La
«democ a ización» de las uen es del De echo
en el P oyec o de Cons i ución Eu opea
ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁEZ
Desde hace a algún iempo se iene hablando de «democ a ización» de la UE
en e e encia al aumen o del peso especí ico del Pa lamen o Eu opeo y, en gene-
al, a la p og esi a plasmación del p incipio de pa icipación ciudadana en las
ins i uciones, polí icas y p ocedimien os comuni a ios. Nos pa ece adecuado el em-
pleo del é mino en elación con las uen es del De echo comuni a io, habida
cuen a de algunas no edades in oducidas po el PTC, ales como la in oducción
de la inicia i a legisla i a popula , como e emos pos e io men e,
o
la gene aliza-
ción del p ocedimien o de codecisión, p oceso iniciado con el T a ado de Ams e -
dam, que pe mi e una mayo in e ención del Pa lamen o, y que aho a ha pasado
a se el «caso no mal» del p ocedimien o no ma i o eu opeo. El ace camien o de
la nue a e minología de las uen es a un lenguaje ju ídico más conocido po el
ciudadano medio de la UE cab ía encla a lo ambién en es e con ex o «democ a i-
zado »
I
.
1. LAS NUEVAS FUENTES DE LA UE EN EL PROYECTO DE CONSTITU-
CIÓN EUROPEA
Pa ece que la ap obación de ini i a del PTC es cosa de meses. Resul a e iden e
la opo unidad his ó ica del momen o (en los albo es del siglo XXI, con lo que
iene de simbólico). También la necesidad de la medida: en e o as cosas, se hacía
Á ea de De echo Adminis a i o. Depa amen o de De echo Adminis a i o e In e nacional
Público de la Uni e sidad de Se illa.
1. Véase al espec o el In o me de la Delegación de la Fede ación de Municipios de Mad id en
B uselas en h p://www8.mad id.o g/gema/ mm/monog a9.h m
. La misma e minología ha
sido usada en las «II Jo nadas sob e la ju en ud an e una Cons i ución pa a la Eu opa am-
pliada>
,
, celeb adas en Mad id, de 7 a 10 de no iemb e de 2003, cuyo p og ama es posible
consul a en la web h p://www.cje.o g/ac i idades.ns /el2e05c02233c9 dc125692b00
4
80008/
8896114d680a al8c1256db8002e73d8/SEILE/p og amajomadaseu opeas.pd . También en la
p opia UE se habla de «democ a ización>
,
pa a hace alusión a las e o mas in e nas enden es
a consegui un mayo plu alismo de las polí icas comuni a ias. Así se puede comp oba en
las páginas h p://eu opa.eu.in /scadplus/leg/es/I b/ 10101.h m
o en h p://eu opa.eu.in /
u u um/ o um_con en ion/documen s/con i b/o he /0084_d_es.pd . Todas las páginas indi-
cadas ue on consul adas el 24 de eb e o de 2004.
267
La «democ a ización>
,
de las Inen es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
ANTONIO
/O
SE SÁNCHEZ
p eciso de oga el TCE
y
el TUE y su sus i ución po la nue a Cons i ución, qu
e
obedece p incipalmen e a un in en o po cla i ica la con usa e minología exis-
en e sob e a qui ec u a ins i ucional, elaciones in e ins i ucionales, ac os ju ídi-
cos y p ocedimien os de la Unión Eu opea. Incluso cab ía habla de e olución, si
enemos en cuen a la inclusión de la Ca a de De echos Fundamen ales como pa e
in eg an e de la misma.
La elección del P esiden e de la Con ención enca gado de edac a lo, Valé y
Gisca d D'Es aing (y de Giuliano Ama o como uno de los dos Vicep esiden es) ha
enido una in luencia nada desdeñable en la edenominación de las uen es del
De echo de i ado de la UE'.
El PTC ha as ocado el De echo de la Unión. Po un lado, el De echo o igina-
io queda á educido esencialmen e al T a ado po el que se ins i uya la Cons i u-
ción (más el T a ado EURATOM) y odos los T a ados pos e io es que lo modi i-
quen, , po o o, el De echo de i ado ha quedado egulado de una mane a
no edosa, sob e odo en la o ma.
En cuan o a la o ma, si ya se obse aba con an e io idad un p oceso de mix i-
icación de la nomencla u a ju ídica de la UE con la del De echo p opio de los
Es ados miemb os, la nue a e minología clasi icación de las uen es empleada
po el PIC ha enido a co po eiza esa idea. Pa a empeza , el PTC deja de habla
de ac os ípicos y a ípicos, siendo los p ime os, en el De echo comuni a io igen e,
los Reglamen os, Di ec i as, Decisiones, Recomendaciones y Dic ámenes; y los se-
gundos, como sabe nos, aquellas mani es aciones de olun ad con e ec os ju ídicos
p e is as en los T a ados que no esponden a la apa iencia ni al se de los ci ados,
pudiendo ene ca ác e inculan e o no, p oduciendo e ec os in e nos, gene al-
men e, o con con enido polí ico` o in e ins i ucional'. Reco demos, sin a án de
exhaus i idad, los ecogidos en los a s. 95, 149.4, 151, 153, 166, 174.3, 249, 296.2
y 3 TCE, e cé e a.
Po o a pa e, al con a io de lo que ocu e ac ualmen e, pa a e i a dis uncio-
nalidades, dispe siones y ambigüedades, el PTC impone po ez p ime a una lis a
ce ada de uen es del De echo en su a ículo 1-32.1: ley eu opea, ley-ma co eu o-
pea, eglamen o eu opeo, decisión eu opea, ecomendaciones y dic ámenes. Con
es o se es á que iendo obliga a las ins i uciones eu opeas a econduci a una
uen e de es e lis ado cualquie posible llamada a la publicación o mani es ación
2.
El a . 1V-2 PTC eza así: «En la echa de en ada en igo del T a ado po el que se ins i uye
la Cons i ución queda án de ogados el T a ado cons i u i o de la Comunidad Eu opea y el
T a a lo de la Unión Eu opea, así como los T a ados que los comple a on o modi ica on y que
igu an en el P o ocolo anexo al T a ado po el que se ins i uye la Cons i ución».
3.
Mucho más si enemos en cuen a que el i aliano, ha sido, a su ez, p esiden e del G upo de
T abajo IX de la Con ención, que se ha enca gado de la impo an ísima a ea de la simpli ica-
ción de los ins umen os y de los p ocedimien os de oma de decisiones. C . CoN ENcION E •Ro-
PEA, SECRETARÍA:
In o me Final del G upo IX «Simpli icación",
B uselas, 29 de no iemb e de 2002
(02.12) CONV 424/02, WG IX 13.
4.
Como Memo andos, P og amas o Comunicados.
5.
Sob e, po ejemplo, el p ocedimien o de conce ación (1975), sob e el acismo o la xeno obia
(1989) o sob e la calidad de la legislación comuni a ia (1998).
268
de su olun ad esc i a, que pueda hace se en la Pa e III del PTC, si bien los ac os
legisla i os (ley y ley-ma co) no pa ecen ene es e p oblema, ya que la Pa e III
del PTC hace nume osas llamadas exp esas a dichas uen es cuando quie e usa las
pa a desa olla las ma e ias co espondien es. El a ículo 1-37.1 PTC abunda en
esa in ención, al indica que sean las p opias ins i uciones de la UE las enca gadas
de decidi , espe ando los p ocedimien os aplicables, qué ipo de ac o ap oba án
cuando nada al espec o dijese la Cons i ución, escogiéndolo con base en el p inci-
pio de p opo cionalidad.
El mismo espí i u pa ece anima el apa ado 2 del ci ado a ículo 1-32, al ex-
ho a al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo de Minis os a que se abs engan de
adop a ac os no p e is os po el p esen e a ículo en el ámbi o de que se a e,
cuando se les p esen e una p opues a de ac o legisla i o. Nó ese, sin emba go, que,
po el ono g ama ical empleado, no pa ece que se a e de una p ohibición en
oda egla sino de una '<llamada a la co du a>
,
de los ó ganos legisla i os, pa a que
no aicionen la inicia i a legisla i a enca gada po la Comisión, la ciudadanía, los
Es ados, el BCE, el BEI o el TC. La disidencia nunca pod ía plasma se en un no-
p onunciamien o de dichos ó ganos (un
non ique ),
algo que sí es a ía exp esa-
men e p ohibido y cuyo acaecimien o supond ía una c isis sin p eceden es'.
Nada de impo ancia se dice de nue o en el PTC en elación con las o as
uen es del De echo comuni a io, el llamado «de echo complemen a io», ales
como el De echo in e nacional o los p incipios gene ales del de echo o la cos um-
b e, po lo que pa ece que su alo segui á siendo el mismo que enía siendo has a
aho a. Eso sí, desapa ecen los an iguos con enios del ac ual a . 293 TCE en el
PTC, que, en odo caso, pod ían econduci se a la coope ación e o zada del a .
43 PTC.
Dicho lo cual, eamos pues la clasi icación que, de los ac os ju ídicos de la
Unión, hace el PTC.
Se dis ingue en e ac os legisla i os y ac os no legisla i os, den o de
los cuales se encuen a la especie de los ac os de ejecución. Se añade ambién una nue a
uen e del De echo: los eglamen os delegados.
Se p e ende con ello es ablece el es-
quema lógico de las uen es del De echo in e no de los Es ados: ley — eglamen o
ejecu i o— ac o adminis a i o de aplicación.
Pa a empeza , se obse a que, de los ap oximadamen e 15 ins umen os ju ídi-
cos que ecogía el TCE de mane a dispe sa, se ha pasado a los seis que enume a
axa i amen e el a . 1-32 PTC. Po o a pa e, se ha p e e ido la denominación de
leyes y leyes-ma co pa a acla a su p o eniencia del Pode Legisla i o, haciéndolas,
6.
La nue a edacción que el G upo de Expe os Ju ídicos de la CIG ha dado ecien emen e a
es e a ículo en el PTC ha cla i icado aún más la p ohibición, al impedi que el Pa lamen o o
Consejo puedan adop a ac os
con a p ocessum: «Cuando
se les p esen e un p o ec o de ac o
legisla i o, el Pa lamen o Eu opeo y el Consejo de Minis os se abs end án de adop a ac os no
p e is os po el p ocedimien o legisla i o aplicable en el ámbi o de que se a e». Re .: B uselas,
25 de no iemb e de 2003 (CIG 50/03) (OR ).
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La «democ a ización» de las uen es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
ANTONIO /OSE SÁNCHEZ SÁEZ

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.
p eciso de oga el TCE
y
el TUE y su sus i ución po la nue a Cons i ución', q
ue
obedece p incipalmen e a un in en o po cla i ica la con usa e minología exis-
en e sob e a qui ec u a ins i ucional, elaciones in e ins i ucionales, ac os ju ídi-
cos y p ocedimien os de la Unión Eu opea. Incluso cab ía habla de e olución, si
enemos en cuen a la inclusión de la Ca a de De echos Fundamen ales como pa e
in eg an e de la misma.
La elección del P esiden e de la Con ención enca gado de edac a lo, Valé y
Gisca d D'Es aing (y de Giuliano Ama o como uno de los dos Vicep esiden es) ha
enido una in luencia nada desdeñable en la edenominación de las uen es del
De echo de i ado de la UE
3
.
El PTC ha as ocado el De echo de la Unión. Po un lado, el De echo o igina-
io queda á educido esencialmen e al T a ado po el que se ins i uya la Cons i u-
ción (más el T a ado EURATOM) y odos los T a ados pos e io es que lo modi i-
quen, y, po o o, el De echo de i ado ha quedado egulado de una mane a
no edosa, sob e odo en la o ma.
En cuan o a la o ma, si ya se obse aba con an e io idad un p oceso de mix i-
icación de la nomencla u a ju ídica de la UE con la del De echo p opio de los
Es ados miemb os, la nue a e minología clasi icación de las uen es empleada
po el PTC ha enido a co po eiza esa idea. Pa a empeza . el PTC deja de habla
de ac os ípicos y a ípicos, siendo los p ime os, en el De echo comuni a io igen e,
los Reglamen os, Di ec i as, Decisiones, Recomendaciones y Dic ámenes; y los se-
gundos, como sabemos, aquellas mani es aciones de olun ad con e ec os ju ídicos
p e is as en los T a ados que no esponden a la apa iencia ni al se de los ci ados,
pudiendo ene ca ác e inculan e o no, p oduciendo e ec os in e nos, gene al-
men e, o con con enido polí ico
4
o in e ins i ucionk. Reco demos, sin a án de
exhaus i idad, los ecogidos en los a s. 95, 149.4, 151, 153, 166, 174.3, 249, 296.2
y 3 TCE, e cé e a.
Po o a pa e, al con a io de lo que ocu e ac ualmen e, pa a e i a dis uncio-
nalidades, dispe siones y ambigüedades, el PTC, impone po ez p ime a una lis a
ce ada de uen es del De echo en su a ículo 1-32.1: ley eu opea, ley-ma co eu o-
pea, eglamen o eu opeo, decisión eu opea, ecomendaciones y dic ámenes. Con
es o se es á que iendo obliga a las ins i uciones eu opeas a econduci a una
uen e de es e lis ado cualquie posible llamada a la publicación o mani es ación
El a . IV-2 PTC eza así: «En la echa de en ada en igo del T a ado po el que se ins i uye
la Cons i ución queda án de ogados el T a ado cons i u i o de la Comunidad Eu opea y el
T a ado de la Unión Eu opea, así como los T a ados que los comple a on o modi ica on y que
igu an en el P o ocolo anexo al T a ado po el que se ins i uye la Cons i ución».
3.
Mucho más si enemos en cuen a que el i aliano, ha sido, a su ez, p esiden e del G upo de
T abajo IX de la Con ención, que se ha enca gado de la impo an ísima a ea de la simpli ica-
ción de los ins umen os y de los p ocedimien os de oma de decisiones. C . CONVENCIÓN EURO-
PEA, SECRETARIA:
In o me Final del G upo IX
,
‹Simpli icación»,
B uselas, 29 de no iemb e de 2002
(02.12) CONA/ 424/02, WG IX 13.
4.
Como Memo andos, P og amas o Comunicados.
5.
Sob e, po ejemplo, el p ocedimien o de conce ación (1975), sob e el acismo o la xeno obia
(1989) o sob e la calidad de la legislación comuni a ia (1998).
268
de su olun ad esc i a, que pueda hace se en la Pa e III del PTC, si bien los ac os
legisla i os (ley y ley-ma co) no pa ecen ene es e p oblema, ya que la Pa e III
del PTC hace nume osas llamadas exp esas a dichas uen es cuando quie e usa las
pa a desa olla las ma e ias co espondien es. El a ículo 1-37.1 PTC abunda en
esa in ención, al indica que sean las p opias ins i uciones de la UE las enca gadas
de decidi , espe ando los p ocedimien os aplicables, qué ipo de ac o ap oba án
cuando nada al espec o dijese la Cons i ución, escogiéndolo con base en el p inci-
pio de p opo cionalidad.
El mismo espí i u pa ece anima el apa ado 2 del ci ado a ículo 1-32, al ex-
ho a al Pa lamen o Eu opeo y al Consejo de Minis os a que se abs engan de
adop a ac os no p e is os po el p esen e a ículo en el ámbi o de que se a e,
cuando se les p esen e una p opues a de ac o legisla i o. Nó ese, sin emba go, que,
po el ono g ama ical empleado, no pa ece que se a e de una p ohibición en
oda egla sino de una «llamada a la co du a>
,
de los ó ganos legisla i os, pa a que
no aicionen la inicia i a legisla i a enca gada po la Comisión, la ciudadanía, los
Es ados, el BCE, el BEI o el TC. La disidencia nunca pod ía plasma se en un no-
p onunciamien o de dichos ó ganos (un
non lique ),
algo que sí es a ía exp esa-
men e p ohibido y cuyo acaecimien o supond ía una c isis sin p eceden es''.
Nada de impo ancia se dice de nue o en el PTC en elación con las o as
uen es del De echo comuni a io, el llamado «de echo complemen a io", ales
como el De echo in e nacional o los p incipios gene ales del de echo o la cos um-
b e, po lo que pa ece que su alo segui á siendo el mismo que enía siendo has a
aho a. Eso sí, desapa ecen los an iguos con enios del ac ual a . 293 TCE en el
PTC, que, en odo caso, pod ían econduci se a la coope ación e o zada del a .
43 PTC.
Dicho lo cual, eamos pues la clasi icación que, de los ac os ju ídicos de la
Unión, hace el PTC.
Se dis ingue en e ac os legisla i os y ac os no legisla i os, den o de
los cuales se encuen a la especie de los ac os de ejecución. Se añade ambién una nue a
uen e del De echo: los eglamen os delegados.
Se p e ende con ello es ablece el es-
quema lógico de las uen es del De echo in e no de los Es ados: ley — eglamen o
ejecu i o— ac o adminis a i o de aplicación.
Pa a empeza , se obse a que, de los ap oximadamen e 15 ins umen os ju ídi-
cos que ecogía el TCE de mane a dispe sa, se ha pasado a los seis que enume a
axa i amen e el a . 1-32 PTC. Po o a pa e, se ha p e e ido la denominación de
leyes y leyes-ma co pa a acla a su p o eniencia del Pode Legisla i o, haciéndolas,
6.
La nue a edacción que el G upo de Expe os ju ídicos de la CIG ha dado ecien emen e a
es e a ículo en el PTC ha cla i icado aún más la p ohibición, al impedi que el Pa lamen o o
Consejo puedan adop a ac os
con a p ocessum:
«Cuando
se les p esen e un p oyec o de ac o
legisla i o, el Pa lamen o Eu opeo y el Consejo de Minis os se abs end án de adop a ac os no
p e is os po el p ocedimien o legisla i o aplicable en el ámbi o de que se a e». Re .: B uselas,
25 de no iemb e de 2003 (CIG 50/03) (OR ).
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ANTONIO /OSE SÁNCHEZ SÁEZ

La «democ a ización" de las uen es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
así, más econocibles pa a el ciudadano'. Sí hay que llama la a ención sob e el
hecho de que el PTC in en a emedia una de las p incipales quejas que se enían
haciendo has a aho a a Reglamen os y Di ec i as: la de su exhaus i idad, la de
egula con demasiado de alle, sin da ma gen de ac uación a los Es ados. Y pa a
ello pa ece desea que las leyes y le es-ma co —sob e odo aquéllas e e en es a
ma e ias écnicas o económicas— se ciñan an sólo a los elemen os esenciales de
una ma e ia, pe o sin llega a p ohibi la posibilidad de que egulen (a .
1-
35.1,
pá . 2
9
PTC), como enían haciendo has a aho a, los elemen os no esenciales de
la misma (es o es, no llegan a es ablece una ese a eglamen a ia, al es ilo de la
que exis e en elación con los eglamen os au ónomos en F ancia). De odas o -
mas, conside amos que la exigencia de «deja más espacio» a la egulación es a al
debe ía habe se plasmado de mane a más ca egó ica en el PTC,
y
no de i a se de
una di ícil in e p e ación
con a io sensu
del p ecep o a iba mencionado.
La azón de que es o ue a así hay que encon a la en la inexis encia en el
De echo o igina io de un mecanismo que pe mi a la egulación gene al de ele-
men os acceso ios de una ma e ia po medio de una uen e de na u aleza no legis-
la i a, adecuándola a la ealidad cambian e de las ci cuns ancias écnicas o econó-
micas de cada momen o. Es o es, no exis e en el De echo comuni a io ina
a ibución gene al de po es ad eglamen a ia
a
la Comisión, al modo en (pie lo
hace el a ículo 97 de nues a Cons i ución con elación al Gobie no.
Los
ac os no legisla i os
son cua o: el eglamen o eu opeo, la decisión eu opea,
las ecomendaciones
y
los dic ámenes. El eglamen o eu opeo puede, a su ez, se
de dos ipos: eglamen o delegado y eglamen o de ejecución. En es e úl imo caso
el a . 1-36 PTC lo cali ica como ac o de ejecución, con lo que se da a en ende ,
sin demasiado igo e minológico, que un ac o no legisla i o (pe o no ma i o, a
in de cuen as) puede pe ec amen e se un ac o de ejecución. Podemos deci que
la ca ego ía de ac os no legisla i os es á compues a po los eglamen os delegados
y las decisiones ecogidas a lo la go del PTC
8
, y los ac os de ejecución po los
eglamen os de ejecución
y
decisiones de ejecución del a ículo 1-36 PTC.
La posi i ación del
eglamen o delegado
es la g an no edad del PTC, he amien a
que ya exis ía en ma e ia de ejecución. Se a a,
g osso modo,
de lo que en España
se ía un Real Dec e o-Legisla i o, igu a que obedece al mismo mecanismo: el Le-
gisla i o, a a és de una Ley o Ley-ma co delega en el Ejecu i o (la Comisión) la
posibilidad de ap oba no mas de alcance gene al, si bien en el caso comuni a io,
sin alo de ley. Se a a de una delegación legisla i a po azones écnicas, cosa
que has a aho a no es aba legalmen e p e is a, debiendo el Legislado ago a la
egulación de una ma e ia has a su más mínimo de alle, o bien ans e i a la
Comisión los aspec os más écnicos o de allados de la legislación, como si se a a a
7.
No en a é a alo a las po que, más allá de su nomb e y de la apues a po el p ocedimien o de
codecision como el p ocedimien o legisla i o o dina iU, han quedado con igu adas de mane a
idén ica a lo que a e an los Reglamen os y las Di ec i as has a aho a.
8.
En ma e ia de PISC, po ejemplo, como puede obse a se en el es udio ealizado po Eulalia
u G. ms m . incluido en es a ob a.
de medidas de ejecución some idas al con ol de los Es ados, con o me al a . 202
TCE". La au én ica i ualidad de la igu a es, sin duda, la de ac ua como los
eglamen os ejecu i os nacionales en el ámbi o comuni a io, desa ollando o modi-
icando los «elemen os no esenciales»
de
un ac o legisla i o.
Se e a al eglamen o delegado en a a egula los elemen os esenciales de
una ley o ley-ma co, ya que ello supond ía ebaja la ma e ia de ango legisla i o
a ango « eglamen a io»"'. Comoquie a que el ango del eglamen o delegado en
el PTC nunca es el de ac o legisla i o, la ese a ma e ial a ni el comuni a io no
obedece, po an o, a la inalidad que iene el ámbi o ma e ial ese ado a los
Reales Dec e os-Legisla i os en España, que es la de impedi que el Ejecu i o pueda
egula , hipo é icamen e, alguna ma e ia ese ada a la ley o mal o a la ley o gá-
nica (algún de echo undamen al, po ejemplo). Nada se dice en el PTC sob e qué
ocu i ía si la Comisión, al ap oba un eglamen o delegado, se excedie a de la
delegación p e ijada, aunque no pod ía da se la solución que a es e caso damos
en España, que es la de conside a dicha ma e ia como
ul a i es,
de mane a que
suponga una deg adación de ango, de ley a eglamen o (si la ma e ia no es aba
ese ada a ley o mal o ley o gánica, e iden emen e). Y no lo es po que el egla-
men o delegado se compo a aquí de modo pa ecido a como lo ha ía en nues o
sis ema no ma i o un eglamen o ejecu i o dic ado en una ma e ia ese ada
a
la
ley, ya que necesi a de ina delegación exp esa que no ampa a ía desa ollos no
p e is os de un ac o legisla i o a ni el comuni a io. La pa e
ul a i es
del egla-
men o delegado pod ía se obje o de con ol an e el TICE a a és del ecu so de
anulación y pod ía da luga ambién a alguna medida de con ol adicional (las
objeciones que el Pa lamen o o el Consejo pueden ealiza al p oyec o de egla-
men o delegado, con o me al a ículo 1-35.2, guión segundo) si ha egulado los
elemen os esenciales de alguna ma e ia".
No obs an e, el a ículo 1-35.1 PTC incu e en una con adicción en é minos,
pues o que al pe mi i que el eglamen o delegado pueda modi ica los elemen os
no esenciales de una ley o ley-ma co se es á diciendo que, an es, dichos ac os legis-
la i os los han egulado, con a iniendo así la que ha sido la opinión gene al del
G upo de T abajo IX a lo la go de odo el p oceso cons i uyen e. No obs an e, la
obje i idad de la igu a queda un an o desdibujada si enemos en cuen a que el
p oyec o de ley o ley-ma co (que debe au o iza la delegación) es gene almen e
adop ado po la Comisión, p ecisamen e el mismo ó gano que a a desa olla la
a
9.
Véase el In o me Final del G upo de T abajo IX, en el que se cons a a la pe e sión que
supone la u ilización abusi a del a . 202 TCE.
10.
Como se ha indicado, el hecho de que las le es o le es-ma co puedan desa olla elemen os
no esenciales de una ma e ia conc e a p esuPone que no cab á en esos casos un desa ollo
pos e io a a és de eglamen os delegados, lo que se ía edundan e. V ello po que ex aña ía,
desde la lógica de la eo ía cons i ucional, que un eglamen o pudie a modi ica un elemen o
que p e iamen e ha sido pe i icado po una ley; la delegación legisla i a puede e se en onces
como una especie de deslegalización exp esa.
1L No se ha p e is o la posibilidad de un ecu so especí ico del Pa lamen o o el Consejo an e el
TICE po es e mo i o, po que se ía edundan e en elación con el con ol o dina iU del TICE
sob e los ac os ju ídicos de las ins i uciones comuni a ias (ya p e is o en el a . 230 TCE y
aho a en el a . 11I-270 PTC).
270

271
ANTONIO JOSÉ NCHEZ SÁEZ

La «democ a ización» de las li en es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
a és del eglamen o delegado. No obs an e, las cau elas que la egulación de l
a
igu a ha in oducido pueden limi a un abuso de la misma, a que puede p e e se
que el Pa lamen o o el Consejo dispongan de un plazo pa a emi i un e o a la
en ada en igo del eglamen o, o que dispongan ambién de la posibilidad p e ia
de e oca la delegación
(call back).
G acias a los eglamen os delegados ya no
es
necesa io que la Comisión ap uebe decisiones, de mane a imp opia, como has a
aho a enía haciendo pa a desa olla un eglamen o.
Al igual que ocu e con los Reales Dec e os-Legisla i os en el De echo cons i-
ucional español, con los eglamen os delegados se busca delega o ma i amen e
ma e ias de especial complejidad écnica o económica. La necesidad de que los
elemen os no esenciales de una ma e ia deban se exp esamen e delegados o o ga,
indi ec amen e, una mayo lexibilidad a las leyes, de modo que, cuando no se
p e ea dicha delegación, se limi a án a egula de o ma gené ica los elemen os
imp escindibles de una ma e ia de e minada, dejando, sob e la base del p incipio
de subsidia iedad (que desa olla emos más adelan e) mayo libe ad no ma i a a
los Es ados, Regiones, Lánde o CC AA y en idades locales'
-
'.
Los
ac os de cjecncion
son los eglamen os eu opeos de ejecución
y
las decisiones
eu opeas de ejecución. Se a a de un ipo de ac os que an es e a come ido p inci-
pal
de
las decisiones y que aho a iene po inalidad más p ecisa la de es ablece
las condiciones uni o mes de ejecución de las leyes, leyes-ma co, decisiones pa icu-
la es ecogidas en el PTC o de los eglamen os delegados, ac os odos obliga o ios.
En la lógica p opia del De echo adminis a i o español pod íamos deci que es os
ac os de ejecución son al De echo comuni a io lo que las bases ecogidas en ac os
adminis a i os a escala es a al, a desa olla pos e io men e po las Comunidades
Au ónomas. Como ac os de ejecución gene al que son, los eglamen os de ejecu-
ción ienen igualmen e alcance gene al, pa a odos los países miemb os, si bien,
en buena lógica pueden se di ec amen e aplicables u obliga solamen e en sus
obje i os, dejando libe ad a los Es ados pa a cumpli los con o me a los medios
que es imen más adecuados. Los ac os de ejecución son adop ados gene almen e
po la Comisión, y po el Consejo en ma e ias conc e as especí icamen e eguladas
en el PTC, y, en especial, en PESC. Como es ob io, los ac os de ejecución que
imponen condiciones uni o mes de ejecución de los ac os obliga o ios de la UE
suponen una excepción al p incipio de ejecución po los Es ados.
Las
decisiones,
en gene al, han ampliado su ámbi o de acción, ya que en el PTC
no se les exige, como an e io men e, que de e mina a sus des ina a ios. Así ocu e
con las que pueda adop a el Consejo de Minis os en su o mación de Consejo de
12. Los eglamen os delegados cumpli án, pues, una unción de desa ollo ejecu i o de las le es
allí donde sea necesa io pa a ac ualiza las, conc e a las (si e an le es gené icas) o modi ica las
en sus de alles (si és os a es aban legislados), educiendo así el ma gen de ac uación de las
Adminis aciones es a ales e in aes andes. La ine cia es mucha, p onos icamos un abundan e
empleo de la igu a, con lo que se llega á al mismo pun o de exhaus i idad que an es se que ía
limi a en los Reglamen os y Di ec i as.
Asun os Ex e io es en ma e ia de PESC, po ejemplo". Po el con a io, algunas
de las decisiones que el TCE p e eía pa a dichos ámbi os pueden se aho a econ-
ducidas a leyes eu opeas.
Las
ecomendaciones
y
los dic ámenes
no su en modi icaciones apa en es con ela-
ción a su égimen an e io .
2. LAS MODIFICACIONES EN LOS ÓRGANOS IMPLICADOS EN EL PROCE-
DIMIENTO LEGISLATIVO (PARLAMENTO, CONSEJO Y COMISIÓN)
CON INCIDENCIA EN LA DEFINICIÓN DE LAS NUEVAS FUENTES DEL
DERECHO COMUNITARIO
Pa adójicamen e, han sido más p o undos los cambios ope ados en la a qui ec-
u a ins i ucional que en las uen es mismas del De echo comuni a io. Veamos
cuáles de ellos pueden ene ele ancia pa a el mejo en endimien o de las no eda-
des in oducidas po el PTC, en las uen es del De echo comuni a io.
Empecemos po el
Pa lamen o.
Va ias son las modi icaciones in oducidas po
el PTC. Pa a empeza , el p ocedimien o de codecisión, ac ualmen e ecogido en
el a ículo 251 TCE, ha sido el elegido como p ocedimien o legisla i o o dina io
(a s. 1-33.1 y 111-302 PTC), consecuencia lógica del aumen o del peso especí ico
que le o o ga a el T a ado de Ams e dam. Ese hecho ha de e minado que la cá-
ma a ep esen a i a gane una in luencia impo an e a la ho a de la ap obación de
la mayo ía de las Leyes y Leyes-Ma co eu opeas. Han sido sup imidas, además, las
e e encias ambiguas que hacían el TCE y el TUE a la codecisión como p ocedi-
mien o que adop aba el Consejo con la pa icipación del Pa lamen o, cuando lo
cie o es que la in e ención de és e en la ap obación de Reglamen os y Di ec i as
enía eniendo la misma en idad que la de aquél.
Más ascenden al pa ece el abandono de la mayo ía absolu a y su sus i ución
po la mayo ía simple pa a que el Pa lamen o se p onuncie a lo la go del p ocedi-
mien o legisla i o o dina io y, en pa icula , pa a ap oba enmiendas a la posición
adop ada po el Consejo [a . 111-302.7, c) en elación con el ac ual a . 251.2, c)1
TCE". Ha quedado ambién equipa ado al Consejo en cuan o a la posibilidad de
con ola los ac os de ejecución.
El Pa lamen o, además, ha quedado con i mado en la posición de cie e del
p ocedimien o p esupues a io, como no podía se menos, dada la impo ancia de
13.
De hecho, las an iguas es a egias comunes, acciones comunes o posiciones comunes son aho a
decisiones del Consejo de Minis os o del Consejo Eu opeo, pudiendo se p opues as po el
Minis o de Asun os Ex e io es. Véase en es a ob a el abajo de la p o eso a Eulalia P E D .
GARRI
14.
Teniendo en cuen a la impo ancia de los g upos popula y socialis a en el Pa lamen o. es a
medida, apa e de aboga po una mayo agilidad de la ami ación de los ac os legisla i os,
o o ga mayo ascendencia a los pac os indi iduales que cada uno de es os dos g upos mayo i-
a ios celeb e con los g upos mino i a ios, ales co no el Pa ido Eu opeo de los Libe ales.
Demóc a as y Re o mis as; el Pa ido de Izquie da Uni a ia Eu opea/Izquie da Ve de Nó dica
y el Pa ido
de 1,os
Ve des/Alianza Lib e Eu opea.
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ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁF7
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La «democ a ización» de las uen es del De echo en el P o ec o de Cons i ución ...
la ep esen ación democ á ica a la ho a de ap oba los gas os anuales. Apa e d
e
acaba con la dis inción en e gas os o dina ios y ex ao dina ios, la Cons i ució
n
con o ma un p ocedimien o p esupues a io como una especie de codecisión ab e-
iada, que, en caso de oposición del Consejo, puede acaba siendo esuel a po el
Pa lamen o en soli a io. Y ello po que el a . 111-310.8 PTC le sigue pe mi iendo al
Pa lamen o —como ya lo hacía el a . 272.6 TCE— ap oba po mayo ía de sus mie n.
b os y de las 3/5 pa es de los o os emi idos las enmiendas ealizadas a la posición
del Consejo, cuando el Comi é de Conciliación no hubiese podido adop a
un
ex o conjun o o si és e ue a echazado po el Consejo. A cambio de ello, al Con-
sejo se le ha a ibuido en exclusi a la posibilidad de ap oba Leyes eu opeas que
e sen sob e los lími es de los ecu sos de la UE, pa a inclui nue as modalidades
de los mismos y, lo que es más impo an e, pa a ap oba el ma co inancie o plu ia-
nual, que iene a sus i ui a las pe spec i as inancie as iniciadas desde la época de
Jacques Delo s, y cuyas p e isiones son inculan es pa a los p esupues os anuales
(a . 1-54.2 y 3 PTC)
'"
.
Los mayo es es ue zos de anspa encia acla ación de unciones se han lle-
ado a cabo en elación con el
Consejo de Minis os,
ó gano que, en el PTC, e
a ibuidas sus es unciones p incipales a o as an as o maciones di e enciadas.
Una de esas o maciones, la más impo an e, es la denominada «Consejo Legisla-
i o», uncionando así du an e el p ocedimien o de ap obación de ac os legisla i-
os, a modo de Senado de ep esen ación e i o ial, como Cáma a co-legisla i a
jun o al Pa lamen o'''.
Pa a aplaca un an o el peso del Consejo en los p ocedimien os legisla i os
especiales'', el PTC ha op ado po in oduci una «pasa ela» en su a . 1-24.4, de
modo que el Consejo Eu opeo pueda, po unanimidad, p e ia consul a al Pa la-
15.
Sigue ambién igen e en el PTC el p incipio de equilib io p esupues a io en e gas os e ing e-
sos (ac ual a . 268 ICE y u u o a . 1-52.2 PTC). Po o a pa e, como a se decía en el a .
93 TCE, el Consejo sigue man eniendo la acul ad de a moniza los impues os sob e negocios,
consumo y o os más de ipo indi ec o, pa a e i a dis o siones de la compe encia y asegu a
el me cado in e io (a . 1-62 PTC).
16.
En es a o mación pod á es a compues o, además de po el ep esen an e es a al único, po
uno o dos ep esen an es minis e iales más de cada Es ado, cuyas compe encias co espondan
al o den del día del Consejo de Minis os.
17.
Ya hemos an icipado que el p oyec o de PTC a ibuye al Consejo la adopción po p ocedimien-
os especiales (con meno in e ención del Pa lamen o) de ac os legisla i os de suma impo -
ancia O es a égicos, ales como la ap obación de los es a u os de Eu opol, Eu ojus , de la
Fiscalía Eu opea; de las medidas de p o ección a adop a po los Es ados miemb os en su
e i o io en elación con la p o ección diplomá ica de nacionales de o os Es ados miemb os;
égimen lingüís ico de los í ulos eu opeos; medidas de ap oximación de leyes, eglamen os o
de no mas adminis a i as de los Es ados que incidan sob e el me cado in e io ; medidas pa a
lucha con a la disc iminación po azón del sexo, aza, eligión, con icciones, discapacida-
des, edad u o ien ación sexual; medidas adminis a i as sob e pasapo es, documen os nacio-
nales de iden idad, pe misos de esidencia o de abajo, segu idad social...; egulación del
eje cicio del su agio ac i o y pasi o en las elecciones municipales
y
al Pa lamen o de los
ciudadanos de la UE en o o Es ado miemb o; eje cicio de los de echOs de los ciudadanos de
la UE del a . 1-8; es icción de las no mas comuni a ias de libe alización del mo imien o de
capi ales a/o p oceden es de e ce os países; medidas de de echo de amilia con epe cusiones
ans on e izas; la egulación de la elección de miemb os pa a el Pa lamen o Eu opeo po
su agio uni e sal y di ec o, e cé e a.
ci
en o Eu opeo e in o mación a los Pa lamen os nacionales, as un examen con-
cienzudo du an e al menos seis meses, decidi que las Leyes o Leyes-ma co eu o-
peas cuya ap obación el PTC a ibuye al Consejo median e un p ocedimien o
legisla i o especial, sean adop adas median e el p ocedimien o legisla i o o dina-
io, es o es, el de codecisión, dándole en ada al Pa lamen o Eu opeo en pie de
igualdad. Se busca con ello o o ga mayo legi imidad democ á ica a la mayo pa e
de ac os legisla i os posible, es ando pode al ó gano ep esen a i o de los Es ados
en a o del Pa lamen o'''.
La
Comisión
no puede cali ica se, en pa idad, como un ó gano legisla i o. Sus
unciones, has a aho a, siemp e han consis ido en la inicia i a legisla i a, pe o ha
ca ecido desde siemp e de au én icas unciones deciso ias den o del p ocedi-
mien o de adopción de los ac uales Reglamen os Di ec i as (Leyes eu opeas y
Leyes-ma co eu opeas en el PTC). No obs an e, se han in oducido en el PTC
algunos cambios más o menos signi ica i os, que han debili ado y e o zado indis-
in amen e, po cues iones polí icas las más eces, la posición nuclea cle la Comi-
sión en la ac i idad legi e an e'''.
Pa a empeza , el PTC ecoge no edosamen e la posibilidad de la inicia i a
legisla i a popula , cuando al menos un millón de ciudadanos de la CE que ep e-
sen en a un «nume o signi ica i o» de Es ados miemb os p oponga ac ua a la
Comisión pa a adop a un p o ec o de Ley o de Ley-ma co que se es ime necesa io
(a . 1-46.4 PTC). Va ias cosas nos llaman la a ención de es e p ecep o. En p ime
luga , el mínimo nume o de ciudadanos que son necesa ios pa a la inicia i a. Ca-
b ía p onos ica un uso abundan e de la ins i ución, más si enemos en cuen a que
en el 2004 la UE es a á compues a po 25 miemb os. El il o pa ece encon a se
en el concep o ju ídico inde e minado sob e la ep esen a i idad de esos ciudada-
nos en elación con un «núme o signi ica i o de Es ados miemb os», concep o que
debe á queda conc e ado en las Leyes eu opeas que desa ollen el a . 1-46.4 PTC.
A pesa de ello, no pa ece demasiado complicado que se cumplan ambos equisi os
pa a odo ipo de ma e ias, si bien la escasa e eb ación ideológica y polí ica del
ciudadano medio de la Unión no se p es a a o na inicia i as comunes en muchos
ámbi os. Apos a nos, eso sí, a que se á la inicia i a habi ual en ma e ias que p eocu-
pan de un modo gene al a cie as sensibilidades, ales como el a o digno a los
animales de g anjas o pa a sac i icio, consumo, a eces en mecho ambien e, la
inmig ación o los de echos humanos... y que se á menos usada en ma e ias ales
18.
Se nos an oja a a y complicada esa posibilidad, eniendo en cuen a la composición es a alis a
del Consejo Eu opeo y la exigencia de mayo ía cuali icada, po lo que en endemos que es a
pasa ela a a queda más como un b indis al sol que como una medida e ec i amen e ealiza-
ble. Pa a que nos hagamos una idea, las pasa elas ideadas en el T a ado de Niza no han sido
nunca aplicadas has a aho a. Lo ideal hubie a sido uni ica de e dad odos los p ocedimien os
legisla i os en el p ocedimien o o dina io, incluso los que aho a siguen siendo ap obados po
el Consejo a a és de un p ocedimien o especial.
19.
En la eunión de Minis os de Asun os Ex e io es celeb ada en Nápoles en no iemb e de 20(13
se ha dado un paso a ás en el p oceso de «democ a ización» de la Comisión, ya que, inal-
men e, hab á un Comisa io po cada miemb o de la UE, lo que supone, a in de cuen as, una
ep esen ación es a al di ec a (cuando po de inición la Comisión es el ó gano ejecu i o po
excelencia), lo que las a á decisi amen e su agilidad en la oma de decisiones.
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ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ S,.í17':Z
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La «democ a ización.» de las 1: ien es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
como el me cado in e io o la lib e compe encia, en las que el ciudadano comuni-
a io se mues a, po lo gene al, menos in e esado.
A ni el comuni a io, la inicia i a popula no puede impone un ex o com
o
p opues a, con su Exposición de Mo i os y su a iculado, sino que se limi a a in i-
ma a la Comisión pa a que ella p esen e un ex o, que pod á es a más o me
nos
condicionado po la inicia i a popula , sob e la ma e ia obje o de la misma. Si se
iene en cuen a el bajo núme o de i mas que se necesi a a escala comuni a ia p
a a
plan ea la inicia i a puede en ende se mejo dicha medida
2
'
)
.
Siguiendo con la Comisión, el PTC man iene en su le a una p ác ica habi ual
del Consejo y del Pa lamen o en ma e ia de inicia i a legisla i a: la p esión que
habían eje cido, de una mane a o iciosa e in o mal, a la Comisión pa a que ap o-
ba a un p oyec o de Reglamen o o de Di ec i a en de e minado sen ido. El TCE
ya «legalizó» es a p ác ica en sus a s. 192 y 208, pa a que el Pa lamen o y/o el
Consejo solici a an a la Comisión la ap obación de p oyec os de no mas comuni a-
ias. Aho a, el PTC ha man enido es a p ác ica en sus a s. 111-234 y 248, pe mi-
iendo que el Pa lamen o (po mayo ía) y/o el Consejo (po mayo ía simple) pue-
dan solici a a la Comisión la adopción de dichas p opues as. La di e encia es que
aho a se consag a la posibilidad de que la Comisión se niegue a hace lo, siemp e
que lo jus i ique adecuadamen e, como ó gano acapa ado de la inicia i a legisla-
i a que es, en sen ido es ic o.
No obs an e, exis e un ámbi o en el que la inicia i a legisla i a puede queda
al albu de los Es ados: las ma e ias de coope ación policial y judicial'''.
En esumen, el PTC e ela la e idencia del eno me pode no ma i o y de
con ol no ma i o del que dispone la Comisión, que ap ueba la mayo ía de los
p oyec os de ley y ley-ma co, pa icipa en el p ocedimien o de su adopción, emi-
iendo dic ámenes sob e las posiciones del Pa lamen o y Consejo y coadyu ando
al consenso en el Comi é de Conciliación; ap obando eglamen os delegados y
eglamen os de ejecución, decisiones (que ambién pueden se ap obadas po el
20.
De es a o ma, el PTC es á con o mando una inicia i a legisla i a popula de ácil plan ea-
mien o a la que, p ecisamen e po ello, se le p ohibe que pueda p opone el ex o a deba i
po el Pa lamen o y el Consejo, dejando en manos de la Comisión su p epa ación y comunica-
ción a los ó ganos legisla i os. Tal V como ha quedado edac ada, se busca más un «enganche»
del p ocedimien o legisla i o con la ealidad de los ciudadanos, como mo o de las inicia i as,
que una aslación mecánica de sus deseos, como ocu e en España. Si conside amos, además,
que en el PTC no se dice nada, po el momen o, de las ma e ias edadas a la inicia i a legisla-
i a popula , pod emos explica nos más aún esa p ecaución.
21.
Los úl imos acon ecimien os e o is as que han es emecido al mundo han mo i ado que la
CE haya omado conciencia de la necesidad de o o ga ango legisla i o a las inicia i as es a a-
les en ma e ia de coope ación policial y judicial penal den o de la CE. De es a mane a, si
an es los Es ados enían compe encias pa a coo dina o solici a al Consejo la adopción de
decisiones posiciones en es os ámbi os (a . 34 TUE), en el PTC se pe mi e que, como
mínimo, la cua a pa e de los Es ados miemb os (7, al menos, en la Unión ampliada a 25
miemb os) puedan ene inicia i a legisla i a en pa idad de condiciones con la Comisión (a .
111-165 PTC), con is as a agiliza posiblemen e, el p ocedimien o legisla i o. La posibilidad
de p opone la inicia i a legisla i a a la Comisión se amplía ambién al Banco Cen al Eu opeo,
al Banco Eu opeo de In e siones o al T ibunal de Cuen as (a . 111-302.15 PTC).
276
Consejo de Minis os, el Consejo Eu opeo o el Banco Cen al) y decisiones de
e
jecución,
e
incluso ecomendaciones
y
dic ámenes. Al Consejo se le a ibuye la
a
dopción de nume osos ac os legisla i os es a égicos median e el p ocedimien o
e
special. Aunque la p e isión de '<pasa elas>
,
hacia el p ocedimien o legisla i o o di-
na io de es os ac os legisla i os iene buena in ención, la dependencia de la unani-
midad en el Consejo Eu opeo augu a m escaso éxi o a la is a de la expe iencia
i ida. El Pa lamen o queda como la cenicien a del cuen o: abaja mucho y decide
poco en elación con los demás ó ganos, si bien muchas no mas que an es se
adop aban median e o os p ocedimien os (coope ación
22
, dic amen in o ma i o o
sin su in e ención) han quedado ecogidos aho a en el cauce gene al del a . III-
302 PTC.
3.
EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL PTC
23
Las impo an es inno aciones que ajo consigo el P o ocolo núm. 30 sob e la
aplicación de los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad (1997), añadido
po el T a ado de Ams e dam al TCE pe i en hoy en el
P o ocolo sob e la aplicación
de los p incipios de subsidia iedad .y p opo cionalidad
y en el a . 1-9 del PTC, si bien
esumidas en ex ensión, más cen adas en el p ocedimien o legisla i o y con algún
impo an e añadido. En la pa e que nos oca, pe manece la exigencia de mo i a-
ción de las p opues as de la Comisión con base en los p incipios de p opo cionali-
dad y subsidia iedad.
La llamada a la p opo cionalidad como p incipal elemen o pa a decidi el
ipo de ac o a adop a po las ins i uciones de la UE (a . 1-37) no debe se conside-
ada como un elemen o he menéu ico pa a la in e p e ación del p ecep o cons i u-
cional de que se a e sino como c i e io ec o del juicio p e io a la decisión, que
aquéllas deben hace , y en el que se hab án de alo a , en e o as cosas, la in ensi-
dad de las compe encias implicadas, el modo de a ec ación que supone pa a las
Adminis aciones in acomuni a ias, la escala ideal de ac uación, e, incluso, la no -
ma i a p e iamen e adop ada en la misma ma e ia. El p incipio de p opo cionali-
dad, como indica el a . 9 PTC, implica una elección de la uen e en la que el
con enido y la o ma de la acción no excedan de lo necesa io pa a alcanza los
obje i os de la Cons i ución. Es deci , se aboga po la elección del medio menos
lesi o posible pa a las compe encias nacionales y egionales, lo que pa ece llama ,
sob e odo, a una p e e encia po la ley-ma co.
También se man iene el deseo de la UE de no impone ca gas inancie as
o adminis a i as a las Adminis aciones o a los ciudadanos que no es én jus i ica-
das, y p opo cionadas al obje i o que se p e enda. Desde hace iempo la Comu-
22.
Empleado,
e. g .,
pa a ma e ias económicas y asun os mone a ios.
I

23. Conside o imp escindible comen a algunas no as del p incipio de p opo cionalidad, al y
como ha quedado en el PTC, pa a ce a el cí culo de las uen es del De echo Com mi a iO,
sin pe juicio de las conside aciones que ace ca del p incipio de p opo cionalidad ealiza en
es a ob a el p o eso Ja ie
BARN1S.
277
ANTON/010,Sí; ,SANCHLZ SÁEZ

nidal Eu opea ha adop ado a ias p opues as sob e educción y simpli icación
cle la legislación. Así, po ejemplo, el «P og ama de B uselas» pa a la simpli i
ca
_
ción y e undición, p esen ado po la Comisión en el Consejo Eu opeo celeb ado
en esa ciudad en diciemb e de 1993
21
. Al año siguien e, la Comisión ins i uyó
el denominado «g upo Moli o » pa a la simpli icación legisla i a y adminis a i a
compues o po un g upo de «expe os independien es", enca gado de examin
a
'
el impac o de la legislación —comuni a ia y es a al— en el empleo la compe i i i-
dad'''. Pa e de su abajo se ha desa ollado, po ejemplo, en ma e ia de polí ica
ag a ia común. El conocido como «In o me Moli o »
-
, no incula a la Comisión,
pe o ha ma cado algunas pau as en la pos u a adop ada po és a en sus inicia i-
as legisla i as. La p ime a de ellas: educi su núme o. La segunda, apos a po
la simpli icación no ma i a «llegado el caso», po la des eglamen ación. Se
palpa en la LE una especie de
ho o legis,
en la c eencia de que «demasiadas
le es ma an la ley».
A mi juicio, es e p ejuicio sob e la legislación conmi a ia, y sob e el De echo
en gene al como he amien a pa a consegui el bien gene al ca ece de unda-
men o. Las leyes no son malas en sí mismas, ni siquie a la abundancia de no mas.
Lo pe judicial es la ley supe lua, la acumulación de le es epe i i as en ni eles
no ma i os di e en es (LE, Es ados, Regiones, En idades locales) . pa a e i a las,
el c i e io de educci("m de ca gas al mínimo no es obje i o, ya que exis en ca gas
,ju ídicas muy necesa ias y no necesa iamen e educidas. En mi opinión, el p inci-
pio de subsidia iedad no aboga po la imposición de las meno es ca gas posibles,
sino po la imposición de las ca gas adecuadas y jus as al ni el co espondien e (lo
que exige, an es de nada, una coo dinación y una inhibición no ma i a del ó gano
legi e an e que conside e que la escala de ac uación p opicia es o a) con o me a
una mo i ación que debe á hace se, caso po caso, en a ención a las ci cuns ancias
ju ídicas y casuís icas p e iamen e analizadas'''. Si con el «miedo al De echo» se
Es e p og ama, a ul imado, ha e isado sec o es en e os de legislación comuni a ia, como,
po ejemplo, en el ámbi o de la calidad del ai e, o de aguas (con el plan de acción pa a la
p o ección de las aguas sub e áneas), o con la adopción del Lib o Ve de sob e los p incipios
gene ales del De echo alimen a io.
Pa ecida expe iencia ue ealizada po el p o ec o pilo o SLIM (ac ónimo nada inocen e:
Simpli icación en el Ámbi o del Me cado In e io ), cuya misión e a simpli ica la legislación
de in e cambios in acomuni a ios, ma e iales de cons ucción, econocimien o mu uo de í u-
los y diplomas, V plan as o namen ales. Las expe iencias de es e p oyec o y las conclusiones
del «in o me MOli o » han sido ecogidas en pa e en la Resolución del Consejo de 8 de,julio
de 1996. sob e la simpli icación legisla i a adminis a i a en el ámbi o del me cado in e io
(DO(E C 224, de I de agos o de 1996, pgs. 5-6). A pesa de ello, el Consejo ad ie e que la
simpli icación no debe supone la e osión del ace o comuni a io, que debe á espe a , en e
o as. las exigencias de p o ección del medio ambien e (5
5
conside ando).
26.
0 In o me iel G upo de Expe os independien es sob e la Simpli icación Legisla i a y Admi-
nis a i a. Resumen P opues as (COM [95] 288, inal, de 21 de junio de 1995).
27.
Conside o que los c i e ios legisla i os de la Comisión a la ho a de decidi inicia o no un
p ocedimien o legisla i o (ins igado o no po los países miemb os o po el Pa lamen o y/o el
Consejo) sí deben es a guiados po el p incipio de subsidia iedad, pe o sólo en lo que hace
a la decisión en sí de ac ua o no legisla i amen e a escala comuni a ia o de deja dicha
inicia i a a las ins i uciones es a ales o egionales. No obs an e ello, el ni el o p ol indidad de
las ca gas adminis a i as /o inancie as que se ía deseable es ablece a ni el comuni a io no
es una consecuencia del p incipio de subsidia iedad, como pa ece que e deci se en el PTC.
2
78
La -democ a ización
,
de las /óen es del De echo en el P oyec o de Cons i ución ...
pe sigue una si uación ideal de deslegalización máxima, no se es a ía plasmando el
p incipio de subsidia iedad en el ámbi o comuni a io sino el de descen alización
máxima".
El p incipio de p opo cionalidad apa ece casi siemp e unido al de subsidia ie-
dad
en el P o ocolo ac ual y en el de la u u a Cons i ución Eu opea. No se a a
de
un ándem casual, sino de dos ases consecu i as p e ias al eje cicio de las com-
pe encias comuni a ias. La aplicación de ambos p incipios a la ealidad exige la
ealización de un «juicio in elec ual" que, en lo ocan e a la subsidia iedad,
supone
la
ap eciación, po las ins i uciones con inicia i a legisla i a —sob e odo la Comi-
sión—, de la necesidad o no de in e ención en una compe encia compa ida, e-
niendo en cuen a la mejo mane a de sa is ace los in e eses gene ales en elación
con los
obje i os plan eados'.
El P o ocolo cons i ucional sob e los p incipios de subsidia iedad y p opo cio-
nalidad exige a la Comisión la emisión de odas sus p opues as legisla i as a los
sino del de p opo cionalidad, q e implica us balance en e el cos o económico adminis a-
i o pa a la Hacienda y los ciudadanos, espec i amen e, y los bene icios que dichas medidas
end ían pa a el in e és gene al. Obsé ese, incluso, que el juicio de p opo cionalidad lle ado
a su ex emo lle a ínsi o el juicio de subsidia iedad. en la Medida en que cuando la ( :omisión
conside e que ninguna medida comuni a ia supe a el balance cos e-bene icio, se abs end á de
oma la inicia i a legisla i a a ni el comuni a io. De es o úl imo puede oma se co no ejemplo
la p e isión con enida en el a . 111-129.3, c) PTC, cuando se es ablece co no conside ación a
ene en cuen a po la VE a la ho a de adop a sus polí icas ambien ales «las en ajas y las
ca gas que puedan esul a de la acción o de la al a ele acción» de la Unión Eu opea en la
ma e ia.
28.
ina consecuencia deseable ele es a inicial animad e sión al De echo, a las no mas, ha sido
es ablecida en el G upo IX de abajo de la Con ención, c iando, en sus conclusiones, ahoga
po la «necesidad de ecu i con Mayo ecuencia a mé odos de "au o egulación
-
po los
p opios sec o es implicados, o de "co egulación" median e colabo ación en e dichos sec o es
y las au o idades públicas, espe ando siemp e la legislación, con el in de agiliza el p oceso
de decisión cm de e minados desa ollos de las no mas, o incluso como paso p e io a la ap o-
bación de un ac o legisla i o (pa iendo, así, de un p o ec o consensuado en e la (:Omisión
V los sec o es implicados en la egulación de ámbi os»). C . Ci .: Nc Ox E
-
Roi „ , SH:RETARIA:
In o me Final del G upo IX -Simpli icación
,
,
B uselas, 29 de no iemb e de 2002 (02.12) COSA'
424/02, WG IX 13. Obsé ese que no se a a aho a de deslegaliza sino de celeb a acue dos
O con enios
secundum leg
-
em,
es o es, en aplicación a su sec o de ac i idad. I,a UE iene a un
amplio bagaje en la negociación de acue dos olun a ios
( olun a ag eemen s)
en el ánbi o
medioambien al, muchos de los cuales han sido la base no ma i a ele pos e io es Di ec i as o
Reglamen os, o incluso de su desa ollo. Es os acue dos ienen base ju ídica en la Comunica-
ción de la (:omisión al Consejo y al Pa lamen o Eu opeo ela i a a los Acue dos sob e medio
ambien e (COM [96] 561, inal, DOCE de 27 de no iemb e 1996). Pa a un es udio más p o-
undo de los acue dos olun a ios o acue dos ambien ales, puede e se S.
á
x nnz A.. J.:
Los con enios adminis a i os pa a la p o ección ambien al, Ins i u o Andaluz
de Adminis ación
Pública, Se illa, 2004.
29.
Pa a decidi se, la Comisión puede ealiza consul as pa a de e mina si las medidas legisla i as
ienen implicaciones es a ales, egionales o locales, si és as son de una en idad lo su icien e-
men e impo an e cona) pa a no ac ua o pa a ac ua de ina mane a menos incisi a. Una ez
decidida a ac ua as es a p ime a ase. mo i ando su decisión, a los ó ganos con inicia i a
legisla i a les queda decidi qué amaño, qué p o undidad, qué g ado de exhaus i idad y de a-
lle hab á de ene el ac o ju ídico a adop a , en elación con la impo ancia o alcance de los
obje i os que se in en an consegui . Se a a, pues, de dos p emisas TIC con o man la olun ad
o no de ac ua la medida de dicha ac uación, si bien, mien as que la subsidia iedad juega
solamen e en
el
eje cicio de
compe encias
compa i las la p opo cionalidad lo hace
ambi
én
en las compe encias exclusi as, po azones ob ias.
279
9
4.
97"
A. omolo.sÉ .sÁ.N xEz
.sAL7.

Pa lamen os nacionales, quienes pod án dic amina sob e ellas. De es a mane a
po p ime a ez, el juicio p e io de subsidia iedad y p opo cionalidad deja de se
ya pu amen e in elec i o o pe sonal, haciéndose biuní oco y basado en una dialéc-
ica de opiniones con los Pa lamen os de los Es ados miemb os''. Pa a que los
Pa lamen os nacionales eciban oda la in o mación posible, el PTC obliga aho a
a la Comisión que acompañe su «p oyec o legisla i o» de una se ie de in o mes
pa ecidos a los que la Ley del Gobie no demanda en España pa a p esen a un
p oyec o de ley en el Pa lamen o. A sabe , el p oyec o se acompaña á de una
« icha» de impac o po meno izada en la que se conc e e el juicio sob e la subsidia-
iedad (jus i icándose la adopción de una medida comuni a ia, en es e caso, con
indicado es cuali a i os y cuan i a i os, como ambién eque ía el P o ocolo de
1997) y la p opo cionalidad, en la que se es ablezca el posible impac o inancie o
de la medida y los esul ados de las consul as ealizadas con ca ác e p e io a los
ciudadanos
y
asociaciones (como exige el a . 1-46 PTC); cuando se a e de una
Ley-ma co, además, debe á la Comisión habe de e minado cuáles son los e ec os
po enciales sob e la no ma i a que hab án de desa olla los Es ados miemb os,
incluida la legislación egional en los Es ados compues os.
Con base en el p incipio de p opo cionalidad de inido en el a . 1-9 PTC, el
obje o de la inicia i a legisla i a de la VE debe á se el mínimo pa a alcanza los
obje i os de la Cons i ución. No se en iende muy bien po qué aquí se habla de
«obje i os de la Cons i ución» y espec o de la subsidia iedad de «obje i os de la
acción p e endida» po la UE. ;Es que se quie e da a en ende que exis en obje i-
os legisla i os de la UE di e en es o más o menos ambiciosos que los obje i os
cons i ucionales? Eso pa ece ía comple amen e absu do. Si los hacemos equi ale ,
como pa ece lógico, subsidia iedad y p opo cionalidad sólo se di e encia ían en
que es e úl imo p incipio a más allá del obje o de la no ma a adop a , ijándose
ambién en su o ma, es deci , si se ap ueba una ley eu opea o una ley-ma co, o
I
un eglamen o delegado
3 32
.
Conside o que la e e encia a la «medida» de la acción que hace el a . 1-9
PTC no es una cues ión conna u al al p incipio de subsidia iedad, cuyo examen,
po de inición, sólo supond á una opción en e ac ua o no ( egula o no una
ma e ia de e minada), quedando la conc eción de dicha medida, del alcance de
la no ma, en el ámbi o del p incipio de p opo cionalidad. La aplicación del p inci-
pio de p opo cionalidad queda, de alguna mane a, con olada en el ámbi o in-
30.
A los que igualmen e debe án emi i se las esoluciones legisla i as del Pa lamen o Eu opeo
y las posiciones del Consejo de Minis os. Con ello los Pa lamen os Nacionales pueden segui
las e oluciones de una p opues a legisla i a, cons a ando la oma en conside ación o no de
sus dic ámenes sob e la misma a lo la go de odo el p ocedimien o legisla i o.
31.
Así pe ece en ende se ambién de la le a del a . 1-37.1 PTC.
32.
La apa en e equi alencia que el PTC ealiza de ambos p incipios —un an o inconscien e-
men e— nos si e pa a pensa que ambién pod ían los Es ados con ola la aplicación de la
p opo cionalidad en las p opues as legisla i as que la Comisión comunique a sus Pa lamen os
nacionales, dic aminando sob e su disco dancia con el alcance o g ado de de alle de la medida
p opues a, si bien no pod ían opina sob e la co ección de la elección de la Comisión de
una u o a uen e o mal de en e las del a . 1-32 PTC.
280
La «democ a ización» (le las uen es del De echo en el P oyec o de Cons i ución
e
no a a és del in o me anual que la Comisión debe endi a los Pa lamen os
Nacionales y a los P esiden es del Pa lamen o Eu opeo, Consejo Eu opeo y Consejo
d
e
Minis os.
281