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San iago MUÑOZ MACHADO,
La esponsabilidad ci il concu en e de las Admi-
nis aciones Públicas (y o os es udios sob e esponsabilidad),
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ed., Ed. Ci i as, Ma-
d id, 1998, 386 págs
La ob a que aquí ecensionamos es una segunda edición de la que apa-
ecie a en 1992. Al es udio sob e "La esponsabilidad ci il concu en e de las
Adminis aciones Públicas", que se man iene sin a iaciones, se añaden aho-
a o os es, an e io men e obje o de publicación sepa ada en o ma de a -
ículos: "P o ección diplomá ica y ju isdicción con encioso-adminis a i a";
"Responsabilidad de los médicos y esponsabilidad de la Adminis ación sa-
ni a ia (con algunas e lexiones sob e las unciones ac uales de la esponsa-
bilidad ci il)"; y "La espónsabilidad ex acon ac ual de los pode es públicos
en el De echo comuni a io eu opeo". Como puede comp oba se, se analizan
una se ie de aspec os pa ciales en o no al ins i u o de la esponsabilidad pú-
blica. Cues iones odas ellas de g an in e és, ac ecen ado po el magis e io del
au o .
I.- El análisis de la esponsabilidad ci il concu en e de las Adminis acio-
nes públicas cen a las dos e ce as pa es de la ob a. En no pocas ocasiones, en
la p oducción de un daño concu en ac uaciones conexas de di e sas Admi-
nis aciones. La endencia en nues a ju isp udencia consis e en iden i ica un
pa imonio sol en e que esponda, sin en a en mayo es conside aciones ace -
ca de si el daño es ealmen e impu able a la Adminis ación demandada, cuá-
les son las posibilidades de epe ición, o la p opo ción del daño de la que de-
be esponde la Adminis ación concu en e. Impe a, pues, la p eocupación
po asegu a la p o ección del pa icula de i ada de la obje i idad del sis ema.
Pa a el p o eso MUÑOZ MACHADO, una solución al iene en su habe su
simplicidad, an o desde el pun o de is a del pe judicado como del de las éc-
nicas p ocesales. En el debe, queda sin jus i icación su p incipal consecuencia:
unas Adminis aciones ca gan con la obligación de indemniza daños que no
han causado, o que no sólo ellas han causado, según los casos.
Una pos u a al se explicaba pa cialmen e en un sis ema de elaciones
e icales y u ela en e Adminis ación cen al y local como el p econs i ucio-
nal. El nue o ma co diseñado po la Cons i ución de 1978 y la in e p e ación
de las consecuencias del p incipio de au onomía en ella econocido llaman a
un eplan eamien o de es a ju isp udencia. Máxime cuando se han mul ipli-
cado las o mas de ac ua concu en e y aún colegiado in e adminis a i o,
an o en el ni el in aes a al como en el sup aes a al, a aíz del mé odo de Ad-
minis ación indi ec a de la Comunidad Eu opea. Indaga el au o cuáles son
las soluciones que pueden p opugna se. El análisis es an e io a la nue a e-
Recensiones
dacción del a ículo 140 de la LRJPAC, as su e o ma po la Ley 4/1999, que
se ocupa, como es sabido, de la ma e ia.
Del co ejo de las soluciones ci iles y compa adas (en conc e o, del De e-
cho ancés, en el que, como es sabido, al igual que en nues o caso, se ha de-
sa ollado un égimen p opio de esponsabilidad pública al ma gen del ci il,
en es e caso po ía ju isp udencial) se ex ae la siguien e di ec iz: deben pe -
ecciona se y pe ila se los c i e ios de impu abilidad, de mane a que ninguna
Adminis ación esponda de daños que no ha causado. Sólo cuando no es po-
sible iden i ica a un único suje o esponsable, ni an siquie a medi la con i-
bución a la p oducción del daño de cada uno, debe en a en juego el p inci-
pio de solida idad, p e iendo la co espondien e acción de eg eso con a los
esponsables concu en es.
Las soluciones apo adas po nues o TS son obje o de análisis c í ico,
pues no esponden de o ma con incen e a es os p incipios. En cuan o a la ju-
isp udencia ci il, iene e e ida a los supues os en que se elacionan las ac i-
idades de Adminis ación y pa icula : con a is as, concesiona ios, agen es o
empleados públicos. Se aplica el égimen de ondo ci il basado en la culpa,
bien que con endencia a la obje i ación, y se gene aliza la egla de la solida-
idad que pe mi e a los pa icula es, a la mínima pa icipación de la Adminis-
ación, exigi le en p ime luga y de o ma di ec a la o alidad de la indem-
nización. De es a o ma, el égimen esul a ue emen e ga an is a, más allá,
en ocasiones, de lo p esc i o po las p opias no mas adminis a i as, como
ocu e en ma e ia de daños causados po los concesiona ios; o espec o de ac-
i idades p i adas en que se es ablecen obligaciones de igilancia más allá de
lo legalmen e p e is o. En cuan o a la ju isp udencia adminis a i a, el au o
pone en e idencia la al a de una ju isp udencia elabo ada y ma izada.
La con on ación en e el debe se y el se lle an a MUÑOZ MACHA-
DO a o mula p opues as de econducción. Es p eciso es ablece c i e ios
que pe mi an indi idualiza al esponsable, sin gene aliza el ecu so al p in-
cipio de solida idad, sal o cuando se den dos ci cuns ancias: que dos Admi-
nis aciones hayan concu ido en la p oducción del daño; y que no sea posi-
ble de e mina y cuan i ica económicamen e la pa e del daño que ha cau-
sado cada pa ícipe.
- Respec o de los c i e ios de indi idualización, en p incipio cada Admi-
nis ación do ada de pe sonalidad ju ídica esponde de los daños po ella cau-
sados. No es, pues, posible impu a a una Adminis ación e i o ial los daños
causados po o a, o po ins i uciones cons i ucionalmen e ga an izadas, como
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Recensiones
las Uni e sidades o los colegios p o esionales, u o ganismos ga an es de la
neu alidad y el buen uncionamien o del ma co polí ico o económico. Tam-
poco, en p incipio, los causados po el es o de en idades ins umen ales, si
bien en es os casos ha de es a se a los ines y na u aleza del en e en cues ión,
en aplicación de la doc ina del "le an amien o del elo de la pe sonalidad".
En lo que hace a la esponsabilidad po ac os de los concesiona ios cuando no
ac úan en el cumplimien o de ó denes de la Adminis ación, es ablece la es-
ponsabilidad di ec a y p ima ia de és a es una solución injus i icada y
con a le-
gem.
En es e supues o, la subsidia iedad es como écnica más a o unada y co-
he en e.
- Ago ada es a a ea p e ia de in en a indi idualiza al au én ico espon-
sable, en los supues os en que ello no es posible, debe p ocede se del si-
guien e modo: cuando la medida de la pa icipación de cada in e inien e
pueda cuan i ica se económicamen e de modo exac o, la deuda debe se pa -
cia ia y exigi se sepa adamen e a cada Adminis ación; cuando sea imposible
o
di ícil e alua de modo p e io a la acción la cuan ía de la deuda exigible a
cada uno, ha de econoce se el p incipio de esponsabilidad común y solida-
ia, sin necesidad de li is conso cio pasi o (si bien la Adminis ación concu-
en e se á llamada al p oceso como in e esada) y con la posibilidad de in e -
pone con pos e io idad una acción de eg eso.
El es udio se cie a con un p o undo análisis de la compleja cues ión de
la esponsabilidad conjun a de la Comunidad Eu opea y los Es ados miem-
b os. Como es sabido, el sis ema de ejecución del De echo comuni a io se ba-
sa en p incipio de "Adminis ación indi ec a". El Juez comuni a io ha dejado
sen ado el p incipio de sepa ación plena en e los ó denes ju isdiccionales co-
muni a io y nacionales pa a conoce de demandas de indemnización di igidas
con a la Comunidad y los Es ados, espec i amen e. Un p incipio al en aña
a duas di icul ades a la ho a de ace ca se al p oblema de la esponsabilidad
concu en e. En es os casos no exis e un único ibunal, comuni a io o nacio-
nal, que pueda p onuncia se sob e la esponsabilidad de ambas ins ancias ad-
minis a i as y la p opo ción del daño que es impu able a cada una. Respec o
a los daños de i ados de la aplicación es a al de no ma i as comuni a ias ile-
gales, la ju isp udencia comuni a ia ha enido manejando de o ma implíci a
una egla de subsidia iedad: sólo en la medida en que las p e ensiones no pue-
dan hace se ale con a el Es ado en la ía in e na se admi e la acción de es-
ponsabilidad di igida con a la Comunidad. En la p ác ica, es o supone emi-
i a los demandan es a la ía nacional en odos los casos en que se eclama el
pago de una can idad debida o su de olución, dado que odos los sis emas na-
cionales conocen de una acción semejan e, sob e la cual la p opia ju isp u-
dencia comuni a ia ha enido sen ando una se ie de equisi os mínimos co-
munes. Di e sos son los casos de au én ica concu encia, es o es, cuando el da-
ño es impu able a la unión de dos compo amien os ilegales, uno comuni a io
y o o nacional. La ju isp udencia más ecien e e i a cualquie alusión a la es-
ponsabilidad concu en e. Pa a MUNOZ MACHADO ha de p ocede se de la
o ma gene al p econizada: pe eccionando los c i e ios de impu ación y a i -
mando el p incipio de solida idad como ga an ía úl ima, en los casos en que
no sea posible la impu ación de la lesión a un único pa imonio público que
deba se decla ado singula men e esponsable.
II.- En el es udio dedicado a la p o ección diplomá ica y ju isdicción con-
encioso-adminis a i a, MUNOZ MACHADO analiza las elaciones en e ac o
polí ico y esponsabilidad, cen ándose en las elaciones in e nacionales y,
den o de ellas, en el eje cicio del de echo de p o ección diplomá ica de los
nacionales. Como es sabido, el De echo in e nacional econoce una se ie de
de echos a los ex anje os esiden es en o o Es ado. En caso de ulne ación,
el Es ado puede o mula po ía diplomá ica una eclamación encaminada a
la ob ención de una sa is acción. La elación así es ablecida es exclusi amen-
e in e es a al, sin que se econozca el de echo de las pe sonas a que el Es a-
do eje ci e es e mecanismo de p o ección diplomá ica, ni siquie a a que la sa-
is acción e en ualmen e ob enidas les sea pos e io men e en egada En F an-
cia, las decisiones a inen es a es as cues iones no son suscep ibles de ecu so
judicial ni ampoco gene an en ningún caso esponsabilidad. En España, sin
emba go, el ma co legisla i o ab e las mayo es posibilidades a es e ipo de e-
clamaciones. Como sabemos, la Ley de la ju isdicción con encioso-adminis-
a i a de 1956 excluyó las cues iones elacionadas con las elaciones in e na-
cionales del ámbi o de la ju isdicción, bien que añadiendo una impo an e
p ecisión: "[...] sin pe juicio de las indemnizaciones que ue en p oceden es,
cuya de e minación sí co esponde a la Ju isdicción con encioso-adminis a i-
a". Asimismo, el a . 40 LRJAE con empló el de echo a indemnización poi
-
" [...] la adopción de medidas no iscalizables en la ía con enciosa.". En la ac-
ualidad, la Ley de 1998, en su a ículo 2, a i ma la compe encia de la ju is-
dicción con enciosa pa a conoce de las cues iones ela i as a " ...] la de e -
minación de las indemnizaciones que ue an p oceden es, odo ello en ela-
ción con los ac os del Gobie no o de los consejos de Gobie no de las Comu-
nidades Au ónomas, cualquie a que uese la na u aleza de dichos ac os". Es
del equisi o de la causalidad del que dependen pues las posibilidades del pa -
icula de ob ene una indemnización an e la inacción es a al; la acción a día
o
insu icien e; o aún an e la ausencia de en ega de la sa is acción ob enida o
de su injus o epa o en e los pe judicados. La inexis encia de una obligación
es a al de p o ege a los nacionales no bas a, en opinión del au o , pa a exclui
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Recensiones
a
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la posibilidad de pa icipación es a al en la p oducción del daño, pues-
o que nues o sis ema de esponsabilidad obje i o admi e la esponsabilidad
po el uncionamien o no mal. Una posibilidad al plan ea cues iones com-
plejas en o no a la p ueba que p ecisan de espues as
ad casum,
e i ando ma-
ximalismos insopo ables inancie amen e e i azonables. En los casos en que
el Es ado español ha ecibido una compensación del Es ado esponsable, el
pa icula debe pode eclama an e la ju isdicción su en ega ín eg a o su e-
pa o equi a i o, pues se a a ya de una cues ión no polí ica sino adminis a-
i a, que no a ec a a las elaciones in e es a ales, sino a la elación Es ado-ciu-
dadano. La ía de la esponsabilidad debe encon a se siemp e abie a en es-
as hipó esis.
III.-
El e ce o de los es udios gi a en o no al ema siemp e canden e de
la esponsabilidad de los médicos y esponsabilidad de la Adminis ación sa-
ni a ia. Exis e una ensión en e el g ado de exigencia po pa e de los usua-
ios de la sanidad y la necesidad de no coa a la necesidad de asumi iesgos
asociados al a ance écnico y a la pe en o iedad de las ac uaciones médicas,
impeliendo a los acul a i os a la p ác ica de una medicina de ensi a como me-
dio de e i a e en uales eclamaciones ul e io es. En el o den ci il, co es-
ponde al eclaman e la p ueba de la culpa, sal o en casos en que, po lo des-
p opo cionado del esul ado puede habla se de una p esunción de culpa. En
el o den adminis a i o, exis en oces que eclaman una ma ización de la ob-
je i idad del sis ema de esponsabilidad adminis a i a, a guyendo que no
puede asumi se la epa ación de los daños ísicos causados po el " unciona-
mien o no mal" de los se icios médicos. MUÑOZ MACHADO se mues a
con a io a es as posiciones, a pa i de una in e esan e e lexión, de co e ge-
ne al, ace ca de la unción de asegu amien o de la esponsabilidad adminis-
a i a. Es más, pa e de un es udio es adís ico de los da os económicos — un-
damen al pa a un balance cabal — de los que esul a la c ecien e gene aliza-
ción de las pólizas gene ales de segu o po daños p oducidos po la sanidad
pública. Su cos e esul a p esupues a iamen e asumible. En de ini i a, el es u-
dio se con igu a como una i me de ensa de la obje i idad del sis ema
IV.-
Un úl imo es udio es el e e ido a la esponsabilidad ex acon ac ual
de los pode es públicos en el De echo comuni a io eu opeo. En él, se anali-
zan las no as undamen ales del égimen de esponsabilidad de la Comuni-
dad. No exis e, en pu idad, un único égimen, sino dos. La dis inción se basa
en la na u aleza del ac o o igen del daño. Cuando és e consis e en un ac ua
ma e ial o en un ac o con un des ina a io singula , la esponsabilidad sólo p e-
cisa de la concu encia de ilegalidad, pe juicio cie o y elación de causalidad;
cuando se a a de un ac o no ma i o que implica opciones de polí ica eco-
nómica — en ealidad, de un ac o de alcance gene al — jun o a los equisi os
mencionados, se exige la exis encia de una " iolación su icien emen e ca ac-
e izada". Se a a de una noción poliéd ica que ha sido e e ida an o a una
especial g a edad y e idencia de la in acción come ida, como, en ocasiones,
a un daño singula izado y ele ado. Jun o al es udio del égimen sus an i o, se
analizan una se ie de cues iones p ocesales, como las elaciones en e la ac-
ción de esponsabilidad y la de nulidad; las medidas p o isionales o los su-
pues os de esponsabilidad concu en e de la Comunidad y de los Es ados; es-
e úl imo aspec o es una sín esis de lo analizado con mayo de enimien o en
el p ime es udio de es e olumen. El abajo no se limi a, empe o, a la inda-
gación en los p esupues os de la esponsabilidad de la Comunidad, sino que
anuda e lexiones en o no a la ju isp udencia comuni a ia en ma e ia de es-
ponsabilidad de los Es ados po in acción del De echo comuni a io. Como es
sabido, se a a de un p incipio a i mado de o ma exp esa y gene al en 1991,
en la Sen encia F anco ich/Boni aci. A pa i de 1996, y de la ascenden al
Sen encia B asse ie du pechéu /Fac o ame, la ju isp udencia ha ido pe i-
lando el égimen aplicable, empa en ándolo de o ma exp esa con el aplica-
ble a la Comunidad y con ibuyendo a la o mación de un De echo común eu-
opeo de la esponsabilidad pública. De es e modo se llega a la siguien e pa-
adoja: el égimen comuni a io de la esponsabilidad es á llamado, de acue -
do con el a . 215, pá a o segundo TCE a inspi a se en los p incipios gene a-
les comunes a los de echos de los Es ados miemb os, siendo así que en eali-
dad se ha elabo ado de o ma p ác icamen e au ónoma; dicho égimen p e-
o iano ha acabado ex endiéndose a la esponsabilidad de los Es ados po in-
acción del De echo comuni a io; po es a ía, es el De echo comuni a io el
que pa ece llamado a in lui en la e olución de los De echos nacionales de la
esponsabilidad, al ez hacia un De echo común de la esponsabilidad de los
pode es públicos en la Unión Eu opea.
Emilio GUICHOT REINA
Lluis PEÑUELAS REXACH (ed.) , Raimon CARRASCO, Ma c CARRILLO,
Sal ado DURANY y Joseph MASSAGUER:
Manual ju ídico de los Museos.
Cues iones p ác icas,
Dipu ació de Ba celona, Ma cial Pons, Ba celona, 1998,
260 págs.
I. Va ias son las azones que a alan la ecensión de es e lib o, p ime a
ob a que en nues a doc ina se dedica monog á icamen e al es udio del é-
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