Política laboral y funcionamiento del mercado de trabajo en la Unión Europea

1 V Reunión de Economía Mundial, Sevilla, 15-17 de mayo de 2003 Política laboral y funcionamiento del mercado de trabajo en la Unión Europea Santos M. Ruesga ([email protected]) y Laura Pérez Ortiz ([email protected]) Universidad Autónoma de Madrid 1. Introducción 2. La política laboral europea 2.1. Consideraciones generales 2.2. La Estrategia Europea del Empleo 3. El comportamiento de los mercados europeos de trabajo y la incidencia de las políticas laborales 4. Evolución del gasto público en políticas laborales activas 5. Políticas laborales y comportamiento de los mercados de trabajo BIBLIOGRAFÍA ANEXOS ESTADÍSTICOS ABSTRACT Among the diverse labour market policies available for policy makers and economic agents aimed at labour market disequi libria and mismatch, classical literature distinguish between those proactive (active labour policies) and reactive (passive labour policies). After the signing of the Amsterdam Treaty in 1997 and the implementation of the European Employment Strategy (EES ), labour policies are placed on the top of the public agenda among the European Union members and the European Commission. But the changes does not imply a transforma tion in the intensity of labour market policies but also in their approach. Active labour market are encouraged at the expense of passive ones. This paper aims at analysing the labour policy components’ efficiency on the ground of the objectives asserted in the EES in order to test if the current biased approach in favour of active policies is based on a improved spending of public funds rather than ideological premises. The efficiency is measured in quantity and quality of the labour market supply through panel data. RESUMEN Ent re las políticas laborales se encuentran las que promueven acciones con el objeto de paliar los desequilibrios y desajustes del mercado de trabajo, distinguiéndose entre las que lo hacen con carácter anticipador (las denominadas políticas activas) o de for ma compensadora (pasi vas). Tras el Tratado de Amsterdam (1997) y la puesta en marcha de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), la política laboral adquiere una especial relevancia, fomentándose la utilización de políticas activas en detrimento de las predominantes políticas pasivas. En este trabajo se analiza la eficiencia del gasto en las diferentes acciones de política activa, respecto a los objetivos planteados en la EEE (en cuanto a las variables de volumen y calidad del mercado de trabajo), mediante un modelo de datos de panel, con el fin de contrastar la preferencia demostrada por este tipo de políticas en el ámbito Europeo. 2 1. Introducción El creciente interés comunitario por las cuestiones relativas al mercado laboral y sus desequilibrios está incidiendo de manera sustancial en el debate académico sobre el comportamiento de este mercado de un factor de producción esencial y, de modo especial, sobre las posibilidades de corregir tales desequilibrios a partir de intervenciones desde el exterior del propio mercado. El inicial debate teórico, con una aguda controversia entre ortodoxos y heterodoxos, como viene siendo habitual en la ciencia económica, ha dado paso a una amplia variedad de análisis aplicados que, entre otros aspectos, tratan de esclarecer la eficiencia de las políticas de mercado de trabajo, particularmente de las denominadas políticas activas. Se trata, en suma, de evaluar la incidencia de las actuaciones de política laboral de diferente signo y contenido diversos, en los desequilibrios del mercado laboral. A tales efectos, se han desarrollado múltiples estudios que abordan esta evaluación en términos de eficiencia desde enfoques diferentes. A partir de análisis microeconómicos, centrados en espacios o ámbitos específicos, o de estudios a nivel macroeconómico, donde los datos agregados son la base para el contraste de eficiencia a través de modelos estadísticos y econométricos de muy distinto cariz. El trabajo que aquí se presenta se enmarca en este último nivel, utilizando la información estadística disponible para los países miembros de la Unión Europea. Se trata, por tanto, de analizar los objetivos, contenidos y realidades de la política laboral activa en los países comunitarios, ordenándolos a tenor de la estrategia de empleo de la propia Unión, para desarrollar un análisis de la eficiencia alcanzada con el gasto efectuado por cada país, en términos de los objetivos de empleo/desempleo diseñados. 2. La política laboral europea 2.1. Consideraciones generales Si nos atenemos a los datos presupuestarios, las políticas de mercado de trabajo, tanto activas como pasivas, son de carácter estrictamente nacional. Salvo el gasto que la Unión dedica al Fondo Social Europeo y a algunos programas comunitarios específicos, no se encuentran otras partidas del presupuesto comunitario orientadas a modificar las condiciones de desequilibrio de los mercados laborales. 3 No obstante, la ausencia de una política propia por parte de la Unión Europea, no ha de significar la inexistencia de una política laboral comunitaria. En este, como en otros muchos ámbitos de la política comunitaria, prima el principio de subsidiariedad y el diseño, la ejecución y la financiación de las acciones políticas corren a cargo de las administraciones nacionales y regionales hasta, incluso, de las locales. La acción política comunitaria implica el diseño de estrategias comunes (definición de objetivos y diseño de líneas de acción), la coordinación de la actuaciones nacionales y el seguimiento de su aplicación y la evaluación de los resultados alcanzados. La sensibilidad comunitaria en el terreno de la política laboral es relativamente reciente y se retrotrae al inicio de la década pasada. La política de estabilidad monetaria, en previsión de la creación de la Unión Monetaria, con los desafíos que lleva consigo en materia de empleo y, sobre todo, los altos niveles de desempleo cosechados desde la década de los años setenta en la generalidad de los países europeos, requerían una respuesta política coordinada en el propio ámbito europeo. El debate condujo a la incorporación del empleo como un nuevo capítulo del Tratado (Título VIII), donde se identifica como una cuestión de interés común, invitando a los Estados miembros a desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en el ámbito europeo. Se reconoce el carácter estructural del paro en el Tratado de Maastricht y, a partir de aquí, se entiende como necesaria la realización de actuaciones públicas para revertir la situación, mediante, básicamente: - estrategias de estabilidad macroeconómica - políticas expresas contra el desempleo En 1993, la aparición del Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo (Informe Delors II) marca un punto de inflexión importante en las políticas comunitarias. En este libro se refleja la necesidad de aplicar políticas de reforma estructural en el mercado de trabajo y en él se desarrollan las líneas de actuación que se aplicarán en el futuro, tratando de compatilibilizar: - dinamismo económico - capacidad de inserción europea en los mercados mundiales, preservando el propio - creación de empleo 4 Este informe introduce novedades importantes en el terreno de la política laboral que ya se concibe no sólo como una tradicional política de oferta sino que extiende el campo de actuación al territorio de la demanda (expansión de la capacidad productiva). En los diferentes Consejos comunitarios que se celebraran en Essen, Madrid y Dublín, a partir de 1994, se fueron fijando una serie de criterios sobre el empleo, que expresaban la necesidad de modificar las políticas económicas nacionales, orientándolas hacia el impulso de medidas de reforma estructural en los mercados, tanto de trabajo como de bienes y servicios, en un marco de estabilidad propiciado por las políticas macroeconómicas y en busca de la convergencia nominal, considerada como condición indispensable para la efectividad de la política de empleo a medio y largo plazo. No se establecen objetivos cuantitativos de empleo, pero se proponen una serie de indicadores homogéneos que permitan evaluar el desarrollo del mercado laboral de los distintos países. En este sentido, se definen áreas prioritarias de actuación, tales como: PYMEs, nuevas tecnologías, sectores especialmente desfavorecidos... Y se establece que otros ámbitos de la política económica, como la fiscalidad, deben dirigirse hacia la generación de empleo con medidas tales como la reducción en las cotizaciones sociales, pero sin poner en peligro la estabilidad financiera de los sistemas de protección social. A partir de 1997, con la incorporación de un nuevo Título sobre empleo al Tratado de la Unión (sirve de marco legal e institucional para promover la convergencia de las políticas de empleo), en Amsterdam, se institucionaliza el desempleo como asunto de interés común, de ahí la importancia de desarrollar una estrategia coordinada para combatir el desempleo y mejorar la situación del empleo mediante una estrategia común y una acción coordinada. Y es en ese momento, en la Cumbre de Luxemburgo, a finales de 1997, cuando se adopta la Estrategia Europea de Empleo. El objetivo fundamental se planteaba avances decisivos en el plazo de cinco años, que se cumplieron en el pasado 2002, especialmente en lo que se refiere al desempleo de larga duración y al desempleo de los jóvenes. 2.2. La Estrategia Europea de Empleo Con el “proceso de Luxemburgo” se inicia el ciclo anual de aplicación y supervisión de las políticas de empleo nacionales y se acuerdan los mecanismos de coordinación de las políticas de empleo incluidas en el Tratado de Amsterdam. En esta 5 Cumbre se establece una Estrategia Europea de Empleo1. En esta Estrategia Europea de Empleo se establecen cuatro fases específicas para su formulación anual: 1. A principios de cada ejercicio, el Consejo aprueba, a propuesta de la Comisión, un conjunto de áreas prioritarias (Directrices de Empleo) con los objetivos concretos a conseguir. 2. A partir de las Directrices, cada país elabora (con la intervención de los diferentes agentes sociales) un Plan de Acción Nacional, en el que se indican las políticas a aplicar, atendiendo a las singularidades de su mercado de trabajo. 3. La Comisión y el Consejo examinan cada plan nacional y presentan un Informe Conjunto de empleo al Consejo Europeo de diciembre. 4. La Comisión presenta también las recomendaciones para revisar las directrices del año siguiente. Y se definen cuatro principios de actuación básicos: 1. Empleabilidad: necesidad de introducir mejoras en la capacidad de inserción profesional, con el fin de llenar el vacío técnico; prevenir el desempleo de larga duración y favorecer la inclusión de los grupos más desfavorecidos. Sustitución de políticas pasivas por activas. 2. Desarrollo del espíritu de empresa: estimular el empleo autónomo, reduciendo la burocracia y señalando nuevas fuentes de empleo (desarrollar el potencial de actividad del sector servicios) 3. Adaptabilidad: fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas a los cambios en el mercado laboral (modernizar la organización del trabajo, contando con los interlocutores sociales). 4. Igualdad de oportunidades: facilitar la entrada de más mujeres en el mercado de trabajo y la igualdad de trato en dicho mercado, y conciliación de la vida laboral con la familiar. En definitiva la estrategia por el empleo se apoya en: - la convergencia hacia niveles de empleo más altos, - el control plurianual del proceso y 1 Una revisión de este proceso, se puede consultar en Ruesga (dir.) (2002). Y uno de los primeros balances sobre este tema se encuentra en Fina Sanglas (1999). 6 - la gestión por objetivos, basada en criterios cuantificables y verificables. TABLA 1. CRONOLOGÍA DE LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA EL EMPLEO Consejos Europeos Fecha Contenido en materia de empleo Consejo de Essen 1994 à Potenciar las políticas activas de empleo à Plan Plurianual de Empleo Consejo de Madrid 1995 à Balance de la estrategia de Essen à Necesidad de dirigir esfuerzos presupuestarios hacia políticas activas Consejo de Dublín 1996 à Comité de Política de Empleo y Mercado de Trabajo Consejo de Amsterdam 1997 à Nueva estrategia europea para el empleo à Nuevo título de empleo del Tratado de la UE à Mantiene el principio de soberanía nacional à Se establecen las fases de la estrategia Cumbre de Luxemburgo 1997 à Principios básicos de actuación: empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades à Directrices para el empleo à Planes nacionales de acción para el empleo à Enfoque de política de oferta Consejo de Cardiff 1998 à Análisis de los planes nacionales de acción Consejo de Viena 1998 à Directrices para el empleo 1999 Consejo de Colonia 1999 à Pacto Europeo para el Empleo Consejo de Helsinki 1999 à Análisis de puntos débiles de la Estrategia Europea para el Empleo à Directrices para el Empleo 2000 Consejo de Lisboa 2000 à Sociedad de la información y del conocimiento à Cuantificación de objetivos de empleo para 2010 • tasa de empleo: 70 % • tasa de empleo femenino: más del 60 % Consejo de Estocolmo 2001 Objetivos intermedios para 2005 • tasa de empleo: 67 % • tasa de empleo femenino: 57 % • tasa de empleo 55-64 años: 50 % (2010) Consejo de Niza 2001 Calidad en el trabajo Consejo de Barcelona 2002 Políticas activas para el pleno empleo: más y mejores empleos Fuente: Elaboración propia a partir de Ruesga (dir.) (2002). Así, recogiendo la experiencia acumulada desde el año 1997, se definen para el año 2002 un conjunto de objetivos horizontales, que se pueden sintetizar en crear las condiciones idóneas para el pleno empleo en una sociedad basada en el conocimiento, que se articulan en varios ejes: § Mejorar las posibilidades de empleo y proporcionar los incentivos adecuados para todas las personas dispuestas a emprender una actividad remunerada § Fomentar la cohesión y el progreso sociales, aumentar la competitividad y la productividad y mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo § Estrategias para la formación a lo largo de toda la vida § Asociación global con los interlocutores sociales § Atención a los cuatro pilares y a los objetivos horizontales § Intensificar indicadores comunes para evaluar convenientemente los progresos 7 TABLA 2. DIRECTRICES PARA EL EMPLEO PARA EL AÑO 2002 Pilar I: Aumentar la empleabilidad Combatir el desempleo juvenil y prevenir el de larga duración Un planteamiento más favorable al empleo: sistemas de protección social, regímenes fiscales y sistemas de formación Desarrollar una política para prolongar la vida activa Desarrollar las competencias para el nuevo mercado de trabajo en el contexto de la formación a lo largo de toda la vida Políticas activas para fomentar la adecuación del puesto de trabajo a la persona y para evitar y combatir los estrangulamientos incipientes en los nuevos mercados de trabajo europeos Luchar contra la discriminación y promover la integración social mediante el acceso al empleo Pilar II: Desarrollar el espíritu empresarial y la creación de empleo Facilitar la creación y la gestión de empresas Nuevas posibilidades de empleo en la sociedad basada en el conocimiento y en los servicios Acción local y regional en favor del empleo Reformas fiscales en favor del empleo y la formación Pilar III: Fomentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas Modernizar la organización del trabajo Apoyar la adaptabilidad en las empresas como componente clave de la educación y de la formación a lo largo de toda la vida Pilar IV: Reforzar la política de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Integración de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Combatir los desequilibrios entre hombres y mujeres Compaginación del trabajo y la vida familiar 3. El comportamiento de los mercados europeos de trabajo y la incidencia de las políticas laborales Para comprobar la eficacia de las políticas activas, conviene analizar, aunque sea someramente, los principales indicadores del mercado de trabajo en el conjunto de la Unión Europea, a lo largo del periodo estudiado (1985-2000), resaltando especialmente, la evolución de los últimos años (desde 1997) en que se implanta la Estrategia Europea de Empleo. 8 Evolución del mercado de trabajo europeo 1985-2000 0 10 20 30 40 50 60 70 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 T. paro T. paro juvenil T. paro larga duración T. ocupación T. ocupación femenina T. ocupación mayores T. temporalidad Si hubieran de sintetizarse las grandes tendencias que caracterizan la dinámica del mercado laboral europeo, en las últimas décadas, se podría circunscribir a las siguientes líneas: 1) Por el lado de la oferta laboral: a. envejecimiento paulatino de la población activa, b. fuerte ascenso en el componente femenino, especialmente en los países del sur y sudeste de la Unión, y c. creciente presión de la oferta de trabajo de inmigrantes, procedentes de países terceros, que se insertan, fundamentalmente, en los mercados secundarios de trabajo de la Europa comunitaria, empleos de baja cualificación. 2) Y por el lado de la demanda: a. acelerado crecimiento de los requerimientos de cualificación y b. demanda creciente de flexibilidad en el uso del factor trabajo. No obstante, la diversidad de comportamientos entre los diferentes mercados nacionales es amplia, respondiendo a caracteres dispares tanto en la oferta como en la 9 demanda, pero, sobre todo, en el marco de regulación laboral que diversifica las formas de ajuste a corto y medio plazo de cada mercado de trabajo. Como hemos mostrado en otras ocasiones (Ruesga y Van der Laan, 1998), la variedad más que la homogeneidad es lo que caracteriza una posible comparación de las estructuras institucionales laborales en Europa. En quince años, la tasa de paro de la UE ha descendido casi dos puntos y medio porcentuales y si la comparación arranca desde el bienio 1993-1994, el punto más álgido de la depresión de los años noventa, la caída es casi de cuatro puntos. Esto se contradice con las hipótesis que calificaban como “euroesclerosis” la situación de persistencia en elevadas tasas de desempleo en el escenario europeo. No obstante, algunas de las características del desempleo de mediados de los años ochenta siguen persistiendo. Por ejemplo, la tasa de desempleo juvenil sigue siendo el doble que la media general, no habiéndose acortado las diferencias. Este hecho estaría indicando que continúa habiendo dificultades en los mercados europeos para absorber a la mano de obra más joven. No ocurre así con la mano de obra femenina que ha ido viendo descender su nivel relativo de desempleo frente a los varones en este periodo. Por otro lado, también se ha ido produciendo un descenso paulatino del desempleo de larga duración a lo largo de los tres lustros analizados. Esta tendencia está relacionada con el ascenso ininterrumpido de la tasa de temporalidad en el periodo, que pone de manifiesto un mayor grado de rotación de la mano de obra en los mercados y, por tanto, periodos más cortos de permanencia en el desempleo. Vista la dinámica laboral desde la óptica de la demanda de trabajo, se observa un crecimiento de casi ocho puntos porcentuales en la tasa de ocupación, es decir, la capacidad de absorción de activos de los mercados laborales europeos ha aumentado de forma significativa. Habría que matizar tal aseveración con dos cuestiones importantes. La primera es que dicho crecimiento de la ocupación es geográficamente asimétrico. Se observan tres tipos de situaciones: los países demográficamente más maduros, y que arrancan ya con tasas de ocupación elevadas, experimentan un proceso incluso descendente, en algún caso, en el valor de este ratio: Finlandia, Suecia y Dinamarca. Un segundo grupo de países experimenta un ascenso medio, que se sitúa en torno a cinco puntos porcentuales, tales como Austria, Bélgica, Reino Unido, Alemania o Francia. Y otro, tercero, en el que se registran espectaculares crecimientos en sus respectivas tasas 16 Las medidas destinadas a los jóvenes se encuadran entre las políticas de promoción de empleo, que representan actuaciones dirigidas a incidir directamente por el lado de la demanda de trabajo, promoviendo la creación de empleo entre determinados colectivos desfavorecidos (en este caso, los jóvenes). Las subvenciones a la creación de empleo, al igual que las medidas destinadas a los jóvenes, representan actuaciones por el lado de la demanda, con el fin de incentivar la contratación de mujeres, entre otros colectivos con dificultades para insertarse en el mercado laboral, fomentar el autoempleo y, en general, todas las medidas destinadas a promover el empleo. Por ello, ha de entenderse que tienen una mayor incidencia sobre las tasas de ocupación y no tanto sobre el desempleo: tratan de aumentar el número de personas empleadas. Para medir la incidencia de las políticas activas en el mercado de trabajo tomamos los datos de la OCDE4 sobre el gasto en políticas activas, en porcentaje del PIB, para los años comprendidos entre 1985 y 2000. Estos datos suponen una ventaja, pues se dispone de cifras comparables entre países, aunque no implica que éstas sean totalmente homogéneas. Por ejemplo, las partidas destinadas a los jóvenes incluyen medidas destinadas al aprendizaje y formación específica para este colectivo, que en muchos países es difícil de separar de las medidas recogidas en el apartado global de formación. 4 Los datos recogidos en la Labour Force Statistics-Indicators se pueden consultar libremente en http://www.oecd.org/scripts/cde/members/LFSINDICATORSAuthenticate.asp Evolución del gasto en políticas activas por parado en la UE 1985-2000 0 1 2 3 4 5 6 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Gasto en SEP/paro Gasto en FORM/paro Gasto en JOV/paro juvenil Gasto en SCE/paro 17 Teniendo en cuenta que el gasto dedicado a las distintas medidas de política activa varía no sólo en función de las decisiones políticas de cada país (en este caso, además, influidas por las condiciones y directrices marcadas desde la Unión Europea, a través de la Estrategia Europea de Empleo) y del grado de desarrollo del Estado de Bienestar que se haya alcanzado en cada nación, sino también de la propia evolución del desempleo, la mejor manera de medir el compromiso de un país en esta actividad es medir el gasto por persona parada (con respecto a la producción por trabajador), como indican Layard et al. (1991). Así, el gasto en porcentaje del PIB de cada una de las acciones de política activa se ha relativizado por la población a la que, en principio, se dirigen: a las personas desempleadas (en porcentaje de la población activa) en el caso de los servicios de orientación, la formación5 y las subvenciones a la creación de empleo, y a la población juvenil (de entre 15 y 24 años) parada (en porcentaje de la población activa) en el caso de las medidas destinadas a los jóvenes. De esta forma, las variables explicativas quedan definidas como el porcentaje de gasto por desempleado, medido en porcentaje de producción (PIB) por persona, siendo: - ALMPUO1: el gasto dedicado a medidas de política activa orientadas a servicios públicos de empleo y administración por parado. - ALMPUO2: el gasto dirigido a medidas de formación por parado. - ALMPUO3: el gasto dedicado a medidas destinadas a los jóvenes por desempleado juvenil, es decir, aquellos comprendidos entre 15 y 24 años. - ALMPUO4: el gasto destinado a subvenciones a la creación de empleo por parado. Para comprobar los efectos agregados sobre el volumen del mercado de trabajo, y atendiendo a los objetivos planteados desde el inicio de la Estrategia Europea de Empleo, se consideran como variables a explicar, las tasas de paro, paro juvenil, porcentaje de paro de larga duración, empleo (ocupación), empleo femenino (ocupación) y empleo de las personas mayores (entre 55 y 64 años). Aunque ya muchas de estas variables también indican la calidad del empleo, se añade una más: la tasa de temporalidad. 5 Aunque las acciones orientadas a la formación tienen como población objetivo toda la población activa, creemos plausible, en este caso, considerar únicamente a la población parada, puesto que, de forma general, es la población a la que se dirige la mayor partida de gasto. 18 Así, con el fin de evaluar la eficacia de las políticas activas llevadas a cabo en el ámbito europeo, se plantea un modelo de datos de panel, aprovechando la ventaja de contar con datos de corte transversal (para los países de la Unión Europea6) para una amplia serie temporal que abarca desde 1985 hasta el año 2000. De esta forma, se puede contrastar si la influencia de las variables es similar a lo largo del tiempo y entre los distintos países. Es decir, se parte de la hipótesis inicial de heterogeneidad entre los países. Se plantea un modelo estático de la forma ititiit uxy ++= βα' aceptando la existencia de un efecto individual diferenciador para cada uno de los países y considerando 4 (ALMPUO1, ALMPUO2, ALMPUO3, ALMPUO4) regresores, sin incluir el término constante. Y siendo i= 1...N (14 países); t= 1... T (16 años); ai, el efecto individual y constante en el tiempo; X it, el vector de Kx1 (en este caso, 4x1) variables explicativas; ß es el vector Kx1 (4x1) parámetros y u it es la perturbación aleatoria. Si los a i son iguales para todos los países, tenemos estimadores consistentes y eficientes con mínimos cuadrados ordinarios, de a y ß. Para ello, podemos utilizar dos modelos distintos, el de efectos fijos7 o el de efectos aleatorios8. En este último, ai es una variable aleatoria, de tal forma que uniendo los dos términos de perturbación, el modelo será: )( 'itiitit uxy ++= αβ Este modelo incluye un error aleatorio (ai) debido específicamente a los países, y otro error más general debido conjuntamente a los países y a la variación temporal (uit), que corresponde a la perturbación aleatoria habitual y recoge las variables omitidas que afectan simultáneamente al tiempo y a los países. Mientras, el término ai asume las variables no incluidas en el modelo y que afectan exclusivamente a la variación o las 6 En este caso, no se ha incluido Italia, puesto que sólo a partir de 1996 comienza su política laboral activa. 7 Este modelo supone ai como un término constante específico de grupo en el modelo de regresión; de modo que los efectos individuales ai son N (14) parámetros adicionales a estimar junto con el vector de parámetros ß. Es decir, considera que las diferencias entre países pueden captarse mediante diferencias en el término constante, siendo cada ai un parámetro desconocido que debe ser calculado. 8 El modelo de efectos aleatorios considera que ai es un error específico de grupo, similar a uit, que aparece en la regresión idéntica en cada periodo. 19 diferencias entre los países, es decir, recoge el conjunto de factores específicos de cada país y no incluidos en la regresión9. La diferencia entre los dos modelos (efectos fijos o aleatorios), por tanto, reside en la consideración que se haga del término ai. En principio, el modelo de efectos fijos es apropiado si se parte de la existencia de variables omitidas en la especificación del modelo que afectan a las diferencias entre individuos pero que no varían en el tiempo, variables que se recogen en el término ai que se ha de estimar junto con el término independiente. Sin embargo, el modelo de efectos aleatorios considera que estas variables invariantes en el tiempo ya están incluidas en el término ai en la forma de variable aleatoria con esperanza matemática nula10. En principio, se puede considerar que el modelo más adecuado parece el de efectos aleatorios, pues las variables posiblemente omitidas no pueden considerarse fijas en el tiempo, sobre todo, cuando estamos considerando un periodo tan amplio. Tras haber realizado este contraste, se justifica la utilización del modelo de efectos aleatorios, obteniéndose los siguientes resultados. TABLA 4. ECUACIONES DEL GASTO TOTAL EN POLÍTICAS ACTIVAS T. de paro11 (TU) T. paro juvenil (TUJ) Paro de larga duración (PTULP) T. empleo (TO) T. empleo femenina (EPRF) T. empleo mayores (55-64 años) (TOM) T. temporali dad (TEMP) ALMPUO -0,65*** -0,62*** -0,24*** 0,07*** 0,14*** 0,06*** 0,03 Desviación Típica 0,04 0,04 0,04 0,01 0,01 0,01 0,04 C 1,55*** 1,80*** 1,86*** 1,72*** 1,57*** 1,51*** 0,97*** Desviación Típica 0,08 0,07 0,06 0,01 0,03 0,04 0,08 R2 0,89 0,87 0,80 0,89 0,93 0,97 0,86 9 Además, con este modelo, corregimos los posibles problemas de autocorrelación y heteroscedasticidad. 10 Para seleccionar el mejor de los modelos, se aplica el contraste de Hausman, basado en la idea de que, bajo la hipótesis de no correlación, las estimaciones mediante mínimos cuadrados ordinarios (efectos fijos) y mínimos cuadrados generalizados (efectos aleatorios) son consistentes, pero la de mínimos cuadrados ordinarios es ineficiente (por lo que debe emplearse el modelo de efectos aleatorios), mientras que bajo la hipótesis alternativa, la estimación mediante mínimos cuadrados ordinarios es consistente y mediante mínimos cuadrados generalizados, no es consistente (por lo que debería utilizarse el modelo de efectos fijos). 11 Utilizamos logaritmos con la idea de medir la elasticidad del gasto en las diferentes medidas de política activa respecto a los indicadores de volumen y calidad en el empleo en los distintos países de la Unión Europea (es decir, en cuánto aumenta el empleo, por ejemplo, al aumentar el gasto en determinada actuación de política activa en un punto porcentual). Por tanto, todas las variables (tanto las explicativas como las explicadas) aparecen en logaritmos. 20 Nº observaciones 210 201 193 210 205 201 192 Nº Países 14 14 14 14 14 14 14 Contraste Hausman 0,86** 0,18** 0,30** 3,16** 3,15** 0,02** 1,67** * Estadísticamente significativas al 10%; ** Estadísticamente significativas al 5%; *** Estadísticamente significativas al 1% Los resultados obtenidos son estadísticamente significativos en todos los casos (salvo en la influencia de las medidas activas sobre la tasa de temporalidad) y coinciden con estudios previos como los de Layard et al. (1991) y Nickell y Layard (1999), que encuentran también una relación inversa entre el gasto destinado a políticas activas y la tasa de paro. Esta misma relación también la encuentran Elmeskov et al. (19998) y Scarpetta (1996), aunque con coeficientes inferiores, apenas considerables, salvo cuando eliminan de sus modelos a Suecia, debido a la alta distorsión que provoca por su elevado gasto en políticas activas hasta el año 1995, sobre todo, que es la fecha última que estos estudios consideran. La mayor influencia del gasto dedicado a políticas activas resulta sobre las tasas de paro y de paro juvenil (que disminuyen en un 0,65 y 0,62 por ciento, respectivamente, ante un aumento del 1 por ciento en el gasto en políticas activas por parado), lo cual indica la bondad de estas acciones en la lucha contra el desempleo. La relación, sin embargo, sobre la tasa de paro de larga duración presenta un coeficiente considerablemente inferior, hecho que puede deberse a un cierto efecto desplazamiento, ya que la reducción del paro juvenil es más rápida, así como el aumento de la tasa de empleo femenina. Esta situación, por tanto, puede mostrar el efecto desplazamiento que se produce al preferirse la contratación de jóvenes y mujeres, en lugar de las personas que llevan más de un año desempleadas. Las tasas de empleo, empleo femenino y empleo de mayores, muestran coeficientes altamente significativos pues, a pesar de ser menores que los de las tasas de paro, el efecto en términos absolutos es similar. La influencia que las políticas activas ejercen sobre la tasa de temporalidad no resulta significativa, en cierta medida, resultado esperado pues no es el principal objetivo al que se dirigen. Es posible, además, que la importante diferencia registrada en estas tasas entre España y el resto de los países de la Unión Europea, esté distorsionando, en cierta forma, el resultado. 21 Analizando el efecto que cada uno de los tipos de medidas de política activa tiene sobre las diferentes variables del mercado de trabajo, se obtienen los siguientes resultados. TABLA 5. ECUACIONES DEL MODELO DE EFECTOS ALEATORIOS T. de paro (TU) T. paro juvenil (TUJ) Paro de larga duración (PTULP) T. empleo (TO) T. empleo femenina (EPRF) T. empleo mayores (55-64 años) (TOM) T. temporali dad (TEMP) ALMPUO1 -0,70*** -0,62*** -0,20*** 0,05*** 0,06*** 0,05*** -0,06 Desviación Típica 0,05 0,05 0,05 0,01 0,02 0,01 0,06 ALMPUO2 -0,13*** -0,13*** -0,09*** 0,01* 0,03** 0,01 -0,05 Desviación Típica 0,03 0,03 0,03 0,01 0,01 0,01 0,04 ALMPUO3 -0,02 -0,07*** -0,06*** 0,02*** 0,03* 0,00 -0,04 Desviación Típica 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01 0,03 ALMPUO4 -0,00 0,14 0,03 0,01*** 0,03*** 0,01** 0,14*** Desviación Típica 0,02 0,02 0,02 0,00 0,01 0,01 0,02 C 1,11*** 1,35*** 1,66*** 1,78*** 1,68*** 1,56*** 1,00*** Desviación Típica 0,07 0,06 0,05 0,01 0,02 0,03 0,06 R2 0,92 0,92 0,82 0,90 0,94 0,96 0,89 Nº observaciones 190 190 181 190 186 189 178 Nº Países 14 14 14 14 14 14 14 Contraste Hausman 5,45** 1,56** 0,90** 2,03** 12,09 2,35** 1,50** * Estadísticamente significativas al 10%; ** Estadísticamente significativas al 5%; *** Estadísticamente significativas al 1% Fuente: Elaboración propia Como se desprende de los datos reflejados en la tabla 4, las medidas orientadas a los servicios de orientación al empleo, así como las destinadas a formación, con coeficientes significativos, actúan de forma eficiente sobre el nivel de paro, puesto que un aumento del gasto en servicios de empleo y administración, por parado, de un 1 por ciento supone una reducción en la tasa de paro del 0,7 por ciento. Del mismo modo, los gastos dedicados a formación contribuyen a la lucha contra el desempleo, pues un aumento del 1 por ciento en este tipo de acciones, disminuyen la tasa de paro en un 0,13 por ciento. Por el contrario, los gastos en medidas destinadas a jóvenes y en subvenciones al empleo no son estadísticamente significativos, aunque sí presentan el signo esperado (es decir, su relación con el paro es inversa). En cuanto al paro juvenil, todas las medidas son estadísticamente significativas, salvo las acciones orientadas a las subvenciones a la creación de empleo, que además, presentan el signo contrario al esperado. Entre las medidas que afectan 22 significativamente al paro juvenil, cabe destacar el alto coeficiente de las medidas destinadas a servicios de empleo y administración (0,63), lo cual indica que si se incrementa en un uno por ciento la relación gasto en servicios de empleo y administración por parado (en porcentaje de producción (PIB) por persona), el paro juvenil se reducirá en un 0,63 por ciento. Esta situación puede reflejar la eficacia de este tipo de medidas en la ayuda a la búsqueda del primer empleo y de la incorporación de los jóvenes al mercado de trabajo. Las acciones formativas tienen el mismo efecto que sobre el paro total (0,13 por ciento), pero, por otro lado, destaca el poco efecto (aunque significativo) que tienen las medidas específicas destinadas a los jóvenes, pues sólo implican una reducción del 0,07 por ciento de la tasa de paro del colectivo a quien están dirigidas particularmente. Estos dos tipos de acciones podrían tener un mayor efecto no en el tiempo inmediato, como sí sucede con los servicios de empleo y administración y las subvenciones al empleo, por lo que se ha estimado la influencia del gasto en este tipo de medidas con un retardo de un año. Sin embargo, los resultados no muestran diferencias significativas, en cierta medida, porque el desfase de un año puede considerarse excesivo. Atendiendo a los coeficientes obtenidos en la regresión sobre el paro de larga duración, de nuevo resultan significativos todos menos el gasto en subvenciones al empleo, aunque en este caso, la influencia es considerablemente menor en todas las partidas de política activa. Es en los resultados referentes al empleo, medido a través de la tasa de ocupación, donde todos los coeficientes resultan significativos estadísticamente y, aunque menores en apariencia, en términos absolutos, inciden con la misma intensidad que sobre las tasas de paro. Los gastos empleados en acciones formativos, así como las subvenciones a la creación directa de empleo, son las medidas que tienen un menor impacto, en comparación, sobre la tasa de ocupación global, así como los gastos en medidas dirigidos a los jóvenes. Del mismo modo, la tasa de ocupación femenina, presenta todos los coeficientes significativos estadísticamente, siendo de nuevo los gastos en servicios de empleo y administración los que afectan en mayor medida. Además, y comparando con los resultados del paro juvenil, parece que las medidas destinadas a jóvenes presentan una mayor influencia sobre las mujeres, pues 23 estas acciones específicas ejercen un mayor efecto (en términos absolutos) sobre la tasa de ocupación femenina que sobre el propio paro juvenil a quien, en principio, están orientadas. La tasa de ocupación de las personas mayores (entre 55 y 64 años), sin embargo, sólo presenta coeficientes estadísticamente significativos en los que se refieren a las acciones de servicios de empleo y subvenciones a la ocupación, siendo, en cierto modo, un resultado lógico, pues las medidas de formación y las destinadas a los jóvenes no parece que sean las más adecuadas para influir sobre este colectivo. Para contemplar una medida de calidad del mercado de trabajo, se presenta la tasa de temporalidad, a la que sólo le afecta el gasto en subvenciones a la creación de empleo, pues el resto de los coeficientes hallados no resultan estadísticamente significativos. Sin embargo, la relación entre el gasto en subvenciones y la tasa de temporalidad es directa, de modo que se puede entender que un mayor esfuerzo en subvenciones directas a la creación de empleo no mejoran, sino todo lo contrario, la calidad del mercado de trabajo, pues la tasa de temporalidad aumentaría en un 0,14 por ciento, que, sin ser una cifra elevada, empeora, en lugar de solucionar, el grave problema al que algunas economías se enfrentan, como es el caso de la española. Debido a la elevada tasa de temporalidad de la economía española (que triplica a la de la Unión Europea) se ha estimado el modelo eliminando España, por la fuerte distorsión que supone. Con esta nueva regresión, resultan significativos los coeficientes del gasto destinado a jóvenes y el gasto dedicado a subvenciones al empleo, pero con distintos signo. Las subvenciones a la creación de empleo aparecen de nuevo con una relación directa con la tasa de temporalidad, reflejando entonces que la mayoría de estas medidas impulsan la creación de empleo, pero mediante contratos de carácter temporal. Sin embargo, las medidas destinadas a los jóvenes presentan un signo negativo, mostrando cómo las medidas de este tipo en España, son de carácter principalmente temporal, mientras en el resto de los países europeos un aumento del uno por ciento en acciones destinadas a jóvenes implica una disminución de la tasa de temporalidad del 0,07 por ciento. En definitiva, y de los datos contrastados, se puede deducir que la medida de política activa que mayor influencia tiene sobre el comportamiento del mercado de trabajo es la dedicada a servicios de empleo y administración, es decir, aquellas actuaciones que tratan de mejorar el ajuste entre oferta y demanda de trabajo, pues es la 24 medida que resulta estadísticamente significativa en todas las regresiones excepto en la efectuada sobre la tasa de temporalidad, además de ser la que presenta los mayores coeficientes en los regresores. 6. Conclusiones Como se ha expuesto en el presente trabajo, mediante las intervenciones de política laboral se pretende corregir los desequilibrios del mercado de trabajo, sobre todo, debido a la intensidad del problema del paro, al que se enfrentan todos los países europeos de forma coordinada bajo la Estrategia Europea de Empleo. En esta estrategia se definen objetivos y líneas de acción comunes que se reflejan en las directrices para el empleo que cada año se articulan en torno a los cuatro pilares o principios de actuación básicos (empleabilidad, desarrollo del espíritu de empresa, capacidad de adaptación e igualdad de oportunidades). Desde el inicio de la estrategia, los objetivos se han centrado en la lucha contra el desempleo, en concreto el de los jóvenes y el desempleo de larga duración, en el impulso al empleo, con especial énfasis en el empleo femenino y el de las personas mayores, así como en la mejora de la calidad del empleo. Es también en esta estrategia común donde se potencia el uso de políticas activas para conseguir estos objetivos. Esta variación en el gasto destinado a cada tipo de medidas se comprueba, en general, en todos los países de la Unión Europea. Por tanto, resulta imprescindible una evaluación de estas políticas respecto al cumplimiento de los objetivos definidos, para lo cual, se ha analizado, mediante un modelo de datos de panel, la incidencia del gasto en las diferentes acciones de política activa llevadas a cabo, en relación a la población a quien se dirigen, sobre cada uno de los aspectos del mercado de trabajo planteados (es decir, sobre las condiciones no sólo de volumen, si no también de calidad del mercado de trabajo). Mediante el modelo de efectos aleatorios, los resultados obtenidos muestran cómo, efectivamente, el gasto por parado destinado a políticas activas influye sobre el paro, el paro juvenil y el paro de larga duración de forma significativa e inversa. Mientras que también influye significativamente sobre el empleo, el empleo femenino y el de los mayores, aunque de forma directa. Es decir, la utilización de políticas activas puede suponer una mejora en la evolución tanto del paro como del empleo, en sus diferentes clasificaciones, mientras no parece afectar de manera significativa a la tasa de temporalidad. 25 BIBLIOGRAFÍA - BALTAGI, B. H. (1995): Econometric Analysis of Panel Data, Ed. Wiley, Chichester. - CALMFORS, L. (1994): Active Labour Market Policy and Unemployment. A Framework for the analysis of Crucial Design Features - CALMFORS, L.; FORSLUND, A. y HEMSTRÖM, M. (2001): “Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences”, en Swedish Economic Policy Review, nº 85, pp. 61-124. - ELMESKOV, J.; MARTIN, J. P. y SCARPETTA, S. (1998): “Key lessons for labour market reforms: evidence from OECD countries’ experiences”, en Swedish Economic Policy Review, nº 5, pp. 205-252. - FINA SANGLAS, Ll. (1999): “Políticas activas y pasivas de empleo en la Unión Europea. Los Planes Nacionales de Acción para el Empleo”, en Cuadernos de Información Económica, nº 150, septiembre, pp. 67-81. - LAYARD, R.; NICKELL, S. y JACKMAN, R. (1991): Unemployment. Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford University Press (versión en castellano: El paro. Los resultados macroeconómicos y el mercado de trabajo, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1994). - MARTIN, J. P. (1998): “What works among active labour market policies: evidence from OECD countries’ experiences”, OCDE-Occasional Papers, nº 35. - NICKELL, S. y LAYARD, R. (1999): “Labor market institutions and economic performance”, en ASHENFELTER, O. y CARD, D. (ed): Handbook of Labor Economics, Vol. 3, pp. 3029-3084. - NOVALES, A. (1993) Econometría, Ed. McGraw Hill, Madrid - OCDE (1993): “Active labour market policies: assessing macroeconomic and microeconomic effects”, cap.2 en Employment Outlook, pp. 39-80. - RUESGA, S. M. (dir) (2002): Economía del trabajo y política laboral, Ed. Pirámide, Madrid. - RUESGA BENITO, S.M; GARCÍA DE LA CRUZ, J.M. Y MURAYAMA RENDÓN, C.: “Introducción: La relación entre educación y empleo. Una aproximación a su análisis económico”, en Sáez, F. (coord.): Formación y empleo, Fundación Argentaría, Visor, Madrid, 2000. - RUESGA, S. M. y VAN DER LAAN, L. (eds.) (1998): Institutions and Regional Labour Markets in Europe, Averbury, London. - SCARPETTA, S. (1996): “Assessing the role of labour market policies and institutional settings on unemploy ment: a cross-country study”, OECD Economic Studies, nº 26, 1996/1. - VICÉNS OTERO (1996): “Introducción a la modelización con datos de panel”, Documento 96/3 del Instituto Lawrence R. Klein, Universidad Autónoma de Madrid - WOOLDRIDGE, J. M. (2001): Introducción a la econometría. Un enfoque moderno, Ed. Thomson Learning, México, D. F.