La política europea de fomento empresarial. Un análisis crítico

137 LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO THE EUROPEAN ENTERPRISE POLICY. A CRITICAL ANALYSIS Isidoro Romero Luna Universidad de Sevilla [email protected] José Fernández Serrano Universidad de Sevilla [email protected] RESUMEN La Unión Europea viene desarrollando a lo largo de las últimas décadas un programa de acción enfocado a la promoción del espíritu empresarial y al fomento de la PYME. En este trabajo se discute, en primer lugar, la pertinencia de las actuaciones encaminadas a impulsar el espíritu emprendedor en la UE a la luz de recientes aportaciones teóricas y empíricas respecto a la contribución de los emprendedores y de las PYMEs al dinamismo económico. A continuación, se presenta una revisión panorámica de las principales acciones que la UE ha planteado en la última década a fin de fomentar el espíritu empresarial y apoyar al sector de la PYME. Finalmente, se valora la orientación estratégica de estas actuaciones, identificando sus puntos fuertes y algunas deficiencias. Palabras clave: empresarialidad, PYMEs, política europea. ABSTRACT During the last few decades the European Union has been carrying out a programme focused on the promotion of entrepreneurship and SMEs. In this article, we first address the pertinence of these measures to encourage entrepreneurship in the European Union, considering some recent theoretical and empirical findings about the contribution of entrepreneurs and SMEs to economic dynamism. Next, we present a panoramic review of the main EU actions to promote entrepreneurship and support the SME sector in the past decade. Finally, the strategic orientation of this EU policy is discussed, identifying its strengths and some deficiencies. Keywords: entrepreneurship, SMEs, European policy. Clasificación: JEL: L53, M13. REVISTA DE ECONOMÍA MUNDIAL 13, 2005, 137-161 ISSN 1576-0162 139 1. INTRODUCCIÓN1 A lo largo de las últimas décadas se ha modificado sustancialmente la visión más extendida entre los economistas respecto al papel desempeñado por los emprendedores y las PYMEs en el desarrollo económico. Así pues, en los años cincuenta y sesenta del siglo pasado la pequeña empresa llegó a ser considerada como una auténtica distorsión del proceso de desarrollo, que se identificaba con la gran empresa y la concentración del capital. Sin embargo, a partir de la crisis económica de los años setenta y ante las dificultades por las que atravesaba el modelo de gran empresa fordista, se reivindicó la importancia de la PYME por su potencial de creación de empleo, su dinamismo innovador, su flexibilidad o capacidad de adaptación a los cambios y su contribución al mantenimiento de la estabilidad socio-económica (Piore y Sabel, 1984; Giaoutzi et al., 1988; Costa, 1988). En la actualidad, se discute la repercusión de los cambios en la escena económica mundial sobre la competitividad de la PYME. A este respecto, una corriente de pensamiento cuestiona las potencialidades de la PYME en un contexto en el que se enfrenta a la competencia de la gran empresa multinacional, la auténtica protagonista del proceso de globalización. Desde esta perspectiva, algunos autores defienden que se está acentuando la centralización internacional del control asociada a la homogeneización del mercado y la globalización de la industria pilotada por las grandes corporaciones (Chandler, 1990; Amin y Robins, 1991; Harrison, 1997). Por el contrario, desde otros ámbitos se resalta la importancia de los emprendedores y de las PYMEs en la economía global como fuente de dinamismo económico e innovación (Audretsch y Thurik, 2002; Audretsch, 2003; Carree y Thurik, 2003; Santos, 2004). Por otra parte, diversos indicadores coinciden en apuntar a la existencia de deficiencias significativas en el espíritu emprendedor en las economías de la Unión Europea, especialmente cuando se introduce a EE.UU. como término de comparación. Es por ello que la Unión viene desarrollando a lo largo de las 1 Los autores agradecen a los dos evaluadores anónimos sus comentarios, que han contribuido a mejorar la versión inicial de este trabajo. 140 últimas décadas un programa de acción enfocado a la promoción del espíritu empresarial y al fomento de la PYME. En especial, en los últimos años, se han multiplicado las actuaciones en esta dirección en función del exigente y estimulante reto definido en el Consejo de Europeo de Lisboa de 2000 de convertir a la Unión “en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos” (UE, 2000a). Este trabajo se estructura del siguiente modo. En el apartado segundo se justifica la pertinencia de las actuaciones encaminadas a impulsar el espíritu emprendedor en los países de la Unión Europea a la luz del bagaje teórico y empírico del que se dispone en la actualidad respecto a la contribución de los emprendedores y de las PYMEs en la actividad económica. A continuación, en el apartado tercero, se presenta una panorámica de las principales acciones que la Unión ha desarrollado en la última década a fin de fomentar el espíritu empresarial y apoyar al sector de la PYME. Finalmente, en el apartado cuarto, se enjuicia la orientación general de estas actuaciones, identificando sus puntos fuertes y algunas deficiencias. 2. SOBRE LA PERTINENCIA DE LAS MEDIDAS DE PROMOCIÓN DEL ESPÍRITU EMPRESARIAL Y DE APOYO A LA PYME EN EUROPA Antes de proceder a analizar las medidas que la Unión Europea está desarrollando al objeto de impulsar el dinamismo empresarial, conviene interrogarnos por la justificación de estas actuaciones. Este ejercicio implica responder a dos preguntas centrales: 1. ¿Existe evidencia empírica consistente sobre el impacto de los emprendedores y de las PYMEs en el crecimiento económico y la creación de empleo? 2. ¿Adolecen los países de la Unión Europea de una insuficiente iniciativa emprendedora en términos de una reducida presencia de emprendedores y un sector de la PYME poco dinámico e innovador? 2.1.EMPRESARIALIDAD, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y CREACIÓN DE EMPLEO Comenzaremos por reflexionar en torno al primero de estos interrogantes. 2.1.1. LA IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LA ACTIVIDAD EMPRENDEDORA Aunque ha habido algún intento aislado de estudiar el impacto del dinamismo emprendedor sobre el crecimiento económico, esta tarea se ha visto dificultada por la ausencia de estadísticas internacionales adecuadas. Sin embargo, recientemente los datos procedentes del “Global Entrepreneurship Monitor” (GEM)2 han permitido constatar la existencia de una relación 2 El GEM es un proyecto de investigación internacional iniciado en 1999 con el objetivo de describir y analizar los procesos de emprendimiento sobre una muestra amplia de países -treinta y cuatro en el informe de 2004-. ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 141 estadísticamente significativa entre el nivel de actividad emprendedora, por un lado, y el nivel de desarrollo y el crecimiento económico, por otro (Reynolds et al., 2002 y 2003). Así pues, se ha podido contrastar que la relación entre la actividad emprendedora y el PIB per cápita se ajusta a una curva en forma de U, es decir, que un elevado dinamismo emprendedor es característico tanto de economías de alto nivel de renta como de las de bajo nivel de renta (Acs et al., 2005). Este comportamiento se explica por la ausencia en las economías de bajo ingreso de un número significativo de grandes empresas que ocupen a un volumen importante de población activa, mientras que, sin embargo, sí abundan los autoempleados y los pequeños propietarios de negocios y explotaciones agrarias orientados a la subsistencia. Conforme se avanza en el desarrollo económico, el tamaño empresarial medio se eleva, van apareciendo grandes empresas que actúan como empleadores y, por todo ello, se reduce la necesidad de recurrir a la actividad empresarial como medio de vida. No obstante, a partir de un cierto nivel de desarrollo diversos factores inciden en la elevación del dinamismo emprendedor. En primer lugar, la mejora de las condiciones económicas, de las infraestructuras de todo tipo y del funcionamiento institucional reduce los obstáculos y los riesgos asociados a las iniciativas empresariales. Así mismo, el proceso de terciarización económica conlleva un protagonismo creciente de las actividades de servicios frente al sector industrial, que se caracteriza por una dimensión empresarial media superior. Del mismo modo, los avances en las tecnologías de la información y de la comunicación facilitan a las PYMEs el acceso a mercados externos, la apertura de nuevos canales de comercialización o la reducción en los costes de las operaciones. Finalmente, las grandes empresas han abordado en los últimos tiempos procesos de descentralización productiva a fin de concentrarse en las funciones nucleares donde reside su ventaja competitiva, externalizando funciones subsidiarias que pasan a contratarse en el mercado. Estos cambios organizativos en las grandes empresas representan también una fuente de nuevas oportunidades de negocio para las PYMEs. Del mismo modo, van Stel et al. (2005) han puesto de manifiesto que existe un impacto significativo -aunque no linealdel dinamismo emprendedor sobre el crecimiento económico. Según su análisis, la actividad emprendedora se correlacionaría positivamente con el crecimiento del PIB en los países de alto nivel de ingreso, pero negativamente en los países pobres. Ello se puede explicar por los bajos niveles de capital humano que caracterizarían a los emprendedores en países en desarrollo, mayoritariamente autoempleados que ponen en marcha un pequeño negocio como vía para escapar de situaciones de desempleo. Sin embargo, en las economías más avanzadas y prósperas aparecen emprendedores con un alto nivel de formación, impulsados por la percepción en el mercado de oportunidades de negocio que no han sido previamente explotadas. Estas iniciativas emprendedoras, especialmente en actividades de alto nivel tecnológico e intensivas en conocimiento, tendrían una repercusión muy favorable sobre el dinamismo económico. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 142 Por lo tanto, cuando se pretende analizar la repercusión de la creación de empresas sobre el crecimiento económico, no basta con tomar en consideración exclusivamente el número total de iniciativas emprendedoras, sino las características de las mismas y las condiciones socio-económicas de los países o regiones donde se producen. Ciertamente, los resultados del GEM muestran que dos tercios de los nuevos emprendedores no esperan crear más de dos empleos en sus negocios durante los cinco primeros años de vida; la mitad no se plantea desarrollar ninguna actividad de exportación de bienes o servicios y sólo el 3% del total puede catalogarse como “empresas de alto potencial”, entendiendo por tales a aquellas iniciativas empresariales en las que los emprendedores esperan tener pocos competidores, pretenden introducir innovaciones en el mercado y emplear la tecnología más actual (Acs et al., 2005). En este sentido, es especialmente reveladora la naturaleza de la motivación que impulsa a los emprendedores. A este respecto, se pueden distinguir dos tipos de emprendedores: - Los emprendedores que ponen en marcha un proyecto empresarial a fin de explotar oportunidades de negocio percibidas en el mercado (“opportunity entrepreneurship”). - Los emprendedores que se deciden a abordar una actividad empresarial como solución ante la inexistencia de alternativas de empleo satisfactorias (“necessity entrepreneurship”). Desde esta perspectiva, se aprecia cómo existe una relación directa entre el nivel de desarrollo y la composición de la actividad emprendedora total. En los países con menor nivel de renta el porcentaje de emprendedores “por necesidad” es predominante, mientras que en los países más avanzados prima el colectivo de emprendedores “por oportunidad” (Acs et al., 2005). 2.1.2. LA IMPORTANCIA ECONÓMICA DE LAS PYMES Así mismo, los estudios empíricos disponibles a escala internacional permiten mantener con cautela la hipótesis de que las PYMEs estimulan el crecimiento económico. Beck, Demirgüc-Kunt y Levine (2003) en un estudio sobre una muestra de 76 países concluyen que un sector de PYME amplio constituye un rasgo característico de las economías con rápidos crecimientos. Así mismo, Audretsch y Thurik (2002) han relacionado el peso del sector de la PYME en la actividad económica con las tasas de crecimiento en 18 países de la OCDE observando una relación positiva. Sin embargo, Carree y Thurik (1999) muestran que la importancia relativa de las PYMEs en actividades industriales tiene un efecto positivo sobre el crecimiento en los países de renta más alta dentro de la UE, pero no en países europeos de menor renta, como España y Portugal. Por lo tanto, también a este respecto habría que profundizar en el análisis cualitativo en torno al tipo de PYMEs preponderante en economías con distinto nivel de desarrollo y distintas características estructurales, considerando no sólo la “cantidad” de PYMEs, sino su “calidad” (Guzmán et ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 143 al., 2000; Guzmán y Santos, 2001). De igual modo, puede comprobarse empíricamente que las PYMEs tienden a crear un mayor número de empleos que las grandes empresas, pero, por otra parte, también muestran un mayor ritmo de destrucción de los mismos. Este comportamiento es del todo coherente con las mayores tasas de nacimiento y de defunción de las PYMEs en comparación con las grandes organizaciones. Así pues, cuando el análisis se refiere a la creación neta de empleo, los resultados no son concluyentes. En cualquier caso, no existe una dimensión óptima de la empresa -a nivel microeconómico-, ni una distribución óptima por tamaños del tejido empresarial -a nivel macroeconómico-, aplicable a lo largo del tiempo y en cualquier economía. Por el contrario, múltiples factores de diversa naturaleza (patrones de demanda, pautas de especialización, estructura de los mercados, dotaciones factoriales, características institucionales, etc.) condicionan esos óptimos que se modifican a lo largo del proceso de desarrollo en función de las características de cada economía y del contexto internacional. En último término, las situaciones óptimas estarían delimitadas por un equilibro dinámico entre la explotación de las economías de escala, asociadas a la gran empresa, frente al dinamismo y a la flexibilidad, vinculados a la PYME. De esta manera, el recurrente debate consistente en contraponer las ventajas de la PYME y de la gran empresa debe revisarse ante los cambios operados en la organización industrial en las últimas décadas. Por una parte, la PYME se ha mostrado capaz de superar las limitaciones impuestas por su tamaño a fin de abordar conductas dinamizadoras, como proyectos de crecimiento, el acceso a mercados de exportación o la introducción de innovaciones, compartiendo con otras PYMEs los costes fijos asociados a estas iniciativas. De este modo, la PYME considerada individualmente ha dejado de ser en muchos casos el objeto de estudio relevante pasando a serlo los sistemas localizados de PYMEs vinculadas por relaciones de colaboración. La formación de redes constituye un modelo organizativo que ha demostrado su éxito en muchas zonas, permitiendo a la PYME elevar su nivel de eficiencia y competir en ciertos casos con las grandes empresas en el mercado global (Costa, 1992; Camisón, 2000). Así mismo, las grandes corporaciones han introducido en las últimas décadas cambios sustanciales en su organización con el objetivo de ajustarse a las características de un entorno como el actual caracterizado por el dinamismo y la complejidad (Harrison, 1994). De este modo, la gran empresa ha evolucionado hacia un modelo que le permite combinar las ventajas de la flexibilidad derivada de la descentralización productiva, con los beneficios de las economías de escala en las funciones en que éstas resultan estratégicas. Con este propósito, la gran corporación ha externalizado actividades de su ciclo productivo, estrechando a la par sus relaciones con sistemas locales de PYMEs que actúan como proveedores especializados. Por consiguiente, más allá de la estéril contraposición PYME-gran empresa, en la actualidad resulta más interesante trasladar la atención hacia la complementariedad que surge entre ambas. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 144 2.2. EL DINAMISMO EMPRENDEDOR EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN EE.UU. Respecto a la segunda de las preguntas que se planteaban al principio de este apartado, diversos indicadores permiten apreciar la existencia de un menor dinamismo emprendedor en los países de la UE en comparación con la economía norteamericana. - Menor “Actividad Emprendedora Total” En el marco del GEM se ha desarrollado una metodología novedosa para la medición y el estudio de la actividad emprendedora. En concreto, se ha introducido como indicador del dinamismo emprendedor el denominado índice TEA (“Total Entrepreneurial Activity”) o índice de actividad emprendedora total. Este indicador se define como el número de empresarios nacientes que, a lo largo del último año, han desarrollado alguna actuación tendente a poner en marcha un nuevo negocio, más los propietarios y gerentes de empresas en funcionamiento, pero con menos de 42 meses de actividad, expresado todo ello como porcentaje de la población en edad de trabajar (entre 18 y 64 años) (Acs et al., 2005). TABLA 1: ÍNDICE DE ACTIVIDAD EMPRENDEDORA TOTAL. 2004 País TEA País TEA País TEA Economías de la UE Alemania 4,5 Francia 6,0 Polonia 8,8 Bélgica 3,5 Grecia 5,8 Portugal 4,0 Dinamarca 5,3 Holanda 5,1 Reino Unido 6,3 Eslovenia 2,6 Hungría 4,3 Suecia 3,7 España 5,2 Irlanda 7,7 Finlandia 4,4 Italia 4,3 Total UE 5,4 (*) Otras economías desarrolladas Australia 13,4 Islandia 13,6 Noruega 7,0 Canadá 8,9 Israel 6,6 Nueva Zelanda 14,7 EE.UU. 11,3 Japón 1,5 Singapur 5,7 Fuente: GEM (Acs et al., 2005). (*) Media ponderada por la población de los datos nacionales de los 16 países miembros de la UE- 25 que participan en el GEM. La tabla 1 puede comprobarse cómo la UE, con un índice TEA de 5,4%, muestra un dinamismo emprendedor por debajo de EE.UU., con un índice TEA del 11,3%, y del resto de países de alto nivel de renta que aparecen en el informe del GEM, con la única excepción de Japón. No obstante, dentro de la UE existen diferencias significativas entre países: los casos extremos son Eslovenia y Bélgica con índices TEA de 2,6 y 3,5%, respectivamente -los más bajos de la UE-, frente a tasas del 8,8% y 7,7% en Polonia e Irlanda -las más elevadas de la UE-. ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 145 - Menor preferencia hacia el trabajo por cuenta propia Estos indicios se ven corroborados por los resultados del “Entrepreneurship Barometer” realizado por EOS Gallup Europa (2004) por encargo de la Dirección General de Empresa de la Comisión Europea. En este sondeo sobre la actividad emprendedora en la UE se pone de manifiesto que los europeos sienten una inclinación mayoritaria hacia el trabajo por cuenta ajena, mientras que los americanos prefieren el trabajo por cuenta propia. Concretamente, el 61% de los americanos se decantarían por el trabajo por cuenta propia, frente a un 45% de los europeos, tanto en la UE-15 como en la UE-25. Por el contrario, un 51% de los europeos en la UE-15 y un 50% en la UE-25 preferiría el estatus de empleado, frente a un 34% de los norteamericanos. Estos resultados se vienen manifestando continuadamente a lo largo de los últimos cuatro años, de modo que parecen obedecer a una constante estructural. TABLA 2: PREFERENCIA POR EL TRABAJO POR CUENTA PROPIA EN EEUU Y UE. 2004 % % % EEUU 61 UE-15 45 UE-25 45 Países de la UE-25 Alemania 39 Finlandia 28 Luxemburgo 48 Austria 37 Francia 42 Malta 44 Bélgica 34 Grecia 52 Polonia 51 Chipre 56 Holanda 33 Portugal 62 Dinamarca 38 Hungría 42 Reino Unido 41 Eslovaquia 30 Irlanda 58 Rep. Checa 30 Eslovenia 32 Italia 55 Suecia 35 España 56 Letonia 42 Estonia 37 Lituania 48 Fuente: Flash Eurobarometer 160 “Entrepreneurship” (Eos Gallup Europe, 2004). -Menor predisposición hacia la actividad empresarial Así mismo, un 57% de los encuestados en la UE-25 y un 59% en la UE-15 declara que nunca ha pensado en poner en marcha una empresa propia, frente al 44% en los EE.UU. También a este respecto existen diferencias significativas entre los países de la Unión: en España el 70% de los encuestados declara no haberse planteado nunca poner en marcha un negocio, respuesta negativa que se obtiene también en más del 60% de los casos en Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Malta, Portugal y Suecia. Sin embargo, en Alemania, Eslovaquia, Estonia, Grecia y Lituania más del 50% de los encuestados al menos se lo ha planteado alguna vez. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 152 El Libro Verde establecía tres líneas estratégicas de trabajo: a) Derribar las barreras al crecimiento y al desarrollo empresarial. b) Equilibrar los riesgos y las recompensas de la iniciativa empresarial. c) Contribuir a una mejor valoración de la iniciativa empresarial en la sociedad. El Libro Verde suscitó un debate público en el que participaron tanto particulares como organizaciones públicas, universidades, organizaciones empresariales y otros agentes, que formularon 240 respuestas escritas. Como resultado de todo este proceso, la Comisión presentó el “Plan de Acción en favor del espíritu empresarial” (Comisión Europea, 2004a). - Programa marco para la Competitividad y la Innovación 2007-2013 (2005). Recientemente, la Comisión Europea (2005) ha propuesto un nuevo Programa marco para la Competitividad y la Innovación (“Competitiveness e Innovation framework Programme” –CIP-) con el objetivo primordial de estimular el crecimiento sostenible y el empleo de calidad en la UE. Con un respaldo presupuestario de 4.200 millones de euros para un período de siete años, este programa reúne iniciativas ya existentes junto a otras nuevas y está dirigido fundamentalmente a la PYME. Con este nuevo plan se pretende potenciar los instrumentos para movilizar el capital privado y bancario en favor de las PYMEs, así como los servicios europeos de innovación y las redes empresariales, buscando una mayor cooperación entre los programas regionales y nacionales sobre innovación empresarial. 3.2. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL: PRINCIPALES MEDIDAS Y RECOMENDACIONES En ejecución de los planes presentados en el apartado anterior se han impulsado desde instancias comunitarias un variado conjunto de acciones: por un lado, iniciativas directas de la Comisión y, por otro, meras recomendaciones a los Estados miembros en materias de su competencia. A continuación, se presentan, esquemáticamente, las principales medidas planteadas, clasificadas en seis ámbitos materiales de actuación: la promoción de la cultura empresarial y de la educación empresarial, la mejora de las condiciones de empleo y de la formación de los trabajadores, la atención a la financiación y a la fiscalidad de las PYMEs, el estímulo a la Investigación, el Desarrollo tecnológico y la Innovación (I+D+I), la mejora del marco regulador y, por último, el desarrollo y el perfeccionamiento de los servicios de apoyo a las empresas. A. Promoción de la cultura empresarial y de la educación empresarial La política europea de fomento empresarial se propone promover el espíritu empresarial como capacitación social valiosa y productiva. Desde las instituciones comunitarias se concibe el espíritu empresarial como “una actitud en la que se refleja la motivación y la capacidad del individuo, independientemente o dentro de una organización, a la hora de identificar una ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 153 oportunidad y luchar por ella para producir nuevo valor o éxito económico” (Comisión Europea, 2003). Para ello la Comisión ha desarrollado, entre otras, las siguientes actuaciones: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Realización de campañas de promoción del espíritu empresarial. - Creación del premio para jóvenes empresarios europeos. - Respaldo a la creación de una Red Europea de Educación Empresarial, formada por centros educativos directamente relacionados con la enseñanza de ciencias empresariales o con la formación de directivos. - Identificación de mejores prácticas en materia de educación empresarial5. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Cambios en los programas de estudio para fomentar el espíritu empresarial. - Creación, a escala nacional, de premios que recompensen a los empresarios y a las PYMEs con éxito e innovadoras. - Promoción del espíritu empresarial a través de campañas publicitarias nacionales. - Introducción de cursos especiales sobre el espíritu empresarial. B. Mejora de las condiciones de empleo y formación de los trabajadores La política europea de fomento empresarial ha prestado también atención a la incidencia que sobre el dinamismo empresarial tienen las condiciones de empleo y la dotación de capital humano de la empresa. A este respecto, se han considerado, entre otras, las siguientes cuestiones: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Identificación de las mejores prácticas para la contratación del primer empleado o de la promoción de las habilidades y capacidades en el manejo de las tecnologías de la información y de la comunicación –TIC–. - Diversos programas e iniciativas comunitarias en materia de formación, en especial, el Programa Leonardo da Vinci, los programas cofinanciados por el Fondo Social Europeo y las iniciativas comunitarias ADAPT y EMPLEO. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Introducción de condiciones de trabajo flexibles en los planes de acción nacionales. - Establecimiento de sistemas que propicien el aprendizaje permanente. - Medidas de orientación y sensibilización a fin de atraer a los jóvenes hacia las carreras técnicas con perspectivas sólidas. - Búsqueda de una mayor implicación de las empresas en el desarrollo y la definición del contenido de la enseñanza para la formación profesional. 5 Para un análisis comparativo de la evolución de la educación empresarial en EE.UU. y Europa véase Guzmán y Liñán (2005). LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 154 C. Mejora de la financiación y la fiscalidad de las PYMEs Entre los campos más habituales de actuación de la política de fomento empresarial se encuentran, sin lugar a dudas, la financiación y la fiscalidad. En este sentido, en los últimos años se han presentado diversas medidas y recomendaciones a nivel comunitario orientadas a la mejora el entorno financiero de las PYMEs y de los emprendedores y a la adaptación de la fiscalidad a las características específicas de este tipo de empresas: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Utilización de instrumentos de apoyo financiero en forma de préstamos, garantías o subvenciones a través del Banco Europeo de Inversiones, del Fondo Europeo de Inversiones o de los fondos estructurales. - Diseño de programas de financiación específicos, como el Mecanismo Europeo para la Tecnología (MET), el Mecanismo de Garantía PYME y el Programa “Joint European Venture” (JEV). - Fomento de la actividad de los inversores informales “(business angels”), contribuyendo a la identificación de mejores prácticas y a la creación de EBAN (“European Business Angel Network”). - Identificación de las mejores prácticas en materia de sistemas de garantías y garantía recíproca. - Cambios en la regulación del IVA, a fin de facilitar a las PYMEs la gestión del impuesto y fomentar sus operaciones intracomunitarias. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Mejora de los programas de préstamos y garantías recíprocas dirigidos a PYMEs. - Impulso al capital riesgo y al diseño de programas de fomento de la inversión privada en empresas de nueva creación y PYMEs de alta tecnología. - Reducción de la carga fiscal de los autónomos y de las pequeñas empresas. D. Estímulo a la Investigación, Desarrollo tecnológico e Innovación (I+D+I) El objetivo del Consejo Europeo de Lisboa de convertir a la Unión en la economía del conocimiento más competitiva del mundo requiere de un esfuerzo decidido en favor de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación. La política europea de fomento empresarial se propone, en este sentido, propiciar un clima favorable a la creación y al crecimiento de empresas innovadoras. En esta dirección las acciones y las recomendaciones más destacadas son las siguientes: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Creación de la iniciativa eEurope, orientada a la difusión del uso de las tecnologías de la información en la Unión, que contempla en su plan de acción medidas con una especial repercusión sobre la PYME. - Participación de las PYMEs en diversas iniciativas de los Programas Marco europeos de Innovación y Desarrollo tecnológico. ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 155 - Mantenimiento de los Centros de Enlace a la Innovación, como red de asesoramiento a las empresas en materia de tecnología e innovación, a fin de facilitar los procesos de transferencia tecnológica. - Creación y mantenimiento, en el marco de la política regional comunitaria, de la red de Centros Europeos de Empresa e Innovación (CEEI), destinados a apoyar el desarrollo y la innovación de las PYMEs y la creación de empresas innovadoras. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Impulso a los procesos de transferencia tecnológica. - Fomento de la colaboración entre PYMEs, universidades y grandes empresas. - Mejora de las redes de asistencia a la I+D+I. - Introducción de medidas de estímulo a la I+D+I en las PYMEs. E. Mejora del marco regulador Un aspecto fundamental para facilitar la aparición y el desarrollo de PYMEs es la creación de un entorno administrativo y normativo que facilite la actividad empresarial. Con este propósito la Unión Europea ha planteado las siguientes medidas y recomendaciones: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Elaboración de una nueva directiva europea sobre morosidad en las empresas que pretende mejorar la situación de tesorería de las PYMEs (Directiva 2000/35/CE de 29 de junio). - Introducción del sistema de evaluación de impacto de las propuestas legislativas en las empresas, en virtud del cual, cuando una propuesta legislativa puede repercutir significativamente sobre las empresas, procede la elaboración de un informe al respecto por la Dirección General responsable de la propuesta. - Creación de la figura del representante de las PYMEs en la Comisión Europea, que actúa como intermediario entre las instituciones europeas y la comunidad empresarial con el objetivo de garantizar que se tengan en cuenta los intereses de las PYMEs en los trabajos de todos los servicios de la Comisión. - Introducción de un procedimiento de consulta a un panel de empresas europeas sobre el impacto de las propuestas legislativas en lo que se refiere a los costes de adaptación a la legislación comunitaria y a las repercusiones administrativas. - Adopción de diversas iniciativas de simplificación de la legislación comunitaria (por ejemplo, la iniciativa SLIM de simplificación de la legislación en el mercado interior desarrollada entre 1996 y 2000), así como de facilitación del acceso de las PYMEs a las licitaciones públicas. - Aplicación en el proceso de elaboración y desarrollo normativo a nivel comunitario del principio "pensar primero a pequeña escala" ("think small first"), dado que el impacto de la regulación suele ser más acusado en las PYMEs que en las grandes empresas. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 156 - Puesta en marcha de la iniciativa "Diálogo con la empresa", como servicio orientado a un mejor aprovechamiento del mercado interior, que incluye una ventanilla única en Internet (http://europa.eu.int/business/) a través de la cual las empresas pueden obtener información y asesoramiento. - Identificación de mejores prácticas en materia de regulación de la suspensión de pagos, de la transferencia de empresas y otros ámbitos normativos que afectan a las PYMEs. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Realización de evaluaciones del impacto de la nueva legislación sobre las PYMEs. - Introducción de procedimientos electrónicos de acceso a la administración pública. - Mejora de la visibilidad y del funcionamiento de los servicios de asistencia a las PYMEs. - Revisión de la normativa sobre quiebra y suspensiones de pagos a fin de eliminar el estigma del fracaso y posibilitar nuevos intentos. - Recomendación de la Comisión sobre la mejora y la simplificación de las condiciones para la creación de empresas (1997). - Recomendación de la Comisión sobre la transmisión de las pequeñas y medianas empresas (1994)6. F. Desarrollo y perfeccionamiento de los servicios de apoyo a las empresas Los servicios de apoyo a las PYMEs y los emprendedores constituyen un instrumento de utilidad para favorecer la aparición de nuevas empresas y su desarrollo ulterior. A fin de incrementar la eficacia y mejorar el acceso a estos servicios se han planteado, desde instancias comunitarias, las siguientes actuaciones: a) Iniciativas directas de la Comisión: - Mantenimiento de redes de asesoramiento y apoyo a las PYMEs, como los Euro Info Centres o los Centros de Enlace de la Innovación. - Creación de una base de datos de medidas de apoyo (“Support Measures Database”) con más de 700 medidas relacionadas con la creación de empresas en los Estados miembros. - Identificación de mejores prácticas en materia de servicios de apoyo a las empresas, especialmente en su fase de creación. b) Recomendaciones a los Estados miembros: - Fortalecimiento de los servicios de asistencia a las empresas y mejora de su visibilidad. - Integración de los servicios de información y de asesoramiento mediante el establecimiento de ventanillas únicas. - Creación de servicios estables de vigilancia y evaluación. 6 La Comisión Europea espera que en los próximos diez años en torno a un tercio de las empresas de la Unión Europea cambiarán de propietario, ya sea por jubilación del actual o por otras razones. Por lo tanto, es importante contar con una regulación de los traspasos que no sea gravosa para las empresas y que facilite el mantenimiento de la actividad (Comisión Europea, 2003). ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 157 En términos generales, las actuaciones directamente ejecutadas desde instancias comunitarias se pueden clasificar en dos grupos: - Programas e instrumentos financieros de apoyo a la PYME. En la última década se han reforzado los mecanismos de apoyo financiero a la PYME, a través de actuaciones del Banco Europeo de Inversiones y del Fondo Europeo de Inversiones destinadas a fomentar el desarrollo del capital riesgo y los esquemas de garantías para las PYMEs. Así mismo, como se ha señalado previamente, se han introducido nuevos instrumentos como el Mecanismo Europeo para la Tecnología, el mecanismo de garantía de la PYME y el programa “Joint European Venture”, a los que se unen otras iniciativas en favor del capital riesgo para empresas en fase de lanzamiento (CREA) y el establecimiento de redes de inversores informales (“business angels”). Por otra parte, las PYMEs europeas se beneficiaron también de ayudas procedentes de los Fondos Estructurales, de los programas europeos de Investigación y Desarrollo tecnológico, de las iniciativas en favor de la formación profesional o de diversas actividades de cooperación internacional. - Medidas orientadas a la mejora del entorno de las empresas y de las condiciones marco. Un entorno empresarial adecuado estimula la aparición de nuevas empresas y la adopción, por las ya establecidas, de comportamientos dinamizadores, como el crecimiento, la innovación, la internacionalización o la formación de redes. Las condiciones “ambientales” óptimas para el desarrollo de la actividad empresarial incluyen un clima de estabilidad macroeconómica, un marco regulador favorecedor de la actividad empresarial, un suministro adecuado de aquellos bienes y servicios públicos que repercuten sobre la competitividad de las empresas, así como una sólida cultura empresarial que sostenga y reproduzca los valores y las actitudes emprendedoras, no sólo entre los empresarios potenciales o efectivos, sino en el conjunto de la población. 4. ANÁLISIS CRÍTICO Y VALORACIÓN Como se ha señalado con anterioridad, existe una evidencia empírica creciente sobre el papel dinamizador que asumen los emprendedores y las PYMEs en las economías más avanzadas en el actual contexto marcado por un entorno económico en transformación constante y un ritmo vertiginoso de cambio tecnológico. Así mismo, se ha puesto de manifiesto en las páginas anteriores el menor pulso emprendedor de la Unión Europea en comparación con los EE.UU. y otras economías industrializadas. Por todo ello, se justifica plenamente la necesidad de una política europea de fomento empresarial orientada a corregir ese déficit emprendedor que podría estar afectando negativamente a la competitividad de Europa en la economía global. La acción pública de apoyo a la PYME, que encuentra su fundamento teórico en las imperfecciones en la información, así como en la presencia de externalidades (Storey, 2003), se ha enfocado tradicionalmente hacia la ayuda financiera directa y la introducción de otros incentivos duros. Sin embargo, ante los discutibles resultados que en muchos casos se han derivado de este LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 158 enfoque y ante las condiciones del actual escenario marcado por cambios en la organización industrial y el avance en el proceso de globalización, conviene replantearse la bondad de esta estrategia. A este respecto, cabe saludar favorablemente la evolución que está experimentando el diseño de la política europea de fomento empresarial desde un enfoque tradicional, centrado en los incentivos fiscales y financieros y en las medidas de apoyo directo, hacia una estrategia de mejora del entorno empresarial -incluido el entorno financiero-.Este planteamiento supone el desarrollo de acciones que completan al mercado y posibilitan un buen funcionamiento del mismo (“market-completing interventions”), evitando introducir distorsiones que puedan conllevar costes en términos de eficiencia (Hallberg, 2000). En este sentido, resulta importante que la Unión Europea vele por el mantenimiento de un entorno macroeconómico saludable caracterizado por la estabilidad. Específicamente, en los últimos tiempos se está presentando una atención creciente a la promoción de la cultura empresarial y al estímulo de los emprendedores. Lógicamente, los resultados, a este respecto, no pueden ser visibles con carácter inmediato, puesto que implican un cambio socio-cultural hacia una Europa más emprendedora, que sólo será apreciable -de producirse- a largo plazo. En la práctica, como un dato poco esperanzador, de acuerdo con el Eurobarómetro “Entrepreneurship”, entre el 2000 y el 2004 el porcentaje de europeos que declaran preferir el trabajo por cuenta propia, en lugar de aumentar, ha disminuido en seis puntos. No obstante, la evidencia empírica revela que no todos los emprendedores, ni todas las PYMEs tienen la misma capacidad dinamizadora ni el mismo impacto económico. En este sentido, los esfuerzos en el fomento empresarial se están tendiendo a focalizar en el estímulo a la creación y al desarrollo de PYMEs de alto nivel tecnológico e intensivas en conocimiento con elevada capacidad de crecimiento. Se trata, también, en este caso de una mejora cualitativa en la orientación de la política europea de fomento empresarial, que debe implementarse de un modo selectivo. Sin embargo, en el plano negativo, la política europea de fomento empresarial no atiende suficientemente a las relaciones de complementariedad existentes hoy día entre PYMEs y grandes empresas y al papel que asumen las primeras dentro de las cadenas globales de generación de valor controladas por las segundas. He ahí un campo de actuación hasta ahora poco explorado. Por otra parte, la política de fomento empresarial debe tener siempre presente la existencia de situaciones muy dispares dentro de la Unión Europea, tanto respecto a la incidencia del espíritu empresarial, como a la importancia y a las características del sector de la PYME. Esta heterogeneidad se ha acentuado especialmente tras la reciente ampliación de la UE hacia el centro y el este de Europa, que ha supuesto la incorporación de países con una estructura económica y unas tradiciones productivas muy particulares, producto en gran medida del mantenimiento durante décadas del sistema socialista. Como se ha señalado con anterioridad, los trabajos empíricos disponibles indican que el impacto del dinamismo emprendedor y del sector de la PYME sobre ISIDORO ROMERO LUNA, JOSÉ FERNÁNDEZ SERRANO 159 el crecimiento económico no es homogéneo en economías con niveles de desarrollo y características estructurales diferentes. Por lo tanto, una política de fomento empresarial racional y eficaz debe necesariamente atender a las características nacionales y regionales específicas. En cualquier caso, en la actualidad, la mayor parte de las competencias a este respecto recaen en los gobiernos nacionales, de modo que no existe riesgo de un tratamiento homogéneo diseñado desde Bruselas. La política europea de fomento empresarial marca simplemente unas orientaciones y recomendaciones estratégicas generales que los Estados miembros se encargan de interpretar y aplicar. A este respecto, el método abierto de coordinación, introducido en el Consejo de Lisboa (2000), constituye un mecanismo adecuado, útil y compatible con un reparto eficiente de las competencias. No obstante, se requeriría, una mayor penetración de las acciones a nivel regional, especialmente teniendo en cuenta que entre las regiones existen, en algunos casos, diferencias más importantes que las presentes entre los propios Estados. Por otra parte, quizás el escaso margen de actuación de la Unión Europea en este campo, dadas sus escasas competencias directas, puede ser el causante de la visibilidad insuficiente que esta línea de acción comunitaria parece estar teniendo hasta la fecha. Las instituciones comunitarias deberían reforzar, en este sentido, su estrategia de comunicación de estas actuaciones como una línea específica de acción de la política comunitaria de especial relevancia para la Unión. Por último, se aprecia, como otra deficiencia de la política europea de fomento empresarial, una excesiva fragmentación de las actuaciones abordadas, que recaen bajo la responsabilidad de diversas direcciones y servicios de la Comisión (innovación, desarrollo regional, empresa e industria, etc.), lo que ha podido restar coherencia al conjunto de las iniciativas. En los últimos años se ha tratado de dotar de un marco general al variado abanico de medidas existentes, introduciendo un enfoque comprensivo que conlleva indudables ventajas. De esta forma, ha mejorado la consistencia del conjunto de acciones desarrolladas, a pesar de lo cual, se necesita aún de una mayor coordinación de las políticas comunitarias en favor del espíritu empresarial y de la promoción de las PYMEs. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Acs, Z., Arenius, P., Hay, M. y Minniti, M. (2005): Global Entrepreneurship Monitor. Executive Report 2004, Babson Collage and London Business School. Amin, A. y Robins, K. (1991): “These are not Marshallian Times”, en Camagni, R. (coord.): Innovation networks: spatial perspectives, Belhaven Press, Londres, 104-118. Audretsch, D.B. (coord.) (2003): SMEs in the Age of Globalization, Edward Elgar, Cheltenham, UK, Northampton, MA. LA POLÍTICA EUROPEA DE FOMENTO EMPRESARIAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO 160 Audretsch, D.B. y Thurik, R. 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