Cambio tecnológico y desarrollo regional: la política tecnológica en Andalucía (1980-1992)

Cambio tecnológico y desarrollo regional: la política tecnológica en Andalucía (1980-1992) Luís PALMA MARros Prof. Titular de Universidad JosÉ Luís MARTÍN NAVARRO Prof. Titular de Escuela Universitaria AsuNcióN RODRiGUEZ RAMOs Prof. Asociada. Dpto. de Teoría Económica y Economía Política. Universidad de Sevilla 1. IMPORTANCIA YJUSTIFICACION DE LA POLíTICA TECNOLOGICA El impulsoquedebe darse desde el poder público alos sistemas tecnológicos más importantes y novedosos, así corno elcrecimientodela productividad basa - daen el cambio tecnológico, puede ser, de hecho loes, un medio de gran eficacia para lograr unabuena situación en la economía de los países industrializados. En este contexto parecen relevantes tres tipos de políticas tecnológicas4: 1. Laspolíticas que se dirigen apromover en las empresas la adopción de inventos e innovaciones radicales. Este tipo depolítica parece adecuado en etapasderecesión o depresión en las que la inversión privada no es proclive a afrontar innovaciones radicales que suponen procesos de avance tecnológico de un alto riesgo. Este tipo de políticas cubren un amplio abanico de posibilidades, desde el apoyo financiero directo hasta diversas formas de apoyo indirecto ala asunción de riesgos. Significativos son los estudios de EADS y NELSON2 y PAVEEÍ y WALTER3, los cuales indican las circunstancias en las quela participación del sector público puede serdeutilidad y eficacia.Formulanuna importante distinción entre «desa - rrollos exploratorios», que resultan relativamente baratos y serían merecedores 1 Freeman, C., C¡ark, J. y Saete, L. (1985). p. 238. Eads, U y Nelson, R. P. (1971), PP. 405-427. Pavitt, K. y Walter, W. (1976), Pp. 11-07. Cuadernos de baudios Empresariales nY 2,147-160, Editorial Complutense, Madrid, 1992 148 L. Palma Manos,.!. t. Martín Navarro y A. Roclrír4uez Patitos de ayuda por paile del Estado y el «desarrollo comercial a gran escala» que es mucho mas caro y no justifica en ningún caso el uso de fondos públicos. Los fracasos de este tipo de políticos, queresultanser bastante frecuentes, se deben, en opiniónde los autores citados aque no se tiene en cuentaestadistinción básico; ala existencia de grupos de presión de influyen en las decisiones públicas y a la ausencia de un verdadero debateque favorezca la implenientación de la política. 2. Políticas de apoyo ala difusión de las innovaciones existentes pero re - lativamente nuevas o radicales. El efeempositivode las innovaciones radicales proviene de su difusión a gran escala. Estetipo de políticas que favorezcan la diseminación de la información y la difusión de las innovaciones, deberían abarcar desde clapoyo directo a las pequeñas empresas innovadoras, hasta la aprobación y puesta en marcha de programas generales de apoyo e información para la adopción de la nueva tecnología porel tejido empresarial. 3. Políticas encaminadas a mejorar la importación y difusión interna de la tecnología extranjera. Se ¡rata deaprovechar las ventajas comparativas. Existe en la mayoría de los casos una oposicióna la importación de tecnología, porel estado dedependencia tecnológicaque crea, sin embargo unaexperienciacomo lajaponesade posguerra nos puede dar la clave paracomprenderel éxito que las prácticas de importación de tecnología han llegado a alcanzar, siempre que llevan aparejados esfuerzos nacionales encaminados a la mejora de ésta. La justificación económica de la política tecnológica tiene como punto de partidael tantas veces citado trabajo de ARROW4, quien señala qtíe la incerti - dumbre, inapropiabilidad e indivisibilidad de los procesos de 1±0. justifican tanto la participación directa de los poderes públicos en las actividades de in - vestigación y desarrollo tecnológicos, comouna participación por vía indirecta que facilite Ja apropiabilidad de los resultados de los procesos tecnológicos (le - gislación sobre patentes y marcas comerciales, propiedad industrial e intelectual, etcétera). Una segunda línea de justificación, ligada a los recientes avances de la Economía Industrial, parte de la interdependiente y bidireccional relación que existe entre la innovacióntecnológica y las estructuras del mercado5. La intervención en materia tecnológica ha suscitado reticencias basadas en Xrrow K. <t962). pp. 151-U,?. Martin, C. (1988>, Pp. 69-78. Un análisis dc la relación entre la estruclura dcl mercado y la innovación tecnológica puede verse en Palnia. L. (1989). Cambio tecnológico y desarrollo regional... 149 el insuficiente conocimiento acerca de los modelos que explican las estrategias de competencia que siguen las empresas en los mercados oligopolistas,loque su - pone una incertidumbre sobre laefectividadde estas acciones públicas. Asimismo la dificultad de que las acciones se canalicen en la dirección adecuada, la difi - cultad de lautilización de las técnicas de análisis coste-beneficio para evaluarías, etc., son razones que apoyan estas reticencias. No obstante estos rechazos, existe un amplio consenso entre los analistas sobre la utilidad de las políticas tecnológicas y este hecho se manifiesta en la coincidencia de las llevadas acabo por muchos países de la OCOEQ Dentro de loshechos reseñados se observaademásunatendencia general hacia el uso de las políticas tecnológicascomo factorde dinamización de las economías regionales y locales más atrasadas de los respectivos países. 2. POLíTICA TECNOLOGICA Y DESARROLLO REGIONAL La creciente aceleración tecnológicaque se lleva acabo en este final de siglo, basada fundamentalmente en los campos de la microelectrónica y labioteenología, con sus variadas aplicaciones, está modificando las condiciones generales del desarrollo económico de los países más avanzados. Uno de los aspectos más llamativos del fenómeno es el posibilitar los pro - cesos rápidos de desarrollo regional, en base a la concentración en dichas áreas de recursos humanos y tecnológicos que propicien el despegue económico de ciertas zonas menos avanzadas7. Las razones para otorgar a las autoridades regionales y locales responsabi - lidades en los procesos de desarrollo economico son muy variadas, pero se po - drían agrupar en dos grandes líneas. En primer lugar, como consecuencia de la crisis económica y fundamentalmente industrial quehan sufrido la mayoría de los paises occidentales, se intenta sustituir las maduras industrias de baja rentabilidad y poca competitividad internacional por nuevas empresas inno - vadoras, que utilizan o crean procesos de altatecnología, de tal manera que a la vez que se pretenden amortiguarlos altos costes de la reconversión, se aprovechan la tradición y el tejido industrial de las zonas en crisis. Un segundo aspecto es el de tratar de fomentar el empleo y el crecimiento económico en áreas en las que aunque no hahabido un sector secundario tradi - cionalmente fuerte y quepor tanto ahora no tienen quesufrirunadurareconversión <‘OCDE (t988). OCDE ([988), p. 25. 150 L. Palma Murtos, J. L. Martín Navarro yA. Rodríguez Rct,no.s industrial, son zonas deprimidas, con altos índices de desempleo y baja tasa de actividad industrial. Así se pretendeque el impulso aldesarrollo económico apa - rezcacomo consecuencia de la acción conjunta de los poderes locales y regio - nales. centros universitarios y empresas, cercanos a los problemas economícos que se pretende solucionar. La política industrial y tecnológica tradicional estaba enfocada principal - mentehacia la oferta de incentivos fiscales y financieros a las empresasque se instalaban en zonas señaladas por el Gobierno Central como de desarrollo prioritario (por ejemplo los antiguos «Polos de Desarrollo» o las más modernas ZUR, en España), así como alofrecimiento de ayuda a empresas ya instaladas en estas zonas que se encontraban en dificultades. Estas iniciativas se llevaban a cabo, la mayoría de las veces, de forma lenta y contradictoria y con el fin primordial de remediar, o al menos aminorar, los desequilibrios económicos y sociales de un país. Asíel sector público se responsabilizaba de laprovisión de equipamientos colectivos e infraestructuras técnicas (transporte y comunicaciones, energía, etc.),y sociales (viviendas, centros educativos, etc.). A veces actuaba de forma directa a través de empresas públicas, pero en la mayoría de los casos definía las ayudas y subvenciones a las queya nos hemos referido8. Tras la crisis de los años setenta las medidas tradicionales han perdido validez, las empresas ya no se amplían ni plantean problemas de localización de nuevas ramas productivas, se reducen las inversiones privadas y aumentan por otra parte los déficits públicos. El proceso de desarrollo de los nuevos sistemas productivos en la década de los años ochenta se hace cada vez más rápido, aumenta ladistancia entre las zonas desarrolladas y las deprimidas, y crece el número de lo que se ha dado en llamar «regiones-problema». Todo ello impulsa el proceso hacía una regionalización de la tecnología. En este sentido, en pocospaises de laOCDEhan sido los Gobiernos Centrales los que han jugado un papel exclusivo en la promoción de la Ciencia y la Tecnología para el desarrollo regional. Por el contrario abundan las iniciativas que han surgido de losorganismos locales, ya sean éstos gobiernos, instituciones académicas o empresas. Así ha ocurrido, por ejemplo, en Canadá, Bélgica, Estados Unidos, etcétera9. Para que las tendencias señaladas hacia la regionalización de la tecnología tengan éxito hay que considerar una seriede factores y que siguiendoa Saenz de Buruaga’< pueden resumirse, sin ánimo de ser exhaustivos, en los siguientes: > Sáenz dc Buruaga. O. (1985>. pp. 387-411. OCDE (1988), Pp. 26-27. Sáenz de Buruaga. 0(1985), pp. 397-399. Cambio tecnológico y desarrollo regional... 151 a) Consolidación de infraestructuras científicas y técnicas en diversas zonas del país, cambiando la tendencia hacia la concentración de las actividades de UD delos años dela crisis,yaque entra en contradicción con lanueva estructura autonómica del Estado. b) Financiación regional de las actividades innovadoras, acercando los centros decisores de la concesión de ayudas financieras a los centros innovadores y creando unos nuevos circuitospara el ahorro y la inver - sión regional. En este aspecto puedenjugar un papel muy importante las Cajas de Ahorro. c) Acercar laUniversidad a los procesos innovadores, de manera semejan - tea lo que ocurre en lospaíses anglosajones y centroeuropeos a fin deque sirva de catalizador de estos fenómenos a nivel regional. Así, potenciar fenómenos a nuestrosjuicio tan interesantes como los parques tecno - lógicos y las teenópolis, sobre los que volveremos más adelante. d) Para consolidar el proceso de regionalización de la innovación es nece - sario caracterizarcada región o comunidad autónoma deforma que los planteamientossobre las innovaciones a llevar acaboen cadazona estén deacuerdo con las diferencias regionales, tan acusada en nuestro país44. La experiencia acumulada por los países más desarrollados de la OCDE demuestran que las políticas de regionalización tecnológica tienen dos aspectos bien definidos: en primerlugar la constitución de infraestructuras técnicas y en segundo lugar la financiación de las innovactones. En lo referente alprimer aspecto reseñado, es de destacar el papel decisivo que tiene la Universidad para difundir innovaciones tecnológicas y en especial en la planificación de los parques científicos y tecnópolis. La Universidad se consideraque además decumplir con las tradicionales funciones de enseñanza einvestigación, debe ser motor del desarrollo regional en zonas que lo necesiten. Esto significa un cambio profundo en laactitud del profesorado universitario y en la flexibilidad de la institución 2 En segundo lugar la actitudde algunas entidades financieras regionales ha resultadoser un poderoso instrumento de estímulode lainnovación mediante la creación de sociedades de capital-riesgo, y elaprovechamiento de mecanismos comunitarios como los fondos FEDER, las ayudas del BEl, etcétera. Sweeney,G.(t988),pp. 1t5-t31 ¡2 La consideración de la Universidad como motor de desarrollo es consustancial en el modelo de parques tecnológicos en países como Estados Unidos, Inglaterra o Japón. No obstante en el modelo español hasta ahora la Universidad juega un papel mínimo y en absoluto determinante en la promoción ~ gestión dc tos parques. 152 L. Palma Murtos, .1. L. Martín Navarro x A. Rodríguez Ramos Todos los factores señalados, son aspectos importantes que debe cumplir cualquier política de desarrollo regional que pretende disminuir las diferencias regionales, objetivo tradicional de este tipo de políticas. El resultado final de estas políticas es un sistema tecno-científico que pone énfasis en las necesidades industriales más diversificadas,que se contraponea la uniformidad de los programas nacionales y la inflexibilidad burocrática de políticas centralistas. Pero por otra parte se correel peligro de terminar e! proceso de forma que lo que haya en cada región sea una descentralización centralizada en los poderes locales y regionales, con numerosos problemas de competencia. El fenómeno de laregionalización de las innovaciones y de la política cien - tífica puede llevar,como ya está ocurriendo en algunos países de la OCDE, auna creciente competencia entre regiones para atraer organismos orientados al conocimiento. Así ha ocurrido por ejemplo en Estados Unidos, Japón o la Re - pública Federal de AlemaniaL>. Amenudo la competencia regional se refleja en laayuda financiera que ofrecen los gobiernos locales a los institutos científicos y empresas de altas tecnologías paraque se instalen en sus áreas. Las tensiones regi~nales derivadas dela localización y financiación de los institutos tecnocien - tíficos hace que sea necesaria la reglamentación de estacompetencia interregional. Esta competencia regional puede llegar a ser peligrosa para los objetivos generales del país si no se controla desde elGobierno Central. No obstante, a nuestro juicio, sería aún peor el establecimiento de normas para mantener la autarquía regional o el proteccionismo que aumentarían elretrasoen esta época de avance tecnológico acelerado. En este sentido es destacable la importancia del papel que debe jugar el Gobierno Central en la localización de centros de investigación y de empresas innovadoras a la vez que debe velar por cl cumplimiento dc) objetivo dc conseguir el bienestar nacional y evitar elaumento de las diferencias regionales, por lo que debe compartir con las autoridades locales las decisiones y las responsabilidades en esta materia. Como consideración fina! de la política científica encaminada a la regio - nalización industrial hayque destacar cl fenómeno concreto de las concentra - ciones tecnológicas (parques tecnológicos, industriales o cientíñcos) que surgieron en una primera fase hace quince o veinte años en pocos países, pero que desde comienzo de los años ochenta han proliferado en muchas naciones, corno instrumentos para cambiar la estructura tecnológica de la zona en la que se instalan. Los ejemplos son numerosos en Alemania, el Reino Unido, Francia. ‘‘OCDE II 988>, pp. 28-29, Cambio tecnológico y desarrolla regional... 153 Japón, etc. Es de señalar que no sólo en países punteros en avance tecnológico se haninstalado numerosos parquescientíficos: naciones con mayores carencias tecnológicas también han acudido a ellos como medio para salvar su atraso tecnológico relativo con respecto a los paises avanzados. 3. LA ACTUACION DEL GOBIERNO REGIONAL ANDALUZ EN MATERIA DE POLíTICA TECNOLOGICA El impulso tecnológico en Andalucía tiene como fundamental valedor al sector público. Tanto la Junta de Andalucía como el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) están realizandouna importante labor en este sentido. También el Centro de Desarrollo Tecnológico e Industrial (CDTI) dependiente del Ministerio de Industria ha financiado en elaño 1989, veinte proyectos andaluces de investigación y desarrollopor un total de 2.800 millones de pesetas. El grueso de losproyectos correspondeal sector agroalimentario, aunque cada vez son más significativas las iniciativas en el campo de labiotecnología y la electrónica. El IFA financió en ese mismo año siete proyectos. En el año 1990 los proyectos financiados por el COTí y el IFA fueron 19 y 10, respectivamente. Segdn el IFA, un 20% de los proyectos financiados con ayuda pública terminan en fracaso, a tenor de la experiencia del COTí desde 1983. Los principales motivos de este fracaso no estarían en la inviabilidad de la investi - gación, sino en ¡a imposibilidad de comercializarel producto novedoso o incluso por el hecho de que un competidor se adelante y lance el producto o la nueva patente al mercado cuando la investigación ya está en marcha’4. El IFA promociona la innovación industrial y el desarrollo tecnológico conjunto entre las empresas andaluzas ylos centros de investigación mediante la promoción y análisis de los proyectos de liD en Andalucía, la prestación de un servicio de asesoramiento tecnológico y la creación de infraestructura tecnológica regional. El objetivo de estas actividades es la realización de proyectos de liD basados en nuevos productosy nuevos procesoso en una mejora sustancial de los existentes en el mercado. En esta misma línea, la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Fomento y Trabajo puso en marcha una serie de ayudas, hasta 400 millones, paralarenovación y modernización tecnológica de las empresas industriales en Andalucía. La búsqueda de la competitividad con vistas a la entrada en vigor del Mercado Unico Europeo es la finalidad de estas ayudas. ‘> Un riguroso análisis económico sobre estos procesos puede verse en Kamien, M. y Schwartz, N. (1989). Capítulo?. 154 L. Pa/ma Martos, 1. L. Martín Navarro y4. Rodríguez Ramos Piezas fundamental para lacoordinación de la política científica en Andalu - cía es el Plan Andaluz de Investigación, que es elprimer instrumento de este tipo que se elabora en España desde una perspectiva regional. Con una vigencia de cuatro años (1990-1993). pretende mejorar la calidad de vida, crear empleo y potenciar la conciencia social sobre la importancia de la investigación. Las acciones previstas son de dos tipos: el fomento y la ayuda a la lormación de personal investigador y lacentralización de las ayudas con el establecimiento de una ventanilla única. También se pretende lacreación de veinte nuevos centros de investigación en la región. Entre las misiones del Plan están el formular líneas preferenciales a nivel regional, armonizar los objetivos del Plan Nacional de Investigación, establecer una relación organizada con las actividades de l-i-D de la CEE, coordinar los programas Sectoriales en esta materia del gobierno andaluz y apoyar y promocionar la actividad investigadora mediante la puesta en marcha de programas horizontales. De las seis ponencias temáticas o materias de investigación que prima el Plan Andaluz, las de más futuro, según el propio Gobierno, serían las dedicadas a tecnologías de laproducción y de la información. El Plan prefija una inversión de 18.000 millones para el cuatrienio de vigencia del mismo, aunque esta cifra puede considerarse indicativa si se tiene en cuenta la pretensión de fomentar la inversión en determinados proyectos de investigación y centros de tecnologías avanzadas a través de fuentes externas (empresas privadas, fondos del Plan Nacional, programas europeos, etc.). En esta línea, se espera recibir en torno a los 80.000 millones de pesetas. Señalar, por último, que el Plan Andaluz ha intentado distribuir su infraes - tructura investigadora guardando una relación entrela ubicación de los centros, la especialización de las distintas Universidades y el desarrolloeconómico y empresarial de los distintosemplazamientos. El Plan ha sido el fruto de dos años de elaboración por parte de los sectores implicados y en este tiempo ya han visto la luz las primeras acciones’>, que pue - den considerarse satisfactorias aunqueparece precipitado valorar en su justa medida las consecuencias de las mismas. La perspectiva futura es optimista, no obstante y según el director del Plan, es preciso tener en cuenta una serie dc necesidades que han de ser atendidas, en función de su responsabilidad, por los cuatro agentes implicados: la Administración, las empresas, losinvestigadores y la Sociedad. Con un afán exclusivamente enumerativo, estas necesidades serían: continuar la planificación y la coordinacion. proseguir el esfuerzo de ‘> Consejeríade Educación y Ciencia. Dirección General de Universidad e Investigación. Junta dc A udal tic ía, A c<iion es / 98¿~. Plan A nc/a fi e <le lo tasi 940< ¿014, 1 92 Pp. Cambio tecnológico ydesarrollo regional... 155 financiación, incentivar al investigador, apoyarla investigaciónhásica, dinamizar y reestructurar la investigación en el área de las humanidades y las Cienetas Sociales, agilizarlagestión administrativa, crear centros y servicios de excelen - cia, favorecer la puesta en marcha de un mecanismo puente que conecte los centros de investigacióncon las empresas y por último, sentar las bases para superar los problemas de lenguaje queoriginan barreras entre la sociedad y los investigadores. Las expectativas son a largo plazo. El objetivo es que en el trans - currir de esta década la situación en Andalucía tenga un nivel medio comparable al de las regiones más avanzadas de Europa”’. La puesta en marcha del Plan Andaluz de Investigación se enmarca dentro de la política general, queha seguido el gobierno autónomo andaluz, de elaboración de una serie de planes que sirvan de pauta para el desarrollo de La economía andaluza y, fundamentalmente, del sector público andaluz. La creciente activi - dad planificadora se ha concretado en cuatro Planes que abarcan los años que van desde el periodo prautonómico hasta el horizonte temporal de 1994. Los planes han sido los siguientes: El Plan de Urgenciapara Andalucía, el Plan Económico para Andalucía (1984-1986), el Programa Andaluz de Desarrollo Económico (1987-1990) y el Plan Andaluz de Desarrollo Económico (1991-1994). Desde la perspectiva de lapresencia de la variable tecnológica en los planes, hay que hacer notar que en todos ellos se observa una preocupación cada vez mayor por los temas de la tecnología. No obstante, la importancia de la política tecnológica toma verdadera carta de naturaleza en los dos últimos planes aque nos hemos referido. En este sentido, hay que mencionar de forma explícita el vigente Pian An - datuzde Desarrollo Económico. Es elprimero queen laenumeración de los obje - tivos del plan recoge la preocupación por el bajo nivel tecnológico de las em - presas andaluzas. En concreto el objetivo nP 5 del plan se dedica al «desarrollo y modernización tecnológica de Andalucía» ~. En lo referente al diseño de la Política de factores hay un apanado dedicado ala investigación y eldesarrollo tecnológico, en elque se reconocelaimportancia de esta actividad y se marean unaserie de recomendaciones y lineas de actuación concretas que deben ser elementos clave del diseño de la política regional tecnológica. El PADE (1991-1994)reconoce quela política regional para quealcanceel éxito, debe tener un carácter selectivo que se concreta en las recomendaciones, por una parte, de intentar atraer empresas líderes en microelectrónica a nivel » Huertas. Y (1959), pp. 99-los. ~ Pian Andaluz de De,s’arrollo Económico (19914994), p. 106.