión en e el momen o de lo público y el momen o de lo p i ado.
Po úl imo, en décimo luga , la conce ación es á concebida inmedia amen e
como ins umen o de “paci icación social”. Es ob io que al inal el pode público a
buscando p opicia un escena io de paci icación social, que o o gue es abilidad al
sis ema, mandando un mensaje de segu idad y anquilidad a cuan os ac úan en el
ámbi o económico, labo al e incluso en el polí ico y mediá ico. A pa i de un modelo
ju ídico basado en el econocimien o de la lici ud de la adopción de medidas de
con lic o colec i o, con ac i idades de p esión mu ua que pueden al e a el p oceso
p oduc i o y, po ende, p o oca ince idumb es, donde no caben po an o medidas
di ec as de limi ación de conduc as que se en ienden como de echos subje i os,
indi iduales y colec i os, la p e ensión inmanen e al pode de log a escena ios de paz
social se ha de log a po canales indi ec os. Qué duda cabe que la conce ación social
cons i uye uno de esos canales oblicuos de log a ese esul ado de paci icación social,
sin nega los legí imos de echos de p esión colec i a.
4.- El ma co cons i ucional y legal de e e encia
23
Como p incipio de pa ida, los p ocesos de conce ación social se encuen an
muy escasamen e ju idi icados, de modo que el ma co legal posee un impac o an sólo
indi ec o sob e su pues a en ma cha, ejecución y esul ados. Es cie o que en ocasiones
nos hemos e e ido a la posible “ins i ucionalización” de la conce ación social, o bien
que cie os asgos de o malización o de o icialidad en las “ eglas” po las que se ige la
conce ación social ma can la di e encia concep ual del enómeno con o os sis emas
in o males de p esión social ocul a sob e el pode polí ico. Sin emba go, lo an e io no
es á eñido con la a i mación p eceden e ela i a a que la conce ación iende a discu i
po canales no egulados po la no ma i a es a al. La ins i ucionalización a la que nos
e e imos se desen uel e básicamen e en el campo de las p ác icas sociales, de las
écnicas de comunicación en e las pa es asen adas con el paso del iempo, pe o no
de i ada de p esc ipciones ju ídicas en el sen ido es ic o del é mino. Po ello, los
análisis de las expe iencias de conce ación social, cuando menos po lo que e ie e al
caso español, se si úan esencialmen e en el plano desc ip i o de la ealidad desde una
pe spec i a eminen emen e sociológica, sin pe juicio de que sus esul ados y la
ejecución de sus comp omisos al inal acaben eniendo epe cusión en el plano de lo
ju ídico o bien del desa ollo de las polí icas públicas y p i adas. Pe o como al es muy
a iesgado, cuando no e óneo, habla de un égimen legal de la conce ación social.
A pesa de odo lo an e io , con iene ambién ma iza que algunas o mas de
diálogo social que pod ían ene cabida como mani es aciones de conce ación se
encuen an más ju idi icadas que lo que cons i uyen la exp esión po excelencia de los
enómenos de conce ación. Nos e e imos en conc e o a la ipología que al p incipio
hemos denominado de pa icipación ins i ucional que po implica una “inc us ación” de
los agen es sociales en el seno de ó ganos cuya ac uación es á p esidida po los
p incipios más o males p opios del De echo Adminis a i o, conduce necesa iamen e a
una ue e ju idi icación del p oceso de conce ación. Aunque en meno medida, una
cie a ju idi icación se p oduce cuando la conce ación se a icula po mecanismos de
consul a p e ia a la adopción de decisiones polí icas, en pa icula cuando al consul a
iene p e is a como obligada en la ami ación adminis a i a, en la medida en que
iene impues a po una no ma es a al.
No obs an e, la meno in ensidad en la ju idi icación se p esen a cuando nos
en en amos a la que hemos denominado como conce ación negociada, donde son
básicamen e las p ác icas sociales y polí icas el e e en e po excelencia del desa ollo
de ales p ocesos. Eso sí, incluso en es as mani es aciones de conce ación negociada,
aunque no se pueda habla de égimen legal de la conce ación, lo que sí concu e en
nues o o denamien o es un ma co no ma i o gene al que p esen a un impac o e lejo
sob e la ac i idad an o de los agen es sociales como del pode polí ico en el desa ollo
de la conce ación. Y, en es a o a pe spec i a, sí que me ece la pena a ende a ese
ma co gene al de e e encia po la ascendencia aquí aludida.
Así, en lo que a la Cons i ución se e ie e, es cla e la e e encia a su a . 7, po
cuan o que ya en su a anque en el í ulo p elimina hay una oma en conside ación del
ol de sindica os y pa onales en la con igu ación del sis ema polí ico. Con o me a dicho
p ecep o, los sindica os de abajado es y las asociaciones emp esa iales con ibuyen a
la de ensa y p omoción de los in e eses económicos y sociales que les son p opios. Lo
más ele an e del p ecep o no es lo que dice exac amen e como el alcance simbólico
que iene po azón de su ubicación; lo decisi o a los e ec os que nos in e esa es que se
24
si úa a los agen es sociales en el on ispicio del sis ema polí ico y social de nues o
Es ado de de echo, al ex emo que se les menciona inmedia amen e a con inuación de la
e e encia en el p ecep o p e io a los pa idos polí icos, como exp esión del plu alismo
polí ico y como ins umen o de o mación y mani es ación de la olun ad popula . Sin
que, al p opio iempo, se mencionen ni econozcan en es e luga emblemá ico del ex o
cons i ucional a o as o ganizaciones sociales adicionales a sindica os, pa onales y
pa idos polí icos. De es e modo, se a ibuye a sindica os y pa onales un ol
p i ilegiado de a iculación del ejido social, de ac uación p e e en e en la exp esión de
los in e eses colec i os y, sob e odo, de econocimien o de que ales o ganizaciones
son in e locu o es po excelencia del pode público en la exp esión de esos in e eses de
g upo. En de ini i a, compo a la a ibución de un ol polí ico a los agen es sociales,
complemen a io del genuino de los pa idos polí icos, que les legi ima pa a desbo da el
es echo espacio de las elaciones in e nas den o de la emp esa, pa a pode desplega
una ac i idad sindical más allá de la p i ada ía la negociación colec i a y, a la pos e,
se los p o agonis as jun o con el pode polí ico de las mani es aciones de conce ación
social. Puede a i ma se, en es os é minos, que el a . 7 de la Cons i ución Española se
con ie e en el ins umen o que asume los enómenos de conce ación social den o de
nues o sis ema polí ico y los conside a compa ibles y complemen a ios con los canales
o malizados de exp esión de la olun ad de los pode es legisla i o y ejecu i o del
Es ado.
Algunas más son las consecuencias que se pueden es ima que se de i an del
mencionado a . 7 CE y que p esen an una cie a epe cusión sob e los enómenos de
conce ación social. Así, po ejemplo, esa colocación en la cúspide de la acción de
de ensa gene al po pa e de los agen es sociales, les amplía an o el con enido como la
capacidad ep esen a i a de su ac uación como in e locu o es de la conce ación social.
Sin pode en a en mayo es de alles, del p ecep o de i a, po una pa e, que su
ac uación en la de ensa de los in e eses que le son p opios les acul a pa a ac ua en odo
lo que a ec a a la es e a de lo socioeconómico, en endido el é mino en sen ido amplio y
no ceñido es ic amen e a lo que pudie a signi ica ijación de condiciones de abajo a
a és de la legislación labo al y de Segu idad Social de la población ocupada. A pa i
de aquí, en a en juego el econocimien o cons i ucional de la libe ad sindical,
exp esamen e econocido como de echo undamen al en el a . 28 CE, que
necesa iamen e ha de pone se en conexión con el p eceden e a . 7 CE.
Resumidamen e, es doc ina ya plenamen e consolidada que o ma pa e
in ínseca de la libe ad sindical no sólo la e ien e in e io de la asociación sindical
como o ganización, sino ambién ex e na de desa ollo de la ac i idad sindical que
compo a medidas de in e locución con o os pode es p i ados y públicos a los e ec os
de de ensa y u ela de los in e eses que les son p opios
4
. Eso sí, cuando el T ibunal
Cons i ucional ha e ec uado es e ipo de p onunciamien os en casi odas las ocasiones lo
ha hecho en elación con la ac i idad de negociación colec i a en e los ep esen an es
de los abajado es y emp esa ios. En la única ocasión en la que lo ha hecho espec o de
un p oceso de conce ación social, se ha decan ado po inclui lo den o del con enido
adicional, ue a po an o del con enido esencial de la libe ad sindical, si bien se a aba
4
Ve , en e o as, STC 9/1988, de 25 de ene o; 51/1988, de 22 de ma zo; 127/1989, de 13 de julio;
121/2001, de 4 de junio; 238/2005, de 26 de sep iemb e
25
de un p onunciamien o muy es echamen e inculado a la e ien e que menciona emos
inmedia amen e a con inuación, ela i a a la selección de los in e locu o es
5
.
En es os é minos, no se puede de ende en é minos con unden es que sea
cues ión pací ica si la conce ación social o ma pa e o no del con enido esencial de la
libe ad sindical, o bien po el con a io se in eg a ía den o de lo que la doc ina del
p opio T ibunal denomina ía con enido adicional de es e de echo undamen al.
P obablemen e lo más undado se conside a que el alcance mismo de la noción de
con enido esencial de la libe ad sindical se p esen a dinámico, en é minos ales que a
e olucionando con o me se desa olla el sis ema polí ico mismo. A nues o juicio
pe sonal, en es os momen os y a endiendo al modo como se ha ido con o mando
nues o pa icula sis ema de elaciones labo ales y, más ampliamen e, nues o sis ema
polí ico, hay azones su icien es como pa a inclina se a pensa que ambién la
pa icipación de las o ganizaciones sindicales como ales en los p ocesos de
conce ación social o man pa e del con enido esencial de la libe ad sindical. Con ello
no que emos a i ma que sea un impe a i o pa a los pode es públicos ins umen aliza
odas y cada una de sus decisiones en el ámbi o de lo socioeconómico a a és de
p ocesos de conce ación social de una u o a na u aleza, en é minos ales que hab ía
que en ende como ulne ados los p incipios cons i ucionales caso de no some e el
p ocedimien o decisional a la imp escindible in e locución con los agen es sociales.
Pe o sí que las p ác icas polí icas, al menos po lo que e ie e a las cues iones nuclea es
de la in e ención sob e las elaciones labo ales, deben some e se a los p ocesos de
conce ación. Aunque a es as al u as de nues a e lexión pueda se e iden e, con iene
eco da que cuando es amos e i iéndonos al some imien o como p ác ica de ales
decisiones a la conce ación no es amos a i mando que enga a menos el pode
unila e al del pode polí ico, pues que emos insis i en que el p oceso de conce ación
alude al ámi e p ocedimen al pe o no al eque imien o de un esul ado de consenso.
En odo caso, lo que sí pa ece ineludible consecuencia de las p esc ipciones
cons i ucionales y de la acción sindical como con enido de la libe ad sindical, es que en
la hipó esis de que po pa e del pode polí ico se ponga en ma cha un p oceso de
in e comunicación con los g upos y o ganizaciones sociales, en és e necesa iamen e han
de in e eni como in e locu o es indispensables las o ganizaciones sindicales y, po
de i ación ambién, las p opias o ganizaciones emp esa iales. Una ez c eadas es as
o mas de pa icipación, pasa ían a o ma pa e del con enido esencial de la libe ad
sindical «más plena» que pueda co esponde a odo sindica o más ep esen a i o”
6
.
De o a pa e, y complemen a iamen e a lo an e io , el ex o cons i ucional le
a ibuye a los agen es sociales una capacidad ep esen a i a en los p ocesos de
conce ación social que desbo da la elación a ilia i a con los abajado es y
emp esa ios que como ales o man pa e de esas asociaciones, pa a pasa a ep esen a
a unos y a o os “e ga omnes” como ca ego ía social, con independencia de que es én o
no a iliados a la o ganización que p o agoniza como in e locu o la conce ación social.
Po su con enido y po el alcance que iene la acción de i ada de la conce ación, las
ma e ias a adas a ec an al conjun o de la población asala iada y emp esa ial, de lo que
de i a que cuando sindica os y pa onales de ienden los in e eses de los abajado es y
emp esa ios en los co espondien es p ocesos lo hacen ep esen ando al conjun o de
ellos y no exclusi amen e a sus a iliados. En esa cla e, el ex o cons i ucional e ue za
5
STC 39/1986, de 31 de ma zo.
6
STC 39/1986, de 31 de ma zo.