La residual competencia del estado en materia de ejecución de la legislación laboral

L  )1 1 .11  ' UN( I A 1)11 i2.STA141) 1:N MA11-1111  349 1)1  ION DU 1 \  ION Lthoit \I 1. MARC() GENERAL DE REFERENCIA A estas alturas el reparto competencia' entre el Estado y las Comunidades Autónomas puede afirmarse que se encuentra relativamente perfilado y consolidado. Inicialmente la distribución se presenta bastante simple y nítida. De un lado al Estado se le asigna la competencia legislativa, en tanto que las Comunidades Autónomas asumen la correspondiente a la ejecución de esa legislación'. El diseno parece presentarse claro en el texto constitucional, cuando precisa que es competencia exclusiva del Estado la "legislación laboral: sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas'' (art. 149.1.7 ('E). Junto a ello, para la materia relativa a Seguridad Social se declara igualmente competencia exclusiva del Estado la "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas - (art. 149.1.17 CE), en tanto que se prevé la atribución de competencia exclusiva, tanto legislativa como de ejecución, a las Comunidades autónomas en materia de asistencia social (art. 148.1.20 CE). Cerrando los mandatos constitucionales el relativo a la atribución como competencia exclusiva del Estado, por tanto en lo legislativo y en lo ejecutivo, para lo que refiere a "nacionalidad, inmigración. emigración, extranjería y derecho de asilo - (art. 149.1.2 CE). I Con caractei oineial en la doctrina. Si.  Casas Fladnionde. Relaciones laborales aniononbas iernitgiale5. R1 1901 II 1.. 1 - .1)e la Villa (  .A. Desilentado Ronde. Deliniiiacion de conTetenciiis Lodo-Comunidades Autónomas en la ("onstitiwion kspañola ole 10'5.n A.A. VV, FI Derecho del Trabitio y ale la Seguridad Soy i lal en 14 Con5(iiticiOn. N1.1drid 19511. M. ( Ihilonleque 1 iipe/. I..15 compelen:las de la s ( munidadcs :X[111.11011111 , en nuterin lal5oral \ de Seguridad SOC1.11. RLn 511'0111. I. Calcio Illasco. l i stado, Toirmind.id Ailionoilia c jurisprudencia constitucional. RI .11 15-lo (10 0 7). M. (jarcio heinandei. Distril i ocion compeicricial en maietia laboral. Rl 'I 119014 12o(irignei - Santiklo Gutierrez. Las competencias de la Comunidad Aniononbi de And:111111:1 C11 materia laboral. en AA. VV. (J. coo54. III Jornadas Andaluzas de 1)elecho del Trabajo e (le la Seguridad Social. 1055. NI. Ale'ire/ de lo Rosa. Las competencias de lu Comunidad Mitonono de Canallas en notoria labor.il e de Seguridad Social. 121 - 1)1 u 44 (10915. 350  JESUS CRUZ. VILI ALÓN A su vez, aunque con ci ertas variantes, la totalidad de los Estatutos de Autonomía atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas la competencia relativa a la ejecución de la legislación laboral. Así, por ejemplo, el Estatuto de Andalucía establece que "Corresponde a la Comunidad Autónoma Andaluza la ejecución de la legislación del Estado en las siguientes materias...2. Laboral, con las facultades y servicios propios de la Administración respecto de las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección del Estado y de lo establecido en el artículo 149.1.2 de la Constitución': o bien para Cataluña, que "Corresponde a la Generalidad la ejecución de la legislación del Estado en las siguientes materias...2) laboral, asumiendo las facultades, competencias y servicios que en este ámbito y a nivel de ejecución ostenta el Estado respecto a las relaciones laborales, sin perjuicio de la alta inspección de este. Quedan reservadas al Estado todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo. sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias'''. Como cierre de complemento a lo anterior, en estos momentos va se han aprobado los correspondientes Reales Decretos de trasferencias de tales competencias, particularmente las relativas a trabajo, de igual forma con un contenido bastante similar entre ellas'. A su vez el Tribunal Constitucional ha allanado considerablemente el camino, identificando el alcance interpretativo que ha de otorgarse a la previsión constitucional de atribución al Estado y a las Comunidades Autónomas. En particular, el Tribunal Constitucional se ha visto en la necesidad de perfilar cuales son los rasgos diferenciales entre la actividad legislativa, atribuida al Estado, y la competencia de ejecución, remitida a las Comunidades Autónomas: "La Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general en materia laboral, pues las Cortes Generales y no las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, son las que ostentan la potestad legislativa en el ámbito de lo laboral — . Escasos dilemas y poco debate ha provocado la delimitación de qué haya de entenderse por "laboral" en el reparto competencial contemplado en el art. 149.1.7 2 Art. 17 1.0 01981. de 311 diciembre, 11013 II enero 1952, Estatuto de Andalucía para Andalucía. 3 Art. 11 1.0 4i1970, de 18 de diciembre, 1301: 22 diciembre. Estatuto de Autonomía de Cataluña. 4 Para el País Vasco. RD 2.209.'1979. de 7 de septiembre (BOE de 22 de septiembre). para Cataluña. RD 2.2101079, de 7 de septiembre (BOL de 21 de septiembre); para Galicia. RD 2.412)19132. de 24 de julio (BOL de 2S de septiembre): para Andalucía, RD 4.043;19)32. de 29 de diciembre (BOL de 3 de febrero de 19133): para la Comunidad Valenciana, RD 4.1115/19S2, de 29 de diciembre (130E de 25 de febrero de 1953): para callara:S, RO 1.033)1984. de II de abril (1301: de 1 de junio): parte Navarra RD 93719S0. de II de abril (11011 de 14 (le mayo): para Murcia. RD 3751 I 995. de 10 de marzo (BOE de IN de abril): para Castilla-La Mancha. RD 35L1995. de 19 de marzo 1130E de 19 de abril): para Aragua 111.) 572 , 1995, cid 7 (le abril (130E de 10 de mayo): para Extremadina, RO 642 . 1995. de 21 de abril (130Ij de 17 de mayo): para Madrid. 131) 9321995. de O de junio (130E de 11 de julio). para Castilla y León. RD 8311995. de O de junio (BOL de ()de Ming ¡Jara La Rioja. RD 94011995, de 9 de (talio (BOE de 6 de julio): para Baleares, RD 913)1996. de 20 de enero (BOE de 29 de febrero): para Cionabria.RD 1.901E1990. de 2 de agosto (BOE de 9 de septiembre): para Asturias. RD 2.090)1999. (le 30 de diciembre (BOE de 26 de enero de 20010. 5 SR' 331981. de 5 (le noviembre, BOL 19 noviembre. LA RESIDUAL COMPELE:N(1A DEL ESTADO EN MAI FRIA  .35I DE LIECUCION DE I A LEGISI3V)UN LABORAI CE. Lo ha concretado desde el primer momento el Tribunal Constitucional, sin que su criterio haya provocado mayor interés por parte de los comentaristas doctrinales, pudiéndose afirmar que ha existido un asentimiento unánime y tácito a tal criterio. Así el término "laboral" se ha venido a identificar con la esfera propia de la correspondiente rama del ordenamiento jurídico: el Derecho del Trabajo. En concreto, para el TC el término "laboral" no puede referir a todo lo relacionado con el mundo del trabajo, sino exclusivamente al conjunto de normas que regulan directamente "la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios, con las exclusiones y excepciones que en dicha Ley (art. 1.3) se indican'''. Ciertamente, la formulación de la sentencia puede no resultar la más adecuada desde la perspectiva técnica, por cuanto que procede a delimitar el alcance del precepto constitucional en relación con una definición contenida en una Ley ordinaria; no obstante, resulta bastante elocuente respecto de cual ha sido su pretensión, por relación a lo que viene a constituir en estos momentos unos contornos relativamente precisos del ámbito del Derecho del Trabajo. Con ello, a sensu contrario, queda al margen del calificativo de laboral otra serie de prestaciones reguladas por otras ramas del ordenamiento jurídico, bien sean por su carácter administrativo (estatutario o funcionarial) o de ejecución por cuenta propia a tenor de la legislación civil o mercantil; ello, naturalmente, sin perjuicio de que esas otras materias puedan estar igualmente reservadas como competencia legislativa exclusiva a favor del Estado a tenor de apartados diversos del propio art. 149.1 CE. Como complemento de ese criterio abstracto del alcance del término "laboral", el Tribunal Constitucional fallará a favor de la competencia legislativa del Estado en concretas materias. Por ejemplo, afirmará que lo laboral incluye no solamente la vertiente individual del trabajo subordinado', sino también la colectiva'. De igual forma que alcanza a la materia relativa a las infracciones y sanciones administrativas en materia laboral''. La reserva de Ley Orgánica en esta materia incorpora también una limitación indirecta a la competencia de las Comunidades Autónomas, que le impide regular por ejemplo en materia de huelga'''. Como indicamos, lo anterior ha sido relativamente pacífico dentro de la labor interpretativa del TC. Por ello, el primer envite que le correspondió resolver al Tribunal Constitucional fue el de enfrentarse a la interpretación adecuada del término "legislación - por contraste con el de "ejecución - . Básicamente el STC 35)1082. de 14 de junio. BOE 28 junio. 7 STC 7j1985. de 25 de culero, BOL 12 de febrero. 31,0) 1903. de 3 de diciembre. BOE 29 diciembre Sr(7 17110136s de 4 de febrero. 1101: 5 marzo. 39'19S2. de 311 junio. BOE 10 julio. 0 SI( 249)1955. de 20 diCierrthre.1101: 19 enero 19139. 10 STC 33)19S I. de 5 de noviembre. 130E 19 noviembre. Culi/ VIL):AI ON dilema se sima en un primer momento bien entre referir lo legislativo a un dato meramente formal o bien a otro de naturaleza material. La primera opción implicaba que lo legislativo quedaba reconducido a que la actuación del poder estatal se residenciara en disposiciones con rango de Ley, mientras que la segunda de las opciones supondría que la competencia estatal se extendería a todo lo que comportara regulación con alcance normativo. Nuestro Tribunal se decanto con rotundidad a favor de la segunda de las interpretaciones, lo que deriva en que la competencia estatal alcanza tanto a la regulación vía ley como reglamento. en términos tales que la potestad reglamentaria se califica como actividad legislativa y no de ejecución". El criterio de lo material se lleva hasta sus últimas consecuencias, en términos tales que el T(' llega a afirmar que si el Estado llega a aprobar una circular que en cuanto a su contenido material comporta una disposición de carácter general. que como tal supone actuación legislativa, la misma ha de ser respetada por la Comunidad y. como tal, no podrá alterar''. Como contrapunto, todo lo que no suponga elaboración de disposiciones abstractas. que repercutan sobre el establecimiento de derechos y deberes de los particulares. no tendrá carácter normativo. De este modo, la actuación que podríamos calificar 'uti singulis" de la Administración laboral se situará en el plano de la ejecución de la legislación laboral y. por tanto, se reconducirá a competencia asumida por la Comunidad Autónoma. Todo lo anterior, se plasmará en fallos concretos, a tenor de los cuales, se calificarán específicas actuaciones como legislativas o ejecutivas. segun los casos. En la práctica derivara en pronunciamientos individualizados de atribución competencia' normativa a favor del Estado respecto de las siguientes materias: reglamentación del procedimiento de registro de convenios colectivos"; desarrollo reglamentario de las fiestas laborales"; desarrollo reglamentario en materia de infracciones y sanciones administrativas', sobre causas de extinción del contrato de trabajo'''. Al mismo tiempo, y en paralelo. supondrá fallos precisos de atribución de competencia ejecutiva a favor de la Comunidad Autónoma respecto de las siguientes materias: los actos materiales de registro de los convenios colectivos .; información a los representantes de los trabajadores': sobre intervenciones informativas 11 Sr( 15'1912, de -lile //taro. BOL 15 mayo: 30,1052. de 31/ orno. 11111 1 10 julio12 SIL 249 1055. /le 2I) de diciembre. BOE 10 colo 1959. 1 i S14 15 10,12. de 4 de 1111IN  110r: 15 //laso . 1-1 51( 7 1955, da 25 enero, I101. 12 lelmelo 15 Si( 24/L 105S. de 2 11 diciembre, 11(11'  I05o. le NIL/ //011003. di. 3 dicicruhre. 1101 20 diciembre. 17 5/FC -15 1052, Je 12 //dio. 1101 4 arr000. 55 1052. di 21 dicieriMre , 1100 15 algo 1055. 15 STC 10/1052. de in junio. 1101: f/ LA RLSrnr \ I  IBI II l\d IA Del Es IAD() I N N1 \ FERI \  353 DI F.IF('I (105. DI I A LI-GISI i1(ION lii\1301t asimiladas a las atribuidas a la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos': la proclamación de los resultados de las elecciones a comités de empresa y delegados de personal': ejercicio de la potestad administrativa de sancionar en el ámbito laboral' ; gestión de la formación profesional continua de trabajadores ocupados". A la vista de todo lo anterior, podríamos insistir en que con lo anterior el panorama quedaría relativamente simplificado: todo lo que suponga actividad normativa desde el punto de vista material corresponderá al Estado, en tanto que todo lo que suponga actividad de la autoridad administrativa de ejecución de la legislación laboral se asumirá por la Comunidad Autónoma correspondiente. 2. RESQUICIOS DE ACTUACIÓN "CUASI-NORMATIVA" POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS A pesar de la relativa claridad de los criterios precedentemente apuntados, no siempre resulta fácil marcar las correspondientes fronteras entre lo estatal y lo autonómico. Las interrelaciones entre las diversas materias da lugar a que en igual medida se aprecien interferencias entre la intervención del Estado y las Comunidades Autónomas. En primera línea. surgirán actuaciones públicas que se sitúan a caballo entre lo normativo y lo ejecutivo, por mucho que doctrinalmente se puedan apurar tales categorías jurídicas pretendiendo que su naturaleza es bien diversa. En efecto, ello se verifica sobre todo cuando la Administración Pública actúa en el ámbito de las relaciones colectivas de trabajo. pues si bien su actuación se puede producir frente a un hecho concreto, sea un determinado proceso de negociación o conflicto, precisamente por esa implicación de lo colectivo, su intervención pública puede tener repercusión sobre un elevado número de sujetos e incluso formalmente tener que adoptarse con una delimitación genérica de destinatarios. En dos situaciones muy conocidas se ha suscitado tal disyuntiva: de un lado, en lo que afecta a la fijación de los servicios mínimos cuando se ejerce el derecho de huelga con incidencia sobre servicios esenciales de la comunidad: de otro lado. cuando la autoridad laboral, en un contexto de debilidad negocia' de los interlocutores sociales y de vacíos de cobertura de los convenios colectivos aplicables, procede a adoptar un acto de extensión de un convenio colectivo. Para ambos supuestos, el Tribunal Constitucional ha terminado por decantarse a favor del carácter de eje19 S I C  1' , S , , de J de lehrero.11( )I5 minio 20 SI( 194 1094. de 25 onio. BOI 21. billo; 4319'10. di 14 /11.oz/51301 1 7 abril 21 S I( 105:190/1. de 25 noviembre, BOL 3 enero 1007 22 S I(' 95'20112. de 25 //hin. Bol: 22 mino: 190/21102. (le 17 octubre, BOE 22 noviembre "t54  \lo\ L a RI "(10( \ I CONII'l T1 •r( I.4 DI I Esi mol  M \II [(Ia  355 01 En( t  nr I A Ltc.isim lnN 1, \ 14011AI cución de esa intervención administrativa v, por lo tanto, inclinándose a favor de la competencia autonómica. En ambos casos. no sin esfuerzo argumentativo, la correspondiente jurisprudencia se ha visto obligada a matizar la inicialmente simple diferenciación del carácter material legislativo de las decisiones de carácter general, para atender más a la funcionalidad de la actuación administrativa, valorando si realmente con la misma se producía una auténtica medida de innovación normativa u bien se situaba en terrenos extramuros de lo legislativo. Esa labor le ha permitido aceptar, desde el principio, la intervención de la autoridad laboral autonOrnica en materia de fijación de servicios mínimos, incluso para la hipótesis de que esa fijación lo fuera tanto para una especifica huelga, como respecto de cualquier situación de futuro que se pudiera presentar en una concreta empresa o sector de convocatoria de huelga". De igual forma. aunque la extensión de un convenio colectivo tenga repercusión sobre un numero indeterminado de trabajadores ■ empresarios, al tiempo que el convenio extendido contenga cláusulas de eficacia normativa, el contexto en el que se verifica, su alcance temporal limitado, su limitado alcance territorial, etc., hacen que el Tribunal se decante a favor de la naturaleza ejecutiva de la actuación pública v. con ello, se pronuncie a favor de la competencia autonómica'. Para algunos autores. ello ha llevado a una corrección por parte del Tribunal Constitucional. de modo que se llegaría a producir un cambio respecto de la primera jurisprudencia dictada. A nuestro juicio, sin embargo, contempladas tales resoluciones con la perspectiva del transcurso de unos cuantos años desde que se dictaron, puede afirmarse que unos v otros pronunciamientos se han complementado mutuamente, han encajado sin mayor contradicción, de modo que se puede mantener la idea básica de que cuando la actuación posee efectos de regulación normativa ex novo nos situamos en el ámbito de la competencia legislativa del Estado. Ta prueba más palpable de todo ello es que no se ha podido ir más allá de estos dos supuestos concretos de la fijación de los servicios mínimos y de la extensión de los convenios colectivos, que se han convertido en la frontera final del límite entre lo legislativo y lo ejecutivo. Dicho de otro modo, tales dos supuestos concretos no ha sido posible extrapolarlos. para extenderlos a campos diversos a los señalados. Si acaso, quedaría un interrogante no resuelto. pero que a nuestro juicio es de todo punto irrelevante, por tratarse de una hipótesis más teórica que plasmable en la practica; me refiero a la hipótesis de ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas de la competencia relativa a la aprobación de Reglamentos de necesidad, a las que se refiere la disposición adicional  ET, ante la inviabilidad práctica de bien adoptar un acuerdo de adhesión o bien de un acto de extensión de un convenio, en los términos del art. 92 ET. La interpretación conectada de ambos preceptos (dist). adié. 7 y art. 92 ET), a mi juicio, da lugar a la imposibilidad material de que la Administración pueda llegar a aprobar hoy en día este tipo de Reglamentos. por lo que insisto se trata más de una hipótesis de laboratorio que realmente factible. En todo caso, al situarse la actuación administrativa en un terreno sustitutivo del acto de extensión. coincidimos con quienes interpretan que esa actividad administrativa se situaría también en el plano de lo ejecutivo, por lo que resultaría igualmente posible su asunción por parte de las Comunidades Autónomas. Eso sí, al margen de lo anterior, es necesario dejar constancia también aquí que son posibles otras intervenciones por parte de las Comunidades Autónomas. que tendrían un alcance incluso superior a las precedentes, en el sentido de que pueden llegar a tener un contenido plenamente legislativo al respecto. Me refiero a intervenciones normativas que, si bien materialmente se pueden situar en el terreno de las relaciones laborales, cabe acudir a títulos competenciales diversos de los derivados del art. 149.1.7 CE que. por su mayor amplitud, permiten entrar en esa esfera de lo legislativo. Tal sucede concretamente cuando se trata de regular los aspectos organizativos de la estructura administrativa de la autoridad laboral autonómica. Qué duda cabe que la Comunidad Autónoma goza de una plena capacidad en orden a darse la configuración organizativa que estime más idónea, de modo que podrá legislar sobre el particular, siempre que su regulación no llegue a incidir en el ámbito de la fijación de derechos o deberes de los trabajadores y empresarios, sindicatos patronales. que como administrados son usuarios o administrados de la actuación de la Administración autonómica. Expresamente, así lo ha admitido desde (in primer momento el Tribunal Constitucional, si bien a mi juicio no ha precisado con la suficiente nitidez cual es la razón de ser de tal tratamiento diferenciado . No es tan claro, por cuanto que podría dar la impresión de que el criterio jurisprudencia' presenta una cierta quiebra argumental, en la medida en que parecería que se contradiría con la genérica exclusión de la capacidad legislativa de las Comunidades Autónomas en materia laboral. Sin embargo, la clave a mi juicio se sitúa en el último de los elementos, es decir. en el hecho de que aunque se trata de actividad legislativa, la misma no encuentra su título competencia' en lo laboral, sino que se mueve extramuros de lo laboral, o si se quiere extramuros del art. 149.1.7 CE. En efecto, en esta ocasión el titulo competencial es el relativo a la capacidad de autoorganizacion de la propia Administración autonómica. Dicho de otro modo, el título competencia' en esta ocasión no es otro que el art. 145.1 ('E: "Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: l' Organización de sus instituciones de autogobierno - . 2 , SI(  ■ 19,1 dt  11■■■leinim.. 1(01 I  no, ion  1  irle  11( )1 '1 enero l494 , 1  mr  rrir I  li( )1  /5111,1\ 1,, 103 iq' , 1  13 In.  P , 1111 2 , `, I( I' 19",2 dr. 4 de ni. u. 111)1 II. Iliaco 150 JI-SUS ('ROL VII I Al oN LA RI N1DU V CONIP1 II \f. 1A DEL  I neo EN MAI 140.5 111 L11  ION DI. I LALLINI 51 ION L \BoRm 357 La precisión precedente es la que también nos permite explicar otras posibles intervenciones legislativas en otras materias, en las que, coincidiendo con lo anterior, podemos encontrar que el título competencia' es diverso al estrictamente laboral. Así, a título de ejemplo. podríamos traer a colación la reciente configuración como laborales de los contratos celebrados por las Universidades Públicas con su personal docente e investigador que no recibe la consideración de funcionario público: ayudantes, profesores ayudantes doctores, profesores colaboradores. profesores contratados doctores, profesores visitantes y profesores eméritos'. Lo relevante desde este punto de vista es que, al margen de algunas especialidades prefiguradas en la propia Ley Orgánica de Universidades, la misma remite la fijación de su régimen jurídico a lo que se establezca por parte de las Comunidades Autónomas (art. 48.2 LOU). Es obvio que si ello se analizara desde la perspectiva del art. 149.1.7 CE tendríamos que afirmar que dicho régimen jurídico se sitúa dentro de la esfera de la legislación laboral y. por tanto, sería imposible que dicha materia fuera asignada competencialmente a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, si se tiene presente que dicha previsión de remisión a la legislación autonómica sc ubica dentro de una Ley reguladora de la autonomía universitaria y, con ella nos situamos en el reparto competencia' que afecta a la educación, el referente ahora va a ser el art. 149.1.3(1 ('E, precepto éste último que es más amplio en cuanto a la extensión de las competencias autonómicas. En efecto, el mismo reserva al Estado la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución (precisamente el relativo al derecho fundamental a la educación), a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia". Por tanto, leído a sensu contrario el precepto abre las puertas a que las Comunidades Autónomas puedan llegar a asumir competencias legislativas de desarrollo de aquellas normas básicas. En definitiva. constituiría un error pretender interpretar el art. 48.2 LOU a la luz del artículo 149.1.7 CE cuando se ubica en estrecha relación con el art. 149.1.3(1 CE. En todo caso, tampoco puede excluirse por completo un cierto engarce con el art. 149.1.7 CE. El legislador estatal es libre de calificar el vínculo del profesorado universitario corno laboral, e incluso de remitir el desarrollo de las normas básicas de su contratación a la legislación laboral, pero al propio tiempo de tal caracterización jurídica deriva umi aplicación generalizada de la legislación laboral común. En definitiva, esa legislación autonómica podrá separarse de la regulación laboral común, en la medida en que ello quede suficiente y razonablemente justificado en atención al especial vinculo que supone la prestación del servicio público universitario, así como las peculiaridades de la carrera académica universitaria, pero en todo aquello que no tenga una tal relación de causalidad deberá atenerse a lo previsto con carácter general por la legislación laboral estatal. De igual forma cabe traer a colación la hipótesis suscitada de en qué medida las Comunidades Autónomas, legislando sobre la base de títulos competenciales inicialmente ajenos a lo laboral, puedan provocar efectos reflejos indirectos sobre el reconocimiento y ejercicio de la propia legislación laboral promulgada por el Estado. El problema refiere, en concreto, a una determinación indirecta de las circunstancias que desencadenan la exclusión del ámbito subjetivo de aplicación de la legislación laboral, en la medida en que esas circunstancias vengan fijadas por vía de legislación autonómica y, con ello, se produzca una diferenciación de tratamiento laboral en función de la normativa autonómica que le sea de aplicación. En particular, el problema se ha suscitado en relación con la exclusión de la condición de trabajador asalariado de los transportistas, cuando entre otras circunstancias efectúen su prestación al amparo de autorizaciones administrativas de las que sean titulares (art. 1.3.g EL); el dilema se actualiza cuando se toma en consideración que las Comunidades Autónomas asumen competencias legislativas en materia de transportes (art. 149.1.21 CE) y, a tenor de ello, pueden fijar un diverso tonelaje del vehículo a efectos (le exigirles la citada autorización administrativa. El Tribunal Constitucional no ha entrado a fondo en el análisis de esta materia, a pesar de haber efectuado algunas consideraciones de primera aproximación - . No ha entrado a fondo pues afirma que para ello hubiera sido imprescindible que se le hubiera planteado una efectiva, real y actualizada discordancia entre legislaciones de diversas Comunidades Autónomas, no siendo suficiente con un planteamiento de la cuestión en abstracto, pues al TC no le cabe pronunciamiento alguno dirigido a solventar futuros e hipotéticos conflictos que el precepto cuestionado pueda deparar, ni anticipar los criterios que, eventualmente y en función de las concretas circunstancias, hubieran de adoptarse para resolver aquellos. A pesar de tales consideraciones en orden a eludir todo pronunciamiento anticipado, el TC llega a realizarlos o cuando menos a ofrecer algunas pistas acerca de cuales pueden ser las orientaciones de futuro. En efecto de un lado, llega a afirmar que "la calificación o no como laboral de las relaciones contractuales es tema que corresponde al legislador estatal": de otra parte recuerda "la exigencia de uniformidad que informa el título competencia' del Estado sobre «legislación laboral» ex art. 149.1.7 CE - . 3. EL IMPACTO DE LO NORMATIVO SOBRE LA COMPETENCIA DE EJECUCIÓN AUTONÓMICA Visto desde otra perspectiva, la competencia legislativa estatal puede tener una repercusión directa sobre el alcance del protagonismo de las Comunidades Autónomas en materia de ejecución de la legislación laboral. En efecto, una vez que las diversas Comunidades Autónomas han asumido el conjunto de competencias de ejecución. se trata de un proceso de no retorno en esa decidida voluntad política y constitucional de descentralización de la estructura del Estado. 2b I ey Orgiin  21101. de 21 diciembie. ROL 24 de diciembre. de Universidades. MIS. -IN a 54. 27 ti 1 . 0 227I'IOX, de 26 de mrvienible. 1:100 311 diciembre. 35S  .11 sus (len/ Vil i  us I \ Ri siin  C051P1 FUNC I. \ DII EST \ DO r.n M VPRI,v  359 DI  (11)5 iDI I \ 1_1(,1 , ■1  I()\  vn11R,vI No obstante ello, el Estado sí que conserva una capacidad de impacto general sobre la intensidad y la extensión de la capacidad interventora de la Administración en el ámbito laboral y, por ello. mantiene un importante margen de decisión acerca de cuál puede llegar a ser el nivel de presencia de la Administración autonómica en el desarrollo de las relaciones laborales. En concreto. nos referimos al hecho de que existe un permanente diálogo entre el legislador laboral (estatal) y el ejercicio de facultades de ejecución de esa legislación (autonómica). Es el legislador quien diseña en qué materias, con qué método y con qué grado se ha de producir el intervencionismo administrativo en las relaciones laborales. De este modo, el Estado carece de toda capacidad para autoatribuirse el ejercicio de competencias de ejecución. que va no ostenta. pero lo que sin lugar a dudas puede hacer es incrementar o reducir las facultades ejecutivas de la Administración laboral, que a estos efectos es la autonómica. Así, a título de ejemplo, son las Comunidades Autónomas las que con carácter general ejercen la competencia de imponer sanciones en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, pero es el poder legislativo del Estado quien tipifica corno infracciones administrativas las diversas conductas sancionables. al tiempo que establece el contenido y cuantía de tales sanciones; de modo que una reducción de las conductas tipificadas corno infracciones administrativa, derivará en un menor peso de la Administración autonómica y viceversa. Más aún, ese tipo de cambios legislativos, una vez que se ha producido la correspondiente transferencia, produce un efecto automático sobre el alcance de las funciones de la Administración autonómica. En sentido inverso, hasta con el cambio legal. sin necesidad de alteración de los correspondientes Decretos de transferencia. Por mucho que tales Decretos contengan una enumeración precisa y detallada de las concretas funciones que les son transferidas a cada una de las Comunidades Autónomas, las mismas no quedan petrificadas e inmunes al cambio legislativo. Ha de entenderse que la transferencia competencial lo es de carácter general, asumiendo todo lo que refiera a la ejecución de la legislación laboral a partir de ese instante, de modo que la legislación estatal podrá incrementar o reducir el nivel de intervención de la Administración, pero que esta alteración lo será de forma automática respecto de la Administración autonómica. Si la reforma legislativa procede a incorporar una nueva labor interventora administrativa. actuará de forma inmediata y lo hará respecto de la Administración autonómica; por el contrario, si elimina esa intervención o reduce su intensidad, la misma incidirá directamente reduciendo el correlativo protagonismo de la Administración autonómica. sin que por ello se incremente el de la Administración estatal. Las reformas de la década de los años '90 son un ejemplo elocuente de su impacto inmediato sobre las Comunidades Autónomas que habían asumido la correspondiente competencia a lo largo de la década precedente de los años d). tanto en positivo de incremento directo de competencias corno en negativo de substracción competencial. A título de ejemplo, como exponente de incremento competencial, podríamos referir todo el control asumido por la Administración laboral a resultas de la legalización de las Empresas de Trabajo Temporal. de la incorporación de las Agencias de colocación sin fines lucrativos, de extensión de la vigilancia y prevención en materia de riesgos laborales. etc. En sentido negativo de reducción competencial, podríamos poner otros tantos ejemplos, cifrados en la supresión de las autorizaciones administrativas de las reestructuraciones empresariales consistentes en traslados o modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo, reclamación frente a órdenes de desplazamientos temporales. autorización de horas extraordinarias en período nocturno, alteración del régimen de descanso semanal, supresión de las Comisiones de cómputo de la representatividad sindical a resultas de las elecciones a comités de empresa y delegados de personal, supresión de las antiguas autorizaciones de apertura para la iniciación de las actividades laborales en los centros de trabajo, etc. También cabría mencionar supuestos de disminución de la intensidad de la intervención, sin llegar a desaparecer ésta. Tal es el caso de la precisa definición de las causas empresariales justificativas de los despidos colectivos, que reduce la discrecionalidad administrativa a la hora de conceder o denegar la autorización de los expedientes de regulación de empleo. Esa supresión, hasta el presente, se verifica como consecuencia de Una opción política de repliegue del intervencionismo público, por ende administrativo, en el funcionamiento de las relaciones laborales. Pero, de igual forma, no es descartable que, en algún caso, pueda articularse exclusivamente como reducción de la actuación administrativa. sin por ello reducir el intervencionismo público, en la medida en que se opte por trasladarlo del ámbito de la Administración Pública al de la actuación judicial. Citemos en ese terreno, los procesos de reestructuración empresarial en el contexto de una empresa en situación de concurso de acreedores, en la que la autorización administrativa de suspensiones y despidos colectivos es sustituida por la resolución dictada por el juez mercantil del concurso. Tal es el modelo completado en la recientemente aprobada Ley Concursa' (art. 64 Ley 22/2003. de 9 de julio, BOE 10 de julio). En otras ocasiones, esa traslación al ámbito judicial es resultado de una correcta interpretación de la división de poderes, que lleva a negar la ingerencia administrativa en actuaciones que merecen la consideración de ejercicio de funciones jurisdiccionales. En estos casos la pérdida de protagonismo por parte de la autoridad laboral no proviene tanto de cambios legislativos, cuanto de pronunciamientos judiciales que reclaman para sí la competencia. en detrimento de la acción administrativa. Así, a título de ejemplo, podríamos mencionar los conflictos sobre clasificación 361J  JESÚS CRUZ VII 1 ALÓN  LA RESIDUAI COMPETENCIA DEI ESIADO EN MATERIA  361 DE EJECUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN LABORAL profesional", declaración de puestos tóxicos, penosos y peligrosos', sobre valoración de puestos de trabajo; incluso. a nuestro juicio particular, aunque no existan pronunciamiento judiciales sobre e] particular, en materia de discrepancias sobre locales y tablones de anuncios de los representantes de los trabajadores (art. 81 ET). Finalmente, aunque sea de naturaleza diversa, conviene también referirnos a mecanismos indirectos de incremento competencial a favor de las Comunidades Autónomas, a través de la negociación colectiva autonómica. Esos procesos de negociación colectiva, en muchos casos con ciertos elementos adobados de concertación social, permiten por vías indirectas un mayor protagonismo de la Administración autonómica. Ahora no es una intervención de la legislación laboral estatal la que impacta sobre la Administración autonómica, sino que es a través de Acuerdos interprofesionales o convenios colectivos celebrados entre las organizaciones sindicales y empresariales más representativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Si bien en la formalidad del texto, el mismo sea firmado exclusivamente por los interlocutores sociales, en las "bambalinas" del mismo se esconde la Administración autonómica. La misma, desde esa posición informal, fomenta o alienta a las partes sociales a que logren cierto tipo de acuerdos, con los cuales logra introducir ciertos mecanismos institucionales que, por su rango normativo, no lo podría hacer como tal poder autonómico, pero que desde luego sí está en manos de los interlocutores sociales, a tenor de su poder normativo vía negociación colectiva. Más aún, esos mecanismos institucionales creados por la negociación colectiva, en su puesta en práctica y desarrollo requieren de la colaboración e incluso de la intervención de la Administración autonómica. Ésta adquiere protagonismo directo posterior, en la medida en que pone los medios humanos, organizativos, materiales y financieros para el efectivo funcionamiento de tales instituciones, lo que a la postre le otorga el efecto derivado de tener un papel efectivo de intervención en ese nuevo campo. Como ejemplo paradigmático de todo lo que venimos refiriendo, cabe mencionar el conjunto de sistemas de solución de conflictos laborales, vía mediaciones y arbitrajes, establecidos por medio de Acuerdos interprofesionales autonómicos, pero que en la práctica vienen a ser gestionados por las propias Administraciones autonómicas, a tenor del consenso alcanzado entre éstas y los interlocutores sociales. 4. EL MANTENIMIENTO DE COMPETENCIAS EJECUTIVAS POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO A partir de la precedente disyuntiva entre lo legislativo y lo ejecutivo, a las Comunidades Autónomas les corresponde, tal como hemos venido reiterando, las competencias de ejecución de la legislación laboral. No obstante, el Estado aún conserva importantes facultades en la esfera de lo ejecutivo, en la medida en que salgamos del título competencia] estricto relativo a la "legislación laboral" y nos situemos en el ámbito de otros apartados del art. 149 CE, también relativos a lo que en sentido amplio calificaríamos como legislación social. Ante todo, hemos de referirnos al muy singular reparto competencia] establecido en materia de Seguridad Social, a tenor del art. 149.1.17 CE. Lo calificamos de muy singular a resultas de la interpretación dada por nuestro Tribunal Constitucional, cuando ha intentado solventar la aparente contradicción interna presente en su redacción. Dicha contradicción se sitúa en el dato de que, por un lado, se habilita a las Comunidades Autónomas para que asuman las competencias de ejecución de los servicios en materia de Seguridad Social, posibilidad que han asumido la práctica totalidad de ellas a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, mientras que, de otro lado, atribuye al Estado en exclusiva todo lo relacionado con el régimen económico de la Seguridad Social. Sobre todo debe hacerse hincapié en la circunstancia de que en este último aspecto, el relativo al régimen económico, la competencia estatal es completa, sin matices, por cuanto que con ello se pretende salvaguardar la caja única de la Seguridad Social; caja única que, a su vez, es el instrumento técnico por medio del cual se garantiza la solidaridad interterritorial, así como el disfrute de idénticas prestaciones de Seguridad Social por ciudadanos que se encuentren en iguales situaciones de necesidad, con independencia de la Comunidad Autónoma en la que residan. De ahí deduce nuestro Tribunal Constitucional que, en todo aquello que afecte al régimen económico de la Seguridad Social, el Estado no sólo asume las competencias legislativas, sino igualmente las correspondientes de carácter ejecutivo". En sentido contrario, las Comunidades Autónomas se han visto ante la imposibilidad de asumir competencias efectivas en materia de gestión de la Seguridad Social, incluidas las relativas a las prestaciones económicas de las mismas. No obstante, ello no ha sido obstáculo para que a las Comunidades Autónomas se les haya transferido la gestión de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, todo lo relativo a los servicios sociales de la Seguridad Social, así como la gestión de la asistencia sanitaria pública. Particular fricción se presenta en este aspecto con la política de empleo. Indiscutiblemente, la política de fomento de empleo no tiene relación directa con el régimen de Seguridad Social, desenvolviéndose extramuros del art. 149.1.17 CE. Por el contrario, se trata de materia respecto de la que actualmente resulta pacífico que puede ser asumida por las Comunidades Autónomas, en el marco tanto de la ejecución de la legislación laboral (art. 149.1.7 CE) como de su acción 28 STC 51/1482. de 19 de julio, BOE 18 posta. 20 STS.  10 julio 1900, Ar. 6042. 30 SIC 124/1080. de 7 j111 io. E100 0 agosto. 302  JESÚS CRUZ VILLALON LA RESIDUAL C /M'Ir l'ENCIA 1)41. ES l'AD()  MAILRIA  363 1)4 L14( 14410S DE LA LECIS1 ACION LABORAL relacionada con el desarrollo económico y la planificación económica en su territorio (art. 148.1.13 CE), sin perjuicio de la competencia estatal en lo relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13° CE). Ello ha derivado en que a estas alturas la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas hayan asumido las competencias relacionadas con la gestión de la formación profesional continua'', así como con las políticas activas de empleo'. Expresamente sobre la asunción competencial de las Comunidades Autónomas se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional'. Eso sí, traemos a colación aquí esta materia, por cuanto que la inicial independencia de enfoques no elimina las importantes concomitancias o interconexiones entre la Seguridad Social y las políticas de empleo. Indiscutiblemente un elevado número de prestaciones de Seguridad Social van dirigidas a cubrir los estados de necesidad derivados del apartamiento temporal o definitivo del mercado de trabajo. Por esta razón, cualquier régimen de prestaciones, particularmente en materia de desempleo y de jubilación, produce efectos reflejos inmediatos sobre el mayor o menor incentivo al abandono del mercado de trabajo o a la reintegración en el mismo. Siendo, en todo caso, materia relativa a las prestaciones de Seguridad Social y a su régimen económico. no se puede dudar que es competencia que corresponde en su totalidad al Estado: prueba de ello es que los Decretos de transferencia de competencias en materia de políticas activas de empleo se pre31 1,0 9'1992, de 23 de diciembre (00E de 24 de diciembre). de translerencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la aulonomia por la vía del art. 143 CE. Para el País Vasco, 121) 2.20I1979, de 7 de septiembre (BOE de 22 de septiembre): para Cataluña, RD 121011979. de 7 de septiembre (BOE de 21 de septiembre): para Galicia, RD 2.4121982, de 24 de julio (BOE de 28 de septiembre); para Andalucía, RU 4.043/1982, de 29 de diciembre (BOE de 3 de febrero de 19(531. para la (Iomunidad Valenciana, R1)4.11)5/1982. de 29 de diciembre (BOE de 25 de lebrero de 19831: para Canarias. RD 1.033(1984. de II de abril (BOE de 1 de junio): para Navarra. RI) 937(1986. de 11 de abril BOE de 14 de mayo): para Murcia, RU 37511995. de II) de marzo (BOE de 18 de abril): para Castilla-La Mancha. RD 384:1995. de II) de niarzi) ( BOE de 19 de abril): para Aragón. RD 572/1995. de 7 de abril (BOE Jc 111 de mayo): para Extremadura, RD 64211995. de 21 de abril (ROE de 17 de mayo): para Madrid, R1) 93211995, de 9 de junio (BOE de II de  para Castilla y León. RD 831/1995. de 9 de junio (BOE de 6 de julio): para la Rioja, RD 046/1995, de 9 de junio (BOE de 6 de julio): para Baleares, RO 9161996, de 26 de enero (BOE de 29 de febrero): pare Cantabria. RO 1 90011996. de 2 de agosto (BOE de 9 (E septiembre): para Asturias, RO 2090/1999. de 311de diciembre (ROE de 26 de enero de 2000): para 1.a Rioja, RD 41(1999, de 15 de entero (BOE de 311 de enero): para Navarra, RO 1319/1997, de 1 de agosto (ROE de I de octubre). y RO 31152001. de 23 de marzo (ROE de 9 de abril): para Asturias, RD 2.1188"1999, de 30 de diciembre (1301. de 4 ele febrero de 2(810): para Murcia. III) 1598'1999. de 15 de octubre (1301' de 5 de noviembre). 32 Galicia (121) 1.375'1997, de 29 de agosto, 110E de 1 de octubre. y III) 232/1998. ele I ri de febrero. BOE de 4 de marzo): Cataluña (RU 1.1150'1997. de 27 de junio, BOE de 29 de julio, modificado por el R1) 774/1999. de 7 de mayo): Navarra (RD 811 1 1999. de 14 ele mayo. BOE de 9 de junio, v RD 311(201)1. de 23 de marzo, BOE de 9 de abril): Comunidad Valenciana (RD 2.673/199S. de II de diciembre. BOE de 29 de diciembre): Canarias (121) 15051999, de 23 de enero. ROE de 17 de Marero, 939; 1999, de 4 junio, 1301, 25 junio, y RD 11552000 de 215 de enero, BOE de 12 de febrero): Madrid (R1)3020110. de 14 (le enero, BOE de 2 de febrero): Asturias (R1)11(20(11. de 12 de enero. BOE de 31 de enero): Extremadura (RD 664,2001. de 22 de junio. BOE 5 julioy Castilla y León (RD 118720(11. de 2 de noviembre, BOE 22 noviembre): Canlabria (RU 1418'201)1. de 14 diciembre. BOE 31 diciembre): Islas Baleares (RD 1268'2001, de 29 de noviembre. BOE 5 diciembre): La Rioja (RD 1379/2001, tic 7 diciembre. BOE 25 diciembre): Aragón (RD 64(/2(11)2, de 5 julio. BOE 7 julio): Castilla-La Mancha (RO 1385'20(12, de 211 diciembre. BOE 23 diciembre): Murcia (R14 4615420113, de 25 de abril, BOE 29 abril): Andalucía (RD 467,21103. de 25 de abril, BOE 3(1 abril). 33 STC 9512002, de 25 abril, BOE 22 mayo: 191420112. de 17 octubre, BOE 22 noviembre. ocupan muy mucho de precisar que ello se lleva a cabo sin perjuicio de que las políticas pasivas, es decir, de que la gestión de las prestaciones por desempleo, permanezca en sede estatal. Por todo ello, no está de más tener presente que el Estado a través de su política en materia de prestaciones a la Seguridad Social ostenta una decisiva capacidad de influencia sobre la evolución del mercado de trabajo y, por ende, de protagonismo en el desarrollo de ciertas políticas de empleo. Al mismo tiempo, resulta de particular importancia para el régimen económico de la Seguridad Social todo lo relacionado con la recaudación de recursos del Sistema Público, por lo que todos los aspectos vinculados a la inscripción, alta y cotización a la Seguridad Social en su aspecto de gestión ejecutiva permanece igualmente en el ámbito de la competencia estatal. Desde este punto de vista, conviene resaltar cómo hoy en día las técnicas de fomento de empleo cada vez mas acuden a instrumentos de impacto indirecto, de incentivos que impulsen positivamente las decisiones empresariales de contratar y, particularmente. de contratar a los grupos de trabajadores con mayores dificultades de colocación en el mercado de trabajo. A estos efectos, una de las técnicas más extendida es la denominada técnica de "ahorro", en el sentido de reglas variadas que reduzcan los costes laborales de contratación de empleados y con ello indirectamente se facilite la contratación de trabajadores. De todas estas medidas de ahorro económico, las mas extendidas se refieren a la reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social, que al representar en torno a un tercio del total del coste laboral, puede llegar a alcanzar una significativa cantidad. Pues bien, en coherencia con la interpretación antes referida respecto del alcance del título referido al régimen económico de la Seguridad Social, nuestro Tribunal Constitucional ha considerado con todo fundamento que corresponde al Estado conceder bonificaciones de la cuota empresarial de la Seguridad Social, en cuanto afecta a los ingresos o recursos de financiación de la caja única de la Seguridad Social'. Diferente es. sin embargo, todo lo relativo a la política de subvenciones y ayudas en materia de empleo, cuya gestión sí que va a ser asumida por las Comunidades Autónomas por vía de las transferencias de las competencias relativas a la política de empleo; sobre ello volveremos mas adelante cuando nos refiramos al reparto competencia] con carácter general por lo que refiere a las subvenciones. Desde otro punto de vista, ya apuntamos también que se atribuye al Estado en su totalidad las competencias relativas a inmigración, emigración y extranjería (art. 149.1.2 CE). De ello deriva que los Decretos de transferencias en materia de trabajo reserven a favor del Estado todo lo relativo a esta materia, en concreto que precisen que queda en el ámbito de la Administración del Estado todo lo relativo a migraciones exteriores. En la práctica ello supone, sobre todo, que el Estado ostenta la competencia, tanto legislativa como ejecutiva, relativa a la gestión del 34 STC 146 1992, de 16 octubre. BOE 17 noviembre. 364  Jlatia'S CRE/ VII I Al DN  I. 121 SID1 Al. ( . 0 \III 11,NV IA 121-1 E.S1A1)0 IN MAII  \  365 DI FIK la I(3A 12E i,A 1.11,151 V. ION 1. \ 110R \ fenómeno de la inmigración extracomunitaria, por lo que refiere tanto a la fijación de los contingentes corno en lo que afecta a la concesión o denegación de los permisos de trabajo, a tenor de lo previsto en la Ley de extranjería. Ciertamente la situación del mercado de trabajo puede ser bien dispar a lo largo del territorio nacional, en términos tales que el Gobierno puede fijar criterios diferenciados de concesión de tales permisos según el lugar de residencia y de trabajo de extranjeros, incluso podría llegar a fijar cupos de inmigración por Comunidades Autónomas. Pero, en todo caso, ello no alteraría el reparto competencial, pues tanto la fijación de tales criterios como las decisiones individualizadas de concesión o de denegación de los correspondientes permisos de trabajo permanece en la esfera de la competencia estatal. Hay que referirse también a cierto tipo de actuaciones de las Administraciones Públicas que, por sí mismas, ni pertenecen al ámbito de lo reservado al Estado ni de lo transferible a las Comunidades Autónomas, pues pueden ser asumidas indistintamente por ambas Administraciones. Se trata de actuaciones instrumentales al ejercicio de las competencias que, desde el punto de vista sustancial o de fondo, corresponde a una u otra Administración. A estos efectos, lo que corresponde es analizar sobre qué materia incide tal actuación y, en función de su adscripción, la llevará a cabo una u otra Administración Pública. Tal sucede, en concreto. respecto de dos tipos de actuaciones: potestad sancionadora de la Administración y política de subvenciones. Respecto de la primera, nuestro Tribunal Constitucional ha afirmado que tanto la actuación inspectora como la potestad sancionadora son inherentes a la facultad de ejecución. Aunque lo haya hecho en un primer momento en relación con materias ajenas al ámbito de las relaciones laborales y de la Seguridad Social, se trata de un criterio general extensible a los contenidos objeto de nuestro comentario en este momento'. En concreto trasladado ello al ámbito de la legislación social, tal criterio desemboca en la conclusión de que la competencia inspectora y sancionadora corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas en función de cuál sea la instancia ejecutiva en cada materia. Aplicando el reparto competencial antes descrito, esta labor inspectora y sancionadora corresponderá al Estado cuando refiera a materias vinculadas al régimen económico de la Seguridad Social o bien a aspectos relacionados con migraciones exteriores; por el contrario, le corresponderá a las Comunidades Autónomas siempre que se trate de la vigilancia del cumplimiento de la legislación laboral en los términos deducibles del art. 149.1.7 CE. Así lo ha afirmado expresamente nuestro Tribunal Constitucional'. 35 NEC 143'1985, de 211 de abril, 1301I 26 noviembre. respecto de la inspección cinematografien en materia de cuotas de pantalla: 49 1958. 20 de marzo. 1301I 13 abril, Respecto del control de los ,Irgarblv rectores de las ( 'ajas de Ahorna .18 S'IV 19$/1996, de 28 de noviembre, BOE 3 enero 1997. En este ámbito. se llega al rizar el rizo, por lo que refiere a las actas de obstrucción. que se convierten en una reacción instrumental para hacer viable la actuación inspectora, ésta a su vez como hemos señalado actuación instrumental para el ejercicio de las competencias de ejecución. Ello conduce a que el Tribunal Constitucional interprete que las posibles sanciones a imponer a resultas del levantamiento de un acta de obstrucción, corresponderán a una u otra Administración Pública en función del tipo de actuación inspectora que en ese momento esté realizando el funcionario público correspondiente'. Eso sí, lo que deja sin resolver esta doctrina es el supuesto de obstrucción por parte de la empresa a una intervención inspectora dual o conjunta, que incida tanto sobre las competencias autonómicas corno sobre las estatales. Desde el punto de vista procedimental, si bien la resolución relativa a la imposición o no de la correspondiente sanción le corresponde efectuarla a la autoridad laboral (sea ésta estatal o autonómica). sin embargo el peso de la vigilancia, instrucción y la propuesta le corresponde llevarla a cabo a la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social. A tal efecto, hasta el momento presente se ha optado por el mantenimiento de la Inspección como estructura unitaria que atiende tanto a las competencias que le corresponden a las Comunidades Autónomas como al Estado. sin proceder a un desgajamiento de sus funcionarios destinándose unos a la Administración autonómica y otros a la Administración estatal. Como es sabido, desde el punto de vista orgánico, la Inspección de Trabajo permanece integrada dentro de la Administración del Estado, sin perjuicio de que para las competencias antes referidas dependa funcionalmente de la Administración autonómica. En estos términos, los delicados aspectos de deslinde competencial que estamos tratando aquí, inicialmente no trascienden al ciudadano, pues se dilucidan en el seno de las Administraciones Públicas y, en particular, de la Inspección de Trabajo. El conflicto se traslada del ciudadano al funcionario público de la Inspección. pues debe ser éste quien, ostentando el conjunto de funciones relativas a la vigilancia del cumplimiento de la legislación laboral y social. deba iniciar su actuación inspectora y. en su momento, decidir si la propuesta correspondiente la debe elevar a una u otra Administración Pública. Indiscutiblemente. se trata de un modelo organizativo y de cooperación interadministrativa singular, y con escaso parangón en otras esferas de las relaciones entre el Estado y las Autonomías. En todo caso, hasta el momento presente es una fórmula que ha funcionado con fluidez y sin particulares conflictos entre ambas Administraciones. Y, sobre todo, desde el punto de vista constitucional lo relevante es que nuestro Tribunal Constitucional ha valorado como aceptable tal modelo de cuerpo único funcionarial con doble dependencia funcional, aunque orgánicamente integrado en la 37 NT(' 155'1991 de 3 de octubre, 11011 5 novie mbre. 378  Jrses CRUZ. VII LAL(r‘ 379 LA RIISIDLAI COMPITI-siCIA DFI ES IADO I N M•\11 .111A 1)1.  ( LCION DI' 1A 1.104151 rACION 1.'5,0012AI A estos efectos, debe entenderse aplicable un principio de indisolubilidad de la competencia administrativa, de modo que la competencia autorizatoria comporta la atribución de todo un conglomerado de funciones de vigilancia y control de este tipo de empresas que debe realizarse por la misma Administración Pública. Ahora bien, ello tampoco puede ser interpretado como un efecto dominó completo, que dé como resultado una absoluta sustracción competencia' que impida toda intervención por parte de la autoridad laboral autonómica. Una vez más hay que recordar que el criterio prevalente es que la atribución competencial estatal debe ser residual, en la medida de lo imprescindible. Por ello en la medida en que se pueda verificar una escisión de planos, cabe incorporar intervenciones de control sucesivo a favor de la Administración autonómica. Así, por ejemplo, también en esta materia cabría contemplar decisiones desagregadas, en términos tales que las conductas empresariales refieran a un concreto contrato de puesta a disposición, del incumplimiento respecto de deberes frente a concretos trabajadores, la labor de inspección y correlativa imposición de sanciones corresponderá a la Administración autonómica. En ese ámbito, particularmente compleja puede resultar la sanción consistente en la suspensión de la autorización administrativa''', pues en tales casos se puede presentar una disociación entre el ámbito de la autorización administrativa (estatal) y el ámbito de la infracción administrativa (autonómica); a nuestro juicio, la Comunidad Autónoma carece de competencias para imponer una sanción de suspensión de la autorización administrativa cuyos efectos se extienden a todo el territorio nacional, pero sí que se encuentra habilitada para sancionar con la suspensión de sus actividades en el ámbito territorial de su Comunidad Autónoma'"; eso sí, en tal hipótesis, transcurrido el período de suspensión, la empresa reanudaría automáticamente su actividad, sin que pudiera aplicarse la previsión legal de necesidad de solicitar una nueva autorización administrativa. En segundo lugar, en materia de convenios colectivos cuando su ámbito de aplicación territorial exceda al de la Comunidad Autónoma: notificación de inicio de negociaciones; registro. publicación y control de legalidad; extensión de convenios. Para cuando la competencia corresponde a la Comunidad Autónoma, los Decretos de transferencia contienen una frase enigmática, afirmando a que "estas funciones deberán ejercerse observando los condicionamientos o limitaciones generales que, en su caso, puedan establecerse por la adecuada normativa estatal". Naturalmente, si se trata de condicionantes de carácter material en cuanto al alcance o intensidad de la intervención administrativa, es una obviedad que incide sobre cualquier competencia de ejecución, siendo innecesario que así se detalle en la norma de transferencia; por el contrario, si se trata de reglas de reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas, ya dijimos que tales reglas no Art. 41.3 I.CN 5'2000. de 4 de agosto. BOL 5 de toltsto. de Intiacciones s Sanciones en el Orden Social nu Ial iesolocOn to.lintnistrat01 precisamente se lo criticado en un caso concreto. si bien sin precisar el alcance territorial de MIS efectos: eh. Acueillo del Consclo de Gobierno de la Comunidad de Mach id de 7 de marzo de 2002, expediente sancionador 4747,01. son atendibles, pues sólo cabe efectuarlo vía Estatutos de Autonomía. Más irregulares, si cabe, son los Decretos de transferencia de primera generación, entre ellos el de Andalucía. que añaden que ''las resoluciones de la Junta que vulneren dichos límites y condiciones podrán ser revisadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de oficio o a instancia de cualquiera de las partes afectadas'': se trata, a mi juicio, de una completa extralimitación por parte de la norma, pues ya no sólo comporta una ingerencia en la posible autónoma gestión de sus competencias de ejecución por parte de las Comunidades Autónomas, sino que además comporta invasión en el terreno de la estricta actividad jurisdiccional, como tal atribuida en exclusiva a los Tribunales de Justicia. En tercer lugar, los actos administrativos respecto de huelgas de afectación supraautonómica: notificación de los preavisos de huelgas, fijación de garantías de mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. imposición de arbitraje obligatorio en caso de grave repercusión sobre los derechos e intereses constitucionales de los ciudadanos. En el caso concreto de la fijación de los servicios mínimos, conviene recordar que la jurisprudencia ha establecido un criterio a mi juicio criticable, cual es el de que la Administración competente para su fijación es aquella que asuma la gestión del correspondiente servicio público o de la actividad sobre la que incide la huelga, con olvido de que se trata en el sentido material de ejecución de la legislación laboral, con lo cual lo relevante es quien asuma tal función, de modo que a mi juicio sólo el desbordamiento territorial supraautonómico de la huelga podría justificar el ejercicio de la competencia por parte de la Administración del Estado. En cuarto lugar, el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa respecto de conductas supraautonómicas, en las que no sea viable la desagregación de actos individualizados antes comentada: infracciones vinculadas al proceso de constitución del Comité de Empresa Europeo''. En este terreno ha de constatarse que efectivamente se trata de una infracción de ámbito supraautonómica, en esta ocasión en relación con la implantación de la empresa en cuestión; así, a título orientativo, será de competencia si esa empresa de dimensión comunitaria tiene centros implantados en más de una Comunidad Autónoma, pues si su actividad productiva en España se concentra en el territorio de una Comunidad Autónoma no existe fundamento alguno para excluir la competencia sancionadora de la Administración autonómica. En quinto lugar. en materia de estadísticas para fines estatales en los términos previstos en el art. 149.1.31 CE, por ello una vez más siempre que se trate de actuaciones que desborden el ámbito territorial de una concreta Comunidad Autónoma. PI Art. 1  5 2000. de 4 de tipos() BOE 5 de agosto. de Inhacciones y Sanciones en el Orden Social. 3811  Ji 8( CRI Vi' \ (r. 6. INTENTOS FALLIDOS DE RESCATE INDIRECTO DE COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN POR EL ESTADO A la vista de la competencia residual ostentada por la Administración del Estado en lo que refiere a la ejecución de la legislación laboral, se pueden percibir ciertos intentos de recuperar un mayor margen de actuación y, por tanto. (le protagonismo político. que vaya más allá (le lo meramente legislativo. No obstante, se trata en términos generales de intentos abortados, dado que la jurisprudencia constitucional ha sido. y con razón, poco receptiva a aceptar que por vías ocultas se verifique un rescate indirecto de las competencias de ejecución que por designio constitucional y estatutario le corresponden a las Comunidades Autónomas. En todo caso, aunque sea de forma esquemática, merece la pena dejar constancia de las técnicas rechazadas de posible rescate competencia'. En primer lugar, las responsabilidades internacionales o supraestatales de España no pueden justificar ni la asunción estatal de competencias inspectoras ni una competencia inspectora sobre las Comunidades Autónomas'''. De particular relevancia al respecto son los compromisos asumidos o que se puedan asumir en el futuro como consecuencia de nuestra integración en la Unión Europea. En efecto, la extensión e intensidad de la política social comunitaria comporta cada vez más importantes condicionamientos internos en la evolución de las instituciones propias de nuestro sistema de relaciones laborales. Eso sí, debe recordarse que tal influencia de la intervención comunitaria afecta a los contenidos de obligada reforma en nuestras relaciones laborales, pero no pretende incidir sobre las estructuras de poder político interno que cada Estado haya querido darse. Su mandatos van dirigidos en general a los poderes públicos, pero no comportan en modo alguno legitimar intervenciones del Estado que no le corresponden conforme al reparto competencia' establecido. Desde luego. la aprobación de una determinada Directiva Comunitaria de armonización legislativa. sí que conducirá a una actuación en ese terreno de lo normativo por parte del Estado: pero si de ello deriva un control o actuación en clave de ejecución por parte de los poderes públicos, ello le ha de corresponder necesariamente a las Comunidades Autónomas en los términos analizados en los apartados precedentes, sin alteración alguna por el hecho de que tal intervención venga condicionada por imperativos comunitarios. En los mismos términos, el hecho de que a partir del Tratado de Amsterdam las instituciones comunitarias hayan asumido una nueva competencia de coordinación de las políticas de empleo, ciertamente determinará que su interlocutor nacional a los efectos de esa coordinación será necesariamente el Estado Español, su materialización en lo legislativo le corresponderá al Estado, pero su gestión en lo ejecutivo seguirán asumiéndola las Comunidades Autónomas. Eso sí, conviene advertir que estamos hablando desde una perspectiva formal: por el contrario desde una perspectiva material qué duda cabe que el inere62 S Et 232E988. de  diciemhrr,1E 11: 311 de enero de 1989: 149 1991, de 4 de lob 130E 29 de juli 1.\ Rt sii)t V Comm  \( 1.3 DI I  \Im) LS M \ II IZI  381 DE 1111  ION DI i.5 1.13.181 \ t. ION 1, \ ItOR,31 mento de protagonismo europeo en la coordinación de las políticas de empleo, convierte a las Comunidades Autónomas en meros ejecutores técnicos de unas políticas diseñadas a niveles superiores. En los mismos términos, el control estatal de los Fondos europeos destinados a las políticas de formación y de empleo, desde luego en lo formal no debe reducir las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas. sin embargo es obvio que en la práctica tiene una incidencia real. En segundo lugar, la actividad de coordinación estatal de la actuación de las Comu nidades Autónomas tampoco puede consistir en un ejercicio directo de las competencias ejecutivas asumidas por las Comunidades Autónomas. Si en lit práctica con ello el Estado llegara a realizar actuaciones directas de ejecución de la legislación laboral, en realidad ya no estaría coordinando nada, pues sería ella directamente quien sustraería el ejercicio de una competencia, que constitucional y estatutariamente corresponde a las Comunidades Autónomas'''. En tercer lugar, no pueden vaciarse las competencias autonómicas transferidas so pretexto de la alta inspección", pues para el Tribunal Constitucional "la alta inspección constituye una competencia estatal de vigilancia. pero no un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto de la Administración del Estado, sino un instrumento de verificación que puede llevar, en su caso. a instar la actuación de los controles constitucionales establecidos en relación con las Comunidades Autónomas, pero no a sustituirlos, convirtiendo a dicha alta inspección en 1.111 nuevo y autónomo mecanismo directo de control'". En cuarto lugar. la atribución a los interlocutores sociales de competencias de gestión y asignación de financiación ad hoc no puede convertirse en un mecanismo de vaciamiento competencia' de las Comunidades Autónomas. La concertación social estatal está sujeta también a las reglas de reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En estos términos se ha rechazado que vía Acuerdos Interconfederales de ámbito estatal se venga a gestionar conjuntamente entre el Estado y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas a nivel estatal, los fondos destinados a la formación profesional continua, cuando se trata de una competencia transferida ya a las Comunidades Autónomas"'. 63 1 : 413 . 42 1 9 85. de 20 de nmeo. 001 I 7 de jutiiit, 51 I t 190. de 26 de nono. 0017 17 t13 64 S If u 1982. de 22 de lehi3i . o. BOL 2211c marzo: 1 8 1 9 82. de 4 de mano. 001 18 3Ie 11  5 1 9 82.31e 11 de junio. 1301 2 8 de pililo:  1982, de 12 de tulla. BOE amisio 65 Sr(' 42 1 9 85. de 29 de mayo. BOL l ' de 66 - lo impoitante a estos electos no. es Idilio la naluialer2u t ormo deI deitl C111110 1:1 real existencia d e un,t enntnnersia o disputa :1111C 1111 evidente ejercicio de conmeteneva3 supuestamente lesivo del urdir constitucional - , - se c ifre tic tal ando 11 desapodero .1 lu Generalidad (le (':n:11111111 tic Id trIllpetelICI,1 CiC13111‘ .1 t'II inatoia de tormacion continua de los Vahajudures ocupdeld.. dentro  i,11. al .t.titulr.e el ■i■IC111.11 de C'cttlit"111 publicada ccli moda - lidad letinali3 a que colla rigiendo en I. noleria. 3 soba,' eI que cc 11,1111.1 ap rada el 11,1T,1,0 de seo pepo. c t.onsi - guiente 2,11113'1mi de la competencia eaabllar i a.por un sistema de gestion centralizada encomendado en su integridad a t usinteilocutores sociales integrados en el ente 1811 . 1E1110 eslatal. 3 en cuya gestiem no participa en modo alguno la 11111nistracion aulorionnea - 181E 95 1 2992. de 25 de 41911. li()I 22 de ,,tasa). 38 7  JESUS CRUZ VILLALON En estos términos, tal transferencia de fondos económicos a los electos de ejecución de una materia que entra dentro del ámbito de la ejecución de la legislación laboral resulta irreversible, también para los interlocutores sociales. Ello, naturalmente, no significa que tales fondos no puedan ser objeto de gestión conjunta entre la Administración Pública y los interlocutores sociales, ni que puedan ser contenido típico de la concertación social; lo que ocurre es que esos procesos de gestión conjunta o de concertación social han de desarrollarse en el ámbito autonómico y efectuarse entre las Comunidades Autónomas que ostentan tal competencia y los correlativos interlocutores sociales. LA RESIDUAL COMPETENCIA DEI. EsTADo VN MATERIA  383 EiKlIcióN 0IJ I A LEGISLACIÓN TxuoRm. es que cuando adopta decisiones en la esfera de gestión de personal sometidas a la legislación laboral haya de atenerse a su normativa específica y que, por ende, el reparto competencia' por lo que refiere a la ejecución de esa legislación haya de ser el común establecido constitucional y estatutariamente. En quinto lugar, algo ya advertido con anterioridad, la alteración de la legislación estatal no puede incidir sobre el reparto competencia' estatutario: "la transferencia de servicios ha de hacerse necesariamente a través de los acuerdos de las Comisiones mixtas, puesto que tal es el procedimiento previsto en los Estatutos de Autonomía en aplicación de lo dispuesto en el art. I47.2.d) de la Constitución, que requiere que los Estatutos contengan 'las bases para los traspasos de los servicios correspondientes a las mismas'. Tales acuerdos se plasman en los correspondientes Decretos y, en consecuencia, no puede alterarse su contenido mediante una intervención unilateral del legislador estatal. Hay, por así decirlo, una reserva procedimental para el traspaso de servicios que no puede ser desconocida'''. En sexto lugar, no es conforme a Derecho la reserva a favor del Estado de la intervención administrativa respecto de cierto tipo de empresas. Caso prototípico de ello lo encontramos cuando el Estado, por medio de los Decretos de transferencia se reserva la competencia de resolución de los expedientes que afectan a determinadas empresas, al margen del criterio territorial de desbordamiento de una concreta Comunidad Autónoma'. En concreto, la titularidad estatal de la empresa no puede hacer que ésta escape a las reglas de reparto competencia], pues una cosa es que la actividad económica o el servicio público siga siendo ejercido por el Estado y otra bien diversa 67 STC' 86/1 1 /S9. de II de mayo. BOE 13 de junio: 76'1953. de 5 de agosto. BOE IS de agosto. 68 Por ejemplo. conforme al RD 11135.'1954. de 9 de mayo. BOE I de junio. sobre traspasos :1Andalucia en esta materia. - permanecerán en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y seguiran siendo de su competencia la resolución de expedientes de regulación de empleo en los casos, iguientes: a) Empresas acogidas a planes de reconyersion sectorial cuya competencia y endrá determinada por I() que establezca la norma ()probatoria de cada Plan Sectorial. En todo caso, los expedientes incoados por empresas acogidas a Planes aprobados al amparo de la Ley 21/1952. de recony (risión industrial. senil instruidos y resuellos por la Administración del Estado. 6) Expedientes de regulación de empleo relacionados con corditlis excepcionales narvales iicordados por el Gobierno de la nación. de acuerdticon lo previsto en los :dls. 5. el y 37. de la I.ey de Crédito Oficial o norma que los q1Slinlyil. e) Empresas pertenecientes al Patrimonio del Estado y, en general, aquellas que tengan la condición de sociedades estatales. de acuerdo con Lt len General Presupuestaria vigente en cada momento. di Empresas relacionadas directamente con la defensa nacional y aquellas otras cuya producción sea declarada de importancia estratégica nacional mediante norma con ranga, de I by 7 . En los Decretos de transferencia mas recientes. el listado queda reducido a los dos últimos apanados (Equis c y da si hien a nuestro juicio controla siendo una exclusión contraria a la competencia de ejecución de la legislación laboral atribuida constitucional y estatiliarianiente a las Comunidades Autijnomas (cfr.. por todos. II I) 2090r I 999, de 511de diciembre. BOE 26 de enero de 20011. sobre traspasos a Astunus.