El sistema de transferencias intergubernamentales en Canadá, con especial referencia a la transferencia de nivelación

Reservados todos los derechos. Este documento ha sido extraído del CD Rom “Anales de Economía Aplicada. XIV Reunión ASEPELT-España. Oviedo, 22 y 23 de Junio de 2000”. ISBN: 84-699-2357-9 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES EN CANADÁ, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA TRANSFERENCIA DE NIVELACIÓN Pedro Atienza Montero - [email protected] Universidad de Sevilla 2 XIV REUNIÓN ASEPELT-ESPAÑA Oviedo, 22 y 23 de Junio, 2000 COMUNICACIÓN TÍTULO: "El sistema de transferencias intergubernamentales en Canadá, con especial referencia a la transferencia de nivelación". AUTOR: Pedro Atienza Montero Facultad Ciencias Económicas Universidad de Sevilla Avda. Ramón y Cajal, 1 41018 SEVILLA Tel.: 95-4556727 E-mail: [email protected] RESUMEN: En esta Comunicación intentamos describir el sistema de transferencias intergubernamentales en Canadá (sólo se hará referencia a las transferencias del nivel de gobierno federal al provincialterritorial). Sobre todo, se presta mayor atención a las subvenciones de nivelación, con gran tradición en el sistema federal canadiense; se explican sus principios (se funda en el principio de capacidad fiscal), su funcionamiento, sus características, su fórmula de cuantificación y sus ventajas e inconvenientes. Las subvenciones de nivelación constituyen la principal subvención incondicional en Canadá; tienen, por tanto, una gran importancia cuantitativa y cualitativa: constituyen un rasgo fundamental del sistema federal canadiense. 3 El objetivo de esta comunicación es presentar y describir someramente el sistema de transferencias intergubernamentales en Canadá. En concreto, es relevante el estudio de las subvenciones de nivelación (equalization payments) dada su importancia tanto cuantitativa como cualitativa, como se intenta ver en el presente trabajo, en el sistema federal canadiense. Canadá es un Estado federal que se fundó en 1867 bajo un pacto federal entre cuatro provincias originarias, el cual se concretó en la British North America Act1. Esas cuatro provincias fundadoras fueron: Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Ontario y Quebec, a las cuales se les fueron uniendo las restantes provincias hasta un total de diez provincias, a las que hay que añadir dos territorios2. Las seis provincias restantes son: Manitoba, Saskatchewan, Isla del Príncipe Eduardo, Alberta, Columbia Británica y Terranova. Los Territorios son : Yukón y los Territorios del Noroeste, a los que hay que añadir Nunavut, oficialmente constituído el uno de Abril de 1999. Así pues, en el apartado 1 vamos a presentar las principales transferencias entre los dos niveles de gobierno reconocidos constitucionalmente: el nivel federal y el provincial-territorial. En el apartado 2 se tratará más extensamente las transferencias de nivelación de capacidad fiscal, las cuales son muy características del sistema de financiación intergubernamental canadiense. Por último, se 1 A partir de la Ley Constitucional de 1982, se le denominaría Ley Constitucional de 1867. Por tanto, la Constitución canadiense escrita está formada fundamentalmente por estas dos Leyes constitucionales. 2 Las restantes provincias que actualmente conforman Canadá se fueron uniendo a la Federación de la siguiente manera: Manitoba fue creada por el Parlamento federal en 1.870 (Manitoba Act, 1870); Columbia Británica se unió en 1.871, a través del order in council British Columbia Terms of Union ; Saskatchewan y Alberta en 1.905, a través de sendas leyes que las creaban como provincias,y Terranova, por fin, se adhirió en 1.949. Isla del Príncipe Eduardo, que participó en las Conferencias constitucionales que crearon el nuevo país, miembro del Imperio británico,, no se adhirió hasta 1.873, a través del order in council Prince Edward Island Terms of Union. En cuanto a los Territorios, tienen un estatuto especial, en el sentido de que no se pueden considerar entidades subcentrales federadas, ya que sus respectivos poderes legislativos están subordinados al Parlamento federal. 4 sacarán algunas conclusiones teniendo en cuenta, sobre todo, los cuadros del apéndice. 1)LAS TRANSFERENCIAS FEDERALES-PROVINCIALES. En 1999-2000, el gobierno federal desembolsará 24.885,3 millones $Can. en concepto de transferencias a los gobiernos provinciales y territoriales (considerando sólo la parte en efectivo de la TCSPS: vid. Cuadro 3). Existen tres principales programas de transferencias federales a las provincias y territorios en 1999-2000. Éstos son: la Transferencia canadiense en materia de sanidad y de programas sociales (TCSPS), la transferencia de nivelación (se verá en el apartado 2), y la Fórmula de financiación de los territorios (FFT). -1.1) La Transferencia canadiense en sanidad y programas sociales (TCSPS): Engloba a los antiguos Financiación de los Programas Establecidos (FPE) y Régimen de Asistencia Pública del Canadá (RAPC). Se eleva a más de 28.400 millones $Can. en 1999-2000 (la parte en efectivo, que realmente desembolsa el gobierno federal es 12.500 mill. $Can., lo que supone el 50,2 %, como se puede ver en el cuadro 3). Es desembolsado a todas las provincias y territorios para financiar los programas de sanidad, de enseñanza post-secundaria y de bienestar social. La cantidad total es determinada sobre la base de una fórmula establecida por una ley federal en vigor hasta el 2002-03. La TCSPS, tal como fue introducida en 1995, proporciona a cada provincia una igual cantidad total per cápita, que es la suma de tres componentes: 5 -1º) La transferencia de puntos impositivos a las provincias. El valor de esta transferencia impositiva está basado en el espacio fiscal transferido a las provincias para financiar la atención sanitaria y la educación postsecundaria en 1977. La transferencia de puntos impositivos era 13.5 puntos del impuesto sobre la renta de los particulares y 1.0 del impuesto sobre sociedades. El rendimiento impositivo transferido a las provincias es calculado usando las recaudaciones federales en cada provincia en concepto de estos impuestos en el año corriente. -2º) La nivelación asociada. Debido a que las provincias ricas obtienen más recaudación de los mismos impuestos, el gobierno federal calcula una cantidad para las provincias más pobres que eleva el valor de la transferencia de puntos impositivos al promedio de cinco provincias: Quebec, Ontario, Manitoba Saskatchewan y Columbia Británica. Pero no consiste en pago en efectivo, ya que el programa de nivelación explícito, como veremos, ya realiza los pagos en efectivo para compensar la debilidad de las bases imponibles de la provincia en cuestión. -3º) Pago en efectivo. Sólo este pago en efectivo es un gasto en el programa TCSPS para el presupuesto federal. La transferencia nivelada de puntos impositivos tiene un considerable efecto. Debido a que la cantidad es la misma para todas las provincias "pobres", una cantidad total igual per cápita resultaría en una igual transferencia en efectivo per cápita para estas provincias más pobres receptoras. Pero las otras provincias -Ontario, Alberta y Columbia Británicatienen su transferencia en efectivo comprimida por la cantidad total de espacio fiscal concedido (es decir, sus transferencias en efectivo son reducidas por una cantidad mayor que el promedio ponderado per cápita de las cinco provincias, 375 $Can.). Así pues, a diferencia del programa de nivelación explícito, la TCSPS impone a las provincias "ricas" una sanción dólar a dólar debido a su fuerte capacidad tributaria. 6 Con respecto a Quebec, debido a que se beneficia de una reducción impositiva adicional, ésta afecta a la cantidad en efectivo transferido en concepto de TCSPS. En el presupuesto de 1995 se especifica que el valor de esta reducción impositiva específica para el Quebec tiene que ser sustraída del valor de la transferencia en efectivo residual. Si el valor de la reducción impositiva adicional está por encima de la transferencia en efectivo, la legislación estipula que el gobierno federal sustraerá la cantidad en exceso de otros programas de transferencias ó solicitará un cheque del gobierno del Quebec; es decir, si la transferencia en efectivo hacia el Quebec cae a cero, la transferencia impositiva adicional retornará al gobierno federal. Así pues, insistimos, aunque los puntos impositivos nivelados que se transfieren no representan un pago real, esta transferencia de espacio fiscal es usada de dos maneras. Primero, una vez que el gobierno federal establece la cantidad agregada de la transferencia, el valor para todas las provincias de la transferencia de puntos impositivos determina el gasto en efectivo federal. El espacio fiscal nivelado transferido a las provincias determina la transferencia en efectivo residual. Por ejemplo, el presupuesto federal para 1995 estableció una cantidad total de TCSPS de 26.900 millones de $Can. para el año fiscal 1996/97; de esa manera, sustrayendo los rendimientos del espacio fiscal transferido de 11.850 millones de $Can., resultaba así 15.050 millones de transferencia en efectivo. Segundo, el espacio fiscal nivelado transferido juega también un importante papel en la asignación de las transferencias en efectivo entre las provincias. Las provincias con más alta capacidad fiscal reciben menores transferencias per cápita que aquellas con menor capacidad fiscal. Al introducir la TCSPS siguiendo la misma distribución provincial de las antiguas FPE y RAPC, el gobierno federal no trató de inmediato eliminar las desigualdades de las antiguas transferencias. La desigualdad era el resultado de la naturaleza de los recientes cambios en FPE y RAPC, así como resultado también de la decisión de ignorar 7 los cambios de población durante el primer año en vigor de la TCSPS. La FPE proporcionaba iguales cantidades totales per cápita, pero los pagos en efectivo estaban sesgados en contra de las provincias más ricas. El RAPC, diseñado como un programa de coste compartido, significó pagos federales per cápita que diferían ampliamente de provincia a provincia, incluso antes de los recortes presupuestarios de principios de los 90 (conocido como "cap on CAP", siendo CAP: Canada Assistance Plan). Además, la asignación provincial inicial de las transferencias bajo el programa TCSPS no tomó en cuenta los cambios en las participaciones relativas de población de las provincias en el año anterior. En el presupuesto de 1999, se reforzó el programa TCSPS aumentando de manera apreciable las transferencias en efectivo. Además, se precisa que los fondos suplementarios deberán estar expresamente afectados a los cuidados sanitarios. Estas inversiones en el área de cuidados sanitarios estarán establecidas en las modificaciones de la legislación sobre la TCSPS, lo que garantizará a las provincias y territorios una financiación estable y previsible para el área de cuidados sanitarios y otros servicios sociales, en el curso de los próximos cinco años. En el año fiscal 2001-2002, el gobierno federal determinará la TCSPS a cada provincia de la siguiente manera: -1º) Calculando la cantidad agregada total nacional de TCSPS (espacio fiscal transferido más pago en efectivo) usando el antiguo nivel mínimo del componente en efectivo de 12.500 millones $Can. -2º)Dividiendo esa cantidad total entre las provincias sobre una base de igual cantidad por persona. -3º)Sustrayendo el valor de los puntos impositivos transferidos en cada provincia para obtener la cantidad en efectivo provisional (la reducción del Quebec reduce aún más el efectivo pagado a esta provincia en particular). 8 -4º)Añadiendo, por último, los créditos suplementarios anunciados en el presupuesto de 1999, distribuyéndolos, asimismo, sobre una base de igual cantidad por persona, a todas las provincias. -1.2) La Fórmula de financiación de los territorios. La fórmula de financiación de los territorios (FFT) es una transferencia federal incondicional anual. Permite a los Territorios asegurar una gama de servicios públicos comparables a los que ofrecen los gobiernos provinciales. Una parte muy importante de la financiación de los territorios provienen de la FFT: para el año fiscal 1999-2000 la FFT va a suponer el 92,7% de la financiación del gobierno de los Territorios del Noroeste y el 90,7% de la financiación total del de Yukón. La Financiación Territorial es calculada por medio de una fórmula que toma en cuenta la diferencia entre las necesidades en materia de gastos de las administraciones territoriales y los ingresos que están a su alcance. Esta diferencia es desembolsada en efectivo. Los gobiernos de los Territorios no se benefician de los programas de nivelación ni de estabilización; de forma que, bajo acuerdos quinquenales que comenzaron en 1990-91, se les conceden subvenciones federales especiales basadas en las necesidades de gastos en el año 1982-83 (representadas mediante la Base de los gastos brutos), ajustados según el crecimiento de los gastos totales de los gobiernos provinciales y locales y según la población de cada territorio. Estas cantidades básicas son reducidas para tener en cuenta los impuestos aplicados por los gobiernos territoriales sobre su población. Además, estas reducciones son ajustadas para tener en cuenta el esfuerzo fiscal aplicado en cada territorio en 1987-88. 9 La FFT conlleva también una disposición financiera de estímulo del desarrollo económico y del crecimiento de la autonomía de los territorios. En 1999-2000, el gobierno federal efectuará transferencias de cerca de 1.300 millones $Can. a favor de los tres territorios: 490 millones a los Territorios del Noroeste; 500 al Nunavut y 300 al Yukón. En el curso de los cinco próximos años, se prevé que estas transferencias totalizarán 6.900 millones $Can. -1.3) Otras transferencias menores: -El programa de estabilización fiscal. Desde 1957 el gobierno federal tiene el compromiso formal de proteger a los gobiernos provinciales de disminuciones en sus ingresos causados por recesiones económicas graves mediante unos pagos de estabilización que garanticen un mínimo especificado en los ingresos provenientes de la nivelación y de impuestos stándards. Estos pagos fueron modificados en 1987 al redefinir los ingresos provinciales sujetos a la estabilización, y se estipuló que los pagos de estabilización que excedan de 60 $Can. per cápita de la población de la provincia serían considerados préstamos a cinco años libres de intereses y no subvenciones. Entre 1967 y 1990 sólo se han realizado dos pagos bajo este programa: a Columbia Británica en 1983-84 y a Alberta en 1986-87. No obstante, la recesión económica de los años 90 ha causado la concesión de estos pagos a casi todas las provincias. El presupuesto federal de 1995-96 anunció que el umbral de admisibilidad para la concesión de estos pagos sería restaurado al nivel que prevaleció entre 1967 y 1972: es decir, disminuciones anuales del 5%. 16 Sea un Estado federal con dos provincias ó Estados subcentrales, las cuales gravan la renta personal de sus habitantes. En este caso, calculemos los déficits de capacidad fiscal de A y de B: DA = t c (Qc - QA) PA DB = t c (Qc - QB) PB En este caso: t c = 25 + 6/100 + 30 = 31/130 = 23,8%, Tipo impositivo medio nacional. Qc = 100 + 30/2 + 1= 130/3, Base imponible per cápita nacional. QA =100/2, Base imponible per cápita de la provincia A QB =30/1 Base Imponible per cápita de la provincia B PA = 2 millones Población de la provincia A PB = 1 millón Población de la provincia B DA = 0,238 (130/3-50) 2 = -3,173 DB = 0,238 (130/3 -30) 1 = 3,173 Así pues, en este ejemplo, si el sistema de nivelación consistiera en un esquema neto interprovincial, la provincia A, con una capacidad fiscal por encima de la media, pagaría 3,173 unidades monetarias y, en contrapartida, la provincia B sería nivelada "hacia arriba", ya que su capacidad fiscal es inferior a la media, y recibiría la misma cantidad. Vemos que es un sistema de suma cero, donde las sumas positivas se compensan con las negativas. Si se aplicara el sistema canadiense, la provincia A no recibiría ni pagaría nada y la provincia B recibiría un 17 pago de nivelación de 3,173 u.m.; el pago a la provincia B se financia mediante los ingresos generales federales: una transferencia federalprovincial. Por tanto, la situación final de las provincias después del cálculo de los pagos de nivelación, según la nivelación "bruta" vigente en Canadá, quedaría así: Cuadro 2: Idem Provincia Ingresos de la imposición provincial Población Ingresos totales per cápita exante Pagos de nivelación Ingresos totales per cápita expost A 25 2 12,5 0,0 12,5 B 6 1 6 3,173 9,173 La provincia A quedaría en la misma situación antes que después de aplicar el sistema de nivelación, es decir, no sería nivelada hacia abajo; en cambio, la provincia B sería nivelada hacia arriba. Como resultado, no se llega a una completa nivelación de capacidad fiscal, aunque sí a un mayor acercamiento respecto a disparidad de capacidad fiscal entre las provincias. Comparando las columnas 4 y 6, vemos que la diferencia en ingresos per cápita entre las dos provincias pasa de 12,5 - 6 = 6,5 exante a 12,5 - 9,173 = 3,327. La fórmula de nivelación establecida desde 1982 tiene tres elementos básicos: -1º) Las capacidades fiscales relativas de cada una de las diez provincias son determinadas al comparar los ingresos totales estimados que se podrían obtener de 33 fuentes impositivas distintas (que conforman el Sistema Impositivo Representativo, S.I.R.), el cual tiene en cuenta todos los impuestos y quasi-impuestos gravados por los gobiernos provinciales y locales. Estos ingresos totales estimados para cada una de las fuentes impositivas se calculan aplicando a una base imponible típica el tipo impositivo medio nacional, el cual es calculado 18 dividiendo los ingresos reales totales provenientes del impuesto en cuestión en las diez provincias entre el total de la base imponible típica también en las diez provincias. -2º) Se supone que los costes medios per cápita para cada provincia (incluidos los de sus gobiernos locales), de proveer servicios públicos financiados por estos ingresos son iguales. -3º) Para cada una de las fuentes impositivas que forman parte del S.I.R., el nivel de capacidad fiscal al cual cada provincia debe llegar para ser “razonablemente comparable con otras provincias”, es el ingreso medio per cápita del impuesto en cuestión en cinco provincias “standard” (“medianamente ricas”): Quebec, Ontario, Saskatchewan, Columbia Británica y Manitoba. Esos ingresos medios per cápita en las cinco provincias (stándard de nivelación ó stándard de las cinco provincias) son calculados al aplicar a la suma de las bases imponibles del impuesto en las cinco provincias, el tipo impositivo medio nacional. El siguiente paso es sumar, para cada una de las diez provincias, el “déficit de capacidad fiscal” de cada uno de los impuestos del S.I.R., como está indicado en la fórmula ya descrita anteriormente. Así pues, la suma total de nivelación para cada provincia tiene 33 sumandos; la cantidad de estos sumandos puede ser negativa, lo que indicaría que la provincia estaría por encima del stándard de nivelación para esas fuentes impositivas en particular. Estas cantidades negativas deben ser sustraídas de los sumandos que son de signo positivo, es decir, de los impuestos del S.I.R. cuya capacidad fiscal estaría por debajo del stándard de nivelación, para así llegar al pago de nivelación total (Ni) al que la provincia tiene derecho. Es de remarcar que, aunque actualmente, la norma representativa ó stándard de nivelación corresponde a la media de cinco provincias (se excluyen Alberta, la provincia “rica”, y las cuatro provincias atlánticas, las provincias “pobres”) la misma ha variado a lo largo del período de existencia del Programa de Nivelación. En 1957, la norma se estableció en la media de las dos provincias más ricas: Ontario y Alberta; en 1967, 19 la norma cambió a la media nacional; el siguiente cambio se produjo en 1982 y es el stándard de nivelación que aún está vigente. -2.1) Disposiciones particulares: Hay que destacar que en el cálculo de los pagos se aplican unos límites máximos y mínimos, ambos establecidos en 1982. -Topes máximos: El gobierno ha introducido un límite máximo al crecimiento de los pagos, que se fija el primer año del período quinquenal en que tienen vigencia los acuerdos impositivos; los del período 1994 a 1998-1999 limitan el crecimiento de los pagos al de la tasa de crecimiento acumulativo del P.I.B. en relación al año base. Si la tasa de crecimiento de sumas totales en concepto de nivelación excede a la de crecimiento del P.I.B. en un año concreto, entonces la suma de los pagos de nivelación para todas las provincias que tengan derecho (según la aplicación de la fórmula) en ese año debe ser reducida sobre una base igual per cápita en esas provincias. La aplicación efectiva de este tope máximo tiene como efecto práctico reducir el stándard de nivelación, ya que éste está expresado en ingresos per cápita. El objetivo de la aplicación de este límite máximo era prevenir un crecimiento de las transferencias por nivelación mayor que el del P.I.B. Desde 1982 ha tenido aplicación efectiva en cuatro años: 1988-89, 1989-90, 1990-91 y 1993-94. -Topes mínimos: Éstos procuran una garantía a las provincias beneficiarias, frente a un descenso de los pagos de 5%, 10% ó 15%, según la provincia: 20 -Terranova e Isla del Príncipe Eduardo están protegidas de un descenso de más del 5% en sus transferencias de nivelación, ya que sus capacidades fiscales son inferiores al 70% de la capacidad fiscal media nacional. -Nueva Brunswick de un descenso de más del 10%, ya que su capacidad fiscal se sitúa entre el 70% y 75%. -Québec, Manitoba, Saskatchewan y Nueva Escocia de uno de más del 15%, estando sus respectivas capacidades fiscales por encima del 75% de la media nacional. Han sido operativos en 1992 (Nueva Brunswick), 1994 y 1996 (Saskatchewan, en los dos años). En el período 1982-87 se estableció un segundo tope mínimo, el cual aseguraba que el pago de nivelación para 1982-83 sería al menos igual al pago de 1981-82 más cinco tercios del cambio anual medio en los últimos cuatro años del período anterior. En 1983-84, el mínimo era el de 1981-82 más cinco tercios del cambio medio anual; en 1984-85, el mismo consistía en el de 1981-82 más el doble del cambio promedio anual. En 1985, el gobierno federal modificó el sistema de nivelación al introducir dos tipos de pagos suplementarios. Los del primer tipo eran destinados a Nueva Escocia, Quebec y Manitoba, las provincias receptoras más ricas e intentaban hacer frente a las fuertes reducciones en sus derechos de nivelación cuando los pagos transitorios originales terminaron en el año fiscal 1984-85; estos pagos eran calculados para asegurar que la nivelación correspondiente a 1985-86 no fuera menor al 95% de esos mismos pagos en 1984-85; los pagos de nivelación para 1986-87 eran igualmente garantizados al 95% del nivel de 1985-86. Los pagos del segundo tipo estaban destinados a las provincias receptoras más pobres: Terranova, Isla del Príncipe Eduardo y Nueva Brunswick, que recibirían pagos basados en el promedio de los pagos suplementarios a Nueva Escocia, Quebec y Manitoba. 21 -Disposición para limitar el problema del “tax-back”: El “tax-back” consiste en que una provincia beneficiaria de nivelación experimente una compensación casi total de cualquier incremento de su imposición a través de disminuciones de los pagos de nivelación a recibir. Pero sólo es relevante en casos raros: particularmente para cualquier provincia con muy alta proporción de la base imponible total para un impuesto dado; en realidad, en Canadá, sólo puede ocurrir en el caso de los ingresos de los recursos naturales. El problema que surge es que si tal provincia aumenta la presión impositiva sobre tal base imponible, tenderá a perder todo ó casi todo de esos ingresos adicionales a través de disminuciones en su transferencia de nivelación. En la renovación del programa para el quinquenio 1994-99 se trató este problema y se adoptó una solución general con efectos a partir de 1993: en el caso de que una provincia receptora de nivelación tuviera el 70% ó más de la base imponible de una fuente impositiva, los ingresos sujetos a nivelación de esa fuente serían reducidos en un 30%. El fenómeno del “tax back” llegó a ser verdaderamente relevante a principio de los años 80 debido a tres motivos: -1º)La vuelta al completo sometimiento de los ingresos de los recursos naturales al programa de nivelación en 1982. -2º)La preocupación de Nueva Escocia y Terranova respecto a que sus ingresos por actividades marítimas pudieran ser contrarrestados por disminuciones en sus ingresos por nivelación, tan importantes estos últimos para estas provincias “pobres”. -3º)La identificación del potasio como una fuente de ingresos separada en el S.I.R. con su propia base imponible en 1982. Respecto a Nueva Escocia y Terranova se dispusieron otras medidas concretas a través de los Acuerdos de compensación de la nivelación. Así, en 1984, bajo la Ley del Acuerdo del Gas y Petróleo Canadá-Nueva Escocia se trató con el problema del “tax back”, al 22 disponer tal ley pagos de compensación a Nueva Escocia respecto a reducciones en subvenciones de nivelación atribuibles a ingresos de la futura producción de gas marítimo; pero esos pagos de compensación se harían efectivos durante un período de diez años. Para Terranova, en 1985, se legisló respecto a la producción marítima de petróleo pero con un período de doce años. De hecho, no se realizó ningún pago a efectos de estos Acuerdos hasta 1996 cuando Nueva Escocia recibió un pago de 19.847,000 $Can. relativos a los años 1992 y 1993. Estos pagos de compensación probablemente serán reemplazados por la solución general expuesta anteriormente. Respecto a los ingresos derivados del potasio, se planteó el problema en el caso de Saskatchewan (100% de la producción canadiense) a partir de 1986, cuando esta provincia empezó a ser beneficiaria de la nivelación; Saskatchewan planteó este problema particular, que tenía, como consecuencia, desincentivar la imposición sobre la producción de potasio. El gobierno federal, aunque reconocía que era un caso particular, era favorable a la solución general, y es así que se planteó ésta en 1994. -2.2) El Sistema Impositivo Representativo (S.I.R.) y su complejidad : Es un elemento clave y característico en el programa de nivelación canadiense. Fue introducido en Canadá en 1967. Consta actualmente de 33 fuentes impositivas tal como se relacionan en el cuadro 5. Es un modelo que tiende a representar todo el sistema impositivo provinciallocal. Hay una tendencia a incluir todo impuesto nuevo en el S.I.R. desde el momento en que una provincia lo aplica (F. Vaillancourt, 1999). Pero el sistema impositivo provincial-local está continuamente cambiando, lo que conlleva que haya numerosos cambios técnicos en el S.I.R.. Además, hay que definir una base imponible típica para cada componente del S.I.R. y para todas las provincias, lo que supone un trabajo técnico complejo, que es realizado por funcionarios federales pero a través de frecuentes consultas con los gobiernos provinciales; 23 pero en este proceso de consulta han tenido relevancia los funcionarios de mediano nivel, con gran conocimiento de los impuestos provinciales. Estos funcionarios se reúnen periódicamente en el Subcomité sobre la Nivelación, creado en 1970. El sistema impositivo provincial cambia todos los años con cada ronda anual de presupuestos provinciales y nuevos impuestos son establecidos, otros abolidos y otros experimentan cambios. Esto conlleva que el S.I.R. deba tener en cuenta esos cambios y además los cambios en la definición en las estadísticas que cuantifican las bases imponibles. Si todos estos cambios no son tenidos en cuenta, paulatinamente el S.I.R. dejará de ser representativo de la capacidad fiscal de las provincias, que es su función esencial. Por tanto, desde 1982 hasta el presente, se han producido numerosos cambios técnicos; la mayoría de ellos eran realizados como parte de las renovaciones del Programa de nivelación cada cinco años: 1982, 1987, 1992, 1994 y 1999. Estos cambios técnicos han sido de varios tipos. Primeramente, el establecimiento de nuevas fuentes de ingresos dentro del S.I.R.: éstas han sido añadidas, sobre todo, a la categoría de ingresos provenientes de recursos naturales: potasio, amianto, carbón, petróleo nuevo, petróleo viejo, petróleo pesado, petróleo “minero”, gas natural vendido internamente, gas natural exportado, gas y petróleo de producción marítima; también se han añadido nuevos impuestos sobre el capital desembolsado. Segundo, y más importante aún, se han producido cambios en las definiciones de las bases imponibles en la mayoría de las fuentes de ingresos, particularmente sobre las bases de los impuestos sobre la propiedad, pero también para impuestos general y diversos sobre las ventas, ingresos de lotería, rentas de la energía hidráulica. También se han producido importantes cambios en las bases de los dos principales impuestos a efectos de nivelación: el impuesto sobre la renta de los particulares y el impuesto sobre sociedades, pero han sido realizados automática e independientemente 24 de la nivelación a través de la armonización lograda gracias a los Acuerdos de Recaudación de Impuestos. En relación al S.I.R. y sus numerosos cambios, se ha resaltado su complejidad (R. Boadway, P.A.R. Hobson, 1998, pág.95). Este hecho está relacionado con la propia complejidad de los sistemas impositivos provinciales, a los cuales debe representar el S.I.R., como hemos visto. Una forma de paliar el problema sería mediante la armonización de las bases imponibles de impuestos particulares entre las distintas provincias, que debería producir bases imponibles stándards a efectos de utilizarlas en la fórmula de nivelación. Esto es lo que se ha hecho desde 1957 (el comienzo de aplicación del Programa de Nivelación) con los dos impuestos sobre la renta: el de las personas y el de sociedades; será presumiblemente también el caso para los impuestos sobre ventas si el Impuesto sobre Bienes y Servicios es adoptado por la mayoría de provincias. Por último, destacar que los recursos de nivelación están evaluados en 8.500 millones de $Can. en 1998-99. Siete provincias tienen derecho actualmente a recibir pagos de nivelación: Terranova, Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Québec, Manitoba y Saskatchewan. Según las estimaciones más recientes, los pagos de nivelación del año 1998-99 asegurarán a las provincias (a la tasa media nacional de imposición) unos ingresos de 5,370 dólares por habitante para financiar los servicios públicos. -3) CONCLUSIONES: Teniendo en cuenta los cuadros del apéndice que sigue, se puede observar, en primer lugar, que las transferencias del gobierno federal suponen menos del 20% (18,41% para 1996, vid. cuadro 4) del total de ingresos provinciales, de lo cual se puede deducir una alta autonomía financiera de las entidades subcentrales en Canadá, si lo comparamos 25 con el sistema de financiación autonómico español. Las provincias canadienses tienen a su disposición fuentes impositivas muy importantes, como son, sobre todo, el impuesto sobre la renta personal y el de sociedades (excepto para Quebec en el primer y para Quebec, Alberta y Ontario en el segundo, las demás provincias mantienen acuerdos quinquenales de participación en la recaudación: Tax Sharing Agreements, vigentes a partir de 1952), así como diversos impuestos sobre el consumo; este sería tema para otro trabajo, pero, aún así, el S.I.R., en el cuadro 5, nos puede dar una idea de las distintas fuentes impositivas que poseen las provincias. Del total de transferencias entre los dos niveles de gobiernos que conforman el Estado federal, las condicionales representan el 54% en 1999 y las incondicionales el 38,9%; dentro de las primeras destaca la TCSPS, con el 48,3%; y dentro de las segundas, las transferencias de nivelación, con el 34,1% del total de transferencias (Vid. Cuadro 4: estimaciones para 1999); aparte tendríamos la financiación de los Territorios, que supone un desembolso del 5,1% del total en 1999. Haciendo especial referencia a los pagos de nivelación, desde su implementación en 1957, sólo tres provincias no han recibido estos pagos: Ontario, Alberta y Columbia Británica; son las provincias que tienen una capacidad fiscal por encima del stándard, las provincias "ricas" (vid. Cuadro 6). En cuanto a su distribución provincial, destaca Quebec, la provincia soberanista del Canadá, que recibe el 43,5% del total de pagos de nivelación en 1997-98 (cuadro 8), pero esto es debido, sobre todo, a su gran participación en la población total del Canadá (el 24,5% de la población total, cuadro 14): en la fórmula para el cálculo de la nivelación, se puede observar que la población de la provincia es un factor fundamental. Le sigue Nueva Escocia, Manitoba, Terranova... (13,42, 12,64 y 11,22% del total de nivelación, respectivamente: cuadro 8). En las cuatro provincias atlánticas (Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Isla del Príncipe Eduardo y Terranova), las provincias "pobres", con baja capacidad fiscal (véase cuadro 13), en el cálculo de 32 Cuadro 4: Transferencias federales a provincias y territorios, en porcentaje del total de transferencias. (Continuación). 1996 1997 1998 1999 Transferencias incondicionalesa -Nivelación............................ -Subsidios establecidos por ley......................................... 28,34 0,12 n.d. n.d. 32,3 0,11 34,1 0,12 -Participación del impuesto sobre la renta de servicios públicos............................... 0,26 n.d. ---------- ----------- -Ingresos de estabilización.. -Otros.................................. -Total................................. 1,00 -1,34 28,39 n.d. n.d. n.d. --------- 6,2 38,6 ---------- n.d. 38,9 Transferencias condicionales -Financiación de Programas Establecidosb........................ -Plan de Asistencia del Canadác............................... -Otros................................. -Total................................. 30,94 23,14 13,67 67,75 n.d. n.d. n.d. n.d. 48,7 7,6 56,3 48,3 5,7 54 Pagos Especiales a Territorios. Total Transferencias............... 3,85 100 n.d. 5 100 5,1 100 % del Total de Transferencias sobre Total Ingresos Provinciales........................... 18,41 Fuente: Elaboración propia a partir del Apéndice de David B. Perry, Financing the Canadian Federation, 1867 to 1995: Setting the Stage for Change, C.T.F., 1997. Para los años 1997, 1998 y 1999 se ha utilizado Finances of the Nation, 1998, CTF. a: Excluye subvenciones en lugar de impuestos sobre la propiedad; b: Parte en efectivo de las transferencias; c: Quebec, en su lugar, se beneficia de una reducción impositiva. d: TCSPS; a partir de 1996 la Financiación de los Programas Establecidos y el Régimen de Asistencia Pública del Canadá (ó Plan de Asistencia del Canadá), se funden en una sola transferencia: la TCSPS, como hemos visto. 33 Cuadro 5: Resumen de Fuentes Impositivas que forman parte actualmente del S.I.R. (Continúa en las dos páginas siguientes). FUENTEa BASEa 1)Impuestos sobre la renta personal : recaudaciones menos créditos f iscales y reducciones en Québec Impuesto federal básico determinado en cada provincia. 2)Ingresos provenientes de sociedades : Impuesto sobre la renta de sociedades, ingresos de las empresas del gobierno provincial (excluyendo empresa de licor y agencias d e lotería, y BC Petroleum Co.), y la participación provincial del impuesto sobre servicios públicos gestionados privadamente, menos los créditos fiscales Beneficios gravables, beneficios de empresas del gobierno provincial. Ajustes para eliminar el efecto de la imposición provincial sobre combustible y gas, y otros recursos naturales, y para reflejar deducciones sobre los beneficios de pequeñas empresas y de empresas de fabricación y transformación. 3)Ingresos del impuesto sobre el capital Incluye ho norarios de garantía de la deuda impuesta sobre préstamos de empresas eléctricas de propiedad provincial. Total pagado sobre el capital y acciones de instituciones de depósitos, ajustado; también ajustado por diferencias sectoriales. 4) Impuesto general y diversos sobre ventas. Ventas de principales mercancías sujetas a impuestos de ventas provinciales (excluyendo ventas de alimento, ropa de niños, tabaco, gas, construcción y servicios) 5)Impuestos sobre el tabaco. Volumen de ventas de tabaco. 6)Impuestos sobre la gasolina. Volumen de ventas de gasolina ajustado según ventas tratadas preferencialmente 7)Impuestos sobre combustible diesel Idem 8) Licencias sobre vehículos no comerciales. Registros de vehículos no comerciales. 9)Licencias sobre vehículos comerciales Ventas de vehículos comerciales. 10) Ingresos de la venta de bebidas alcohólicas. Volumen de licores vendidos. 11) Cotizaciones del seguro médico y hospitalario Número de declaraciones de la renta personal ajustado a medidas especiales de ayuda a las rentas bajas. 34 12)Impuestos sobre carreras de caballos Apuestas. 13)Ingresos forestales. Valor añadido por la industria forestal de actividades sobre terrenos forestales públicos, más precio de la madera. 14) Ingresos del petróleo nuevo menos créditos y reducciones. Valor de producción, excluyendo petróleo pesado 15) Ingresos del petróleo viejo menos créditos y reducciones. Idem 16)Ingresos del petróleo pesado menos reducciones, créditos y derechos sobre la exportación de petróleo. Valor de producción. 17) Ingresos del petróleo “minero” menos créditos y reducciones. Valor de producción del crudo sintético. 18) Ingresos del gas natural vendido en el interior, menos créditos y reducciones. Voumen de producción para el mercado interno. 19)Ingre sos del gas natural exportado menos créditos y reducciones. Volumen de producción para el mercado exterior. 20) Ventas de concesiones de la Corona menos reducciones y créditos. Ingresos provinciales del petróleo nuevo/NORPb y pesado, más gas natural interno y exportado. 21) Otros ingresos de combustibles y gas menos créditos y reducciones. Volumen de crudo comerciable, crudo sintético, condensado y combustible equivalente al gas natural. 22)Minerales –amianto Valor de producción 23)Minerales –carbón Volumen de producción ajustado por diferentes tipos de carbón. 24)Minerales –otros Valor de producción de la industria de la minería, metal y no metal, menos los descritos anteriormente e ingresos de potasio, sulfuro y parte de arena y grava. 25)Ingresos del potasio Valor de producción 26)Rentas de la energía del agua Electricidad generada por empresas tanto públicas como privadas proveniente de la energía hidraúlica. 27) Impuestos sobre indemnizaciones de seguro Primas de seguro de accidente, vida y propiedad, más contribuciones y derechos a fraternal benefit, menos dividendos pagados al asegurado. 35 pagados al asegurado. 28)Impuestos sobre nóminas. Sueldos y salarios, más remuneración a militares. 29)Impuestos sobre propiedad provincial y local menos créditos al impuesto regula r sobre propiedad y créditos de impuestos relacionados. Construida de datos sobre stocks de capital para reflejar la tierra residencial, agrícola, comercial, industrial y federal, y valores de construcción, usando renta personal disponible, renta provincial neta y Producto Interior Bruto provincial. 30) Ingresos de loterías Renta personal ajustada para eliminar transferencias locales y provinciales, impuesto federal sobre la renta, y contribuciones a EI, CPP y QPP. 31)Ingresos e impuestos diversos , provi nciales y locales, provenientes de la venta de bienes y servicios, incluyendo ingresos locales del agua. Ingresos de las precedentes fuentes de ingresos, excluyendo ingresos de los recursos naturales. 32) Ingresos compartidos: actividades marítimas Actividades marítimas 33)Ingresos compartidos: preferred share dividend Preferred share dividend Fuente: K. Treff, D. Perry, Finances of the Nation, 1998, pág.8:5. a: Los ingresos de impuestos sobre el consumo incluyen los ingresos provinciales de acuerdos de imposición recíproco. b: NORP: Precio de referencia del petróleo nuevo, establecido en 1976-78. 36 Cuadro 6: Evolución de los pagos de nivelación por provincias, millones de $Can. corrientes. Año Tnova. I.P.E. N.E. N.B. Que. Man. Sask. Alta. C.B. 1957 12 3 17 9 46 14 20 12 6 1958 20 6 26 23 63 14 20 13 7 1960 20 6 26 24 70 13 22 15 6 1962 24 7 29 26 69 14 23 12 0 1964 27 8 38 33 96 19 22 1 0 1965 35 10 44 40 133 27 29 0 0 1968 73 16 84 72 387 49 26 0 0 1970 97 20 100 93 420 55 99 0 0 1971 105 20 108 93 453 72 89 0 0 1972 114 25 124 103 534 68 102 0 0 1973 156 33 186 146 737 113 116 0 0 1974 175 43 232 169 918 125 51 0 0 1975 189 48 252 187 1.049 151 0 0 0 1977 278 63 342 273 1.322 237 58 0 0 1978 321 72 375 331 1.483 292 33 0 0 1979 344 81 428 310 1.766 344 74 0 0 1980 364 92 469 370 2.035 368 30 0 0 1981 427 107 528 445 2.490 399 0 0 0 1982 464 118 574 488 2.782 439 0 0 0 1983 540 125 605 517 2.977 466 0 0 0 1984 578 129 620 541 3.074 480 0 0 0 1985 653 134 596 604 2.728 427 0 0 0 1986 678 138 620 643 2.942 471 285 0 0 1987 807 163 734 724 3.151 727 299 0 0 1988 839 177 835 771 3.393 795 457 0 0 1989 895 192 885 884 3.355 958 639 0 0 1990 919 194 949 868 3.627 915 531 0 0 1991 875 187 852 968 3.478 851 481 0 0 1992 879 167 864 851 3.647 836 483 0 0 1993 904 170 869 879 3.768 867 523 0 0 1994 960 186 931 923 3.865 964 687 0 0 Fuente: Dan Usher, The Uneasy case for Equalization Payments, The Fraser Institute, 1995, quien, a su vez, Department of Finance, The Equalization Program, Abril 1994. 37 Cuadro 6: Evolución de los pagos de nivelación por provincias, millones de pesetasa corrientes. (Continuación). Año Tnova. I.P.E. N.E. N.B. Que. Man. Sask. Alta. C.B. 1973 9.099 1.925 10.849 8.516 42.989 6.591 6.766 0 0 1974 10.343 2.541 13.711 9.988 54.254 7.388 3.014 0 0 1975 10.690 2.715 14.253 10.577 59.331 8.541 0 0 0 1976 15.583 3.675 20.279 15.788 72.337 10.412 680 0 0 1978 21.668 4.860 25.313 22.343 100.103 19.710 2.228 0 0 1979 19.756 4.652 24.580 17.803 101.421 19.756 4.250 0 0 1980 22.328 5.643 28.768 22.696 124.827 22.573 1.840 0 0 1981 32.879 8.239 40.656 34.265 191.730 30.723 0 0 0 1982 41.324 10.509 51.120 43.461 247.765 39.097 0 0 0 1983 62.867 14.553 70.434 60.189 346.582 54.252 0 0 0 1984 71.747 16.013 76.960 67.154 381.577 59.582 0 0 0 1985 81.325 16.688 74.226 75.222 339.745 53.179 0 0 0 1986 68.295 13.900 62.453 64.769 296.348 47.444 28.708 0 0 1987 75.116 15.172 68.321 67.390 293.295 67.669 27.831 0 0 1988 79.428 16.757 79.049 72.991 321.215 75.263 43.264 0 0 1989 89.446 19.188 88.447 88.347 335.299 95.743 63.862 0 0 1990 80.210 16.932 82.829 75.759 316.565 79.861 46.346 0 0 1991 79.240 16.935 77.157 87.662 314.968 77.067 43.559 0 0 1992 74.091 14.076 72.827 71.731 307.406 70.466 40.712 0 0 1993 89.008 16.738 85.562 86.546 370.997 85.365 51.495 0 0 1994 94.420 18.252 91.359 90.574 379.272 94.597 67.415 0 0 Fuente: Dan Usher, The Uneasy case for Equalization Payments, The Fraser Institute, 1995, quien, a su vez, Department of Finance, The Equalization Program, Abril 1994. a: Al tipo de cambio oficial (media de datos diarios) según el Boletín Estadístico del Banco de España (distintos números). 38 Cuadro 7: Pagos de Nivelación, año 1996-97 Provincia Millones $Can. Millones de pesetasa % provincial del Total % Ingresos Provinciales Terranova 962,2 89.331 11,32 26,6 Isla Príncipe Eduardo 189,6 17.602 2,23 22,7 Nueva Escocia 1.127,0 104.631 13,26 22,7 Nueva Brunswick 944,3 87.669 11,11 19,2 Québec 3.851,1 357.536 45,31 9,0 Notario Manitoba 1.072,4 99.562 12,61 15,5 Saskatchewan 352,1 32.689 4,14 5,6 Alberta Columbia Británica Total 8.498,7 789.019 100 Fuente: D.B. Perry, Financing the canadian Federation, 1867 to 1995: Setting the stage for change, CTF, 1997, pág. 170. a: Al tipo de cambio oficial (media de datos diarios) de 1991, según el Boletín Estadístico del Banco de España. Cuadro 8: Pagos de Nivelación, año 1997-98 Provincia Millones $Can. Millones de pesetasa % provincial del Total % Ingresos Provinciales Terranova 958,3 101.417 11,22 26,75 Isla Príncipe Eduardo 200,7 21.240 2,35 24,57 Nueva Escocia 1.146,3 121.313 13,42 23,98 Nueva Brunswick 887,50 93.924 10,39 18,86 Québec 3.716 393.264 43,50 8,40 Notario Manitoba 1.080 114.296 12,64 15,86 Saskatchewan 554,5 58.683 6,49 9,18 Alberta Columbia Británica Total 8.543,3 904.137 100 Fuente: F. Vaillancourt, "Les transferts fédéraux-provinciaux au Canada, 1947-1998: Évolution et évaluation", 1999, pág. 20 a: Al tipo de cambio oficial (media de datos diarios) de 1997, según el Boletín Estadístico del Banco de España. 39 Cuadro 9: Pagos de Nivelación, año 1998-99 Provincia Millones $Can. Millones de pesetasa % provincial del Total % Ingresos Provinciales Terranova 941,7 95.036 11,10 n.d. Isla Príncipe Eduardo 198,6 20.043 2,34 n.d. Nueva Escocia 1.177,7 118.853 13,88 n.d. Nueva Brunswick 981,6 99.063 11,57 n.d. Quebec 3.951,7 398.806 46,59 n.d. Ontario n.d. Manitoba 1.070,8 108.065 12,62 n.d. Saskatchewan 159,6 16.107 1,88 n.d. Alberta n.d. Columbia Británica n.d. Total 8.481,8 855.983 100 Fuente:K. Treff, D.B. Perry, Finances of the Nation, CTF, 1999, pág. 8:8 Nota: n.d.: no disponible.a: Al tipo de cambio oficial (media de datos diarios) de 1998, según el Boletín Estadístico del Banco de España. Cuadro 10: Pagos Nivelación, año 1999-2000 Provincia Millones $Can. Millones de pesetasa % provincial del Total % Ingresos Provinciales Terranova 1.003 105.596 10,79 n.d. Isla Príncipe Eduardo 222 23.372 2,39 n.d. Nueva Escocia 1.239 130.442 13,33 n.d. Nueva Brunswick 1.054 110.965 11,34 n.d. Québec 4.464 469.970 48,06 n.d. Notario n.d. Manitoba 929 97.805 10,00 n.d. Saskatchewan 377 39.690 4,05 n.d. Alberta n.d. Columbia Británica n.d. Total 9.288 977.840 100 Fuente: Finances Canada, Budget 1999, "Principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires", anexo A. Estimaciones de Febrero de 1999 a: Al tipo de cambio oficial (media de datos diarios) de 1999, según el Boletín Estadístico del Banco de España. Nota: n.d.: no disponible. 40 Cuadro 11: Estimaciones de pagos de Nivelación, en el período quinquenal 1999-2000 a 2003-2004, millones de $Can. Provincia 1999-00 20002001 20012002 2002-2003 20032004 Total 5 años Terranova 1.003 1.025 1.050 1.078 1.108 5.264 Isla Príncipe Eduardo 222 229 241 251 258 1.201 Nueva Escocia 1.239 1.305 1.358 1.414 1.473 6.790 Nueva Brunswick 1.054 1.094 1.130 1.169 1.202 5.648 Quebec 4.464 4.690 4.931 5.162 5.365 24.612 Manitoba 929 955 965 974 1.008 4.832 Saskatchewan 377 399 420 444 477 2.117 Total 9.288 9.696 10.094 10.492 10.892 50.462 Fuente: Finances Canada, Budget 1999, "Principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires", anexo A. Estimaciones de Febrero de 1999. Cuadro 12: Estimaciones de pagos de Nivelación, en el período quinquenal 1999-2000 a 2003-2004, en tanto por ciento del total. Provincia 1999-00 20002001 20012002 2002-2003 20032004 Total 5 años Terranova 10.8 10.6 10.4 10.3 10.2 10.4 Isla Príncipe Eduardo 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 2.4 Nueva Escocia 13.3 13.4 13.4 13.5 13.5 13.5 Nueva Brunswick 11.3 11.3 11.2 11.1 11.0 11.2 Quebec 48.1 48.4 48.8 49.2 49.2 48.8 Manitoba 10.0 9.8 9.6 9.3 9.2 9.6 Saskatchewan 4.0 4.1 4.2 4.2 4.4 4.2 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Finances Canada, Budget 1999, "Principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires", anexo A. Estimaciones de Febrero de 1999. 41 Cuadro 13: Índices de Capacidad Fiscal Provincial, 1990-91 (Canadá=100) Terranova I. P. E. N. Escocia Quebec Ontario Manitob. Antes Nivelación 62,4 63,8 75,0 85,6 110,9 79,3 Después Nivelación (antes del tope máximo) 92,5 92,5 92,5 92,5 103,2 92,5 Después Nivelación (después del tope máximo) 91,2 91,2 91,2 91,2 104,2 91,2 Cuadro 13: Continuación Saskat . Alberta C. B. Provincias receptora s Provincias no receptoras Diferencia (%) Antes Nivelación 85,8 133,0 105,2 81,7 113,3 38,7 Después Nivelación (antes del tope máximo) 92,5 123,8 97,9 92,5 105,4 13,9 Después Nivelación (después del tope máximo) 91,2 125,0 98,8 91,2 106,4 16,7 Fuente: P.A.R. Hobson, F. St.-Hilaire, Reforming federal-provincial fiscal arrangements: toward sustainable federalism, I.R.P.P., 1994, pág.24