Perú: la necesidad de una reforma constitucional. Un punto de partida

Araucaria. Año 8, Nº 15 Primer semestre de 2006. Perú: la necesidad de una reforma constitucional. Un punto de partida José Carlos Remotti Carbonell | Universidad Autónoma de Barcelona Resumen En el presente trabajado se analiza la imperiosa necesidad de efectuar en el Perú una reforma constitucional que, partiendo de un amplio consenso social, y con una clara vocación integradora, sirva de fundamento para la conformación de un verdadero Estado Democrático y Social de Derecho en el que, sobre la base del respeto a la diversidad, la dignidad, la libertad, la igualdad, la justicia, se promueva el desarrollo tanto personal como social, económico, cultural, y esté al servicio de los ciudadanos para garantizarles el pleno disfrute de sus derechos fundamentales. A partir de tales consideraciones se propone reabrir el debate, y para ello se abordan dos temas de especial importancia, y se apuntan otros más. Los temas abordados están referidos, en primer lugar, a la necesidad de diferenciar efectivamente las figuras de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, que en la actualidad son atribuidas al Presidente de la República, reservando a éste último la condición de símbolo de la unidad del País, de presidente de todos los peruanos, potenciando su rol moderador, integrador, en busca de consensos, así como reservándole unas competencias clave que ha de poder ejercer en determinados momentos especiales o excepcionales de la vida social y política del país. En segundo lugar se analiza la necesidad de reestablecer una segunda Cámara parlamentaria como Cámara de representación de los distintos territorios regionales, siguiendo para ello el modelo imperfecto de bicameralismo en el cual, a partir de la diferenciación material, funcional, y competencial, ambas cámaras puedan complementarse de manera efectiva y racional, aumentando con ello el grado de legitimidad del sistema. Por último se apuntan una serie de temas que se consideran que también han de estar sobre la mesa al momento de proceder a realizar la reforma constitucional, tales como el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, el Estado Social, la Administración Pública, entre otros. Palabras clave: Perú, reforma constitucional, derechos fundamentales, diversidad Abstract In this work, we endeavour to analyse the pressing need of introducing Peru to a constitutional reform that, starting with a fundamental social consensus along with a clear vocation of straightforwardness would be the basis for the shaping of a true Social and Democratic State of Law, in which diversity, dignity, liberty, equality, justice would be the foundation to promote progress whether personal, social, economical or cultural, to the benefit of the population, in order to guarantee the full enjoyment of their fundamental rights. Based on these above considerations, we propose to reopen the debate by approaching issues of special importance and pointing out others. The main issues we are to examining refer, in first place, to distinguishing between the figures of the Head of E State and the Head of Government, both of which presently are assigned to the President of the Republic, thus reserving for this person the symbol of the unity of the country as President of all Peruvians, thereby capacitating his retraining role, integrator, consensus-searcher, as well as reserving for him certain keycapabilities which he has to fulfil at special or exceptional moments in the political and social life of the country. Secondly, we would analyse the necessity of re-establishing a second House of Representatives which would represent the various territorial regions in such a way as to pursue the imperfect model of bi-parliament by which, starting with material, functional and jurisdictional differentiations, both Houses would complete their selves in a useful and rational manner, and thus increase the legitimacy of the system. And finally, a number of issues are to be pointed out, which we consider should be on the agenda when the constitutional reform is being realised. Such issues would be: Judicial Power, the Armed Forces and the National Police Force, the Social State, Public Administration, etc. Key-Words: Peru, constitutional reform, fundamental rights, diversity I. Introducción l Perú inicia su andadura republicana en 1821 habiendo tenido desde entonces 1 Reglamento Provisorio (1821), 3 estatutos provisorios (1821, 1855, 1879) y 13 constituciones (1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993) [1] . La Constitución actualmente vigente fue aprobada el 29 de diciembre 1993, como consecuencia del ilegítimo golpe de estado (autogolpe) de 1992 [2] , con la finalidad de otorgar al régimen autoritario que se instauró de una apariencia de Estado Democrático y de Derecho, y con ello intentar acallar las críticas (internas y externas) y obtener un mínimo de legitimidad que le permitiera mantenerse en el poder [3] . Además, una vez aprobada la Constitución se convocó y realizó un referéndum con el objeto de que el supuesto respaldo popular convalidara dicho texto obteniéndose como resultados que un 52.9 % apoyaron el texto mientras que un 47.1 % estuvo en contra. Ahora bien, si ya desde un primer momento hubieron serios cuestionamientos respecto a la limpieza de los procesos electorales que permitieron, por un lado, la elección de los miembros del denominado Congreso Constituyente Democrático y, de otro, el propio referéndum, el conocimiento de los hechos adquirido posteriormente a la caída del régimen sobre el grado real de corrupción y de manipulación al que habían llegado las instituciones permite alcanzar un muy alto grado de convicción respecto de la falta de legitimidad de tales resultados. El propio Tribunal Constitucional en la Sentencia (STCP) al Caso Acción de inconstitucionalidad contra el denominado documento promulgado el 29 de diciembre de 1993 con el título de Constitución Política del Perú de 1993 [4] (sic) ha manifestado su convicción en la falta de legitimidad de la Constitución al señalar que En efecto, el proceso para elegir a los miembros del denominado Congreso Constituyente Democrático, los debates en su seno y hasta el propio referéndum, carecieron de las libertades y garantías mínimas necesarias para dotar de legitimidad de origen a la Constitución de 1993 (F.J. 8). Ahora bien, ante la constatación de falta de legitimidad de la Constitución de 1993 el Tribunal Constitucional peruano no procedió a declarar su nulidad y, por tanto, la plena vigencia de la Constitución de 1979 que declaraba que nadie debe obediencia a un Gobierno usurpador ni a quienes asuman funciones o empleos públicos en violación de los procedimientos que la Constitución y las leyes establecen. Son nulos los actos de toda autoridad usurpada (art. 82 CP de 179). Por el contrario, el Tribunal Constitucional consideró, en primer lugar, que no podía declarar la inconstitucionalidad de la Constitución de1993, que es la que lo crea y establece sus competencias (ya que en la Constitución del 79 no se preveía la existencia del Tribunal Constitucional, sino de un Tribunal de Garantías Constitucionales con algunas características semejantes pero con otras muchas diferentes). En tal sentido, añade que no puede utilizar la Constitución del 79 como referente para declarar la invalidez de la Constitución de 1993, por cuanto su fuente de autoridad es precisamente ésta última. Considera además que el texto de 1993 es el que de hecho crea, regula y establece las pautas fundamentales para la actual estructura, organización y funcionamiento de los poderes públicos del Estado peruano y sus relaciones con los ciudadanos, por lo que constatada la ilegitimidad de origen del texto afirmó, primero, que no era competente para declarar la nulidad de la Constitución de 1993 (F.J. 9) y, segundo, que teniendo en cuenta que el Perú se encuentra en un proceso de reinstitucionalización democrática, dicho texto debe ser utilizado como el punto de partida para aplicar el sentido común y para buscar una fórmula de consenso social. En tal virtud concluyó invocando al Poder Legislativo para que adopte las medidas políticas y legislativas concretas tendentes a realizar la Reforma de la Constitución, y exhortándolo para que, con anterioridad al vencimiento del mandato representativo de los actuales congresistas en julio 2006, opten por alguna de las siguientes alternativas [5] : Primera: Que el Congreso de la República, de ser posible en el mes de agosto de 2001, declare la nulidad de la Constitución de 1993, aprobada por un Congreso Constituyente Democrático producto de un golpe de Estado y subordinado a un gobierno autoritario y corrupto; y la puesta en vigencia de la Carta de 1979. Segunda: Utilizar los mecanismos de la actual Constitución de 1993 para introducir en ella una reforma total, que sea aprobada en dos sucesivas legislaturas ordinarias o en una, y que tenga su ulterior ratificación en un referéndum; y, Tercera: Aprobar una ley de referéndum para que el pueblo decida si se aprueba una nueva Constitución que recoja lo mejor de la tradición histórica del Perú. De ser el caso, sería convocada una Asamblea Constituyente expresamente para ello (Fs.Js. 27 y ss). Frente a ello, se ha de señalar que desde el dictado de dicha sentencia (10 de diciembre de 2003) hasta la actualidad el Congreso de la República no ha procedido a poner en práctica de forma efectiva ninguna de las alternativas señaladas en ella a los efectos de alcanzar un texto constitucional con vocación integradora y democrática, que, desde su origen, sus procedimientos y contenidos, sea resultado de la libre voluntad del pueblo soberano, que sirva de base legítima para la configuración institucional dentro de un Estado Democrático, Social y de Derecho que promueva el desarrollo, la libertad, la igualdad y la justicia. Es desde esta perspectiva, convencido de la imperiosa necesidad de iniciar el camino hacia un cambio constitucional, que procedo a destacar algunos de los problemas constitucionales que a mi parecer se deberían abordar, desde la perspectiva de servir como instrumento de reflexión. II. La necesidad de diferenciar entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno Un primer problema sobre el que queremos reflexionar lo encontramos en la doble naturaleza de la Presidencia de la República, que en el Perú ejerce de forma simultánea las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. Ello es así a pesar de que en la estructura constitucional peruana se incluye también el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, pero este último ha sido configurado más como un colaborador calificado del Presidente de la República que como un verdadero Presidente del Consejo. Así, la Constitución le atribuye como competencias el ser portavoz autorizado del Gobierno, luego del Presidente de la República, y el coordinador de la actuación de los ministros (art. 123.1 y 2 Constitución peruana CP). Además, el Presidente de la República nombra y cesa libremente al Presidente del Consejo (art. 122 CP), así como preside las sesiones del Consejo de Ministros cuando lo convoca o cuando asiste a sus sesiones (art. 121 CP), con lo que se aprecia una clara subordinación del Presidente del Consejo al Presidente de la República. A su vez los ministros, nombrados y removidos por el Presidente a propuesta y con el acuerdo del Presidente del Consejo (art. 122 CP), están configurados básicamente como meros directores de la gestión de un sector de la administración (art. 119 CP), y reunidos forman el Consejo de Ministros el cual tiene, a su vez, un grado de autonomía limitado ya que tiene como competencias el aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la República somete al Congreso, el aprobar los decretos legislativos y los decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República, así como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley; el deliberar sobre asuntos de interés público; y las demás que le otorgan la Constitución y la ley (art. 125 CP). De esta forma se aprecia, también, cómo el Presidente del Consejo de Ministros, los ministros (como meros directores de la gestión de un sector de la administración) y el propio Consejo de Ministros están supeditados y vinculados a los criterios rectores establecidos por el Presidente de la República. A partir de ahí debemos señalar que en la gran mayoría de Estados democráticos los Jefes de Estado son un símbolo que representa a toda la Nación en cuya virtud desarrollan funciones de representativas, simbólicas, protocolarias y, además, regladas, es decir, perfectamente delimitadas por la Constitución. En este sentido, y salvo casos muy particulares de régimen presidencialista como el de los Estados Unidos, la Jefatura del Estado es configurada en dichos Estados democráticos, de forma que mantienen al Jefe de Estado alejado del debate político diario por cuanto su función principal ha de ser la de representar la unidad y permanencia del Estado y ha de servir de nexo de unión, generador de consensos entre las distintas fuerzas y opciones políticas desarrollando un rol moderador, por lo que, en principio, gozan de inviolabilidad e irresponsabilidad política. Por el contrario, los Jefes de Gobierno son quienes en la práctica no sólo ejercen la función ejecutiva respecto de las leyes y resoluciones judiciales, y la dirección de la administración civil y militar, sino que son quienes dirigen la acción política estatal tanto interior como exterior, económica, social, educativa, sanitaria, de defensa, etc., funciones todas ellas que implican necesariamente estar en el centro del debate, tomando decisiones, muchas veces discutibles, cuestionadas y hasta impopulares en defensa del interés general. Esta capacidad de dirección, de decisión y de mando por parte del Jefe de Gobierno tiene como contrapartida la obligación de asumir plenamente la responsabilidad constitucional, política y jurídica por sus acciones y omisiones, ya que en un Estado de Derecho ninguna autoridad está exenta de la responsabilidad que pudieran derivarse del desempeño de sus funciones. De esta manera, el Jefe de Estado como símbolo de la Nación (y sin capacidad de decisión ni de dirección, ni de mando y en todo caso el que pudiera tener es meramente simbólico) resulta en estos países, como hemos señalado, inviolable e irresponsable, mientras que el Jefe de Gobierno, que es quien efectivamente dirige, decide y manda, asume la responsabilidad constitucional, política y jurídica por sus actos y omisiones, así como los del Gobierno que dirige y los del Presidente de la República que autoriza a través del refrendo. Se trata, pues, de dos funciones totalmente diferenciadas que se concentran en el Perú en la misma persona originando graves disfunciones, ya que como hemos apuntado el Presidente no sólo es símbolo de la Nación, sino que ejerce la dirección efectiva del Gobierno provocando que quien debería ser el Presidente de todos los peruanos y, por tanto, un elemento cohesionador y promotor de la concordia, actúe en el ejercicio de su cargo como jefe de un partido político, viéndose así arrastrado a estar permanentemente en el centro del debate, siendo cuestionado, discutido, con lo que ello implica de desgaste para la institución que representa. Ahora bien, en una sociedad que vive la política con tanto apasionamiento como la peruana parece más que recomendable que tales funciones correspondan a personas distintas, a fin de salvaguardar la institución de la Presidencia de la República como Jefatura del Estado en cuanto símbolo de la unidad y permanencia del mismo y elemento unificador y conciliador, dejando en manos del Jefe del Gobierno la conducción de la política gubernativa quien asumiría, por tanto, el desgaste político y jurídico propio del ejercicio de sus funciones, así como las responsabilidades resultantes de sus acciones y omisiones. Para ello considero que sería necesario dotar al Presidente del Consejo de Ministros de competencias propias no limitadas a meras labores de coordinación entre los distintos ministros o de portavocía del Gobierno. En este proceso de diferenciación y redistribución de cargos y funciones, y teniendo en cuenta la larga tradición presidencialista peruana, considero que en principio no sería viable la implantación de un sistema parlamentario, por lo que cabría optar por un modelo que dentro del presidencialismo permita tal objetivo. Desde esta perspectiva, y dado que el Presidente es elegido en forma directa por la población, sería importante que al Presidente se le reserve el ejercicio de un núcleo reducido de competencias a ser utilizadas en momentos puntuales o excepcionales [6] . Hablamos por ejemplo de que el Presidente de la República sea competente, por ejemplo, para: - Nombrar al Primer Ministro o Presidente del Consejo de Ministros requiriendo para ello del respaldo mayoritario del Congreso [7] , así como proceder a su cese. A propuesta del Primer Ministro nombrar a los demás ministros. Aceptar la dimisión del Primer Ministro. - Presidir, cuando asista, el Consejo de Ministros. - Convocar a referéndum sobre asuntos de interés general. - Promulgar las leyes y normas con valor de ley; así como expedir los Decretos aprobados por el Consejo de Ministros. - Interponer recursos de inconstitucionalidad contra leyes antes de proceder a su promulgación. - Disolver anticipadamente al Congreso si considera que tal medida es necesaria para los intereses generales. - Ejercer la jefatura suprema de las fuerzas armadas. - Ejercer la representación exterior del Estado. Acreditar a los embajadores y demás representantes diplomáticos, así como recibir las credenciales de los embajadores extranjeros. - Ejercer el derecho de gracia. - Expedir las normas reglamentarias aprobadas por el Consejo de Ministros; - Declarar el Estado de Sitio cuando se atente contra la integridad territorial o el ordenamiento constitucional, la soberanía o independencia del Perú o existiera un levantamiento armado, y que no puedan ser resuelto por otros medios. Por su parte al Primer Ministro, mientras no sea cesado en el cargo, le deberían corresponder una serie de funciones propias, como, por ejemplo, la dirección de la acción del Gobierno y por ende de la política interior, exterior y de defensa. A su vez al Gobierno en su conjunto le ha de corresponder garantizar el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico por medio de la función ejecutiva, así como el ejercer la potestad reglamentaria, además de la dirección de la Administración civil y militar, siendo el responsable de la defensa de la Nación y del uso de la fuerza armada. Por otra parte le he de corresponder también el nombramiento de los cargos civiles y militares. Para garantizar un adecuado equilibrio en el funcionamiento de este sistema de reparto competencial entre el Presidente de la República y el Jefe del Gobierno, y dado que el primero de ellos es quien nombra y cesa al segundo, con el respaldo mayoritario del Congreso, resultaría más que necesario establecer la renovación parcial de la Cámara por mitades o tercios. Ello se debe a que en la actualidad las elecciones parlamentarias coinciden con las presidenciales y la duración del mandato parlamentario también coincide con el presidencial, es decir, 5 años, lo que origina que el Presidente que es, por lo general, elegido en segunda vuelta (ya que el gran número de candidatos y la dispersión del voto hace que sea muy difícil que alguno salga elegido en primera vuelta), ha de gobernar durante esos 5 años que dura su mandato presidencial con un parlamento fragmentado que responde a los resultados de la primera vuelta electoral. Por el contrario, la renovación parcial del Congreso sirve de corrector a la composición parlamentaria, de forma que el pueblo pueda dos o tres años después de las elecciones presidenciales, y visto el desempeño realizado por el Presidente, el Primer Ministro y de la oposición parlamentaria, corregir la composición inicial de la Cámara. Ello permitiría que el Presidente de la República pueda obtener o mantener una mayoría de la Cámara afín a sus lineamientos o, en su caso, llegar a perder dicha mayoría parlamentaria. En el primero de los casos podrá nombrar a un Primer Ministro próximo a sus planteamientos y disciplinado respecto a sus directrices, por cuanto puede cesarlo con cierta facilidad ya que cuenta con la mayoría parlamentaria suficiente; pero en el segundo de los casos el Presidente deberá negociar con la mayoría parlamentaria el nombre del Primer Ministro, el cual puede llegar, en algunos casos, a ser un representante de la oposición, como ha sucedido en Francia durante la llamada cohabitación [8] . De esta manera la población, mediante las elecciones, puede otorgar a un partido la presidencia de la República y la mayoría parlamentaria y, en consecuencia, el Primer Ministro, pero también puede otorgar a un partido la presidencia y a otro la mayoría parlamentaria, obligándolos a pactar el nombre de un Primer Ministro aceptado por ambos. Este es un mecanismo complejo que trae algunas complicaciones añadidas, porque en los períodos de cohabitación el Presidente no podrá nombrar a un Primer Ministro enteramente de los suyos al objeto de desarrollar un Programa Político o de Gobierno determinado, sino que tendrá que nombrar a uno que pueda aglutinar y obtener el respaldo de la oposición mayoritaria en el Congreso. Ello, sin embargo, creemos que supondría para la política peruana un gran paso adelante muy importante, cual es la implicación directa de la oposición en las tareas, y por lo tanto en las responsabilidades, de gobierno. De esta forma, la oposición no estará necesariamente en una campaña permanente de desprestigio del Gobierno, sino que podrá arrimar el hombro empujando el carro de la gobernabilidad. Dependiendo de los acuerdos a los que se lleguen entre el Presidente y la oposición, esta última podrá también lograr su incorporación al Gobierno, con lo que ello supondría de trabajo conjunto y de aumento de la estabilidad política, cosa muy necesaria en el Perú. Así, pues, eso que en principio puede ser considerado como un inconveniente, ya que puede significar que el Presidente de la República sea de un partido y el Primer Ministro sea de la oposición, es, si se mira de forma tranquila (y no se entiende al Gobierno y a la Administración pública como un botín de guerra que el partido que ha ganado las elecciones ha de copar), una opción de sumo interés, ya que permite a la oposición asumir responsabilidades de gobierno, no limitándose a labores de crítica y de control, obligando al Presidente de la República a pactar, a negociar, a ponerse de acuerdo con la mayoría parlamentaria, y a ésta a actuar responsablemente. La renovación parcial del Congreso favorecería también la estabilidad, pues de esta forma gran parte de los parlamentarios no estarían involucrados directamente en la campaña electoral, lo cual les permitiría centrarse principalmente en las labores parlamentarias. Además, la Cámara contaría con la experiencia de los parlamentarios a los que no les ha tocado la renovación, con lo que no se trataría de comenzar todo de nuevo, sino de sumarse, en la medida de lo posible, a los trabajos que se vienen realizando, con el consiguiente incremento positivo de la estabilidad y continuidad de IV. Otros temas que necesitan ser abordados A lo largo de estas páginas he analizado dos de los temas que considero prioritarios para ser abordados en una futura reforma de la Constitución peruana. Quisiera poder seguir abordando otros temas en los que también considero necesario y urgente que sean afrontados en esa futura Reforma constitucional, pero ahora ya me he excedido de los límites a la extensión que debería tener el trabajo, lo que me impide seguir expresando otras consideraciones. Sin embargo no quisiera terminar sin tener, siquiera, la oportunidad de dejarlos apuntados. En este sentido creo que una futura reforma constitucional deberá hacer frente a la necesidad de proceder a una regionalización real y efectiva que permita aumentar los niveles de legitimidad democrática mediante la distribución efectiva del poder político entre el Estado y los distintos entes regionales. De esta manera las entidades regionales deberían ser configuradas como verdaderas instancias de decisión política con capacidad de adoptar, aplicar y dirigir, dentro de su ámbito territorial y de las materias de su competencia, una orientación política que pueda ser diferente a la adoptada y aplicada por el Estado, siempre que la misma se encuentre dentro del marco constitucional y respete los principios de unidad y solidaridad. También se debe abordar la conformación de un Estado Social que haga compatible las reglas de la libre empresa y del libre mercado con la igualdad de las personas y el respeto a la dignidad. En este sentido, puede ser de bastante utilidad analizar el modelo de desarrollo social europeo en el que la igualdad no es entendida en el sentido absoluto de igualdad en todo y para todo, sino por el contrario limitada al punto de partida, en el sentido de igualdad de oportunidades y no del resultado final, por lo que permite apreciar que el sistema y reglas capitalistas no son necesariamente incompatibles con la adopción de medidas de promoción de la igualdad. Por el contrario, se debe apuntalar la idea de que un mínimo Estado Social, que garantice dicha igualdad de oportunidades, es requisito indispensable para la existencia y desarrollo de un Estado Democrático. Por otro lado, en esa futura reforma constitucional resulta de suma importancia abordar el tema del Poder Judicial, ya que considero necesario configurar un Poder Judicial verdaderamente autónomo, independiente e imparcial. Debemos ser conscientes de que no hay ningún Estado desarrollado y democrático que no cuente con un Poder Judicial fuertemente institucionalizado, que sea autónomo, además de independiente e imparcial, capaz de hacer frente, con su autoridad, a los actos ilegales que puedan ser cometidos por los poderes públicos como por particulares, no importando lo poderoso que pudiera ser ni el cargo que pudiera tener. Los ciudadanos tienen el derecho a que los conflictos se resuelvan dentro del ámbito de la seguridad jurídica. Sin eso no se puede hablar de un verdadero Estado de Derecho. La mera existencia de un Poder Judicial no es suficiente al respecto, por cuanto, como enseña la experiencia, éste puede estar subordinado a intereses políticos y económicos o encontrarse presionado y atemorizado, con lo que la independencia e imparcialidad desaparecen. Es por ello que hay que brindarle todas las herramientas y garantías que sean necesarias para el normal desarrollo de sus funciones. En especial, será necesario abordar la cuestión del acceso a la magistratura, especialmente en lo que respecta a la Corte Suprema, tema de particular importancia por cuanto considero que la evaluación de los candidatos debe centrarse en la discusión de su trayectoria democrática y jurídica (y no en test psicotécnicos o de razonamiento matemático), a fin de que se nombre a personas que teniendo reconocido un importante prestigio jurídico también puedan acreditar que a lo largo de los 20, 25, 30 años de ejercicio profesional han defendido los valores y la institucionalidad democrática constitucional, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales de los ciudadanos, lo que permite presumir que llegado el caso lo seguirán haciendo desde la magistratura. También es necesario abordar la permanencia en la carrera jurisdiccional. A tal fin resulta importante apreciar que en los países democráticos desarrollados el Poder Judicial está compuesto por funcionarios de carrera con una garantía de estabilidad en el cargo, salvo que incurran en una conducta o infracción funcional grave o en la comisión de un delito doloso, en cuyo caso podrán ser separados. Por el contrario, la existencia de ratificaciones judiciales permanentes cada cierto número de años puede implicar un claro atentado a la independencia e imparcialidad judicial, ya que origina una presión permanente sobre los jueces que en muchas ocasiones pueden verse sometidos para resolver no en virtud del Derecho sino en pro de su ratificación. De otro lado también considero imprescindible redimensionar e institucionalizar el rol que desempeñan las fuerzas armadas dentro de un Estado Democrático de Derecho. En este sentido se debe eliminar cualquier protagonismo político de las fuerzas armadas, superando el planteamiento de considerar a las fuerzas armadas como instituciones tutelares de la patria, como si la patria fuera menor de edad o incapaz, y necesitara de la tutela de alguien que intervenga en los casos en que los irresponsables civiles estuvieran desorientados o perdidos o equivocados. La Fuerza Armada ha de estar subordinada al poder constitucional en todo caso o circunstancia. Se debe proceder a cambiar los mecanismos de ingreso a las escuelas de oficiales, así como los planes de estudio que se imparten en las mismas, los mecanismos de ascenso potenciando la profesionalidad y la calidad del servicio por sobre la mera antigüedad en el cargo, los estudios de post grado que deberán realizar los cuadros superiores, los mecanismos de acceso al generalato o grados similares. Se les debe garantizar unos ingresos dignos y adecuados a sus importantes responsabilidades, pero a su vez se le deben eliminar todas las prerrogativas impropias de un Estado de Derecho, tales como gasolina, carro, mayordomo, chófer. Así también, el fuero militar debe circunscribirse a conocer sólo delitos cometidos por militares en actos estrictamente militares, y considero que en todo caso sus resoluciones han de poder ser revisadas por los tribunales ordinarios. Ello se debe a que los tribunales militares deben ser considerados como órganos de la administración y no como tribunales de justicia, por cuanto están sujetos a disciplina y jerarquía y por tanto no son ni independientes ni imparciales. En esta línea considero necesario abordar el tema de la Policía, a fin de que desarrolle una verdadera función al servicio y en defensa de los ciudadanos y sus derechos. Para ello es necesario proceder a su desmilitarización de la forma de entenderla (grados militares, por ejemplo) y proceder a reconfigurarla a partir de criterios civiles, técnicos, profesionales que implican abordar también desde el acceso, los planes de estudio, los mecanismos y requisitos de ascenso, su función de protección de los derechos. Por último, en esta breve lista creo necesario también que se aborde la función de la Administración Pública a partir de criterios que la configuren como una herramienta al servicio de los ciudadanos, cuya actuación ha de ser objetiva, transparente, descentralizada, motivada, y controlada judicialmente [11] . V. Consideración final A lo largo de estas páginas hemos podido comprobar la imperiosa necesidad de abordar una reforma constitucional que esté destinada a dotarla de un alto grado de legitimidad democrática y de una vocación integradora que, partiendo de un amplio consenso social, le permita servir de base para la construcción de un Estado Democrático y Social de Derecho que promueva el desarrollo personal, social, económico y cultural, respetando la diversidad, la dignidad, la libertad, la igualdad y la justicia, configurando así un Estado al servicio de los ciudadanos para garantizarles el pleno disfrute de sus derechos. Este es un trabajo arduo y complejo que hay que abordar sin demora, pero con la entereza y tranquilidad necesarias que permitan alcanzar tales objetivos mediante fórmulas integradoras y de consenso. Y con este objetivo, el presente trabajo es una modesta propuesta que puede servir como punto de partida para reabrir el debate. [1] Además se debe hacer referencia a que entre 1836 y 1839 el Perú se dividió en dos estados el Nor-Peruano y el Sud-Peruano, cada uno con su propia Constitución (1836). Dichos estados se confederaron conjuntamente con Bolivia aprobando para dicha Confederación la Constitución de 1837. [2] El 5 de abril de 1992, siendo Presidente del Perú Alberto Fujimori procedió con el apoyo de la cúpula militar a suspender la Constitución de 1979 a disolver el Congreso y destituir a la Corte Suprema, con el pretexto de que el Congreso y el Poder Judicial, a los que calificaba de corruptos bloqueaban, sistemáticamente sus esfuerzos especialmente en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. [3] Sobre la ilegitimidad de la constitución, ver las palabras del propio Presidente del Tribunal Constitucional del Perú D. Víctor García Toma cuando manifestó que: Bajo esta premisa, este Colegiado ha declarado expresamente en el caso Alberto Borea Odría que la actual Constitución carece de legitimidad de origen; y, que asimismo, durante los primeros años de formal vigencia fue simplemente una regla de papel y una coartada jurídica para justificar el autoritarismo. Señaló además que el referido texto está empañado por una suerte de pecado original en razón a que los móviles y forma de elaboración estuvieron reñidos con principios elementales de la ciencia constitucional y la genuina voluntad ciudadana. Asimismo, en diversos pronunciamientos ha sido enfático en desnudar sus vacíos y defectos. Pero con la misma firmeza ha señalado también, que tras la derrota de la dictadura, la Constitución vigente sirve de elemento de regulación efectiva a las actuales relaciones entre gobernantes y gobernados En ese orden de ideas, queda patente que este Tribunal ha hecho suyas las palabras de Dennis Diderot: Hablaremos contra las leyes insensatas hasta que estas sean reformadas; entre tanto, nos sometemos lealmente a ellas. Por ende, sin incurrir en contradicción alguna exigimos lealtad a la Constitución; porque insistiendo en una idea fuerza vital para la continuidad del Estado de Derecho decimos: Un pueblo civilizado puede vivir con una mala Constitución; pero no puede vivir sin ella. Ahora bien, al mismo tiempo, exhortamos a los poderes públicos a que adopten la histórica decisión de convertir al próximo Parlamento en un poder constituyente originario; el cual operaría como tal durante los primeros 90 días del próximo periodo de gobierno, a efectos que reforme o elabore una nueva Constitución. En ese orden de ideas, sugerimos que el Acuerdo Nacional convoque a los partidos políticos y representantes de la sociedad civil para que bajo su orientación elabore un anteproyecto de reforma o asiente las bases para la elaboración de una nueva Constitución. El Perú necesita que la Constitución como proyecto de vida en común refleje democráticamente el consenso para la construcción de una sociedad diferente. La reforma del Estado como imperativo de una época de globalización, integración y dignificación de la vida coexistencial, amén de sujeta a comportamientos eficientes y eficaces, requiere de manera previa del diseño de una nueva arquitectura constitucional acorde con sus necesidades.. Al respecto ver, Discurso del Magistrado Víctor García Toma con ocasión de su juramentación como Presidente del TC en http://www.tc.gob.pe/audiencias/discurso_garcia_12122005.html [4] Caso Acción de inconstitucionalidad contra el denominado documento promulgado el 29 de diciembre de 1993 con el título de Constitución Política del Perú de 1993, EXP. N.° 014-2003-AI/TC, STCP de 10 de diciembre de 2003. [5] Estas alternativas resolver la cuestión derivada de la abrogación de la Constitución Política de 1979 fueron inicialmente propuestas por la Comisión para el Estudio de Bases para la Reforma Constitucional del Perú, creada por Decreto Supremo N.° 0182001-JUS, del 25 de mayo de 2001. [6] En este sentido resulta bastante interesante el modelo constitucional francés en el cual al Presidente de la República - Nombra al Primer Ministro (art. 8 Constitución francesa CF-) quien a su vez deberá contar con el apoyo mayoritario de la Asamblea Nacional (arts 49 y 50 CF). - Preside el Consejo de Ministros (art. 9 CF). - Puede pedir a las Cámaras, antes de proceder a la promulgación de una ley, una segunda deliberación sobre la ley o algunos de sus artículos (art. 10 CF). - Puede convocar, a solicitud del Gobierno o de ambas Cámaras, referendos sobre cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones (art. 11 CF). - Puede disolver la Asamblea Nacional, previa consulta con Primer Ministro y con los Presidentes de las Cámaras (art. 12 CF). - Puede tomar mediadas excepcionales (previa consulta con el Primer Ministro, los Presidentes de las Cámaras y del Consejo Constitucional) en defensa de la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o cuando el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de manera grave e inmediata y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido. Dichas medidas deberán estar fundamentadas en la voluntad de garantizar a los poderes públicos constitucionales (art. 16 CF). [7] De esta forma el nombramiento del Primer Ministro requiere de un consenso entre el Presidente de la República y la mayoría parlamentaria. [8] La denominada cohabitación política francesa se produce cuando, a raíz de la celebración de elecciones parlamentarias adelantadas o renovaciones parlamentarias parciales, los electores modifican la composición de la Cámara pudiendo variar con ello, también, la composición de la mayoría cuyo voto de confianza es el que posibilita el nombramiento y mantenimiento del Primer Ministro en el cargo. Tal circunstancia permite, en determinados momentos, que el Presidente y el primer ministro sean de esferas políticas distintas, pero que deban cooperar necesariamente en el desarrollo de sus funciones. Ello sucedió durante los años 1986-88, 1993-95 y 1997-2002. [9] Ver al respecto, Sieyès, Emmanuel J. ¿Qué es el tercer Estado?. Alianza, Madrid, 1989, pág. 103. [10] Los orígenes de este modelo de bicameralismo con él se garantiza una segunda lectura o revisión de los textos, más reposada, que permite un enfriamiento de las pasiones políticas, permite llegar a nuevos acuerdos y pactos. Tal modelo de bicameralismo fue resultado también de un momento histórico concreto (con los primeros parlamentos democráticos modernos) en el que se consideraba que la cámara electa por la población al pretender realizar transformaciones sociales era más pasional e irreflexiva y por lo que debía ser frenada por una cámara aristocrática, de representación de los sectores socio económicos altos, y defensora del status quo, a fin de encontrar entre ambas un equilibrio entre la permanencia de instituciones tradicionales y la necesidad de realizar tales cambios sociales. Ahora bien, la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho ha llevado a la gran mayoría de los países con representación bicameral a rechazar tanto el modelo paritario de bicameralidad, como el composición clasista de las cámaras parlamentarias. Sobre las causas del bicameralismo en especial en los estados unitarios, ver Gonzalez Casanova, J.A. Teoría del Estado y Derecho Constitucional, Vicens Vives - Universidad, Barcelona, 1983, págs 258 y ss. [11] Ver al respecto Remotti Carbonell, José Carlos. Reflexiones sobre la actuación de la Administración Pública en un sistema democrático. Vox Juris, Revista de Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, nº 9 (edición especial por el XXX aniversario), Lima, pág. 207 y ss.