La política audiovisual europea ante el reto de la digitalización: revisión y crítica de las principales actuaciones comunitaria

I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 1 “La política audiovisual europea ante el reto de la digitalización: revisión y crítica de las principales actuaciones comunitaria” Dra. Carmina Crusafon Baqués Universitat Internacional de Catalunya Eje temático: Políticas de comunicación y cultura Palabras clave: política audiovisual – Unión Europea – digitalización Introducción El proceso de digitalización en el sector audiovisual se está convirtiendo en el principal vector de cambio en el escenario europeo, especialmente en lo que se refiere a la televisión. Este cambio tecnológico, paso de la emisión analógica a la digital, afecta a todas las partes implicadas en el proceso de diseño y aplicación de la política audiovisual europea: instituciones comunitarias, gobiernos, operadores, productores y ciudadanos. Esta transformación digital se enmarca en un proceso más amplio de convergencia tecnológica que se produce entre los sectores de telecomunicaciones, informática y mediático. No sólo porque supone la fusión de infraestructuras comunicativas, contenido mediático y aparatos electrónicos, que están generando nuevos servicios mediáticos y nuevas maneras de distribución; sino también por su impacto en las políticas públicas que tienen como objeto central el sector audiovisual. Partiendo de esta realidad, esta comunicación se centrará en analizar los retos a los que se enfrenta la política audiovisual europea frente al proceso de digitalización. El objetivo es estudiar las principales actuaciones comunitarias que se encuentran dentro del marco de la digitalización, poniendo especial atención al proceso de implantación de la Televisión Digital Terrestre (TDT) en los distintos Estados Miembros, la revisión de la Directiva “Televisión Sin Fronteras”1 y la nueva edición del programa MEDIA (2007-2013). Se trata de estudiar cuál es el posicionamiento de la Comisión Europea y ver a qué partes se favorece más, así como señalar si se produce una intensificación del proceso de liberalización y flexibilización de las medidas comunitarias a favor de los operadores audiovisuales y en detrimento de los ciudadanos. 1 La revisión de la Directiva afecta también a su denominación. La nueva versión se refiera a los servicios audiovisuales y no específicamente a la televisión. COM (2005) 646 final. / SEC (2005) 1625 y 1626. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 2 El proceso de digitalización de la TV en la Unión Europea La digitalización es un proceso tecnológico que permite que todo tipo de datos (textos, imágenes, sonidos) necesarios para la prestación de los servicios, se transformen en un solo tipo de unidad básica de información. A través de este proceso se crea un mundo en el cual cualquier tipo de información oral, escrita, musical o visual se cuantifica y codifica numéricamente con 0 y 1. Esta homogeneidad técnica es la base del nuevo escenario audiovisual multimedia. En el entorno televisivo, uno de los exponentes de la digitalización es la Televisión Digital Terrestre (TDT), una nueva técnica de difusión de señales de televisión que gracias a las tecnologías digitales, permite una optimización del uso del espectro radioeléctrico. Esto implica la posibilidad de incrementar el número de programas con una disminución de los costes de distribución y recepción. Asimismo comporta otras ventajas como la mejora de la calidad en la recepción y visualización de las señales de TV, y la recepción portátil y móvil de la señal de televisión. También permite la plena interactividad del usuario y abre así una amplia gama de nuevas posibilidades que serán traducidas a nuevos servicios y aplicaciones: servicios de TV interactiva, servicios de datos, pago por visión, publicidad interactiva, web TV, webcasting, etc. (CAC, 2002: 8). Los objetivos finales de la digitalización de la televisión son, según el discurso político de las autoridades comunitarias, una televisión digital accesible para todos, extender al conjunto de la población el acceso a la Sociedad de la Información y una oferta de programas de proximidad. El inicio del proceso de la digitalización de la televisión herciana en la UE tiene sus bases en la Directiva 95/47/CE2, de 24 de octubre, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre el uso de normas para la transmisión de señales de Televisión (DOCE L- 281, de 23 de noviembre de 1995). Esta norma es importante en cuanto “al reconocimiento que hace de la difusión digital y de la necesidad de establecer un logaritmo de descodificación para el mercado europeo que permita la libre competencia 2 Esta normativa se complementa con la Comunicación COM (99) 539 de revisión del sector de las Comunicaciones y el informe COM (99) 540 sobre el desarrollo de la TV digital en la UE. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 3 y evite su fragmentación tecnológica” (SUÁREZ, 005:79-80). Para la estandarización técnica se deja a un organismo privado el establecimiento de las normas básicas: se trata del proyecto Digital Video Broadcasting (DVB),3 un consorcio liderado por empresas, que agrupa más de 260 operadores, productores, desarrolladores de software, organismos reguladores de 35 países comprometidos en diseñar los estándares globales para la distribución global de televisión digital y servicios de datos. Como todo proceso de paso a una tecnología a otra debe tener un final, se establece como fecha orientativa del apagón analógico el año 2012 y se deja a discreción de los países miembros los detalles de la puesta en marcha de los planes técnicos que progresivamente implantarán la señal digital. Esto significa que no existe un modelo único europeo de digitalización, sino diversos. Y además su desarrollo se encuentra en fases diferentes. Según los últimos datos publicados por la Unión Europea de Radiodifusores (UER)4, los países miembros se encuentran divididos en distintos grupos en función de la fecha del apagón: el grupo más avanzado tiene previsto hacerlo entre el 2007 y el 2008 (Alemania, Holanda, Suecia y Alemania); en el segundo grupo se encuentran los que cuya fecha se sitúa entre 2009 y 2012 (Bélgica, Noruega, Dinamarca, Suiza, Austria, e Irlanda); y el último grupo que tiene previsto realizar el apagón entre 2012 y 2015 (Italia, Reino Unido, Francia, España, Portugal y Grecia. Estas fechas ponen de manifiesto que la digitalización tiene distintas velocidades y no está asegurado que el apagón analógico se pueda producir en la fecha prevista. El proceso de digitalización se completa con nuevas normativas posteriores a la Directiva 95/47/CE. Se aprobará otra normativa para completar los efectos de la digitalización en lo que se conoce como la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la Sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (DOCE L-178, de 17 de julio de 2000). Todo ello nos permite afirmar que el proceso de digitalización en la UE se inicia por la televisión, continúa por Internet y el comercio electrónico, y más tarde, se amplia su ámbito de actuación al conjunto de la economía con lo que se conocerá como el proyecto i2010 3 Los servicios que utilizan los estándares DVB están presentes en todos los continentes y existen un total más de 120 millones de receptores distribuidos. Sin embargo no hay que olvidar que en Estados Unidos y Japón han desarrollado respectivamente sus propios estándares de emisión digital. 4 UER (2006) “Analysis: DTT Health Check”, DVB – Scene, nº18, junio, p. 8 I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 4 (COM (2005) 229), que tiene como objetivo que en el año 2010 la UE sea “la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible con más y mejor puestos de trabajo y una mayor cohesión social”5. Del conjunto de iniciativas y actuaciones vinculadas al proceso de digitalización, es necesario analizar el papel que juega cada uno de los players que están implicados y los beneficios que pueden obtener de este cambio tecnológico: - Unión Europea: 1) Liderar un proceso tecnológico que le puede permitir situarse a la cabeza del desarrollo de la Sociedad de la Información (SI), empezando por la TDT como un elemento de impacto sobre la vida diaria de los ciudadanos. 2) Superar el fracaso que obtuvo con la implantación de la TV de alta definición durante la década de los 80. 3) Ampliar el concepto de transformación tecnológica al conjunto de la economía, haciendo del conocimiento la base del motor del crecimiento económico europeo. - Estados miembros: al igual que las instituciones europeas tiene un impacto tanto en la transformación tecnológica como la económica. Es decir, se les permite avanzar en el proyecto de desarrollo de la SI, así como con la digitalización el espectro radioeléctrico queda reconfigurado y esto posibilita la concesión de nuevas licencias para nuevos servicios, que como resultado serán nuevos ingresos para las arcas gubernamentales. - Operadores: se les amplía el número de canales y de este modo, disfrutan mayores posibilidades de nuevos negocios con servicios de valor añadido, aunque si bien es cierto que inicialmente deben realizar una inversión en equipos digitales y en formación de sus profesionales. - Ciudadanos: en teoría el ciudadano gana en servicio y mayores posibilidades de acceso a la Sociedad de la Información a través de la TDT, pero esto será real cuando la implementación sea completa (apagón analógico) y los operadores hagan una oferta nueva real de contenidos y servicios. Mientras tiene que realizar un gasto en la compra de descodificador y/o un televisor adaptado, y tiene que intuir los beneficios de la TV digital porque en la mayoría de países, se 5 Junto con esta comunicación de la Comisión, también hay que destacar la Comunicación sobre la Sociedad de la Información COM (2005) 757. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 5 ha contado muy poco con los espectadores como sujetos activos del proceso y se han realizado pocas acciones que permitan al ciudadano entender y sacar provecho de la digitalización. En otras palabras, podríamos que el ciudadano es el gran olvidado de esta transformación tecnológica. Gran error por parte de las instituciones gubernamentales porque la historia demuestra que una tecnología no estará implantada y tendrá su impacto hasta que no forme parte de sus rutinas y hábitos diarios. Este análisis nos conduce a afirmar que el proceso de digitalización de la TV tiene una esencia fundamentalmente política y con una dimensión económica añadida que cuenta con la complicidad de los operadores, y que refleja que no se ha contado con el ciudadano. A diferencia de otros fenómenos tecnológicos como los blogs y videoblogs, donde el ciudadano/consumidor ha sido el motor el cambio, en el caso europeo la digitalización se convierte en algo que queda bajo el paraguas comunitario y visto en muchos casos como una obligación de Bruselas sin impacto directo de la vida cotidiana de los europeos por la falta de información sobre el mismo. Es decir, el desconocimiento del proceso crea confusión y desconcierto de los ciudadanos. Se está perdiendo una gran oportunidad para acercar la Sociedad de la Información a los hogares europeos. Pocos son los Estados miembros de la UE que están realizando verdaderas campañas para enseñar e informar a la población sobre los beneficios y aportaciones de la TDT, entre ellos destacan Gran Bretaña y Suecia. Revisión de la Directiva “Televisión sin Fronteras” Este proceso de digitalización afecta directamente a la principal norma europea de la televisión, es decir, a la Directiva “Televisión sin Fronteras” (89/552/CEE), aprobada en 1989 y revisada en 1997. En estos momentos (a finales del 2006) está siendo objeto de revisión por parte de la Comisión y el Parlamento Europeo debido al impacto que está teniendo la implantación de la televisión digital terrestre y la multiplicación de ventanas que ofrecen contenidos audiovisuales en el espacio audiovisual europeo. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 6 Para realizar una nueva propuesta de Directiva, la Comisión inició en julio de 2003 un periodo de consulta pública6. Este ha incluido: • la elaboración de diversos estudios7; • la creación de un comité directivo para la evaluación del impacto de los posibles cambios sobre la política audiovisual y sobre otras políticas comunitarias; y con • la celebración de una conferencia audiovisual, bajo el título “Entre cultura y comercio”, celebrada en Liverpool en septiembre de 2005. De todas estas iniciativas, ha surgido un nuevo articulado que plantea cambios de fondo y forma sobre la acción comunitaria8. Los cambios se justifican principalmente por las modificaciones que ha sufrido el escenario audiovisual europeo (multiplicación de canales y nuevas formas de consumo a la carta). La nueva propuesta parte de la diferencia entre los servicios audiovisuales: • Los lineales: los que proporcionan un esquema lineal de programación que el espectador no puede cambiar. Es decir, los servicios tradicionales de televisión, cualesquiera que sea el modo de distribución. • Los no lineales: servicios que ofrecen programas audiovisuales (por ejemplo, películas, deportes o eventos culturales) a la carta (on-demand basis). Según estas nuevas directrices, las normas vigentes sobre televisión se aplicarían a los servicios lineales de forma modernizada, mientras que los no lineales estarían sometidos exclusivamente a una serie básica de principios mínimos, para proteger los menores, prevenir la incitación del odio racial e ilegalizar la publicidad encubierta, por ejemplo. La armonización de estas normas a escala comunitaria garantizará que los prestadores de servicios de medios audiovisuales solo tendrán que cumplir las normas del Estado miembro en que se establezcan y no las normas dispares de todos los Estados miembros que reciban sus servicios. 6 Esta iniciativa es fruto de la entrega del cuarto informe sobre la aplicación de la Directiva TSF (COM (2002) 778 final). 7 Todos los estudios e informes realizados por la Comisión están disponibles en la página web de la Comisión Europea: http://europa.eu.int/comm/avpolicy/index_en.htm 8 SEC (2005) 1625/2 I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 7 Esta nueva clasificación se acompaña también de unas normas más flexibles sobre publicidad, así como del fomento de la autorregulación y corregulación. No se propone modificar los límites de publicidad por cada hora (12 minutos), sino flexibilizar la forma de insertarla en función de la estrategia del operador. Asimismo se apoyarían nuevas formas de publicidad como las pantallas compartidas, la publicidad virtual y la publicidad interactiva. También se propone actualizar la normativa con respecto al product placement, para equipararla a la existente en Estados Unidos. Todo este marco de modernización de las normas comunitarias sobre contenidos de los medios audiovisuales forma parte de la estrategia i2010, que persigue el desarrollo completo de una Sociedad de la Información europea en pro del crecimiento y el empleo. En este sentido, en la nueva directiva, especialmente para los servicios audiovisuales no lineales, se introducen elementos que proceden de la Directiva del comercio electrónico, como es la de establecer el principio del país de origen y una resolución de conflictos basados en los acuerdos bilaterales y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo. De la lectura de la propuesta de la Comisión Europea y del análisis de los discursos de la comisaria Viviane Reding, los conceptos que más se repiten son flexibilización y liberalización. Es decir, se trata de establecer unas reglas de juego mínimo en el conjunto del mercado audiovisual europeo que permitan adaptarse a las transformaciones impuestas por la convergencia tecnológica. Dentro de este marco común, se establecen los mínimos en: la protección de menores, la identificación del proveedor de servicio, la identificación de comunicación comercial, prohibición de publicidad engañosa, reglas claras en el product placement y el patrocinio; y restricciones cualitativas en la publicidad. Con este marco regulación de mínimos, se acentúa el posicionamiento liberal de la Comisión, que le ha ido caracterizando desde mediados de la década de los 90. Esto significa que a pesar de preservar una superficie de proteccionismo frente al exterior de la UE (específicamente frente a los EEUU), se tiende a dejar cada vez más al mercado las reglas de juego y a los Estados miembros la discrecionalidad de las normas. En cierto modo, se está perdiendo la dimensión más europea para pasar a un predominio de las normas globales del mercado con algunas particularidades nacionales. I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 8 Otro de los aspectos que tiende a desaparecer es el concepto de cuotas, ya que prevalece la filosofía del “siempre que sea posible”. Es decir, dar mayor libertad pero siempre teniendo como principio que debe guiar las actuaciones de las televisiones y proveedores de servicios audiovisuales la promoción de las obras europeas. El fundamento de la Comisión, que justifica la flexibilización de las cuotas, es la situación de la emisión de obras europeas en las televisiones europeas. Según los últimos datos de agosto de 2006 presentados por la Comisión9, el porcentaje de obras europeas en el tiempo de emisión de la TV se ha estabilizado entorno al 60%. Estas cifras permiten a la Comisión argumentar que con la simple voluntad de promocionar existirá suficiente. Si bien es cierto que el sistema de cuotas por si solo no garantiza nada, es necesario pensar en medidas atractivas para garantizar a las obras europeas una salida en los medios audiovisuales, especialmente en las nuevas ventanas. Sería necesarios diversos tipos de mecanismos que puedan incentivar la emisión de obras europeas, elemento que no se incluyen dentro del articulado de la nueva propuesta. Durante todo este proceso de revisión, han intervenido directa e indirectamente distintos organismos (públicos y privados) y empresas, que han participado en las consultas realizadas y han aportado distinto tipo de información. De todos ellos, se extrae que la nueva propuesta de la Comisión, que ya ha sufrido sus primeros retoques como resultado del proceso de codecisión con el Parlamento Europeo10, crea ciertos temores en las distintas partes implicadas (Estados miembros, entidades reguladoras, operadores, colectivos profesionales). De todos ellos, tomamos algunas muestras como reflejo de las diferentes posiciones al respecto: o Los países con mayor tradición liberal (especialmente Reino Unido) y algunos sectores profesionales (entre ellos, los publicitarios) muestran su recelo por los procesos de autorregulación y coregulación impuestos desde Bruselas; y no comparten la posición de la normativa sobre el product placement. En ambos casos consideran que las normativas nacionales ya son válidas y no exigen actuación comunitaria, reivindicando el principio de la subsidiariedad. 9 Séptima comunicación relativa a la aplicación de los artículos 4 y 5 de la Directiva 89/552/CEE “Televisión sin Fronteras, modificada por la Directiva 97/36/CE, en el período 2003-2004 - SEC (2006) 1073. 10 En las modificaciones que presenta el borrador del Parlamento Europeo, destaca sobre todo la necesidad de clarificar algunos conceptos y precisar la redacción (especialmente de los procesos de autorregulación y coregulación), así como tener en cuenta los acuerdos firmados en el seno de la OMC (GATS) y en la UNESCO (Diversidad Cultural),.(Draft Report – 2005/0260 (COD) I CONGRESO NACIONAL ULEPICC-España || ISBN: 84-690-1432-3 9 o Los productores europeos muestran su preocupación por la desaparición de las cuotas de las obras europeas y señalan la necesidad de definir detalladamente la figura de productor independiente, que obligue a las televisiones a comprar obras realmente independientes. o Las asociaciones de consumidores muestran su preocupación por la liberalización de las normas de publicidad y en especial del product placement; y expresan su miedo a copiar el modelo estadounidense; así como destacan la necesidad de mejorar la programación infantil. Esta diversidad de opiniones y visiones ha sido un elemento común en todo el proceso. El final todavía no está cerca porque una vez el proceso de codecisión esté listo, los países miembros deberán aprobarla y ratificarla. A pesar de la larga dinámica europea, hay que señalar que la propuesta parte de planteamientos de un escenario audiovisual de futuro. Este aspecto positivo contrasta, como ocurría en el caso de la TDT, la visión de la Comisión de enfocar los temas desde la perspectiva de los Estados y los operadores; y de no enfatizar las repercusiones (positivas y negativas) para el ciudadano europeo. La aprobación de la nueva edición del Programa MEDIA (2007-2013) Este escenarios de cambios en el sector audiovisual también influye sobre el segundo gran eje de actuación comunitaria es el programa MEDIA, que también ha sufrido varias modificaciones, tanto fruto de la ampliación de los países miembros (mayo de 2004), como para adaptarse mejor a las necesidades de la industria audiovisual. El programa vigente hasta el final de 2006 es el Media (Plus + Training)11. Al igual que otros programas comunitarios, en sus diferentes ediciones, ha ido adecuando sus ámbitos de actuación para responder mejor a la realidad del sector. Así, por ejemplo, de las 19 acciones que comprendía MEDIA I, el actual divide la actuación en dos grandes áreas: una que se dedica a dar apoyo a la producción, promoción y distribución de las obras audiovisuales europeas; y la segunda se concentra en la formación avanzada en gestión, guiones y tecnologías multimedia; así como en fomentar el aprendizaje de 11 Las dos ediciones anteriores estuvieron vigentes entre 1990-1995 (MEDIA I) y 1996 – 2000 (MEDIA II). El programa actual tiene un presupuesto de €453’6 millones (Media Plus) y €59.4 millones (Media Training).