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Recensiones
SANCHEZ MORON M.
La Au onomía Local.
Ed Ci i as y Se icio de publicaciones
de la Facul ad de De echo. Uni e sidad Complu ense de Mad id 1990, 224
págs.
I. "Po odo ello no ca ece de in e és al obje i o de o mula un concep o sin é ico
de la au onomía local que pueda o ece se como posible ma co eó ico con encional
pa a el desa ollo de la ley y, en su caso, pa a la c í ica cons uc i a, así como pa a
la solución de los con lic os, sin duda no escasos ni i ele an es, que hoy se plan ean
y en el u u o puedan plan ea se. En o as palab as y po usa una exp esión que ha
sub ayado GARCÍA DE ENTERRIA, sigue siendo esencial descub i la "idea o ganiza i a"
que subyace a la ins i ución ga an izada en los a ículos 137, 140 y 141 de la Cons i-
ución.
Nues a in es igación pe sigue es ic amen e ese obje i o, con la espe anza de
con ibui modes amen e, en la medida de nues as acul ades, a escla ece lo...".
Cumple bien el au o con su p opósi o. La ob a camina con acie o en el
ace camien o del lec o a uno de los emas cla es del Tex o cons i ucional de
1978: el alcance y signi icado cons i ucional de la au onomía local. El empeño
e a cie amen e di ícil. No en balde nos encon amos an e un concep o po -
ado , jun o a su ica y compleja p oblemá ica ju ídica, de una innegable
ca ga polí ica, al con e i se en uno de los más signi ica i os emblemas del
nue o o den polí ico y ju ídico que e la luz con la eins au ación demo-
c á ica. La Cons i ución exigía, en e ec o, un impo an e cambio de imón en
elación con el Régimen Local. El con inuo p oceso de pene ación de las
leyes es a ales en los ámbi os compe enciales locales; el ígido sis ema de
u ela de sus ac os po la Adminis ación cen al; la adicional debilidad de
sus haciendas, no as odas ellas de inido as del De echo local an e io a 1978,
se hacían absolu amen e insos enibles a la luz de los nue os pos ulados cons i-
ucionales. De ahí la necesidad y ac ualidad de odo es udio sob e la ma e ia.
La li e a u a ju ídica sob e el Tí ulo VIII, en el que halla cobijo la p ocla-
mación de la au onomía local, había enido, sin emba go, pola izada po el
análisis de la au onomía p edicable de las Comunidades au ónomas. Con al-
gunas impo an es excepciones al aba, sin duda, un es udio en p o undidad
de la au onomía local, a ea absolu amen e neces ia, no sólo po la impo -
ancia in ínseca del ema, sino po la pa quedad que an e es a ins i ución
mues a el ex o de la No ma undamen al. Los En es locales han quedado
absolu amen e inde e minados en la Cons i ución. Ni se han sen ado las bases
de su o ganización, ni se ha de e minado ese elenco mínimo compe encial
llamado a da ida a la au onomía ga an izada. Ambos ex emos, pila es bá-
sicos del nue o Régimen local, han quedado di e idos a la acción del legilado
o dina io, op ándose así po un diseño de la Adminis ación local abie o a
di e en es modelos al e na i os. Aho a bien, inde e minación no supone li-
be ad absolu a de los Pa lamen os —es a al y au onómicos— en esa labo de
con igu ación del Pode local. Los ejes básicos de la au onomía local, sus
elemen os a qui ec u ales —en palab as del T ibunal Cons i ucional (S. de 2
de Feb e o de 1981)— han de ex ae se del en e o ex o de la No ma unda-
men al. En ella, las Co po aciones locales apa ecen e es idas de una ga an ía
ins i ucional, de un con enido mínimo indisponible an e la acción de con o -
mación po el legislado o dina io. En es a sede adica, p ecisamen e, la cla e
de la ob a: en la de e minación de ese núcleo mínimo i educ ible que ha de
se i de ma co a los posibles modelos acogidos.
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Recensiones
Ab e la ob a, que ha á del es udio de los ejes esenciales de la au onomía
local en la Cons i ución su cen o de g a edad, un examen de la e olución de
es a ins i ución en la doc ina y el De echo de los países de nues o en o no,
así como una análisis del modo en el que ha enido siendo en endida en
España.
II. "La au onomía se pos ula en el ma co del Es ado _y no po con aposición a
su sobe anía o como echazo en su dominio sob e un de e minado e i o io. Que
au onomía es dis in o de sobe anía esul a cla o, po lo menos, desde la cons ucción
doc inal de los ju is as alemanes del siglo pasado... Sin emba go, más allá de ese
da o de iden i icación, me amen e nega i o, el concep o ins i ucional de au onomía
local se di umina y adquie e un signi icado dis in o en cada país, en cada cul u a
nacional".
Desde es a p emisa geneal, el au o analiza á los di e sos modos de
en endimien o de la au onomía p opios de cada país. La eo ía ancesa del
"pou oi municipal";
la mane a en que o os Es ados eu opeos —señaladamen e
Alemania e I alia— i án sepa ándose o, cuando menos, ma izando aquella
concepción pa a, a esul as de sus p opias ci cuns ancias his ó icas, alumb a
o os plan eamien os dis in os; la doc ina de la ga an ía ins i ucional, de in-
negables epe cusiones en el momen o p esen e; las úl imas e oluciones acae-
cidas en la au onomía local con base, undamen almen e, en los impo an es
cambios polí icos y ju ídicos habidos con mo i o de las gue as mundiales son
analizadas con cla idad y p o undidad en la ob a, haciéndose ácil descub i
la in luencia que cada una de esas cons ucciones ha dejado en la con igu-
ación ac ual de al concep o. Un capí ulo bajo el í ulo
"El impac o del Es ado
social"
cie a es a pa e de la ob a que deja de se aquí un ela o his ó ico pa a
con eni se en una e lexión ace ca de la incidencia que sob e el pe il de la
au onomía local de nues os días es á llamada a desplega la implan ación de
un al ipo de Es ado. La e olución u bana, la p og esi a pé dida de inde-
pendencia de las colec i idades locales, la i e e sible mu ación de los ines
del Es ado son, en e o os, ac o es que demandan una p o unda e o ma
del Pode local que el au o ejempli ica en es es e as dis in as: en el ámbi o
compe encial en donde con ca ác e gene al y, a a és de di e sas ó mulas,
bien analizadas en la ob a, se ha p oducido un p oceso de abso ción de las
compe encias locales po o as ins ancias supe io es que iene a si ua el p o-
blema de la au onomía local en aquel pun o sob e el que, aún hoy, sigue
gi ando: la delimi ación de aquel núcleo in anqueable a la acción del legis-
lado o dina io; en el e eno de las elaciones in e adminis a i as en donde
el Es ado ha enido asumiendo an e los en es locales una unción posi i a de
di ección y coo dinación a a és de múl iples y a iadas écnicas y, po
úl imo, en la es uc u a o gánica de la Adminis ación local. Todos los países
conocen, en es e sen ido, e o mas ecien es que a an de adap a el égimen
municipal a la di e sidad local. La c eación de A eas Me opoli anas, de Man-
comunidades, conso cios, cons i uyen algunas de esas espues as analizadas en
la ob a que cons i uye, en es e aspec o, un buen ma co de e e encia pa a el
análisis de las ó mulas de al na u aleza acogidas po nues a ley básica.
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III.
Has a 1978 y, a excepción de cie as e apas b e es ágicamen e
acasada,
"es o zado e iluso io sos ene que ha exis ido en nues o suelo un égimen
de e dade a au onomía local".
Es a es la conclusión gene al ex aída de un
in e esan e eco ido po los hi os más signi ica i os de la e olución del Ré-
gimen local en la España con empo ánea. No es posi i o el balance al que
llega el au o . El p o undo di o cio exis en e en e los esquemas y p opues as
doc inales
y
la ealidad; la p imacía del en oque polí ico sob e la dimensión
adminis a i a, aducida, a la pos e, en un é eo con ol del Es ado de
es ic o ma iz polí ico sob e los en es locales; la p og esi a pé dida de peso de
la Adminis ación local en el conjun o de las ins i uciones del Es ado, a aíz,
undamen almen e, del c ecien e p oceso de pene ación de las leyes es a ales
en el égimen local; el uni o mismo del égimen local, anclado sob e el pila
básico del Municipio con desap o echamien o absolu o de o as es uc u as,
son pa a M.
SANCHEZ MORON,
con base en el o denamien o posi i o y en las
impo an es apo aciones doc inales ealizadas, las no as que ca ac e izan al
Régimen local a la echa de p omulgación de la Cons i ución, no as sus en a-
do as de un o denamien o en el que la au onomía local —no obs an e las
e ó icas decla aciones de co e iusna u alis a p esen e en casi odas nues as
no mas— e a p ác icamen e inexis en e. Un es ado de cosas necesi ado, en in,
de una p o unda e o ma a la luz de los nue os pos ulados cons i ucionales,
odos ellos a iculados sob e el pila básico de la au onomía local consag ada
en el a ículo 141.1. A desen aña el signi icado y alcance de ese p incipio
básico en el o den cons i ucional es á des inada, p ecisamen e, la que puede
conside a se, aunque no apa ezca o malmen e como al, segunda pa e de la
ob a.
IV.
Son muchas las apo aciones ealizadas po el au o en es a sede has a
el pun o de pode a i ma se, sin peca de exage ación, que cons i uye su ob a
el es udio más comple o y p o undo de los ealizados has a aho a en o no a
an con lic i o, en cuan o gené ico y ambiguo, a ículo. En una labo de
in e p e ación sis emá ica de odos los p ecep os cons i ucionales que di ec a
o indi ec amen e inciden sob e el Régimen local, con el auxilio de lo dis-
pues o en los Es a u os de au onomía y con el apoyo de lo apo ado, has a la
echa, po el T ibunal Cons i ucional, el au o a desg anando odos aquellos
elemen os que con igu an el ma co en el que han de encaja los di e sos
modelos diseñados po el legislado o dina io de cada momen o. Aquí adica,
a nues o juicio. el g an alo de la ob a. Toda su pa e his ó ica es á pues a
al se icio de ese obje i o básico.
La conside ación de las Co po acionens Locales como pode es
públicos,
con las consecuencias que de ello de i an, y la no equipa ación de la
disciplina
cons i ucional de la au onomía local
a la ípica
de los de echos undamen ales,
si en al au o de hilo conduc o a sus p ime as e lexiones sob e el alcance
de la au onomía local en el o denamien o cons i ucional. Ellas da án paso a
un examen del signi icado posi i o de la ga an ía ins i ucional de la au o-
nomía local, asen ada —en opinión del au o — en dos
p incipios
undamen-
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Recensiones
ales: el plu alismo polí ico y la descen alización adminis a i a. Da ida el
p ime o a una dis ibución e ical del pode y con ella al econocimien o de
pode es e i o iales au ónomos llamados a ges iona , con base en las di ec-
ices polí icas que ellos mismo ijen, los in e eses p opios de aquellas colec i-
idades de las que nacen. De ahí, ambién, que sea inhe en e a la idea de
au onomía local el ca ác e ep esen a i o de los en es locales. Aho a bien, la
au onomía ambién posee una dimensión adminis a i a, co ela o del p in-
cipio de descen alización de al na u aleza consag ado en la Cons i ución. De
él se ex ae una consecuencia undamen al: las Adminis aciones locales de-
sempeñan una pa e de las unciones adminis a i as median e su p opia o ga-
nización pe soni icada en égimen de au onomía y con sujeción a odos los
p incipios y eglas cons i ucionales que igen a la Adminis ación pública.
Desde ales pos ulados el au o se aden a en la a dua a ea de p o undi-
zación en el con enido de la au onomía local. La au onomía conlle a, e iden-
emen e, el econocimien o en a o de las en idades locales de una se ie de
po es ades que le pe mi an ac ua como Adminis aciones Públicas di e en-
ciadas. Aho a bien, no adica aquí su e dade a esencia. La cla e se halla en
su con enido ma e ial, un con enido que nace, de acue do con la Cons i-
ución, de los in e eses espec i os de ales en es. La au onomía de las Admi-
nis aciones locales —dicho en o os é minos— iene dada po la medida de
los in e eses p opios de las colec i idades locales en las que se asien an. La
au onomía, en su mode na concepción, se con igu a como un de echo de
pa icipación de las En idades locales en la ges ión de los in e eses peculia es
de la población, unos in e eses que bien pueden se exclusi os de esos g upos
poblacionales o bien compa idos con los de ámbi os e i o iales más ex-
ensos. Sien a aquí el au o una dis inción que conside amos de g an in e és:
la es ablecida en e el con enido mínimo y el con enido no mal de la au o-
nomía. El p ime o, compues o po aquellas compe encias nacidas de sus in e-
eses exclusi os, el segundo, po las de i adas de in e eses de na u aleza
sup alocal. El p ime o, gene ado de compe encias exclusi as en bene icio de
los en es locales; el segundo, de un de echo de pa icipación en su ges ión en
aquel cuan um conc e o que ije el legislado o dina io. El c i e io pa a la
iden i icación del con enido mínimo debe se el inalis a
"es deci la e iden e
co espondencia con la o ganización de la ida colec i a de cada comunidad local
di e enciada".
Más di icul ad p esen a sin emba go, en es e sen ido, el con-
enido no mal que
"sólo puede descub i se median e el empleo concu en e de una
se ie de c i e ios ela i os, a sabe , el mé odo his ó ico y la uncionalidad lógica y
complemen a ia de los p incipios de descen alización y e icacia adminis a i a".
En
sede cons i ucional es imposible una mayo p écisión. Si, como ha p oclamado
el T ibunal Cons i ucional,
"es la ley la que conc e a el p incipio de au onomía de
cada ipo de en e de acue do con la Cons i ución",
el es udio debe descende al
examen conc e o del o denamien o in acons i ucional a in de de e mina la
o ma en que ales p incipios es én hallando plasmación en él, es udio que ya
no e ec ua el au o . Su ob a iene, p ecisamen e, el alo de habe sabido
sen a esos pa áme os que acili an la con on ación con la Cons i uciónn de
odo ese o denamien o.
El análisis de las elaciones in e adminis a i as y el examen de las ca ac-
e ís icas de la ac ual es uc u a de nues a Adminis ación local cie a es a
pa e de la ob a. Es cla o, en el p ime o de los ámbi os indicados, que la
au onomía no puede aduci se, en ningún caso, en una posición de sepa-
ación o independencia de es a ins ancia e i o ial en e a los es an es ni-
eles adminis a i os, como ampoco, en el ángulo opues o, las Co po aciones
locales pueden queda en una si uación de subo dinación o je a quía an e el
Es ado o la Comunidad Au ónoma. Es necesa io halla ese pun o de equi-
lib io que, con espe o a la posición cons i ucional de cada en e, sien e las
bases pa a aquel conjun o de elaciones que la de ensa e icaz del in e és ge-
ne al equie a. Es lo que hace el au o omando como p incipal pun o de
apoyo la doc ina cons i ucional e ida has a la echa. La coope ación, la
coo dinación y el con ol, los es ipos gené icos de elaciones que, a su
juicio, pueden aisla se, son obje o de de enido análisis desde ales pos ulados
cons i ucionales. P eocupa el au o , en consonacia lógica con el sen ido de su
ob a, la cons i ucionalidad de ales ó mulas, más que un análisis de cada una
de esas écnicas. Un plan eamien o que se man iene, ambién, en lo que
a añe, aho a, a la e o ma o ganiza i a de la Adminis ación local. La con-
clusión en es e ámbi o es cla a: Con espe o a la ins ancia p o incial, el legis-
lado cuen a con una amplia libe ad de con igu ación de la es uc u a
e i o ial del Es ado median e la c eación de o as en idades locales dis in as
de las necesa ias. Hab á que descende al análisis de la legislación local pa a
e de qué modo es a hallando plasmación un modelo e i o ial que en oca-
siones ha enido, como se sabe, acompañado de conside ables polémica.
V. Unas conside aciones del au o sob e los pelig os que, a su juicio,
pueden de i a de la p io idad que al en oque polí ico sob e la dimensión
adminis a i a del p oblema local se es á dando, así como algunas
" e lexiones
conclusi as, a las que no inspi a sino la in ención de man ene i o un deba e que no
puede da se po zanjado"
si en de epílogo a la ob a. Sus e lexiones ace ca de
la es uc u a de la Adminis ación local, la a ibución de compe encia a los
Municipios, las elaciones de coope ación y coo dinanción en e ellos y o as
ins ancias e i o iales cons i uyen, en e ec o, un buen pun o de pa ida pa a
el análisis y el deba e de unos emas, en la base del diseño no ma i o de un
Régimen local aún po ce a . Con amos con su no ma básica o de cabece a:
la Ley de Régimen local de 1985. Queda, oda ía, su desa ollo no ma i o
po el o denamien o au onómico.
"Soluciones hay, en eo ía; muchas y a iadas;
ju ídicamen e iables y po encialmen e e icaces. Aquí se ha que ido simplemen e deja
cons ancia de algunas de ellas, sin la p e ensión de ago a el ca álogo de las posibles,
ni de en a en mayo es de alles. Cosa dis in a es que exis a o no olun ad pa a
adop a las, bien po el legislado , bien po los ó ganos de gobie no y Adminis ación
del Es ado, de las Comunidades Au ónomas y de los En es locales, en eje cicio de sus
espec i as compe encias. Pe o an e es a cues ión esencial el ju is a o el es udioso de
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
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las ins i uciones debe de ene se, pues su unción —y su esponsabilidad— no es o a que
la de p ocu a escla ece los p oblemas que pe cibe y mos a al e na i as a una
si uación poco sa is ac o ia".
La ob a ha cumplido bien con el obje i o ma cado.
A su ampa o hallan explicación los elemen os esenciales de la au onomía local
a la pa que, desde sus pos ulados, se apo an soluciones a los p incipales
p oblemas que el Régimen local p esen a. La ob a se con ie e po ello en
pieza indispensable de cualquie es udio sob e el Régimen local ac ual, un
campo en el que, oda ía, queda, sin emba go, mucho camino po eco e .
Hace al a, desde esos pos ulados cons i ucionales magis almen e sen ados
po el au o , descende al examen conc e o del o denamien o in acons i u-
cional, analiza sus ca ac e ís icas desde la óp ica cons i ucional con el alioso
apoyo que, en es e sen ido, b inda hoy la STC 214/1989 de 21 de Di-
ciemb e, es udia las dudas y lagunas que p esen a, aden a se, en in, en el
campo abie o a la no ma i a au onómica y en la acción desa ollada po es a.
La ob a supone, en suma una aliosa apo ación en la con igu ación de un
Régimen local que, po p ime a ez en nues a his o ia, pa ece sepa a se de
esas concepciones iusna u alis as que siemp e lo han p esidido pa a ancla se
en esas o as bases a o ecedo as de la cons ucción de un Pode local ue e
y e icaz en el ma co de la compleja es uc u a de nues o Es ado.
M
a
CONCEPCION BARRERO RODRIGUEZ