La coope ación in e adminis a i a local
José Luis Ri e o Yse n
Ca ed á ico de De echo Adminis a i o de la Facul ad
de De echo de la Uni e sidad de Se illa
I. RÉGIMEN JURÍDICO
Las elaciones in e adminis a i as se egulan en nues o De echo en el
Tí ulo V Capí ulo II de la Ley 30/92 de 26 de no iemb e- en lo sucesi o LPAC
- modi icada po Ley 4/99 de 13 de ene o. Po lo que espec a a las elaciones
de la Adminis ación es a al o au onómica con las en idades locales se igen
po lo p e enido en los a ículos 55 a 61 de la Ley de Bases de Régimen local,
Ley 7/85 de 2 de ab il - en lo sucesi o LBRL - y en los a ículos 61 a 71 del Tex-
o Re undido de las disposiciones legales igen es en ma e ia de Régimen lo-
cal de 18 de ab il de 1986 - en lo sucesi o TRRL -.La ley 30/92, po así ella mis-
ma indica lo, es me amen e suple o ia de la LBRL en es a ma e ia. La Ley
30/1992 posi i izó en su Tí ulo I ("De las Adminis aciones Públicas y sus e-
laciones") una se ie —pocas— de eglas ela i as a las elaciones in e adminis-
a i as, omadas en g an medida de la LBRL —a s. 55 y ss.— e in e idas de la
doc ina del T ibunal Cons i ucional. En p incipio, son eglas gene ales, si
bien la Ley —a . 9— es ablece que las elaciones en e la Adminis ación del Es-
ado o la Adminis ación de la Comunidad Au ónoma con las Adminis acio-
nes Locales se egi án po la legislación básica en ma e ia de égimen local,
aplicándose suple o iamen e lo dispues o en el Tí ulo I de la LPAC, si bien
—como se ha dicho— exis e una coincidencia sus ancial en e la LBRL y la
LPAC
1
. Asimismo, debe ad e i se que aún cuando la Ley 30/1992 es c ono-
lógicamen e pos e io a los Pac os Au onómicos de 1992, no esponde a los
pos ulados de és os, sino al P oyec o de Ley de 1991 (así p. ej., no ins i uye las
Comisiones Bila e ales, a pesa de que es aban ya p e is as en los Acue dos).
1
La disposición adicional 14
1
LPAC, in oducida po la Ley 4/1999, es ableció que lo dis-
pues o en el Tí ulo I de la Ley se á de aplicación a las elaciones con las Ciudades Au ónomas de
Ceu a y Melilla en la medida en que a ec e al eje cicio de las compe encias es a u a iamen e asu-
midas.
57
La coope ación in e adminis a i a local
José Luis Ri e o Yse n
es
-
ioS
En p incipio, las disposiciones de la Ley 30/1992 —como las de la LBRL,.
pueden conside a se cubie as po el í ulo compe encial es a al ela i o a
las
"bases del égimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas" —a . 149.1.18—,
sob e odo si se epa a que ales eglas no inciden sob e la es uc u a u o ga-
nización in e na de las dis in as Adminis aciones —como sucede con el Tí ulo
II "De los ó ganos de las Adminis aciones Públicas"—, sino sob e las elaciones
en e ellas, de modo que es ob io que únicamen e el legislado es a al básico
es á en posición de o dena un sis ema cohe en e. Así, el T ibunal Cons i u-
cional —STC 76/1983— es ableció la posibilidad de que, den o del égimen ju-
ídico de las Adminis aciones Públicas, se incluyan las p esc ipciones ela i as
a la o mulación y plasmación del p incipio de coope ación.
Como p ime a a ea en es a in e ención conside o opo uno hace unas
b e es p ecisiones concep uales sob e los é minos:
II. SIGNIFICADO DE LA COOPERACIÓN: COOPERACIÓN, COLA-
BORACIÓN, COORDINACIÓN
wo II de la LBRL ela i o a las elaciones in e adminis a i as es á p esidido
m
ás po una idea o p incipio de coo dinación que po un p incipio de cola-
bo ación o coope ación y, ob iamen e son p incipios dis in os.
El T ibunal Sup emo, en STS. de 11 de julio de 2000 econoce que: "Cie -
a
men e, p esen a alguna di icul ad, po su p opia ambigüedad, de e mina el
sen ido
que iene el ca ác e de ó gano de coo dinación en e a los ó ganos
de
coope ación o de colabo ación.
Al concep o de coo dinación, se ha e e ido ambién en dis in as ocasio-
nes el T ibunal Cons i ucional. Así, en las SSTC 32/1983, de 28 de ab il (RTC
1984/32) y
42/ 1983,
de 20 de mayo (RTC 1983/42), abo da la noción de «co-
o dinación gene al», señalando que «pe sigue la in eg ación de la di e sidad
de las pa es o de los subsis emas en el conjun o o sis ema, e i ando con a-
dicciones y educiendo dis unciones...» y la compe encia de coo dinación
p esupone la exis encia de compe encias de los en es coo dinados que deben
se espe adas.
El a ículo 10 de la LBRL, localizado en el Tí ulo I de la Ley bajo el ge-
né ico epíg a e de Disposiciones gene ales obliga a que la Adminis ación lo-
cal, al igual que las demás Adminis aciones públicas ajus e "sus elaciones e-
cíp ocas a los debe es de in o mación mu ua, colabo ación coo dinación y
espe o a los ámbi os compe enciales espec i os".
Llama la a ención la combinación de p incipios que esul an, inicialmen-
e, con adic o ios, como pueden se el de coope ación y el de coo dinación.Y
llama la a ención cómo a englón seguido de es a enume ación de p incipios
la ley se ocupa de insis i en el de coo dinación: 2.- "P ocede á la coo dina-
ción de las compe encias de las En idades locales en e sí y, especialmen e con
las es an es adminis aciones públicas, cuando las ac i idades o los se icios
locales ansciendan el in e és p opio de las co espondien es En idades, inci-
dan o condicionen ele an emen e los de dichas adminis aciones o sean con-
cu en es o complemen a ios de los de es as. 3.- Las unciones de coo dina-
ción no a ec a án en ningún caso a la au onomía de las En idades locales. El
p ecep o iene su desa ollo en el a ículo 59 de la Ley Básica y su an eceden-
e en el Tí ulo II de la Ley 12/83 de 14 de oc ub e, Ley del P oceso Au onó-
mico. Hace años ya
2
expuse mi opinión, que hoy a i ico, de que odo el capí-
2
RIVERO YSERN, José Luis:
Manual de de echo local.
2
1
Edición Ci i as 1993 y en "La coope a-
ción p o incial pa a la ealización de ob as y p es ación de se icios municipales".
Documen ación
adminis a i a
n
2
. 240 pág. 131 y ss)
En la SIC 27/1987, de 27 de eb e o (RTC 1987/27), dic ada en ecu so
de
incons i ucionalidad in e pues o con a de e minados a ículos de la Ley
2/1983, de
4
de oc ub e, de las Co es Valencianas, po la que se decla an de
in e és gene al de e minadas unciones p opias de las Dipu aciones P o in-
ciales, especi ica que «la coo dinación cons i uye un lími e al pleno eje cicio
de las compe encias p opias de las co po aciones locales y como al, en cuan-
o que a ec a al alcance de la au onomía local cons i ucionalmen e ga an iza-
da, sólo puede p oduci se en los casos y con las condiciones p e is as en la ley)
(SSTC 32/1983, de 28 de ab il [RTC 1983/32), F. 2°, 80/1985, de 4 de julio
[RTC 1985/80], F. 2
2
y 27/1987, de 27 de eb e o [RTC 1987/27], F. 5
La di e encia exis en e en e las écnicas de coope ación y coo dinación
encuen a, en e ec o, una adecuada exp esión en la LBRL, dado que jun o a
los a ículos 57 y 58, en los que se exp esan esas écnicas coope a i as, ya sea
uncionales u o gánicas, en los a ículos 10.2, 59 y 62 se conc e an acul ades
de coo dinación de las Adminis aciones Públicas. Y, si bien an o unas como
o as écnicas se o ien an a lexibiliza y p e eni dis unciones de i adas del
p opio sis ema de dis ibución de compe encias, aunque sin al e a , en nin-
guno de los casos la i ula idad y el eje cicio de las compe encias p opias de
los en es en elación, es lo cie o que en las consecuencias y e ec os dimanan-
es de unas y o as no son equipa ables, pues o que oda coo dinación conlle-
a un cie o pode de di ección, consecuencia de la posición de supe io idad
en
que se encuen a el que coo dina espec o al coo dinado, lo que es de po
59
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ESTUDIOS
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La coope ación in e adminis a i a local
sí un elemen o di e enciado de p ime o den, que explica y jus i ica que, des-
de la pe spec i a compe encial, dis in as hayan de se las posibilidades de po-
ne en p ác ica unas y o as ó mulas (STC de 21 - XII - 1989)
Como indica la Exposición de Mo i os de la Ley 30/92 las elaciones en
es e modelo de Es ado deben o maliza se a pa i de los p incipios de leal ad
cons i ucional y de colabo ación.
Colabo ación y coope ación son, a nues o juicio, é minos sinónimos. El
a ículo 3 de la Ley 30/92 es ablece como p incipios que p esiden las elacio-
nes in e adminis a i as los p incipios de coope ación, e iciencia, anspa en-
cia y pa icipación, buena e y con ianza legí ima.
La LBRL alude po su pa e a a la coope ación como un p incipio, una
écnica de elación y ambién como un debe .
Desde la p ime a de las acepciones, el T ibunal Cons i ucional conside a
la coope ación como un p incipio de elación in e adminis a i a que ayuda a
lexibiliza
y
p e eni las dis unciones de i adas del p opio sis ema de dis ibu-
ción de compe encias (STC 214/89), dis unciones que son lógica consecuencia
del p incipio de descen alización polí ica y adminis a i a que p eside nues o
ac ual modelo de Es ado. La coope ación en es e sen ido o ien a hacia la uni-
dad a los dis in os cen os polí icos de al o ma que median e es e p incipio e-
sul e un modelo o ganiza i o cohesionado o coope a i o.Como indica Ca ba-
llei a Ri e a Te esa
3
el T ibunal Cons i ucional no p e ende o mula un con-
cep o especí ico de coope ación (de hecho en sucesi as STSTC - 11/86;
227/88; 201/88; 32/83 - se alude a la coo dinación la coope ación o la coo di-
nación indis in amen e pa a explica es a necesa ia econducción a la unidad
de un modelo de es ado compues o). En STC 11/86 se de ine la colabo ación
"como una ac uación que debe se ealizada bila e almen e en égimen de co-
labo ación especí ica sob e una ma e ia." En STC 201/88 se dice que " las es-
pec i as compe encia es a al y au onómica en an en un ma co de coope ación
y colabo ación en cuan o se o ien an a una ac i ud conjun a". Finalmen e en
STC 32/83 de ine la coo dinación como " la ijación de medios o sis emas de
elación que hagan posible la in o mación ecíp oca, la homogeneidad écnica
en de e minados aspec os y la acción conjun a de las au o idades".Como indi-
ca Ba be a nos encon amos an e é minos que no esponden a "concep os ju-
3
"La coope ación in e adminis a i a en la LBRL";
REALA,
núm. 257).
60
ídicamen e de inidos"
4
y que po an o son únicamen e de e minables cuando
se cons i uyen en o mulas especí icas de acción.
Ello lle a a la doc inas ci a a i ma que desde el pun o de is a de la e-
gulación legal especí ica de los di e sos mecanismos de elación se pone de e-
lie e la imposibilidad de in eg a posi i amen e el "genus" colabo a i o... So-
lo la coope ación y la coo dinación consiguen a es os e ec os, cons i ui se en
écnicas especí icas y di e enciables de elación in e adminis a i a".
Desde nues o pun o de is a la cues ión concep ual abo dada p ecisa
una conclusión de ini o ia sin e izado a po cuan o los concep os coope a-
ción y coo dinación ienen un signi icado y una uncionalidad dis in a,lo que
no sucede con los concep os coope ación y colabo ación que pueden consi-
de a se sus ancialmen e equi alen es. En es e in en o de sín esis - con cuan o
de imp ecisión puede lle a consigo cualquie in en o de sín esis, nos encon-
amos an e la coope ación, desde el pun o de is a ope a i o cuando dos o a-
ias adminis aciones ac úan en égimen de igualdad median e o mulas con-
encionales, o mulas que en nues o De echo se aducen en la celeb ación
y
o malización de con enios in e adminis a i os o en la c eación po ley de
ó ganos mix os en los que las adminis aciones in eg an es ac úan en égimen
de pa idad y que se con ie en en pun os de encuen o pa a la consul a la de-
libe ación y el deba e; ejemplo de ello es el eno li e al del a ículo 58 de la
LBRL y un ejemplo de es a modalidad o ganiza i a de la coope ación puede
se la Comisión Te i o ial de Adminis ación local.
Un e cium genus en es e con ex o semán ico es, a nues o modo de e
la coo dinación adminis a i a a la que ácilmen e pueden desliza se las o -
mulas o ganiza i as.En es a elación el plano de igualdad de las pa es desa-
pa ece y aunque los obje i os puedan y deban se coinciden es con los que
pe siguen las o mulas de coope ación, se p oduce una in e ención di ec i a
de una adminis ación sob e o a.En es os supues os la ac uación adminis a-
i a busca inicialmen e supli las de iciencias e insu iciencias de o a adminis-
ación y pa a ello una adminis ación p es a su apoyo a o a adminis ación.
Sin emba go es e apoyo ae necesa iamen e consigo una unción o compe-
4
BARBERÁ
Regioni e in e esse nazionale,
Giu é, Milano 1974 pág. 288, ci ado po CARBA-
LLEIRA RIVERA en
op. ci .
pág. 53).
5
Climen BARBERÁ "La coope ación es a al y au onómica en los se icios municipales" en
T a ado de de echo municipal I
Ci i as, Mad id, 1988 y CARBALLEIRA RIVERA
op. ci .
61
encia an ineludible como implíci a: la de di igi y con ola a la adminis a-
ción cuya ac i idad se inancia y apoya. Es a labo de apoyo puede se écnica,
económica, de medios pe sonales o po la ía de la plani icación;en cualquie-
a de es os casos, la adminis ación de apoyo os en a po ley y se ese a sob e
la adminis ación a quien se apoya una unción di ec i a, de ijación de di ec-
ices, un condicionamien o ác ico del lib e eje cicio de las compe encias y en
úl ima ins ancia una unción de u ela y con ol, la u ela y el con ol que eje -
ce quien ayuda sob e aquel cuya ac i idad se apoya. Un ejemplo de lo que ex-
ponemos es, a pesa de las ma izaciones que en es e pun o ha in oducido el
T ibunal Cons i ucional, la "coope ación" p o incial a la p es ación de las
ob as y se icios locales.
III. LA
COOPERACIÓN EN LA LEY 30/92 Y EN LA LBRL
1. Aspec os gene ales
—Con igu ación gene al.
Según el T ibunal Cons i ucional —STC 214/1989—,
la coolDe a(iim la cooi
-
dinación ienen conio nexo común el se écnicas que
se o ien an a lexibiliza
y p e eni las dis unciones de i adas del p opio sis e-
ma
de dis ibución de compe encias, pe o sin al e a la i ula idad y el eje ci-
cio de las compe encias p opias de las en idades en elación. Aho a bien,
mien as la coope ación es el campo del acue do en pie de igualdad, de la o-
lun a iedad, el T ibunal Cons i ucional señala que oda coo dinación conlle-
a un cie o
pode de di ección,
consecuencia de la
posición de supe io idad
en que
se encuen a el que coo dina espec o al coo dinado, de modo que hay p e-
sen e en la coo dinación una cie a
imposición,
un ca ác e o zoso.
A pa i de aquí es di icil eo iza de un modo gene al sob e el p incipio
de coo dinación, de modo que pa ece más p uden e delimi a , de un lado, la
coo dinación en e el Es ado y las CC AA, y, de o o lado, la coo dinación de
ambas ins ancias con las En idades Locales.
2.
La coo dinación de la Adminis ación del Es ado sob e las Adminis aciones au o-
nómicas
— Sob e el eje cicio de compe encias p opias de las CC
AA.
La Cons i ución —a .
149.1— a ibuye al Es ado una compe encia de coo dinación en es supues os:
coo dinación de la plani icación gene al de la Economía -13
2
, in e p e ada
po en T ibunal Cons i ucional en un sen ido no sólo global sino ambién sec-
o ial-, de la Sanidad —16c-)— y
de
la In es igación Cien í ica -15Q-.
— Sob e el eje cicio de compe encias delegadas po el Es ado.
Dada la dis in a na-
u aleza de es as compe encias, la Cons i ución —a . 150.2— pe mi e que la Ley
O gánica de delegación de compe encias es a ales en las CC AA que pueda e-
se a a la Adminis ación del Es ado de e minadas po es ades de coo dina-
ción sob e las CC AA, como la acul ad de dic a ins ucciones o di ec i as de
obligado cumplimien o.
3. La coo dinación de las Adminis aciones del Es ado y au onómicas sob e las En i-
dades Locales sob e el eje cicio de compe encias p opias
La LBRL -a . 7.2- es ablece que, aun cuando las compe encias p opias de
las En idades Locales se eje cen en égimen de au onomía y bajo la p opia es-
ponsabilidad, debe a ende se la debida coo dinación en su p og amación y
ejecución con las demás Adminis aciones Públicas.
— Ma e ias y ámbi os suscep ibles de coo dinación.
La admisión de la coo dina-
ción sob e las compe encias locales delegadas no p esen a di icul ad, dado que
es as compe encias no es án cubie as po la ga an ía cons i ucional de la au o-
nomía local. Así, la LBRL —a . 7.3— admi e que el ac o de delegación pueda p e-
e écnicas de di ección y con ol de opo unidad po pa e de la Adminis a-
ción Gene al del Es ado o de la Comunidad Au ónoma, según los casos. En con-
c e o, en cuan o a las po es ades de di ección la LBRL —a . 27.2— se limi a a p e-
e la acul ad de emana ins ucciones écnicas de ca ác e gene al; es deci , no
se p e én ins ucciones de ca ác e pa icula —como ó denes singula es—. Ade-
más, la LBRL —a . 7.3— es ablece que, en odo caso, debe espe a se la po es ad
de au oo ganización de los se icios de la En idad Local. La cues ión es más de-
licada cuando concie nen a compe encias p opias. Y, a di e encia de lo que ocu-
ía en las elaciones en e el Es ado y las CC. AA., en las cuales la coo dinación
iene un ca ác e asado, en elación con las EELL la coo dinación puede a ec-
a en p incipio a cualquie ma e ia de compe encia p opia de las EE LL. En
conc e o, el p incipal ámbi o de la coo dinación es el de las compe encias con-
cu en es. Aho a bien, la LBRL es ablece dos ipos de equisi os.
— Requisi o ma e ial.
Según la LBRL —a . 10.2— p ocede á la coo dinación
de las compe encias de las En idades Locales cuando las ac i idades o los se -
icios locales asciendan el in e és p opio de las co espondien es En idades,
incidan o condicionen ele an emen e los in e eses de la Adminis ación del
Es ado o au onómica o sean concu en es o complemen a ios de los de és as.
Así, p. ej., en elación con la unción inspec o a y la po es ad sancionado a se
p esen an, con ecuencia, alguna o algunas de las ci cuns ancias señaladas:
casi siemp e exis i á concu encia compe encial en e la Adminis ación au-
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onómica y la local, pe o, además, la no ma i a cuya aplicación se a a á de
ga an iza se á en buena medida de o igen au onómico, y, a menudo, la com-
pe encia sancionado a o de es ablecimien o de la legalidad co esponde á a
la Adminis ación au onómica.
— Requisi o o mal.
El T ibunal Cons i ucional —STC 27/1987— decla ó que
"la coo dinación cons i uye un lími e al pleno eje cicio de las compe encias
p opias de las Co po aciones Locales y como al, en cuan o que a ec a al al-
cance de la au onomía local cons i ucionalmen e ga an izada, sólo puede
p oduci se en los casos y con las condiciones p e is as en la Ley". Y según el
TC La coo dinación no es un pode gene al o inde e minado, sino que en
cuan o cons i uye una limi ación al p incipio de au onomía, las po es ades de
coo dinación son asadas po el o denamien o ju ídico. En es e sen ido, la
LBRL exige -a . 59.1- que la acul ad de coo dinación sea a ibuida
median e
ley
sec o ial es a al o au onómica al Gobie no o al Consejo de Gobie no, la
cual debe p ecisa , con el su icien e g ado de de alle, las condiciones y lími-
es de la coo dinación. Po su pa e, la Ley de Galicia 5/1997 -a . 206.2- aña-
de que las Leyes debe án es ablece las modalidades de con ol pa lamen a-
io de con o midad con los p ocedimien os especí icos ijados po el Regla-
men o del Pa lamen o, así como de ini , de mane a conc e a y en elación
con una ma e ia, se icio o compe encia de e minados, los in e eses gene a-
les o comuni a ios que se a icula án a a és de planes sec o iales, que de-
e mina án los obje i os y p io idades de la acción pública en la ma e ia co-
espondien e y los medios écnicos, económicos y pe sonales con que se
cuen e. Alguna Ley au onómica (Ley de Cas illa-La Mancha 2/1998 de O -
denación del Te i o io) decla a de in e és egional las unciones de con ol,
e i icación, disciplina y sanción, en su caso, de las ac i idades eguladas y, en
consecuencia, acul a a la Adminis ación au onómica pa a ap oba medidas
de coo dinación del desa ollo de dichas unciones, p e ia au o ización del
Pa lamen o au onómico, odo ello con o me al a . 59 LBRL. Lími es gene-
ales. En odo caso, dado que la coo dinación a a ope a sob e AA PP di i-
gidas po ins ancias de gobie no au ónomas, es a ci cuns ancia compo a las
siguien es limi aciones:
— Finalidad limi ada a la cohe encia del sis ema adminis a i o. El T ibu-
nal Cons i ucional —STC 27/1987— ha decla ado que la coo dinación no su-
pone una sus acción o menoscabo de las compe encias some idas a la misma;
an es bien, p esupone lógicamen e la i ula idad de las compe encias en a o
de la en idad coo dinada. Como añade el T ibuanl Cons i ucional —STC
27/1987—, "en cualquie caso los medios y écnicas de coo dinación deben es-
pe a un ma gen de lib e decisión o de disc ecionalidad a a o de las Admi-
nis aciones suje as a la misma, sin el cual no puede exis i e dade a au ono-
mía". Po an o, la coo dinación no puede pe segui la uni o midad de acción
de
odas las En idades Públicas, lo cual se ía con a io al p incipio de au ono-
mía, sino me amen e la
cohe encia del sis ema adminis a i o
globalmen e consi-
de ado, es deci , la compa ibilidad de las acciones de las dis in as AA PP en e
sí, de mane a que la e icacia del conjun o del sis ema no se ea g a emen e
comp ome ida o pe u bada po ac uaciones con adic o ias o que no se p o-
duzcan acíos o lagunas en la ac uación adminis a i a. Su unción es la in e-
g ación de los ac os pa ciales en la globalidad del sis ema —STC 27/1987—. La
STC 32/1983 ya decla ó que la coo dinación gene al "pe sigue la in eg ación
de la di e sidad de las pa es o de los subsis emas en el conjun o o sis ema,
e i ando con adicciones y educiendo dis unciones". En es e sen ido, la
LBRL —a . 10.3— decla a -en un p ecep o aplicable a las elaciones in e ad-
minis a i as en gene al- que las unciones de coo dinación no deben a ec a
en ningún caso a la au onomía de las en idades locales. De un modo posi i-
o, la Ley de Galicia 5/1997 de Adminis ación Local -a . 205.2- es ablece
que la coo dinación end á po inalidad log a la in eg ación en la globali-
dad del sis ema.
— Ca ác e subsidia io de las po es ades de coo dinación. La LBRL -a .
59.1- es ablece en un p ecep o aplicable a las elaciones in e adminis a i as
en gene al que es necesa io que la inalidad de asegu a la cohe encia de la
ac uación de las AA PP no pueda alcanza se a a és de las écnicas de coope-
ación o que es as esul en insu icien es. De es e modo, puede a i ma se que
la LBRL con igu a a las acul ades de coo dinación como
úl ima a io.
Así, el
Sup emo —STS 3.4.1998, RJ 3372— señala que las écnicas de coope ación y co-
o dinación "no son al e na i as o disc ecionalmen e u ilizables, sino que ha de
acudi se p ime o a écnicas coope ado as de ca ác e olun a io y, únicamen-
e, en el caso de que és as esul en imposibles, pod ía esul a jus i icada la u i-
lización de écnicas de coo dinación o zosa, a la que se da, po an o, una na-
u aleza subsidia ia, en azón al iesgo que implican pa a la au onomía de los
en es coo dinados".
Los ins umen os.
Los ins umen os o mecanismos al se icio de la coo di-
nación son a ios:
—
La no mación. La p opia po es ad no ma i a cons i uye un mecanismo pa-
a implemen a , den o de las espec i as compe encias, la cohe encia de la polí-
ica en un sec o (Ley del País Vasco 3/1998 de P o ección del Medio Ambien e).
—
La plani icación. Es el más impo an e ins umen o de coo dinación.
64
65

José Luis Ri e o Yse n
e5TUD1OS

es (Dias
La coope ación in e adminis a i a local
nación de los obje i os y p io idades de la acción pública en la ma e ia co-
espondien e -a . 59.1 LBRL, aplicable en gene al-.
— Lími es. El T ibunal Cons i ucional -STC 201/1988, 227/1988- iene de-
cla ado que el Es ado no debe ago a oda la ac i idad plani icado a en la ma-
e ia -STC 227/1988-, es deci , el Plan no debe p i a a las Comunidades Au-
ónomas de odo ma gen pa a desa olla una polí ica p opia, lími e és e que
hay que en ende ambién aplicable espec o a las En idades Locales. Así, al-
guna Ley (Ley de Andalucía 12/1999 del Tu ismo) decla a que la coo dina-
ción se lle a á a cabo con espe o a los espec i os ámbi os de compe encia,
sin a ec a en ningún caso a la au onomía de las En idades Locales.
— Con enido. Los planes sec o iales con end án las siguien es de e mina-
ciones:
—
Las Di ec ices de obligado cumplimien o.
— La imposición a los en es coo dinados en el eje cicio de sus compe en-
cias de especí icos debe es de in o mación al ó gano coo dinado . Así, La Ley
Gene al de Sanidad —a s. 40.16 y 73.1— es ablece en e las compe encias es a-
ales, el es ablecimien o de medios y de sis emas de elación que ga an icen la
in o mación y comunicación ecíp ocas en e la Adminis ación sani a ia del
Es ado y las de las Comunidades Au ónomas.
—
La imposición a los en es coo dinados en el eje cicio de sus compe-
encias de ámi es especí icos de in o me o consul a e acuados po el ó -
gano coo dinado , o, más aún, imposición de p ocedimien os de ges ión
coo dinada.
—
Sis ema público. La decla ación en la legislación sec o ial de la cons i-
ución de un sis ema público en di e sos ámbi os —se icios sociales, educa-
ción, sanidad, a chi os, biblio ecas... —, que incluye los ecu sos de di e sas
ins ancias e i o iales iene uncionado como un í ulo legi imado de las po-
es ades de coo dinación. En e ec o, dado que es consus ancial a la idea de sis-
ema la in eg ación de odas las pa es en un odo cohe en e e in e elacio-
nado, es a écnica del sis ema es á e o zando el papel coo dinado de la ins-
ancia cen al, ya sea la es a al —p. ej. en ma e ia educa i a y sani a ia- o la au-
onómica — p. ej. en ma e ia de se icios sociales o de a chi os y biblio ecas-, y
que se mani ies a en la a ibución de di e sas po es ades: de plani icación, de
homogeneización de no mas écnicas, debe es de in o mación... Así, p. ej., la
Ley Gene al de Sanidad —a . 46.c)— decla a como una de las ca ac e ís icas
undamen ales del Sis ema Nacional de Salud la coo dinación y, en su caso, la
in eg ación de odos los ecu sos sani a ios públicos en un disposi i o único,
de al modo que se log e la in eg ación de ac os pa ciales en la globalidad del
Sis ema —a . 73.1—. Así, en ma e ia de a chi os se a ibuye (La Ley de Ca alu-
ña 10/2001) al ó gano coo dinado del sis ema au onómico de a chi os, en-
e o as compe encias, la de elabo a y, en su caso ap oba las no mas e ins-
ucciones écnicas en ma e ia de o ganización y uncionamien o de los a -
chi os in eg an es del Sis ema; así como inspecciona écnicamen e los a chi-
os in eg an es del Sis ema, an o públicos como p i ados.
El plan o p og ama sec o ial
El p incipal medio de coo dinación consis e en la plani icación sec o ial,
es deci , la de inición conc e a y en elación con una ma e ia, se icio o com-
pe encia de e minados de los in e eses gene ales o au onómicos, la de e mi-
66
a)
Obje i os y p io idades de la acción pública en la ma e ia co espon-
dien e.
b)
Bases gene ales de ac uación pa a p og ama , inancia y ejecu a las
ac i idades coo dinadas.
Sin emba go, en la p ác ica los planes sec o iales suelen adolece de al a de
conc eción, lo que de e mina una débil coo dinación, debido a la inde inición de
esponsabilidades de las dis in as Adminis aciones Públicas que deben in e eni
en cada ámbi o: así en ma e ia de se icios sociales, aun cuando se de inen obje i-
os es a égicos, no se ijan en cambio obje i os ope a i os ácilmen e mensu ables,
y, po ello, la delimi ación de los ecu sos, la p oyección p esupues a ia del plan,
y de las ac uaciones así como de los indicado es de e aluación es gené ica, en el
sen ido de que no se cuan i ican los ecu sos que se es iman que deben c ea se, ni
cuáles son las ins i uciones esponsables de su implan ación o man enimien o y en
qué medida han de apo a a su inanciación, ni el calenda io de las ac uaciones,
con la consiguien e inde e minación de las esponsabilidades de las dis in as Ad-
minis aciones Publicas. Y, en ocasiones, ello es así po que el Plan adolece de un
equisi o p e io, cual es un es udio de necesidades sociales y un in en a io de e-
cu sos sociales que pe mi a de e mina de qué ecu sos adolece la Comunidad Au-
ónoma. El p opio De enso del Pueblo Andaluz decla ó, en e e encia a la plani-
icación en ma e ia de se icios sociales: "Cons i uye un eje cicio de i esponsabi-
lidad diseña una plani icación disociada de la ealidad, con plan eamien os un-
dados en deseos o in enciones en e a hechos y ci cuns ancias eales, con la con-
siguien e sob e alo ación de las posibilidades e ec i as de la ac i idad pública, a ec-
ando ine i ablemen e a la p opia c edibilidad del sis ema público"
67
La coope ación in e adminis a i a local
— Elabo ación. A modo de compensación de sus e ec os inculan es, an-
o el T ibunal Cons i ucional —STC 144/1985— como la LBRL —a . 58.2— de-
cla an que las Adminis aciones que engan a ibuidas la o mulación y ap o-
bación de ins umen os de plani icación deben o o ga a las es an es una pa -
icipación en su elabo ación que pe mi a a moniza los in e eses públicos
a ec ados. Po su pa e, la e o ma de la Ley 11/1999 añadió, un an o inne-
cesa iamen e, que la pa icipación de los municipios en la o mación de los
planes gene ales de ob as públicas que les a ec en se ealiza á en odo caso de
con o midad con lo que disponga la co espondien e legislación sec o ial —p.
ej., median e la emisión de consul as e in o mes en el p ocedimien o de ela-
bo ación del plan—. En ocasiones, las consul as no son di ec as sino a en ida-
des ep esen a i as —como ede aciones de municipios—. Y en o as la Ley de-
ja abie a es a cues ión, es ableciéndose que la audiencia a las En idades Lo-
cales a ec adas "di ec amen e o a a és de las en idades que les ep esen en".
Debe en ende se que es a pa icipación es independien e la in e ención del
co espondien e ó gano de colabo ación in e adminis a i a, cuya consul a en
ningún caso puede sus i ui a la pa icipación de las en idades in e esadas
6
.
— Ap obación. En gene al, los planes sec o iales son ap obados po el Go-
bie no o Consejo de Gobie no, sin pe juicio de la p e ia emisión al Pa la-
men o pa a deba e de sus líneas básicas
7
, o de la emisión pos e io pa a su co-
nocimien o. Si bien en algunos sec o es, como sucede en ma e ia de se icios
sociales, se p e é que, una ez elabo ado po el Ejecu i o, el plan debe se e-
mi ido a la Asamblea o Pa lamen o au onómicos pa a su ap obación. Pe o in-
cluso en es os casos el Plan no suele ami a se con o me al p ocedimien o le-
gisla i o y ap oba se como Ley, sino median e esolución del Pa lamen o, co-
mo ac o no de Ley.
— E ec os. Una ez ap obados los planes, las En idades Locales deben eje -
ce sus acul ades de p og amación, plani icación u o denación de los se i-
cios o ac i idades de su compe encia en el ma co de las p e isiones de los pla-
nes an es e e idos —a . 59.1 LBRL—. Y disposiciones simila es se encuen an
en la legislación sec o ial. Así, p. ej., la gene alidad de las Leyes au onómicas
en el campo de los se icios sociales es ablecen que el Plan ma ca á las di ec-
ices a las que debe án adecua se los co espondien es p esupues os de la Co-
6
Así, la Ley de A agón 7/1999 —a . 161.4— es ablece que se encuen en edac ados, se some-
e án a in o me del Consejo Local de A agón.
7
Ley de Andalucía 6/1998 del Depo e —a . 4—, en elación con el Plan Gene al del Depo e.
68
n'unidad Au ónoma y de las En idades Locales. Sin emba go, es a inculación
plan ea p oblemas pa a su ins umen ación ju ídica, dado que el Plan ca ece
de ca ác e
no ma i o y su incumplimien o supond á de o dina io una inac i-
idad ma e ial po pa e de la Adminis ación Local co espondien e. Po ello,
en elación con las En idades Locales, algunas Leyes au onómicas econducen
los e ec os del plan al ámbi o de la ac i idad de omen o de la Adminis ación
au onómica, la cual no pod á sub enciona se icios que no es én p e is os en
el Plan egional, o se es ablece que oda concesión de sub enciones y ayudas
a las En idades Locales con ca go a los p esupues os de la Comunidad Au ó-
noma "es a á condicionada al cumplimien o de las p e isiones de los planes y
p og amas"
8
. O bien end án p e e encia pa a la celeb ación de con enios de
coope ación y inanciación po pa e de la Adminis ación au onómica, las
Co po aciones Locales que es ablezcan en sus p esupues os consignaciones
pa a la inanciación de se icios sociales que sean con emplados en el Plan Re-
gional
9
. Es deci , la unción del plan egional se ía delimi a las in aes uc u-
as que se ían inanciadas con ondos públicos, incluyendo su ubicación geo-
g á ica y sus ca ac e ís icas écnicas. Lo que sí pod á incula el plan a las Ad-
minis aciones Locales es en las p e isiones u banís icas necesa ias en sus es-
pec i os ins umen os de o denación.
— Re e encia a las apo aciones inancie as. Una cues ión cen al es si a
a és de la plani icación puede la en idad coo dinado a impone comp omi-
sos inancie os a las Adminis aciones Públicas coo dinadas. Si la apo ación
local iene po obje o inancia se icios au onómicos, aun cuando sean de in-
e és común o incluso concu en es, debe eco da se que, con o me a lo se-
ñalado más a iba en sede de coope ación o zosa, la ju isp udencia —STS
10.5.1999, A z. 1999/3607— iene decla ado que "el es ablecimien o de apo -
aciones municipales obliga o ias en bene icio de se icios au onómicos de in-
e és común (o concu en es) sólo puede ins umen a se po medio de una
Ley básica, que como al debe se p omulgada po el Es ado y no po las Co-
munidades Au ónomas". Cues ión dis in a puede se la imposición en el plan
de apo aciones pa a se icios p opios de las Adminis aciones. A es e espec-
o, la Ley Gene al de Sanidad —a . 76.2— es ablece que la inco po ación de los
di e en es planes de salud es a ales y au onómicos al Plan In eg ado de Salud
implica la obligación co ela i a de inclui en los p esupues os de los años su-
cesi os las p e isiones necesa ias pa a su inanciación, sin pe juicio de las
8
Ley de Andalucía 6/1998 del Depo e —a . 8.2—.
9
Ley de Andalucía 2/1988 de Se icios Sociales —a . 20.2—.
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José Luis Ri e o Yse n
eSTUD105
José Luis Ri e o Yse n
e5TUDIOS
ESUD105
La coope ación in e adminis a i a local
adap aciones que equie a la coyun u a p esupues a ia. Pe o debe ene se en
cuen a que es e Plan In eg ado de Salud lo que hace es ecoge en un docu-
men o único los planes es a ales, los planes de las Comunidades Au ónomas
y
los planes conjun os —a . 74.1—, de modo que los comp omisos inancie os
son asumidos olun a iamen e po las Comunidades Au ónomas, pues el Es-
ado se limi a a comp oba la adecuación de los Planes de Salud de las Co-
munidades Au ónomas a los c i e ios gene ales de coo dinación.
El Plan P o incial de Ob as y Se icios Municipales
La
LBRL —a . 36.2— conec a es e Plan con una cie a ambigüedad a la pla-
ni icación p o incial de que se a a, al p esen a la simul áneamen e como ins-
umen o de coo dinación [le a a) del apa ado 1] y de coope ación [le a b)
del apa ado 1]. No obs an e, el T ibunal Sup emo —STS 3.4.1998, A . 3372—
conside a que, desde el pun o de is a de las Dipu aciones, esul a p e e en e
su ca ác e de mecanismo de coope ación con las En idades municipales de la
p o incia, pues o que no sólo es el p opio p ecep o el que cali ica como de
«coope ación» a los planes, sino que ambién es és a la na u aleza
que esul a
de su egulación sis emá ica. En esumen, puede deci se que los Planes
P o-
inciales
de Coope ación son ealmen e «planes de coope ación», sin pe jui-
cio
de que a a és de es a coope ación log e la Dipu ación coo dina los es-
ue zos de las En idades locales que in e ienen. Pa a el T ibunal Sup emo, si
bien es cie o que los Planes P o inciales de Coope ación pe siguen, jun o a
la p e e en e inalidad de «coope ación», una cie a unción de «coo dina-
ción», en el asegu amien o y ga an ía de la adecuada p es ación de los se i-
cios municipales, especialmen e de los mínimos es ablecidos en el a . 26.1
LRBRL, en ningún caso ello supone que la Dipu ación asuma la i ula idad de
los se icios y ob as que os en an los municipios. Las ob as de los Planes P o-
inciales son de compe encia municipal, dado que la coope ación in e admi-
nis a i a pa e siemp e de la o mulación de una ac uación conjun a den o
de las espec i as compe encias pa a la consecución de un in de e minado.
Asimismo, aun cuando la asis encia de las Dipu aciones a los Municipios se di-
ige p e e en emen e al es ablecimien o y adecuada p es ación de los se icios
públicos mínimos obliga o ios, en cuya ac uación, po cie o, pueden coope-
a las Comunidades Au ónomas (a . 26.3 y 4 LRBRL), de ello no se deduce
la acul ad de sub ogación o sus i ución de las Dipu aciones.
A pa i de aquí se conside a necesa io do a de legi imidad al ac o com-
plejo en que se aduce la ami ación y ap obación del Plan, pa a que, con
espe o a la au onomía municipal, sea consecuencia del acue do y no de la im-
posición unila e al. De es e modo, si bien la ju isp udencia ya había ad e ido
de la necesa ia pa icipación de los municipios de la p o incia en la elabo a-
ción del Plan, el T ibunal Sup emo —STS 3.4.1998— da un paso más, al exclui
de él cualquie ob a que cuen e con la nega i a del co espondien e Ayun a-
mien o a ec ado y en ende , incluso, que la p opues a de inclusión de la ob a
co esponde a la p opia Co po ación municipal. "O a cosa supond ía una
e ec i a sub ogación de la Dipu ación en las compe encias municipales apo-
yándose en una écnica de coope ación que no es a ibu i a de í ulo compe-
encial". La consecuencia inmedia a del p incipio de inal e abilidad de los í-
ulos compe enciales, que edunda en el p oceso de elabo ación de los Planes
de que se a a, es que «las ob as han de se p opues as po el Ayun amien o
egido del e i o io en que ayan a ealiza se, y que ningún o o o ganismo
puede decidi qué ob as de esa compe encia municipal son las con enien es
pa a ese conc e o municipio; o a conclusión supond ía la in omisión de
o o o ganismo en acul ades y compe encias municipales, esul ando ello ina-
cep able en un Es ado compues o como el español».
A mayo abundamien o, el T ibunal Sup emo e ue za es e c i e io de la
necesidad de es a inicial acep ación olun a ia de la ob a o se icio po los mu-
nicipios espec i os, a pa i del hecho de que la apo ación
económica que
han de e ec ua
los
municipios pa a la ejecución de las ob as incluidas
en el
Plan supone una incidencia en el ámbi o p esupues a io, que exige que la de-
cisión no enga condicionada en é minos imposi i os po el acue do adop a-
do po o a Adminis ación.
O os ins umen os de coo dinación
— Las di ec ices. El T ibunal Cons i ucional -STC 27/1987- decla ó a p o-
pósi o de la coo dinación de las Dipu aciones P o inciales, que las di ec ices
no pueden supone una modalidad de con ol ni coloca a las Dipu aciones
P o inciales —o gené icamen e a las En idades Locales— en una posición de su-
bo dinación je á quica o cuasije á quica incompa ible con su au onomía. "La
coo dinación implica la ijación de sis emas de elación que hagan posible,
además de la in o mación ecíp oca, la homogeneidad écnica y la acción de
las Adminis aciones coo dinado a y coo dinada, e i ando las dis unciones
que p oduci ía la ges ión sepa ada de los se icios públicos con incidencia en
di e sos ámbi os elacionados en e sí. Pe o no puede aduci se en la ema-
nación de ó denes conc e as que p e igu en exhaus i amen e el con enido de
la ac i idad del en e coo dinado, ago ando su p opio ámbi o de decisión au-
ónoma". Po an o, las di ec ices deben ene un ca ác e gene al. Así, algu-
na no ma sec o ial se e ie e a la homogeneización de mé odos y c i e ios éc-
nicos. Y la Ley Gene al de Sanidad —a . 70.4— econoce la compe encia del Es-
70
71
José Luis Ri e o Yse n
e5TUDIOS
esuplos
La coope ación in e adminis a i a local
ado pa a ap oba los "c i e ios gene ales de coo dinación sani a ia" que se e-
mi i án a las Comunidades Au ónomas pa a que sean enidos en cuen a po
és as en la o mulación de sus planes de salud y de sus p esupues os anuales.
—
Los P ocedimien os de ges ión coo dinada. La Ley de A agón 7/1999 -
a . 162.1- p e é dos supues os de p ocedimien os de ges ión coo dinada, uno
de ca ác e p ecep i o y o o de ca ác e olun a io.
—
Po Ley. La LBRL -a . 62- es ablece que cuando la na u aleza de una ac-
i idad pública hicie a muy di ícil o incon enien e una a ibución di e encia-
da de las acul ades ejecu i as sob e una ma e ia, las Le es egulado as de los
dis in os sec o es de la acción pública pod án in eg a el eje cicio de las a i-
buciones de los en es locales en ac uaciones o p ocedimien os de ges ión co-
o dinada con la Adminis ación del Es ado y/o con la de la Comunidad Au-
ónoma. En es e caso, la esolución inal co esponde á a una de és as, pe o
se á necesa ia la in e ención de la en idad local a ec ada median e el ámi-
e de in o me p e io, de con o midad con lo es ablecido po la co espon-
dien e Ley sec o ial. Así, p. ej. la
Ley de Andalucía 7/1994 de P o ección Am-
bien al
di e encia en e ac i idades suje as a in o me ambien al, cuya emisión
co esponde a la Adminis ación au onómica y cons i uye equisi o
indispen-
sable pa a el o o gamien o de licencias municipales —a . 29—, y ac i idades su-
je as a cali icación ambien al, que pueden se emi idas po los Ayun amien os
—a . 34—.
—
Po acue do. Cuando exis a concu encia de compe encias ejecu i as
de la Adminis ación local y la Comunidad Au ónoma sob e una ma e ia, la
Dipu ación Gene al y las en idades locales pod án aco da el es ablecimien o
de p ocedimien os de ges ión coo dinada. Ello se á especialmen e aplicable
en elación con las au o izaciones que los pa icula es deban ob ene de aque-
llas Adminis aciones públicas pa a la ealización de ac i idades en ma e ia de
u banismo, medio ambien e y ac i idades clasi icadas, pa imonio his ó ico u
o as análogas. En es os casos, el p ocedimien o de ges ión coo dinada com-
po a á la educción de las di e sas au o izaciones adminis a i as a una única
de la Adminis ación au onómica o municipal. Las demás Adminis aciones
que no hayan adop ado la esolución inal debe án in o ma con ca ác e p e-
io en elación con el eje cicio de sus compe encias p opias.
4. Coope ación y leal ad cons i ucional
La Ley 30/92 es ablece la coope ación como un debe .En su e o ma
ope ada po Ley 4/99 es e p incipio se aduce en una mención exp esa
d
e
l
p incipio
de leal ad ins i ucional que plan ea una doble e ien e.De
un
a pa e se conside an p ác icas p ohibidas po es e p incipio el desco-
n
ocimien o de las compe encias de las di e sas adminis aciones o la no
ponde ación en
caso de con lic o de odos los in e eses a ec ados.Desde
u
n pun o
de is a posi i o esa leal ad ins i ucional - coope ación, se
adu-
c
e en
obligaciones conc e as.Así p es a in o mación y ayuda a las demás
a
dminis aciones o mulándose al espec o un debe no gené ico sino
ponde ado
del que queda á exen a la Adminis ación a quien se solici a el
auxilio si:
.- se ca ece de compe encia
pa a p es a lo
.- si se ca ece de los medios su icien es
.- o si, (S s TC 104/88 y 152/88), la Adminis ación demandan e de la co-
ope ación ca ece de la compe encia pa a pedi la, en cuyo caso puede nega -
se la in o mación o asis encia eque ida, mo i adamen e.
El
p incipio de leal ad ins i ucional supone el espe o del Es ado al eje-
cu a
sus compe encias al ámbi o compe encia' de o as adminis aciones
(STSTC 11/86 y 96/90 e i ando la up u a del deseable equilib io en e las
dis in as egiones (STC 64/90).
Pues bien, in e esa señala cómo las en idades locales no apa ecen en es e
sis ema de mu ua coope ación. Únicamen e el apa ado 4 del a ículo 4 de la
LPAC explíci amen e con empla la coope ación in e adminis a i a local cuan-
do es ablece que " la Adminis ación Gene al del Es ado, las de las Comunida-
des Au ónomas y las En idades que in eg an la Adminis ación local debe án co-
labo a y y auxilia se pa a aquellas ejecuciones de sus ac os que hayan de eali-
za se ue a de sus espec i os ámbi os e i o iales de compe encias.El supues o
se e ie e como explica Sa mien o Acos al° a ac os dic ados sin ex alimi ación
compe encial que p ecisan el auxilio de o a Adminis ación pa a su ejecución
y plena e ec i idad. g auxilio de las ue zas de segu idad del Es ado pa a eje-
cu a el ac o de una Comunidad au ónoma sin ue za policial p opia.
Pe o, po lo demás, como decimos,el sis ema que diseña la ley 30/92 es
un sis ema pensado pa a las elaciones en e la Adminis ación del Es ado y las
Comunidades au ónomas.
1
° SARMIENTO ACOSTA M. "Las elaciones en e Adminis aciones as la e o ma de la
Ley 4/99" en
Ac ualidad Adminis a i a
ng 17, ab il 2000.
72
73
Asimismo, debe obse a se que ambién exis en planes conjun os en e la
Adminis ación au onómica y las Adminis aciones Locales, a pa i de la le-
xible con igu ación de los con enios de colabo ación".
Con ca ác e gene al, los Acue dos Au onómicos de eb e o de 1992 de-
cla a on que la écnica de coope ación más adecuada pa a abo da ac uacio-
nes o a eas comunes en e el Es ado y las Comunidades Au ónomas es la pla-
ni icación y la p og amación conjun a. Sin emba go, no ue ecogida en la e -
sión inicial de la Ley 30/1992. No obs an e, ue apun ada en la modi icación
de la Ley Gene al P esupues a ia ope ada po la Ley 13/1996, de 30 de di-
ciemb e, de Medidas Fiscales, Adminis a i as y del O den Social. Y, inal-
men e, la e o ma de la Ley 4/1999 la incluyó.
Más aún, ya la LOFCA de 1980 —a . 18— p e ió que el Es ado y las Co-
munidades Au ónomas pod án p omo e y ealiza conjun amen e p oyec os
conc e os de in e sión.
Así, en ma e ia u ís ica, la Ley de Andalucía 12/1999 del Tu ismo —a .
16.5— es ablece que la decla ación po el Gobie no andaluz de una zona de
p e e en e ac uación u ís ica da á luga a la elabo ación de un Plan de Ac-
uación Tu ís ica In eg ada, "que se o maliza á a a és de un con enio a sus-
c ibi en e la Adminis ación au onómica, las En idades Locales in e esadas,
así como, en su caso, o as Adminis aciones, asociaciones u o ganismos.
Exp esamen e en la LPAC —a . 7— la écnica de los planes o p og amas
conjun os, al dispone —a . 7.1— que la Adminis ación Gene al del Es ado y
la Adminis ación de las Comunidades Au ónomas pueden aco da la ealiza-
ción de planes y p og amas conjun os de ac uación pa a el log o de obje i os
comunes en ma e ia en las que os en en compe encias concu en es.
Den o del espec i o ámbi o sec o ial, co esponde a las Con e encias
Sec o iales la inicia i a pa a aco da la ealización de planes o p og amas con-
jun os de ac uación, la ap obación de su con enido, así como el seguimien o
y e aluación mul ila e al de su pues a en p ác ica.
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Así, en ma e ia u ís ica, la Ley de Andalucía 12/1999 del Tu ismo —a . 16.5— es ablece que
la decla ación po el Gobie no andaluz de una zona de p e e en e ac uación u ís ica da á luga
a la elabo ación de un Plan de Ac uación Tu ís ica In eg ada, "que se o maliza á a a és de un
con enio a susc ibi en e la Adminis ación au onómica, las En idades Locales in e esadas, así co-
mo, en su caso, o as Adminis aciones, asociaciones u o ganismos.
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e5TUDIO5
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e5UDIC6
La coope ación in e adminis a i a local
El acue do ap oba o io de los planes y p og amas conjun os de ac uación
debe especi ica , según su na u aleza, los siguien es elemen os de su con eni-
do: los obje i os de in e és común a cumpli ; las ac uaciones a desa olla po
cada Adminis ación; las apo aciones de medios pe sonales y ma e iales de
cada Adminis ación; los comp omisos de apo ación de ecu sos inancie os;
la du ación, así como los mecanismos de seguimien o, e aluación y modi ica-
ción —a . 7.3—.
El acue do ap oba o io de un plan o p og ama conjun o end á e icacia
inculan e pa a la Adminis ación Gene al del Es ado y las Comunidades Au-
ónomas pa icipan es que lo susc iban —a . 7.4—.
El acue do ap oba o io de un plan o p og ama conjun o puede se com-
ple ado median e con enio de colabo ación con cada una de las Comunida-
des Au ónomas pa icipan es que lo susc iban, que conc e en aquellos ex e-
mos que deban se especi icados de o ma bila e al.
5.- La coope ación uncional: modalidades
Jun o con las elaciones de coope ación que aban en e sí las Adminis-
aciones públicas y basadas en los p incipios de pa idad y de olun a iedad,
de e minadas Adminis aciones ienen a ibuidas legalmen e unas compe en-
cias especí icas de coope ación en elación con o as Adminis aciones de ni-
el e i o ial in e io —así la Adminis ación del Es ado con elación a las Ad-
minis aciones au onómicas, y ambas con las En idades Locales, y, en e és as,
los P o incias en elación con los Municipios—. El undamen o úl imo de es as
especí icas compe encias de coope ación es iba en el p incipio cons i ucional
de solida idad -a . 2 CE-, es deci , en la ga an ía del equilib io in e e i o ial.
Una p ime a modalidad de es a coope ación es la que pod ía denomi-
na se coope ación écnica.
Es a coope ación puede e es i a ias o mas, como el aseso amien o e
incluso el apoyo écnico. Así, en elación con la unción inspec o a de los mu-
nicipios, algunas no mas p e én que cuando la Adminis ación Local no cuen-
e con los medios écnicos o humanos necesa ios pa a cumpli la unción de
con ol que le co esponde, pod á solici a a la Adminis ación au onómica el
aseso amien o y apoyo écnico necesa ios pa a el eje cicio de dicha compe-
encia de inspección, y, en el caso de que se conside e imposibili ada pa a el
mismo, el auxilio en al unción. Así, es adicional el desempeño po pa e de
las Dipu aciones P o inciales de una unción de "asis encia" écnica a los Mu-
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esuplas
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La coope ación in e adminis a i a local
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e5TUDIOS
nicipios, la cual e is e dis in as modalidades: ya sea una asis encia ju ídica -
a ende consul as, de ensa en juicio... —, asis encia económico- inancie a - ea-
lización de audi o ías... —, o asis encia écnica de o o ipo —elabo ación de es-
udios, p oyec os...—. También aquí pueden inclui se los se icios en ma e ia
de o mación pe manen e de los unciona ios municipales.
Una asis encia écnica simila es án mon ando las Adminis aciones au o-
nómicas, a a és de cen os de documen ación, se icios especializados, se i-
cios de o mación pe manen e. Así, p. ej., en ma e ia de a chi os, desde la Ad-
minis ación au onómica se o ecen a las locales se icios especializados de
es au ación y ep og a ía documen al.
O a o ma de coope ación uncional es la cesión de ecu sos humanos y
ma e iales. Aquí puede inclui se la cesión empo al o no de e enos, inmue-
bles, ins alaciones... Y ambién debe menciona se la écnica de la cesión un-
cional de pe sonal de una Adminis ación a o a. Un ejemplo es á en la Ley
14/1986 Gene al de Sanidad —a . 42.3—, la cual es ablece, en elación con la
compe encia municipal de con ol sani a io del medio ambien e, que los
Ayun amien os debe án ecaba el apoyo écnico del pe sonal y medios de las
Á eas de Salud (dependien es hoy en día de la Adminis ación au onómica)
en cuya dema cación es én comp endidos, en ma e ia de con ol sani a io del
medio ambien e, p ecisándose que el pe sonal sani a io de los Se icios de Sa-
lud de las Comunidades Au ónomas que p es e apoyo a los Ayun amien os en
ales asun os
end á la conside ación, a es os solos e ec os, de pe sonal al se icio de los
mismos,
con sus obligadas consecuencias en cuan o a égimen de ecu sos y
esponsabilidad pe sonales y pa imoniales. Y, de modo simila , algunas Leyes
au onómicas en ma e ia de juego y de espec áculos públicos p e én la posibi-
lidad de que la Adminis ación au onómica pueda con a con la colabo ación
de las Fue zas y Cue pos de Segu idad del Es ado) "habili ados" al e ec o, po-
sibilidad és a que alguna no ma denomina como eje cicio de la inspección en
" égimen de colabo ación".
Aho a bien, el p incipal ins umen o de coope ación uncional es el i-
nancie o, ía sub enciones o ans e encias (de capi al o co ien es), y que se
ins umen a a a és de di e sas ías, an o especí icas —p. ej., con oca o ias de
sub enciones en un sec o —, como gene ales —como es el caso del Plan p o-
incial pa a las ob as y se icios municipales—. Aunque en p incipio se a a de
una unción posi i a, las ías especí icas de inanciación pueden en aña , da-
do su ca ác e inalis a, un iesgo de dependencia inancie a y una limi ación
al p incipio de au onomía, en cuan o libe ad de los ó ganos de gobie no pa-
a la ijación del des ino y o ien ación del gas o público —STC 13/1992—.
En las elaciones en e la Adminis ación au onómica y las locales, en
ma e ia de se icios sociales, se ha pues o de mani ies o que el sis ema de ayu-
das anuales es causa de la p eca iedad de los se icios sociales locales, de-
pendien es de la eno ación anual del con enio o concie o o de la con oca-
o ia ambién anual de ayudas. Es a al a de segu idad inancie a di icul a la
plani icación de los se icios sociales po pa e de las En idades Locales, y
cuando se a a de sub enciones inalis as pa a se icios de compe encia mu-
nicipal, menoscaba la p opia au onomía local. Además, es e sis ema da luga
a dis unciones en la ges ión de los se icios sociales: así la al a de segu idad
inancie a ocasiona la ausencia de es abilización labo al de los p o esionales
-que se inco po an median e con a os e en uales o empo ales-, y, de o o la-
do, la ges ión de las ans e encias de c édi o y de las sub enciones supone
que los ondos des inados a las Co po aciones Locales se ing esen e ec i a-
men e cuando el eje cicio p esupues a io es á bas an e a anzado e, incluso,
en el eje cicio económico siguien e, odo lo cual dis o siona la p og amación
de los se icios y obliga a las Co po aciones Locales a ealiza gas os inan-
cie os complemen a ios.
5.-
La Delegación
Una más de las écnicas más usuales de coope ación suele se la Delega-
ción de compe encias.
La LPAC en su e o ma de 1999 ha o o, como es sabido, la adicional e-
lación de es a écnica de aspaso de compe encias con el p incipio de je a -
quía al pe mi i que la delegación enga luga no en e ó ganos de una misma
Adminis ación sino ambién en e una Adminis ación y las en idades de de-
echo público inculadas o dependien es de aquélla. Asimismo es a p e is a,
como es igualmen e sabido, la delegación de compe encias en e la Comuni-
dad Au ónoma y los en es locales. El a ículo 27 de la LBRL es ablece que " la
Adminis ación del Es ado, de las Comunidades Au ónomas y o as en idades
locales pod án delega en los municipios el eje cicio de compe encias en ma-
e ias que a ec en a sus in e eses p opios, siemp e que con ello se mejo e la e i-
cacia de la ges ión pública y se alcance una mayo pa icipación ciudadana...".
No es es e sis ema de la delegación de compe encias el p e e en emen e
eclamado po las Adminis aciones locales como medio de amplia sus ámbi-
os compe enciales. El pac o local en cualquie a de sus ámbi os eclama la
ans e encia de compe encias de o ma de ini i a.No obs an e la delegación
puede se un mecanismo al se icio de la coope ación si se p oduce de o ma
olun a ia y como al es acep ada; si hay una e ec i a ans e encia de los me-
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e5TUDIOS
dios pe sonales y ma e iales necesa ios y si la delegación anscu e en un é-
gimen de leal ad ins i ucional al que suele, se ajenas algunas con on acione
s
polí icas. Me explico con un simple ejemplo e e ido al ámbi o del planea-
mien o u banís ico. Delegadas las compe encias de ap obación de ini i a del
Planeamien o Gene al municipal pa ece echazable alguno de los medios in-
di ec os de e ocación pues os en p ác ica como puede se la impugnación
po la Comunidad Au ónoma del mismo ac o de ap obación de ini i a del
Plan Gene al de O denación u bana. Aquí quieb a la leal ad que debe p esi-
di las elaciones en e adminis aciones a la ez que p ocesalmen e es más
que discu ible y cues ionable la legi imación p ocesal de la Comunidad Au ó-
noma. Con iene eco da en es e supues o que la CEAL en su a ículo 4.5 dis-
pone que "en caso de delegación de pode es po una au o idad cen al o e-
gional, las En idades locales deben dis u a en lo posible de la libe ad de
adap a su eje cicio a las condiciones locales".
V. LA REFORMA DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN. LA
PARTICI-
PACIÓN COMO PRESUPUESTO PARA LA COOPERACIÓN
Siendo los an e io men e eseñados, los sis emas adicionales y los exp e-
samen e p e is os po la ley, pa ece obligada es a b e e eseña. Del mismo mo-
do nos pa ece insu icien e la u ilización y la mejo a de odos es os mecanismos
p e is os en la ley. Es po ello que en el ánimo de apo a alguna p opues a adi-
cional debamos e lexiona sob e lo que en nues o sis ema cons i ucional su-
pone la esencia de la ga an ía ins i ucional de la au onomía local: la pa icipa-
ción local en la oma de decisiones que puedan a ec a a sus in e eses.
Un abajo suge en e y de p óxima apa ición del P o eso Fon i Llo e ,
que ha enido la gene osidad de pone a mi disposición an es de su publica-
ción, plan ea los p oblemas y limi aciones del ac ual sis ema de coope ación
in e adminis a i a.
Pa e Tomás Fon de dis ingui en e la colabo ación ho izon al y la co-
labo ación e ical in e adminis a i a. La p ime a iene luga en e a ias Co-
munidades Au ónomas en e sí; la segunda se e ie e a la in e ención del Es-
ado en cues iones p opias del ni el au onómico.
Se expone en es e abajo cómo la colabo ación ho izon al iene una un-
ción p e en i a que puede hace innecesa ia la coope ación e ical. El aba-
jo se cen a en el juego de las elaciones Es ado - Comunidades Au ónomas y
en el papel que deben juga los dis in os hechos di e enciales de cada Comu-
nidad Au ónoma y la necesidad de e o ma , no ya el Senado, sino los c i e-
ios y mecanismos de coope ación en e es as ins ancias. En el abajo pone
e
special én asis en la necesidad de conside a como una o ma cuali icada de
pa icipación la pa icipación en la unción no ma i a, especialmen e en la de-
e minación de las "Bases".
En elación con es e ema pa ece una p opues a necesa ia y ú il la de in-
en a llega a consensua las bases en la ase que podemos llama p elegisla i-
a. "Po pone un ejemplo se plan ea la modi icación de la LBRL y la co es-
pondien e legislación es a al especí ica pa a in oduci e o mas pa a las capi a-
les de p o incia, como una opción al e na i a en e a la eclamación del égi-
men de g andes ciudades. A pa e del acie o, o no, de la opción que se siga, no
debe ol ida se que odas las Comunidades Au ónomas han legislado sob e égi-
men local, y que muchas de ellas cuen an con disposiciones especí icas sob e é-
gimen local y o ganización e i o ial en sus p opios es a u os. O bien ienen ya
egímenes especiales como, po ejemplo, la Ca a Municipal de Ba celona. Hay
oda una dinámica de "di e enciación" en la o ganización local y e i o ial que
debe se enida en cuen a po el legislado básico. El T ibunal Cons i ucional en
STC 109/98 de 21 de mayo (Sen encia Plan Único de Ob as y Se icios en Ca-
aluña) man iene la idea de que el " égimen ju ídico de las Adminis aciones
públicas diseñado po el legislado básico ha de se espe ado a no se que, en
algún aspec o conc e o su inaplicación esul e exp esa e inequí ocamen e de lo
dispues o en el es a u o de Au onomía de una de e minada Comunidad como
una ca ac e ís ica especí ica de la misma según se decía ya en la STC 27/87 e-
e ida a las Dipu aciones alencianas. La uncionalidad de la no ma i a básica
queda ma izada así: po más que con la a ibución al es ado de la compe encia
pa a es ablece las bases se pe siga una egulación no ma i a uni o me y de i-
gencia en oda la Nación (STC 1/82) no empece en absolu o a dicha noción
que, jun o a es e égimen básico aplicable a la gene alidad de las Comunidades
Au ónomas, coexis an si uaciones pa icula es; aunque como es palma io, es as
excepciones p ecisan ineludiblemen e bien una exp esa habili ación cons i u-
cional (STC 214/89), bien un especí ico anclaje es a u a io. De ahí se pasa pues
a admi i que puede se básico que haya a os di e en es".
Algo así ha sucedido ya con la Ca a Municipal de Ba celona que ha lle-
ado a la e o ma de la disposición adicional sex a de la LBRL po la ley
11/99." ..., es básico que haya a os dis in os pa a municipios dis in os.
Es as conside aciones pueden aplica se en las elaciones de coope ación
Es ado —Comunidades Au ónomas de o ma que los ó ganos que puedan c e-
a se a al in sean ó ganos donde se ap ecien las singula idades y di e encias
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C5TUDIOS
esuplos
La coope ación in e adminis a i a local
p opias de cada Comunidad y se pac en los con enido de la coope ación con
independencia de que la solución inal la plasme en la ley el Es ado o la Co-
munidad Au ónoma. Pues bien, qué mejo o ma de ap ecia las singula ida-
des y di e encias locales que pe mi i la pa icipación en ese p oceso negocia-
do de las en idades locales. De momen o lo único en es a linea pudie a se el
a ículo 5.8 de la LPAC que dispone que cuando la ma e ia a ec e a compe-
encias locales, el Pleno del ó gano de coope ación mul ila e al puede in i a
a asis i a la FEMP. Si la ma e ia en cues ión a ec a de mane a más singula a
las en idades locales de una de e minada Comunidad Au ónoma— po su p o-
pia es uc u a in e na, po las a ibuciones compe enciales que és a pueda ha-
be hecho a las En idades locales, o po el di e en e hecho local, no debe ía
se la FEMP la in i ada a asis i sino la en idad municipalis a de ámbi o au o-
nómico.
Hablamos, en de ini i a de hace un llamada al consenso en la coope a-
ción, a ea que debe abo da se an o desde las e o mas o gánicas como del
acue do polí ico, ambos como cauce de e o ma de las leyes y de los p ocedi-
mien os de p oducción no ma i a que, sin me ma o mal de la Cons i ución
o los es a u os, in oduzca la negociación, la discusión,
como p esupues os de
la coope ación. La p opues a inal de un g an Con enio gene al sob e Coo-
pe ación como "con enio
no ma i o" es especialmen e suge en e. La coope-
ación no puede se impues a po ley, una ley sob e coope ación no puede se
el pun o de pa ida sino el pun o de llegada: la ley debe se el esul ado de la
coope ación.
En es e sen ido las eglas deben se lo más consensuadas posible. Aquí el
acue do polí ico se hace imp escindible y debe se u o de un con encimien o
de las en ajas de la coope ación. Acue do en e odos los pa idos polí icos con
ep esen ación pa lamen a ia en el Es ado y en la CCAA. Acue do ins i ucional
Es ado -CA. Acue do inal sob e un Con enio Gene al sob e coope ación que se
puede inalmen e o maliza - o no - en una p oposición de ley a p esen a con-
jun amen e en el Senado y que debe ía da luga a la c eación de una Con e-
encia Gene al sob e coope ación. Apa ece así un acue do no ma i o con odos
los bene icios y di icul ades que puede conlle a y en el que deben es a p e-
sen es de mane a cla amen e p ocedimen alizada nues as en idades locales.
Recapi ulando y haciendo nues as es as ideas del p o eso Fon i Llo e ,
conside o que, con is as a un sis ema coope a i o más ágil y e icaz en el ma -
co de la Adminis ación local, hay que pa i , a nues o juicio, del e ec i o es-
pe o al p incipio de pa icipación de los en es locales en cuan os asun os a ec-
en a la es e a de sus p opios in e eses. No en ano es a idea de pa icipación
se ins ala en el núcleo de la ga an ía ins i ucional de los en es locales espe-
c
ialmen e en lo que a su aspec o obje i o y compe encial se e ie e. Dado el
ca ác e bi on e de los en es locales, cualquie e o ma o gánica o uncional
que se in oduzca pa a mejo a el p incipio coope a i o en e el Es ado y la
Comunidad Au ónoma debe necesa iamen e con a con la e ec i a p esencia
y
pa icipación p ocedimen alizada de los en es locales.
En es e sen ido, an o la expe iencia adqui ida como las p opues as o -
muladas en el con ex o del Pac o local an o nacional como andaluz, pe mi-
en suge i algunas e o mas:
a.-
Pa ece así necesa io cues iona se la u ilidad de la Comisión Nacional
de Adminis ación local. Se gene aliza hoy la idea de sus i ui es a Comisión
po la c eación de una Comisión especí ica en el Senado en la que pudie an
in e eni los en es locales jun o a los demás p o agonis as de la polí ica ge-
ne al. Se c ea así el 11 de oc ub e de 2000 median e una e o ma del Regla-
men o del Senado la Comisión de en idades locales en el Senado, Comisión
en la que pueden deposi a se nue as
espe anzas pese a su ca ác e me amen-
e delibe an e, y pese a no ene ca ác e legisla i o.
b.-
En es a misma línea cabe señala la p opues a de e o ma de la LOF-
CA pa a pe mi i a las co po aciones locales su pa icipación en el Consejo de
Polí ica Fiscal y Financie a.
c.-
En e ce luga ambién pa ece con enien e inicia un p oceso de
cambio en la p axis legisla i a es a al y au onómica que e mine con el sis e-
má ico ol ido de los en es locales y la exigible cons i ucionalmen e p esencia
y pa icipación de es os en cuan os asun os a ec en a los in e eses locales. No
se puede segui con es e a o compe encial; po cie o el p oyec o de ley de
mayo impo ancia en ase de ami ación pa lamen a ia en nues a Comuni-
dad Au ónoma, la Ley del Suelo de Andalucía es cues ionable po odas es as
azones, así po ejemplo se desconocen, a nues o juicio, compe encias muni-
cipales en sede de planeamien o u banís ico al asumi pa e de es as uncio-
nes las llamadas No ma i as Di ec o as pa a la O denación U banís ica que
ap ueba la Conseje ía compe en e en ma e ia de u banismo (A es. 20 y ss del
P oyec o de Ley del Suelo de Andalucía).
De o a pa e pa ece necesa io comple a , en la línea p opues a po el
Pac o local las compe encias a a ibui o delega a los en es locales (cul u a,
depo e, consumo, se icios sociales omen o y empleo, in aes uc u a y i-
ienda, educación y o mación ocupacional y, además, la cues ión de la inan-
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José Luis Ri e o Yse n
e
S UDie6
ciación). Pa ece que es a ans e encia de compe encias se p esen a como u
n
obje i o p io i a io de los en es locales que deja en segundo é mino el em
a
de la coope ación.
Desde el pun o de is a o ganiza i o pa ece cla amen e insu icien e
la
p e isión de la inco po ación espo ádica de la ep esen ación de los Munici-
pios y P o incias p e is a en el apa ado 8 del a ículo 5
2
de la LPAC debien-
do gene aliza se es a pa icipación con ca ác e p ecep i o
y
a a és de la aso.
ciación au onómica y no es a al ep esen a i a de los in e eses locales.
Jun o a es os mecanismos de pa icipación es impo an e des aca la con-
eniencia de una colabo ación a a és de p ocedimien os pa icipados. Se a-
a de una o ma de coope ación e ical con una dimensión ho izon al, en
la
medida en que equie e la pa icipación de odos los en es e i o iales.
En pa-
íses
como Aus ia los Lande pueden inclui ep esen an es como expe os
que aseso an a comisiones del Pa lamen o ede al, así como p esen a posi-
ciones conjun as sob e P oyec os de leyes o Reglamen os ede ales. En Suiza
la Fede ación debe oí a los can ones an es de ap oba mul i ud de no mas.
En nues o de echo den o de es as o mulas pa icipadas des acan
dos:
el es ablecimien o de p og amas es a ales ap obados en muchas ocasiones
p e ia consul a con las Comunidades Au ónomas y la c eación de ó ganos
donde se ese a una pa icipación a aquellas. Los p og amas es a ales se ca-
nalizan po la ía de los con enios (planes en ma e ia de i ienda). Como ó -
ganos pueden ci a se, con ca ác e consul i o, la Comisión Nacional de Ene -
gía. Con una mayo pa icipación en la ges ión es án g . las Comisiones Mix-
as de Ges ión de los Pa ques Nacionales y de sus pa ona os.
I.
1. La
no
A
hace p
munid
* El p
de Es udi
Jun a de
o ganizad
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