Cambio tecnológico y desarrollo regional: la política tecnológica en Andalucía (1980-1992)

Cambio ecnológico y desa ollo egional: la polí ica ecnológica en Andalucía (1980-1992) Luís PALMA MAR os P o . Ti ula de Uni e sidad JosÉ Luís MARTÍN NAVARRO P o . Ti ula de Escuela Uni e si a ia AsuNcióN RODRiGUEZ RAMOs P o . Asociada. Dp o. de Teo ía Económica y Economía Polí ica. Uni e sidad de Se illa 1. IMPORTANCIA YJUSTIFICACION DE LA POLíTICA TECNOLOGICA El impulsoquedebe da se desde el pode público alos sis emas ecnológicos más impo an es y no edosos, así co no elc ecimien odela p oduc i idad basa - daen el cambio ecnológico, puede se , de hecho loes, un medio de g an e icacia pa a log a unabuena si uación en la economía de los países indus ializados. En es e con ex o pa ecen ele an es es ipos de polí icas ecnológicas4: 1. Laspolí icas que se di igen ap omo e en las emp esas la adopción de in en os e inno aciones adicales. Es e ipo depolí ica pa ece adecuado en e apasde ecesión o dep esión en las que la in e sión p i ada no es p ocli e a a on a inno aciones adicales que suponen p ocesos de a ance ecnológico de un al o iesgo. Es e ipo de polí icas cub en un amplio abanico de posibilidades, desde el apoyo inancie o di ec o has a di e sas o mas de apoyo indi ec o ala asunción de iesgos. Signi ica i os son los es udios de EADS y NELSON2 y PAVEEÍ y WALTER3, los cuales indican las ci cuns ancias en las quela pa icipación del sec o público puede se deu ilidad y e icacia.Fo mulanuna impo an e dis inción en e «desa - ollos explo a o ios», que esul an ela i amen e ba a os y se ían me ecedo es 1 F eeman, C., C¡a k, J. y Sae e, L. (1985). p. 238. Eads, U y Nelson, R. P. (1971), PP. 405-427. Pa i , K. y Wal e , W. (1976), Pp. 11-07. Cuade nos de baudios Emp esa iales nY 2,147-160, Edi o ial Complu ense, Mad id, 1992 148 L. Palma Manos,.!. . Ma ín Na a o y A. Rocl í 4uez Pa i os de ayuda po paile del Es ado y el «desa ollo come cial a g an escala» que es mucho mas ca o y no jus i ica en ningún caso el uso de ondos públicos. Los acasos de es e ipo de polí icos, que esul anse bas an e ecuen es, se deben, en opiniónde los au o es ci ados aque no se iene en cuen aes adis inción básico; ala exis encia de g upos de p esión de in luyen en las decisiones públicas y a la ausencia de un e dade o deba eque a o ezca la implenien ación de la polí ica. 2. Polí icas de apoyo ala di usión de las inno aciones exis en es pe o e - la i amen e nue as o adicales. El e eemposi i ode las inno aciones adicales p o iene de su di usión a g an escala. Es e ipo de polí icas que a o ezcan la diseminación de la in o mación y la di usión de las inno aciones, debe ían aba ca desde clapoyo di ec o a las pequeñas emp esas inno ado as, has a la ap obación y pues a en ma cha de p og amas gene ales de apoyo e in o mación pa a la adopción de la nue a ecnología po el ejido emp esa ial. 3. Polí icas encaminadas a mejo a la impo ación y di usión in e na de la ecnología ex anje a. Se ¡ a a deap o echa las en ajas compa a i as. Exis e en la mayo ía de los casos una oposicióna la impo ación de ecnología, po el es ado dedependencia ecnológicaque c ea, sin emba go unaexpe ienciacomo lajaponesade posgue a nos puede da la cla e pa acomp ende el éxi o que las p ác icas de impo ación de ecnología han llegado a alcanza , siemp e que lle an apa ejados es ue zos nacionales encaminados a la mejo a de és a. La jus i icación económica de la polí ica ecnológica iene como pun o de pa idael an as eces ci ado abajo de ARROW4, quien señala q íe la ince i - dumb e, inap opiabilidad e indi isibilidad de los p ocesos de 1±0. jus i ican an o la pa icipación di ec a de los pode es públicos en las ac i idades de in - es igación y desa ollo ecnológicos, comouna pa icipación po ía indi ec a que acili e Ja ap opiabilidad de los esul ados de los p ocesos ecnológicos (le - gislación sob e pa en es y ma cas come ciales, p opiedad indus ial e in elec ual, e cé e a). Una segunda línea de jus i icación, ligada a los ecien es a ances de la Economía Indus ial, pa e de la in e dependien e y bidi eccional elación que exis e en e la inno ación ecnológica y las es uc u as del me cado5. La in e ención en ma e ia ecnológica ha susci ado e icencias basadas en X ow K. < 962). pp. 151-U,?. Ma in, C. (1988>, Pp. 69-78. Un análisis dc la elación en e la es uclu a dcl me cado y la inno ación ecnológica puede e se en Palnia. L. (1989). Cambio ecnológico y desa ollo egional... 149 el insu icien e conocimien o ace ca de los modelos que explican las es a egias de compe encia que siguen las emp esas en los me cados oligopolis as,loque su - pone una ince idumb e sob e lae ec i idadde es as acciones públicas. Asimismo la di icul ad de que las acciones se canalicen en la di ección adecuada, la di i - cul ad de lau ilización de las écnicas de análisis cos e-bene icio pa a e alua ías, e c., son azones que apoyan es as e icencias. No obs an e es os echazos, exis e un amplio consenso en e los analis as sob e la u ilidad de las polí icas ecnológicas y es e hecho se mani ies a en la coincidencia de las lle adas acabo po muchos países de la OCOEQ Den o de loshechos eseñados se obse aademásuna endencia gene al hacia el uso de las polí icas ecnológicascomo ac o de dinamización de las economías egionales y locales más a asadas de los espec i os países. 2. POLíTICA TECNOLOGICA Y DESARROLLO REGIONAL La c ecien e acele ación ecnológicaque se lle a acabo en es e inal de siglo, basada undamen almen e en los campos de la mic oelec ónica y labio eenología, con sus a iadas aplicaciones, es á modi icando las condiciones gene ales del desa ollo económico de los países más a anzados. Uno de los aspec os más llama i os del enómeno es el posibili a los p o - cesos ápidos de desa ollo egional, en base a la concen ación en dichas á eas de ecu sos humanos y ecnológicos que p opicien el despegue económico de cie as zonas menos a anzadas7. Las azones pa a o o ga a las au o idades egionales y locales esponsabi - lidades en los p ocesos de desa ollo economico son muy a iadas, pe o se po - d ían ag upa en dos g andes líneas. En p ime luga , como consecuencia de la c isis económica y undamen almen e indus ial quehan su ido la mayo ía de los paises occiden ales, se in en a sus i ui las madu as indus ias de baja en abilidad y poca compe i i idad in e nacional po nue as emp esas inno - ado as, que u ilizan o c ean p ocesos de al a ecnología, de al mane a que a la ez que se p e enden amo igua los al os cos es de la econ e sión, se ap o echan la adición y el ejido indus ial de las zonas en c isis. Un segundo aspec o es el de a a de omen a el empleo y el c ecimien o económico en á eas en las que aunque no hahabido un sec o secunda io adi - cionalmen e ue e y quepo an o aho a no ienen quesu i unadu a econ e sión <‘OCDE ( 988). OCDE ([988), p. 25. 150 L. Palma Mu os, J. L. Ma ín Na a o yA. Rod íguez Rc ,no.s indus ial, son zonas dep imidas, con al os índices de desempleo y baja asa de ac i idad indus ial. Así se p e endeque el impulso aldesa ollo económico apa - ezcacomo consecuencia de la acción conjun a de los pode es locales y egio - nales. cen os uni e si a ios y emp esas, ce canos a los p oblemas economícos que se p e ende soluciona . La polí ica indus ial y ecnológica adicional es aba en ocada p incipal - men ehacia la o e a de incen i os iscales y inancie os a las emp esasque se ins alaban en zonas señaladas po el Gobie no Cen al como de desa ollo p io i a io (po ejemplo los an iguos «Polos de Desa ollo» o las más mode nas ZUR, en España), así como alo ecimien o de ayuda a emp esas ya ins aladas en es as zonas que se encon aban en di icul ades. Es as inicia i as se lle aban a cabo, la mayo ía de las eces, de o ma len a y con adic o ia y con el in p imo dial de emedia , o al menos amino a , los desequilib ios económicos y sociales de un país. Asíel sec o público se esponsabilizaba de lap o isión de equipamien os colec i os e in aes uc u as écnicas ( anspo e y comunicaciones, ene gía, e c.),y sociales ( i iendas, cen os educa i os, e c.). A eces ac uaba de o ma di ec a a a és de emp esas públicas, pe o en la mayo ía de los casos de inía las ayudas y sub enciones a las queya nos hemos e e ido8. T as la c isis de los años se en a las medidas adicionales han pe dido alidez, las emp esas ya no se amplían ni plan ean p oblemas de localización de nue as amas p oduc i as, se educen las in e siones p i adas y aumen an po o a pa e los dé ici s públicos. El p oceso de desa ollo de los nue os sis emas p oduc i os en la década de los años ochen a se hace cada ez más ápido, aumen a ladis ancia en e las zonas desa olladas y las dep imidas, y c ece el núme o de lo que se ha dado en llama « egiones-p oblema». Todo ello impulsa el p oceso hacía una egionalización de la ecnología. En es e sen ido, en pocospaises de laOCDEhan sido los Gobie nos Cen ales los que han jugado un papel exclusi o en la p omoción de la Ciencia y la Tecnología pa a el desa ollo egional. Po el con a io abundan las inicia i as que han su gido de loso ganismos locales, ya sean és os gobie nos, ins i uciones académicas o emp esas. Así ha ocu ido, po ejemplo, en Canadá, Bélgica, Es ados Unidos, e cé e a9. Pa a que las endencias señaladas hacia la egionalización de la ecnología engan éxi o hay que conside a una se iede ac o es y que siguiendoa Saenz de Bu uaga’< pueden esumi se, sin ánimo de se exhaus i os, en los siguien es: > Sáenz dc Bu uaga. O. (1985>. pp. 387-411. OCDE (1988), Pp. 26-27. Sáenz de Bu uaga. 0(1985), pp. 397-399. Cambio ecnológico y desa ollo egional... 151 a) Consolidación de in aes uc u as cien í icas y écnicas en di e sas zonas del país, cambiando la endencia hacia la concen ación de las ac i idades de UD delos años dela c isis,yaque en a en con adicción con lanue a es uc u a au onómica del Es ado. b) Financiación egional de las ac i idades inno ado as, ace cando los cen os deciso es de la concesión de ayudas inancie as a los cen os inno ado es y c eando unos nue os ci cui ospa a el aho o y la in e - sión egional. En es e aspec o puedenjuga un papel muy impo an e las Cajas de Aho o. c) Ace ca laUni e sidad a los p ocesos inno ado es, de mane a semejan - ea lo que ocu e en lospaíses anglosajones y cen oeu opeos a in deque si a de ca alizado de es os enómenos a ni el egional. Así, po encia enómenos a nues osjuicio an in e esan es como los pa ques ecno - lógicos y las eenópolis, sob e los que ol e emos más adelan e. d) Pa a consolida el p oceso de egionalización de la inno ación es nece - sa io ca ac e iza cada egión o comunidad au ónoma de o ma que los plan eamien ossob e las inno aciones a lle a acaboen cadazona es én deacue do con las di e encias egionales, an acusada en nues o país44. La expe iencia acumulada po los países más desa ollados de la OCDE demues an que las polí icas de egionalización ecnológica ienen dos aspec os bien de inidos: en p ime luga la cons i ución de in aes uc u as écnicas y en segundo luga la inanciación de las inno ac ones. En lo e e en e alp ime aspec o eseñado, es de des aca el papel decisi o que iene la Uni e sidad pa a di undi inno aciones ecnológicas y en especial en la plani icación de los pa ques cien í icos y ecnópolis. La Uni e sidad se conside aque además decumpli con las adicionales unciones de enseñanza ein es igación, debe se mo o del desa ollo egional en zonas que lo necesi en. Es o signi ica un cambio p o undo en laac i ud del p o eso ado uni e si a io y en la lexibilidad de la ins i ución 2 En segundo luga la ac i udde algunas en idades inancie as egionales ha esul adose un pode oso ins umen o de es ímulode lainno ación median e la c eación de sociedades de capi al- iesgo, y elap o echamien o de mecanismos comuni a ios como los ondos FEDER, las ayudas del BEl, e cé e a. Sweeney,G.( 988),pp. 1 5- 31 ¡2 La conside ación de la Uni e sidad como mo o de desa ollo es consus ancial en el modelo de pa ques ecnológicos en países como Es ados Unidos, Ingla e a o Japón. No obs an e en el modelo español has a aho a la Uni e sidad juega un papel mínimo y en absolu o de e minan e en la p omoción ~ ges ión dc os pa ques. 152 L. Palma Mu os, .1. L. Ma ín Na a o x A. Rod íguez Ramos Todos los ac o es señalados, son aspec os impo an es que debe cumpli cualquie polí ica de desa ollo egional que p e ende disminui las di e encias egionales, obje i o adicional de es e ipo de polí icas. El esul ado inal de es as polí icas es un sis ema ecno-cien í ico que pone én asis en las necesidades indus iales más di e si icadas,que se con aponea la uni o midad de los p og amas nacionales y la in lexibilidad bu oc á ica de polí icas cen alis as. Pe o po o a pa e se co eel pelig o de e mina e! p oceso de o ma que lo que haya en cada egión sea una descen alización cen alizada en los pode es locales y egionales, con nume osos p oblemas de compe encia. El enómeno de la egionalización de las inno aciones y de la polí ica cien - í ica puede lle a ,como ya es á ocu iendo en algunos países de la OCDE, auna c ecien e compe encia en e egiones pa a a ae o ganismos o ien ados al conocimien o. Así ha ocu ido po ejemplo en Es ados Unidos, Japón o la Re - pública Fede al de AlemaniaL>. Amenudo la compe encia egional se e leja en laayuda inancie a que o ecen los gobie nos locales a los ins i u os cien í icos y emp esas de al as ecnologías pa aque se ins alen en sus á eas. Las ensiones egi~nales de i adas dela localización y inanciación de los ins i u os ecnocien - í icos hace que sea necesa ia la eglamen ación de es acompe encia in e egional. Es a compe encia egional puede llega a se pelig osa pa a los obje i os gene ales del país si no se con ola desde elGobie no Cen al. No obs an e, a nues o juicio, se ía aún peo el es ablecimien o de no mas pa a man ene la au a quía egional o el p o eccionismo que aumen a ían el e asoen es a época de a ance ecnológico acele ado. En es e sen ido es des acable la impo ancia del papel que debe juga el Gobie no Cen al en la localización de cen os de in es igación y de emp esas inno ado as a la ez que debe ela po cl cumplimien o dc) obje i o dc consegui el bienes a nacional y e i a elaumen o de las di e encias egionales, po lo que debe compa i con las au o idades locales las decisiones y las esponsabilidades en es a ma e ia. Como conside ación ina! de la polí ica cien í ica encaminada a la egio - nalización indus ial hayque des aca cl enómeno conc e o de las concen a - ciones ecnológicas (pa ques ecnológicos, indus iales o cien íñcos) que su gie on en una p ime a ase hace quince o ein e años en pocos países, pe o que desde comienzo de los años ochen a han p oli e ado en muchas naciones, co no ins umen os pa a cambia la es uc u a ecnológica de la zona en la que se ins alan. Los ejemplos son nume osos en Alemania, el Reino Unido, F ancia. ‘‘OCDE II 988>, pp. 28-29, Cambio ecnológico y desa olla egional... 153 Japón, e c. Es de señala que no sólo en países pun e os en a ance ecnológico se hanins alado nume osos pa quescien í icos: naciones con mayo es ca encias ecnológicas ambién han acudido a ellos como medio pa a sal a su a aso ecnológico ela i o con espec o a los paises a anzados. 3. LA ACTUACION DEL GOBIERNO REGIONAL ANDALUZ EN MATERIA DE POLíTICA TECNOLOGICA El impulso ecnológico en Andalucía iene como undamen al aledo al sec o público. Tan o la Jun a de Andalucía como el Ins i u o de Fomen o de Andalucía (IFA) es án ealizandouna impo an e labo en es e sen ido. También el Cen o de Desa ollo Tecnológico e Indus ial (CDTI) dependien e del Minis e io de Indus ia ha inanciado en elaño 1989, ein e p oyec os andaluces de in es igación y desa ollopo un o al de 2.800 millones de pese as. El g ueso de losp oyec os co espondeal sec o ag oalimen a io, aunque cada ez son más signi ica i as las inicia i as en el campo de labio ecnología y la elec ónica. El IFA inanció en ese mismo año sie e p oyec os. En el año 1990 los p oyec os inanciados po el COTí y el IFA ue on 19 y 10, espec i amen e. Segdn el IFA, un 20% de los p oyec os inanciados con ayuda pública e minan en acaso, a eno de la expe iencia del COTí desde 1983. Los p incipales mo i os de es e acaso no es a ían en la in iabilidad de la in es i - gación, sino en ¡a imposibilidad de come cializa el p oduc o no edoso o incluso po el hecho de que un compe ido se adelan e y lance el p oduc o o la nue a pa en e al me cado cuando la in es igación ya es á en ma cha’4. El IFA p omociona la inno ación indus ial y el desa ollo ecnológico conjun o en e las emp esas andaluzas ylos cen os de in es igación median e la p omoción y análisis de los p oyec os de liD en Andalucía, la p es ación de un se icio de aseso amien o ecnológico y la c eación de in aes uc u a ecnológica egional. El obje i o de es as ac i idades es la ealización de p oyec os de liD basados en nue os p oduc osy nue os p ocesoso en una mejo a sus ancial de los exis en es en el me cado. En es a misma línea, la Di ección Gene al de Indus ia, Ene gía y Minas de la Conseje ía de Fomen o y T abajo puso en ma cha una se ie de ayudas, has a 400 millones, pa ala eno ación y mode nización ecnológica de las emp esas indus iales en Andalucía. La búsqueda de la compe i i idad con is as a la en ada en igo del Me cado Unico Eu opeo es la inalidad de es as ayudas. ‘> Un igu oso análisis económico sob e es os p ocesos puede e se en Kamien, M. y Schwa z, N. (1989). Capí ulo?. 154 L. Pa/ma Ma os, 1. L. Ma ín Na a o y4. Rod íguez Ramos Piezas undamen al pa a lacoo dinación de la polí ica cien í ica en Andalu - cía es el Plan Andaluz de In es igación, que es elp ime ins umen o de es e ipo que se elabo a en España desde una pe spec i a egional. Con una igencia de cua o años (1990-1993). p e ende mejo a la calidad de ida, c ea empleo y po encia la conciencia social sob e la impo ancia de la in es igación. Las acciones p e is as son de dos ipos: el omen o y la ayuda a la lo mación de pe sonal in es igado y lacen alización de las ayudas con el es ablecimien o de una en anilla única. También se p e ende lac eación de ein e nue os cen os de in es igación en la egión. En e las misiones del Plan es án el o mula líneas p e e enciales a ni el egional, a moniza los obje i os del Plan Nacional de In es igación, es ablece una elación o ganizada con las ac i idades de l-i-D de la CEE, coo dina los p og amas Sec o iales en es a ma e ia del gobie no andaluz y apoya y p omociona la ac i idad in es igado a median e la pues a en ma cha de p og amas ho izon ales. De las seis ponencias emá icas o ma e ias de in es igación que p ima el Plan Andaluz, las de más u u o, según el p opio Gobie no, se ían las dedicadas a ecnologías de lap oducción y de la in o mación. El Plan p e ija una in e sión de 18.000 millones pa a el cua ienio de igencia del mismo, aunque es a ci a puede conside a se indica i a si se iene en cuen a la p e ensión de omen a la in e sión en de e minados p oyec os de in es igación y cen os de ecnologías a anzadas a a és de uen es ex e nas (emp esas p i adas, ondos del Plan Nacional, p og amas eu opeos, e c.). En es a línea, se espe a ecibi en o no a los 80.000 millones de pese as. Señala , po úl imo, que el Plan Andaluz ha in en ado dis ibui su in aes - uc u a in es igado a gua dando una elación en ela ubicación de los cen os, la especialización de las dis in as Uni e sidades y el desa olloeconómico y emp esa ial de los dis in osemplazamien os. El Plan ha sido el u o de dos años de elabo ación po pa e de los sec o es implicados y en es e iempo ya han is o la luz las p ime as acciones’>, que pue - den conside a se sa is ac o ias aunquepa ece p ecipi ado alo a en su jus a medida las consecuencias de las mismas. La pe spec i a u u a es op imis a, no obs an e y según el di ec o del Plan, es p eciso ene en cuen a una se ie dc necesidades que han de se a endidas, en unción de su esponsabilidad, po los cua o agen es implicados: la Adminis ación, las emp esas, losin es igado es y la Sociedad. Con un a án exclusi amen e enume a i o, es as necesidades se ían: con inua la plani icación y la coo dinacion. p osegui el es ue zo de ‘> Conseje íade Educación y Ciencia. Di ección Gene al de Uni e sidad e In es igación. Jun a dc A udal ic ía, A c<iion es / 98¿~. Plan A nc/a i e <le lo asi 940< ¿014, 1 92 Pp. Cambio ecnológico ydesa ollo egional... 155 inanciación, incen i a al in es igado , apoya la in es igaciónhásica, dinamiza y ees uc u a la in es igación en el á ea de las humanidades y las Ciene as Sociales, agiliza lages ión adminis a i a, c ea cen os y se icios de excelen - cia, a o ece la pues a en ma cha de un mecanismo puen e que conec e los cen os de in es igacióncon las emp esas y po úl imo, sen a las bases pa a supe a los p oblemas de lenguaje queo iginan ba e as en e la sociedad y los in es igado es. Las expec a i as son a la go plazo. El obje i o es que en el ans - cu i de es a década la si uación en Andalucía enga un ni el medio compa able al de las egiones más a anzadas de Eu opa”’. La pues a en ma cha del Plan Andaluz de In es igación se enma ca den o de la polí ica gene al, queha seguido el gobie no au ónomo andaluz, de elabo ación de una se ie de planes que si an de pau a pa a el desa ollo de La economía andaluza y, undamen almen e, del sec o público andaluz. La c ecien e ac i i - dad plani icado a se ha conc e ado en cua o Planes que aba can los años que an desde el pe iodo p au onómico has a el ho izon e empo al de 1994. Los planes han sido los siguien es: El Plan de U genciapa a Andalucía, el Plan Económico pa a Andalucía (1984-1986), el P og ama Andaluz de Desa ollo Económico (1987-1990) y el Plan Andaluz de Desa ollo Económico (1991-1994). Desde la pe spec i a de lap esencia de la a iable ecnológica en los planes, hay que hace no a que en odos ellos se obse a una p eocupación cada ez mayo po los emas de la ecnología. No obs an e, la impo ancia de la polí ica ecnológica oma e dade a ca a de na u aleza en los dos úl imos planes aque nos hemos e e ido. En es e sen ido, hay que menciona de o ma explíci a el igen e Pian An - da uzde Desa ollo Económico. Es elp ime o queen laenume ación de los obje - i os del plan ecoge la p eocupación po el bajo ni el ecnológico de las em - p esas andaluzas. En conc e o el obje i o nP 5 del plan se dedica al «desa ollo y mode nización ecnológica de Andalucía» ~. En lo e e en e al diseño de la Polí ica de ac o es hay un apanado dedicado ala in es igación y eldesa ollo ecnológico, en elque se econocelaimpo ancia de es a ac i idad y se ma ean unase ie de ecomendaciones y lineas de ac uación conc e as que deben se elemen os cla e del diseño de la polí ica egional ecnológica. El PADE (1991-1994) econoce quela polí ica egional pa a quealcanceel éxi o, debe ene un ca ác e selec i o que se conc e a en las ecomendaciones, po una pa e, de in en a a ae emp esas líde es en mic oelec ónica a ni el » Hue as. Y (1959), pp. 99-los. ~ Pian Andaluz de De,s’a ollo Económico (19914994), p. 106.