Desarrollo económico en la frontera norte de México: De las politicas nacionales de fomento económico a las estrategias de desarrollo económico local

L Araucaria. Año 6, Nº 11 Primer semestre de 2004 Desarrollo económico en la Frontera Norte de México: de las políticas nacionales de fomento económico a las estrategias de desarrollo económico local César M. Fuentes y Noé Arón Fuentes Introducción a frontera norte de México ha sido una de las regiones de mayor dinamismo económico del país a partir de la década de los ochenta. ésta representa el espacio geográfico en donde se ha ensayado de manera clara un nuevo modelo económico que privilegia la apertura comercial, se abre a la inversión extranjera, promueve la modernización industrial, y busca consolidar una nueva forma de participación en la economía internacional. En la zona fronteriza se creó un sistema de políticas de fomento económico que privilegiaba la equidad y redistribución de la riqueza territorial, así como la competitividad de las empresas mediante regímenes aduaneros especiales, programas de promoción comercial, industrial y programas sectoriales como la Industria Maquiladora de Exportación. Lo anterior se tradujo en un avanzado crecimiento económico producto de la expansión de la capacidad productiva, dadas ciertas dotaciones iniciales de factores, el aumento de los promedios de productividad por trabajador y de ingresos per cápita que se tradujeron en un fuerte crecimiento del empleo. Además de cambios en los niveles de participación ciudadana, organización social, etc., que permite elevar los niveles medios de vida de la población fronteriza (Díaz-Bautista, et al, 2003: 2). Sin embargo, a partir del inicio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), se alienta un nuevo modelo de desarrollo regional basado en las ventajas competitivas locales, cambio que está afectando tanto a las estrategias como a los objetivos e instrumentos de la política de fomento económico de la frontera norte. En este artículo analizaremos la evolución económica y el proyecto de desarrollo futuro de la región fronteriza. Para lograrlo, se describe la estructura legal y programas de desarrollo gubernamental que han impactado el desarrollo económico de la zona fronteriza. Posteriormente, se examina la evolución industrial y su composición, así como su dinámica comercial y su efecto en el crecimiento económico. Finalmente, se plantea las nuevas estrategias de desarrollo económico local de algunas poblaciones fronterizas. I. Marco regulatorio de la franja fronteriza Desde la década de los treinta, el gobierno mexicano diseñó un conjunto de políticas para fomentar el desarrollo económico de la zona fronteriza del norte de México . Dichas políticas privilegiaban la distribución y la equidad de la riqueza nacional, además de la competitividad de las empresas mexicanas a través de regímenes aduaneros especiales (Zona Libre y la Franja Fronteriza); programas de promoción industrial (Programa Nacional Fronterizo, Programa de Industrialización Fronteriza) y Programa de Desarrollo de Franjas Fronterizas y Zona Libre: 1970-1977 (Fuentes y Martínez, 2002). Existen tres elementos que explican las diferencias en la estructura económica de las ciudades de la franja fronteriza con el resto del país. El primero se refiere al régimen de zona libre que ahí prevaleció, y que se asienta en la legislación aduanera. ésta se basaba en una política que asignaba la mayor prioridad a asegurar el abasto de bienes necesarios para la población en estas localidades, y para lograrlo abría la frontera. Asimismo, establecía condiciones favorables para la importación de bienes de producción y para la exportación. Los principales instrumentos utilizados eran franquicias, permisos de importación, exenciones impositivas y arancelarias. La operación del régimen de zona libre adoleció de cuatro sesgos importantes que nunca se pudieron eliminar ni equilibrar: 1) favoreció las exportaciones; 2) permitió ampliamente las importaciones; 3) dificultó las ventas al interior del país de bienes elaborados en las ciudades fronterizas; y 4) fomentó el abasto de bienes nacionales producidos fuera de la frontera. El resultado fue el de obstaculizar la producción para el mercado local y nacional, y el de favorecer las exportaciones. Además, el régimen de excepción propició una fuerte articulación y dependencia de los sectores económicos de las ciudades fronterizas con la economía de Estados Unidos. Dichas articulación y dependencia se manifestaron tanto en los estilos de vida de la población como en la industria y los productos generados. Por último, el régimen favoreció ampliamente el crecimiento de ciertas actividades, como la industria maquiladora de exportación. Es importante señalar que sólo el estado de Baja California y parte del estado de Sonora fueron decretados como zona libre desde mediados de la década de los sesenta. En el resto de los estados fronterizos sólo sus municipios colindantes con Estados Unidos fueron considerados como franja fronteriza. El segundo elemento determinante de la estructura económica de la región fronteriza del norte de México lo constituyen los programas de desarrollo y fomento que han operado en ella. Los programas económicos más importantes fueron: el Programa Nacional Fronterizo (1960-1965); el Programa de Industrialización Fronteriza (1965); el Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres (19711977); y el Programa de Desarrollo Fronterizo (1985-1988). Dichos programas buscaban principalmente reducir el sesgo de abasto y producción que creó la legislación de la zona libre y el aprovechamiento racional del sesgo exportador. De tales programas se derivaron, entre otros, los esquemas de fomento de la actividad turística y los programas de renovación urbana y artículos gancho. Estos programas utilizaron subsidios, exención de impuestos, franquicias y permisos de importación. El Programa de Industrialización Fronteriza (PIF) fue el programa industrial más relevante, diseñado por el gobierno mexicano a mediados de la década de los sesenta. Esta iniciativa gubernamental merece una detallada consideración, ya que ilustra cómo las políticas oficiales de desarrollo económico han pasado de una respuesta oficial basada en la reacción a una estrategia estructurada y planeada en favor de generar una mayor participación en el mercado internacional. El PIF surgió como respuesta a la situación de desempleo creada por el fin del programa de braceros, la crisis algodonera y las nuevas formas que estaba asumiendo la división internacional del trabajo. Este programa tuvo su apoyo legal en franquicias aduanales y fiscales otorgadas por México y Estados Unidos, lo que hizo posible la importación temporal de insumos y la reexportación de artículos elaborados o semielaborados: en los Estados Unidos ya existían las categorías aduanales pertinentes que posibilitaban el establecimiento de plantas maquiladoras (al comienzo, dentro de la franja de 20 kilómetros paralela al límite, extendiéndose, años más tarde, esta posibilidad al interior del país) y las operaciones de importación y exportación necesarias, con el mínimo de trámites y pagando sólo derechos e impuestos sobre el valor agregado, compuesto -sobre todopor trabajo desplegado por mano de obra mexicana (Margulis y Tiurán, 1986). La categoría 806.30 de la aduana de Estados Unidos, por ejemplo, se refiere a productos de metal cuya forma sea cambiada en el extranjero, con la condición de que regrese a ese país para concluir su elaboración; sólo se grava el valor agregado en el extranjero. El desarrollo de las plantas maquiladoras en la frontera norte a partir del inicio del programa fue notable; las localidades de Juárez, Matamoros, Reynosa, Nogales y Tijuana han sido las que han recibido la mayor parte de los montos de inversión. El tercer y último determinante estructural del desarrollo de las ciudades fronterizas, es la política nacional macroeconómica que funcionó como una guía muy importante, aunque inestable, para las decisiones de las personas y las empresas. Esta política no prestó atención a las necesidades y condiciones propias de las economías fronterizas y, sin buscarlo, se convirtió en un elemento que condicionó la eficacia del régimen de zona libre y de las políticas especiales de promoción. Por ejemplo, la devaluación del peso mexicano respecto a otras monedas en 1976, rompió totalmente los esquemas de circulación, tanto del dólar como del peso. Dicho evento ocasionó la eliminación del dólar como medio de cambio en muchas transacciones en la economía de las ciudades fronterizas, como el pago de salarios en las empresas maquiladoras. También se ha mitificado en forma incoherente el marco legal de las transacciones comerciales. En 1994 entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que cambió las operaciones comerciales y generó nuevas condiciones para el abasto y la producción. La nueva legislación ha creado obstáculos igualmente nuevos para la distribución racional del trabajo productivo entre las distintas regiones del país. II. Estructura económica de la frontera norte de México La economía fronteriza ha tenido un gran dinamismo debido a la implementación de los programas arriba descritos, que tuvieron un impacto positivo en los sectores ejes de desarrollo, como el comercio, el turismo y la industria maquiladora. Hay tres características a destacar en la economía fronteriza: La frontera ha sido, en las últimas décadas, una de las regiones con mayor ingreso per cápita del país. Medido en pesos corrientes de 1980, el ingreso por habitante era de 13.233, 26.408 y 81.658 pesos en los años de 1975, 1985 y 1993 respectivamente. El producto por habitante ha sido tradicionalmente superior al nacional en más del 28%. Sin embargo, este indicador no puede ser utilizado mecánicamente para inferir que la frontera tiene un mayor nivel de desarrollo. Respecto a su contribución al país, la frontera mostró una tendencia hacia el alza: en 1975 su participación porcentual en el producto nacional fue del 20%; en 1995 era ya del 22.4%; y en 2001 alcanzó el 23.3% (véase cuadro 1). Es decir, la frontera creció a un ritmo mayor al promedio nacional. Cuadro 1. Producto interno bruto de los estados fronterizos del norte de México (1996-2001) (miles de pesos a precios de 1993) Estados 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Baja California 35'229,542 39'452,448 41'128,452 44'478,204 48'788,268 47'679,035 Coahuila 37'125,403 40'334,408 42'791,271 44'104,135 45'997,161 45'150,523 Chihuahua 48'336,760 52'109,000 56'158,501 59'811,829 66'638,333 64'403,059 Nuevo León 76'669,201 83'572,386 89'453,396 94'282,979 101'454,069 101'055,244 Sonora 32'696,080 34'647,187 36'965,725 38'631,562 40'790,262 41'558,056 Tamaulipas 34'637,915 36'572,894 39'500,576 41'812,588 44'813,819 43'629,175 T.F.N. 264'694,901 286'688,323 306'091,157 323'142,856 323'142,856 343'475,092 P.P.F.N 22.2% 22.6% 22.9% 23.3% 21.5% 23.3% Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Sistema de Cuentas Nacionales, 2001. A partir de 1982, el crecimiento económico real de la región ha sido sustancialmente mayor al de la economía nacional. La región ha crecido a una tasa real superior al 3.0% de 1985 a 2000, mientras que la tasa promedio nacional es inferior al 2.0%, por lo que la economía fronteriza ha aumentado su participación en el producto interno nacional (Fuentes, 2002;5). Los datos anteriores son reveladores de la situación económica general de la región, pero deben completarse con un análisis más detallado de su composición sectorial del producto. En primer lugar, resalta la participación del sector terciario, cuya principal rama es la de comercio, restaurantes y hoteles, que ha sido una de las más dinámicas; éste pasó de aportar el 22.5% del producto total en 1995, al 25% en el año 2001. Además, su participación en la frontera es superior en 15% al nacional. El conjunto de la estructura económica de la región ha sido afectado ampliamente por el sector terciario; desde inicios de la década de los treinta hasta la década de los ochenta, había sido el punto de mayor enlace con la economía estadounidense. En años recientes, se ha convertido también en un punto de mayor enlace con otras economías regionales y la economía nacional. Los datos más recientes muestran que el abastecimiento de materias primas y productos nacionales se realiza con una participación importante de este sector. En segundo lugar se encuentra el sector secundario, que aporta el 45.9% del producto de la región, destacando la industria manufacturera y la de la construcción con el 27.3% y el 18.6% del producto, respectivamente, en el año 2001. La primera tenía una participación menor a la nacional, pero la segunda era mucho mayor. El impresionante crecimiento del sector manufacturero se debe a que los estados fronterizos han captado un monto significativo de inversión extranjera directa (IED) en este sector. Desde la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCN), la IED ha crecido de manera constante. Desde 1994 hasta el año 2002, la inversión extranjera directa que se materializó en los estados fronterizos del norte pasó del 24 al 34% del total nacional (véase cuadro 2). En ese mismo periodo, las ciudades fronterizas del norte de México absorbieron el 68.6% de la IED total recibida por sus respectivas entidades federativas (Fuentes, 2001: 190). Cuadro 2. Inversión extranjera directa total materializada en los estados fronterizos del norte de México (1996-2002) (miles de dólares). Estados 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Baja C. 425,404.7 675,360.6 721,929.8 1'165,908.2 953,300.1 801,351.1 819,017.9 Coah 145,107.2 113,570.1 123,657.1 207,619.3 201,487.1 136,714.1 188,291.6 Chih 534,353.8 508,203.8 590,696.3 600,309.7 1'014,897.2 712,885.0 614,783.9 N.L 331,225.5 2'350.819 445,226.5 1'357,700.9 2'153,246.2 1'659,126.5 1'048,488.6 Son 107,098.3 159,608.0 164,992.6 203,137.1 396,457.9 161,847.1 156,856.1 Tamp. 334,327.7 283,720.4 344,198.8 461,790.6 486,083.1 318,523.4 117,654.2 T.F.N. 1'877,517.2 4'091,282.4 2'390,592.1 4'094,076.7 5'277,528.6 3'924,691.2 3'340,121.3 P.P.F.N 24.4% 34.2% 30.4% 31.3% 32.8% 14.9% 29.2% Fuente: Secretaría de Economía, Dirección de Inversión Extranjera. México, 2004. Los sectores destinatarios de esa inversión en los últimos años fueron el manufacturero, con un 86% del total de la IED; transportes y comunicaciones (6.9%); servicios financieros (1.5%); y comercio (1.45%). La región fronteriza del norte de México ha incrementado la proporción de su participación de la inversión extranjera directa del sector manufacturero. ésta pasó del 21% en 1996 al 43% en el año 2002; es decir, un poco menos de la mitad de la IED del sector manufacturero se localizó en los estados del norte, y concretamente en las ciudades fronterizas. La mayor parte de la IED en el sector manufacturero que se localizó en los estados de la frontera norte, se canalizó en establecimiento de plantas maquiladoras. La inversión extranjera directa materializada en el sector manufacturero ha tenido un impacto positivo en el crecimiento del empleo en la región fronteriza. El número de empleos en la industria maquiladora representa el 20% del total del sector manufacturero nacional. Cuadro 3. Inversión extranjera directa materializada en el sector manufacturero en los estados fronterizos del norte de México (1996-2002) (miles de dólares). Estados 1996 1997 1998* 1999 2000 2001 2002 Baja C. 343,869 466,580 179,843 1'063,270 902,492 742,542 798,137 Coah. 68,568 90,249 46,472 194,890 197,366 128,122 187,883 Chih. 233,872 204,546 580,755 999,720 672,106 606,290 N.L. 175,146 1'847,541 49,863 1'103,369 1'243,597 479,109 299,127 Son. 82,091 56,605 46,522 144,762 177,232 136,004 124,020 Tamp. 88,069 124,873 137,721 458,221 469,384 322,668 284,719 T.F.N. 991,615 2'585,848 664,967 3'545,267 3'989,791 2'480,551 2'300,176 P.P.F.N 21.0% 25.5% 6.3% 39.4% 42.8% 42.2% 43.0% Fuente: Secretaría de Economía, Dirección de Inversión Extranjera. México, 2004. Nota: * es la IED notificada al 31 de agosto de 1998. Por lo anterior, la industria maquiladora se convirtió en el motor con mayor dinamismo económico en la frontera norte. La inversión se ha traducido en un importante crecimiento del empleo, a razón del 15% como promedio anual desde mediados de la década de los setenta hasta la fecha. El ritmo de crecimiento de la industria ha sido constante, aunque con periodos de expansión y contracción. En los primeros cinco años del funcionamiento de la industria, el número de empresas del sector creció aceleradamente a una tasa anual de 49%. Por su parte, el personal ocupado creció en un 40%. En el periodo 1970-1975 las tasas de crecimiento fueron del 23% y 22% respectivamente, hasta lograr un ritmo estable del 4.1% y 11.5% en el número de plantas industriales y personal ocupado entre 1980-1985 (INEGI, 1989). El periodo de mayor crecimiento de la industria maquiladora se puede agrupar en tres subperiodos. El primer periodo fue el de 1983-1989, y se caracterizó por un alto crecimiento. La era de gran crecimiento inició con la devaluación el peso en 1982, ya que la mayoría de las empresas maquiladoras tienen sus presupuestos denominados en dólares, pero pagan sus costos en pesos. En 1986, México se unió al GATT, abandonando 42 años de proteccionismo. Consecuentemente, las tasas de las tarifas máximas pasaron del 60% al 15% para 1990. Esos cambios generaron una mayor atracción de compañías extranjeras hacia México. De 1983 a 1989, el empleo maquilador creció un 19.2% promedio anual. La principal crítica que se le ha hecho a la industria maquiladora es la de su baja integración con el resto de la economía mexicana. Dicha industria importa productos semiacabados y reexporta los productos una vez acabados. Menos del 2% del valor agregado de los productos exportados procede de piezas o materiales producidos en México. El segundo periodo (1990-1994) fue considerado el periodo de la consolidación. Se caracterizó por un peso fuerte y la continuación de la apertura económica. En esta fase el empleo creció un 6.3% promedio anual. El tercer periodo (1995-2001) fue denominado post-TLCAN, y durante el mismo el empleo creció en un 11 % promedio anual. Para el año 2001, las exportaciones de la industria maquiladora representaron casi la mitad del total de las exportaciones de México. Además, dicha industria generó más de $19 billones de dólares en divisas en ese mismo año. De hecho, desde 1998 las maquiladoras han sido la actividad económica que genera la mayor cantidad de divisas para el país (Cañas y Coronado, 2002). Aunque en términos generales el crecimiento de la industria maquiladora se mantuvo positivo hasta mayo de 2001, es importante notar que algunos sectores y regiones han sido más afectados por las políticas arriba descritas y por la recesión de la economía estadounidense. Por ejemplo, durante el año 2001 y de enero a septiembre del año 2002, más de 57,736 empleos se perdieron en Ciudad Juárez (INEGI, 2002). La pérdida de empleos ha sido asociada a los impactos negativos de la recesión económica de Estados Unidos principalmente, además de al incremento de la competitividad global, particularmente de China, Centroamérica y el Caribe, a la fortaleza del peso, a los cambios en el régimen de la industria maquiladora y a la pérdida de ciertos beneficios en tarifas como resultado de TLCAN. III. Nuevo modelo económico en la frontera norte: desarrollo local La realidad económica de la región fronteriza mexicana ha presentado una variación radical en la orientación y contenido de sus políticas económicas, desde la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. La región fronteriza fue tradicionalmente el referente de programas especiales para fomentar el desarrollo económico de la región (Programa Nacional Fronterizo, Industrialización Fronteriza). Sin embargo, con la firma del TLCAN la política económica hacia la región fronteriza ha ido perdiendo su trato preferencial, y la región está redefiniendo una nueva estrategia de desarrollo basada en las ventajas competitivas locales (Fuentes y Martínez, 2002: 17). Además, los instrumentos de política han cambiado su orientanción, pasando de intentar atraer inversión extranjera directa mediante la simple promoción gubernamental, a fomentar acciones basadas en la cooperación local de agentes públicos, privados y la sociedad civil a través de distintas iniciativas de desarrollo económico local. El desarrollo económico local, analizado como un proceso inducido, se considera como un proceso en el cual se organizan el gobierno local, los empresarios y la sociedad civil para promover el crecimiento económico de un área geográfica específica con el Tijuana, Baja California, México, 1998. Plan Municipal de Desarrollo 2002-2004, COPLADEM, XV Ayuntamiento de Tijuana, Tijuana, Baja California, México, 2002. Margulis, M. y Tiurán, R., "Desarrollo y población en la frontera norte: el caso de Reynosa", Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio de México, 1986.