Ciudadanía y presupuesto participativo: anotaciones al caso de Porto Alegre como práctica ciudadana

D Araucaria. Año 6, Nº 12 Segundo semestre de 2004 Ciudadanía y presupuesto participativo: anotaciones al caso de Porto Alegre como práctica ciudadana Israel Efrén Buenrostro Sánchez Resumen: La participación ciudadana se encuentra estancada, debido a que el concepto de ciudadano se refiere a una realidad dinámica que no es analizada como tal. Los gobiernos democráticos tradicionales han propiciado que la democracia actual y los derechos ciudadanos de los que se nutre redunden en el ostracismo. Por lo tanto se vuelve indispensable la toma en consideración de los intereses y las percepciones de la ciudadanía. Bajo este contexto es necesario hablar del presupuesto participativo como un instrumento vinculativo entre los problemas o necesidades ciudadanas con la acción del gobierno, compartiendo la responsabilidad y los riesgos del ejercicio del poder. La ciudad de Porto Alegre, en Brasil, ofrece un ejemplo clarificador de lo que es una práctica participativa exitosa. Palabras clave: Ciudadanía, participación política, presupuesto participativo y Porto Alegre (Brasil). Abstract: The citizen participation is suspended, this is because the citizen concept talks about dynamic reality that is not analyzed like that. The traditional democratic governments had cause that the present democracy and the citizen rights result in the ostracism. Therefore it becomes indispensable the taking in consideration the interests and the perceptions of the citizenship. Under this context it´s necessary to speak about the participate budget like a instrument between the problems and necessities of the citizen with the action of the government, sharing the responsibility and the risks of the exercise of the power. The city of Porto Alegre, in Brazil, offers a good example of a successful practice. Keywords: Citizenship, politic participation, participative budget and Porto Alegre (Brazil) Aproximaciones a la ciudadanía espués del "éxito" de conceptos como sociedad civil, empowerment, capital social o calidad de la democracia, la participación ciudadana y, con ello, la noción de ciudadano, adquiere un protagonismo absoluto ligado a la idea de activar y "propagar" la democracia liberal en un mundo donde su legalidad no se discute, pero sí su alcance y eficacia para resolver problemas sociales. La democracia aparece ya no como simple retórica o utopía, sino como algo que debe de perfeccionarse constantemente para asegurar el pleno ejercicio de los derechos que la consagran; es decir, el reto contemporáneo de la democracia es la implementación de mecanismos que permitan la expansión y consolidación de la ciudadanía más allá de los ámbitos institucionales tradicionales. El debate sobre la participación ciudadana no radica exclusivamente en los sistemas políticos, sino más bien en la relación entre lo que es ser ciudadano y los derechos inherentes a este concepto. La ciudadanía, como vínculo político directo entre un individuo y una comunidad política, es un concepto forjado inicialmente en la antigüedad; Aristóteles definió al ciudadano como aquel hombre que, siendo libre e igual a otros de su condición, puede participar en las decisiones de la ciudad [1] y en el gobierno (magistraturas). El cuerpo teórico y moral que el filósofo formuló ha influido de tal manera en el pensamiento occidental que participar en el gobierno, deliberar sobre lo público y tomar decisiones se convierte en una de las señas claves de la ciudadanía; desde la democracia ateniense hasta la tradición republicana y desde Marx hasta nuestros días, la participación, al menos teóricamente, es uno de los roles sociales que acompañan al conjunto de derechos que configuran acumulativamente el concepto de ciudadanía. Situándonos en los orígenes de la Modernidad y dejando a un lado el período de la Edad Media (ya que nos dice poco o nada sobre el desarrollo de la ciudadanía), es necesario plantear que el concepto actual de ciudadano está ligado a la constitución del Estado moderno, es decir, a la comunidad política organizada que emana de la Modernidad. El Estado vincula ciudadanía con nacionalidad y convierte a sus miembros en sujetos políticos. El ciudadano es poseedor de un estatuto que le confiere, además de derechos civiles y sociales, los derechos políticos de participación. Bajo este espectro es imperante hablar de la noción canónica [2] de ciudadanía, aquella que es tomada como la quintaesencia del concepto y que pertenece a T. H. Marshall. Según su esquema, "la ciudadanía es aquel estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad; sus beneficiarios son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica" [3] . Consecuentemente distingue tres tipos de derechos que la conforman. Los civiles comprenden la libertad individual, la expresión de pensamiento y religión, el derecho a la propiedad y a la justicia. Los sociales son aquéllos que pugnan por la seguridad y por un mínimo de bienestar económico; los que permiten vivir la vida de forma civilizada. Por último, los derechos políticos son dos: uno, el que comprende participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad; el otro, la facultad de elegir a los miembros del mismo. Aunque la influencia de Marshall es innegable en el estudio de la ciudadanía, existe una serie de puntos que objetar a su teoría. De entrada, el contenido evolucionista de los derechos, ya que el autor supone que éstos se dan históricamente (civiles-políticossociales) por medio de ciertas condiciones sociales; cuando se ha visto que en ciertos Estados los derechos civiles e incluso los sociales precedieron a los políticos. Plantea también que los derechos ciudadanos ayudarían a paliar las desigualdades propias del capitalismo, aspecto que no se ha cumplido del todo. Su teoría es una respuesta a la larga tradición de luchas sociales en Inglaterra principalmente -el modelo se rige bajo la historia social de éste país-, y es además la forma en que el Estado de bienestar puede amoldarse a la sociedad en el periodo de la posguerra. La ciudadanía de Marshall tiene como marco el Estado de bienestar de Reino Unido, en primera instancia, mas al ser replanteado éste por el modelo económico neoliberal supone sospechas sobre la capacidad de que pueda cumplir las exigencias de los contenidos de la ciudadanía. Por último, su estrecha concepción sobre los derechos políticos se remite casi exclusivamente al derecho a ser representante y al hecho de ejercer el voto. Plantea así la necesidad de buscar nuevas formas de extender la ciudadanía y su obvia relación con los regímenes democráticos. El debate actual sobre participación y gobierno traspasa por mucho la ejecución de derechos en la línea "evolucionista" de Marshall y nos remite necesariamente a las tipificaciones sobre ciudadanía activa y pasiva; la primera hace referencia al hecho de "activar" o ejecutar derechos y la segunda a ser simplemente portador de los mismos. Sin embargo, el objetivo no es debatir sobre estas dos concepciones, sino más bien en superar dicha distinción tradicional y hablar sobre un tipo de acción ciudadana que tenga su base en la participación y en las decisiones sobre lo público. Ciudadanía y gobierno: participar para decidir En el contexto neoliberal contemporáneo, el debate sobre la ciudadanía y su necesaria correlación con la participación en las funciones del gobierno adquiere nuevos matices. La democracia actual obliga a reflexionar sobre preguntas que, en principio, parecían olvidadas. ¿Quién debe participar?, ¿es posible un mayor nivel de participación?, ¿qué tipo de participación es deseable?, son cuestiones que deben atenderse puntualmente. El juego democrático actual ha propiciado que las prácticas de los derechos ciudadanos redunden casi en el ostracismo; el alto índice de abstención electoral, la crisis de confianza dentro y fuera de las instituciones y partidos políticos más la incapacidad gubernamental para procesar nuevas demandas sociales son algunos de los problemas que nutren este debate. Tomando una perspectiva mundial, la irrupción de nuevos actores sociales ha incentivado la importancia sobre la necesidad -¿urgencia?- de la participación ciudadana en estos tiempos. Los llamados nuevos movimientos sociales, el movimiento feminista, las ONGs y las asociaciones civiles suponen la puesta en marcha de los aletargados derechos ciudadanos en un mundo tan complejo como globalizado. Así, es necesario recalcar que la ciudadanía, como concepto dialéctico y que se encuentra en constante cambio, requiere de nuevas prácticas y "tácticas" organizativas que le revitalicen y supongan nuevas formas de ejercer los derechos ciudadanos como exigencias políticas legítimas frente a un Estado o gobierno que no cumple cabalmente con su responsabilidad social o política [4] . Siguiendo esta argumentación, es importante decir que la ciudadanía se convierte en participación gracias a la organización libre de los individuos -con el estatus conferido de ciudadanos-, para influir, presionar, tomar parte e incidir en el desarrollo político y las decisiones públicas de su entorno. De modo que "la ciudadanía es política más bien porque responde a una estrategia de crear ciudadanos por medio de un conjunto de prácticas y conocimientos" (Procacci, 1999). Prácticas que se realizan a través del ejercicio de libre organización y opinión que la vida democrática supone y de los conocimientos entendidos como "universos políticos", es decir, el conjunto de normas, creencias, valores y percepciones que conforman las disposiciones a través de los cuales los sujetos reaccionan ante estímulos políticos, construyen preferencias y se implican políticamente (Benedicto J., 1995). Dichas disposiciones y creencias son en primera instancia el motor principal de la participación política; una vez que los ciudadanos están "concientizados" es más fácil organizarse, establecer vínculos de solidaridad, plantearse objetivos públicos comunes e incluso participar para contribuir o regular la agenda gubernamental. Es en este último punto donde el estudio de la participación ciudadana adquiere suma importancia; la implementación de acciones y objetivos para expandirla y consolidarla en el mundo actual liga la cuestión de la ciudadanía con el gobierno y, más llanamente apunta a la "codecisión": compartir responsabilidad y riesgos en el ejercicio de gobierno. Para que una actividad organizada de individuos sea entendida como participación ciudadana, debe habilitar canales no sólo para influir en el poder institucional, sino también para ejercerlo. No es ninguna novedad el hecho de que los modelos políticos de la democracia representativa, en el que se basan la mayoría de los gobiernos contemporáneos, son incapaces de incorporar mínimamente a los ciudadanos en los asuntos públicos, conformando una ciudadanía inocua, que sólo recibe protección legal por parte del Estado, pero que no encuentra vías para "activar" el resto de los derechos que la componen. Los gobiernos representativos actuales no han sido capaces de superar un paradigma paternalista donde las necesidades son definidas por el Estado; sus servicios y prestaciones terminan siendo, por su significado, su falta de alcance y su motivación a la pasividad, un impedimento para consolidar una ciudadanía plena y activa que tome parte en las decisiones y en las construcciones de objetivos colectivos. Cuestiones como ¿de qué forma conectar las demandas y preferencias ciudadanas a los procesos y mecanismos de gobierno?, y ¿cómo influir en los procesos de toma de decisiones de quienes ejercen el poder dentro del sistema político?, surgen ante la requisición de la puesta en marcha de un conjunto de prácticas, derechos y conocimientos que, en última instancia, ayuden a consolidar el estatus de ciudadano, con la participación política de éste (individual y colectiva), independientemente de su participación electoral. Es en este contexto donde los programas de participación ciudadana adquieren protagonismo. De este modo, los presupuestos participativos pueden plantearse como ejes de un modelo de ciudadanía activa, siendo el instrumento a través del cual se concretan prácticas, valores e ideas sobre la ciudadanía y por el que legitima su representación social el gobierno. Funcionan como mecanismos de implicación en la toma de decisiones públicas y sirven a su vez para enmarcar el debate sobre la participación política en la esfera local [5] . El presupuesto participativo de Porto Alegre como territorio de la ciudadanía La ciudad de Porto Alegre, capital del Estado de Rio Grande do Sul en Brasil, irrumpió en el panorama internacional en enero de 2001. La causa fue la realización del I Foro Social Mundial, un espacio alternativo de oposición al neoliberalismo. Su importancia, creemos, radica en el hecho de ser la cuna de una nueva forma de gestión políticaadministrativa, es decir, el presupuesto participativo (Orçamento Participativo en portugués). La experiencia nace en el año 1989, gracias a la iniciativa de un gobierno municipal de izquierdas (el Partido de los Trabajadores, una coalición de fuerzas políticas de diferente signo izquierdista), que se decide a democratizar las relaciones entre el poder público y los ciudadanos, tratando de solucionar la larga tradición autoritaria de la política brasileña [6] . Hablando en términos generales, la práctica del presupuesto participativo puede definirse como un "contrato social" entre el poder público municipal y la sociedad civil local, basado en la participación directa de los ciudadanos, con una estructura que se construye de forma orgánica desde la base social y cuya finalidad última es tomar decisiones de acuerdo a criterios de justicia social sobre el uso de los recursos públicos municipales. Si bien es relativamente fácil hablar de este modelo, su conceptualización es un tema pendiente en el mundo académico. Algunas definiciones ofrecen una visión técnica y otras son más políticas; por ejemplo, la del economista Ubiratan de Souza [7] , que lo define como un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, en el cual la población decide el presupuesto y las políticas públicas, de manera que su participación no se limita a votar cada cierto tiempo, sino que también toma decisiones y controla la gestión del gobierno. Otros como Tarso Genro [8] lo plantean a modo de una especie de esfera pública no estatal de cogestión; por su parte, el académico Luciano Fedozzi lo señala como una esfera pública de cogestión del fondo municipal que combina formas de democracia directa con formas de democracia participativa semi-directa (por la elección de delegados) y destaca un hecho importante: los criterios y normas que rigen la toma de decisiones son objetivos, impersonales y universales y los procedimientos, previsibles y conocidos por todos los participantes [9] . Para tratar de enmarcarlo de forma sencilla se puede decir que el presupuesto participativo es un mecanismo de participación y deliberación ciudadana a través del cual se debate la aplicación de los recursos públicos de los gobiernos para resolver prioridades públicas, concretamente problemáticas urbanas (servicios, equipamientos e infraestructuras). Dicho proceso conecta la acción del gobierno con las demandas ciudadanas. Su funcionamiento consiste en la celebración de reuniones y asambleas periódicas en las cuales la población debate y decide cuáles son las prioridades en la aplicación de recursos (en el caso de Porto Alegre la ciudad fue dividida en 16 regiones y en seis reuniones temáticas, donde se discuten temas que abarcan al conjunto de la ciudad), los resultados son trasladados a un documento aprobado por las asambleas de barrio para que sea entregado por el Consejo de Participación Ciudadana (representantes ciudadanos elegidos libremente por los demás) al Ayuntamiento, una vez hecho esto se realizan reuniones deliberativas de tipo técnico, lideradas por el Consejo y por los representantes del gobierno que tienen únicamente derecho a voz, para realizar la redacción final del Plan de Inversiones, documento que se elabora a partir de un conjunto de estrictos criterios de distribución territorial y sectorial de los recursos disponibles y en el cual se pretende dar cabida a todas las propuestas. MAPA DISTRITAL DE LA CIUDAD DE PORTO ALEGRE Obviamente, la aplicación del presupuesto participativo no responde a un modelo estricto e irreductible según como se ha llevado a cabo en Porto Alegre. Partiendo de la diversidad de técnicas de metodología social, es necesario tener en cuenta que el proceso debe ser lo suficientemente flexible para permitir la autorregulación por los participantes del mismo, adaptándolo a sus peculiaridades. Si bien es posible usar la misma metodología aplicada en un municipio donde se ha tenido éxito, es preferible que la forma en que se aplique el presupuesto participativo se adapte a cada ámbito o nivel particular ya que el modelo nunca encuentra las mismas condiciones para ser aplicado. Por ejemplo, es necesario tener en cuenta el nivel de asociacionismo que existe en la población, la realidad integral de la ciudad y el signo político del gobierno. En Porto Alegre, por ejemplo, el mecanismo del proceso ha cambiado poco, si bien se han introducido pequeños cambios y añadido las reuniones de tipo temático (sanidad básica, política de vivienda, pavimentación, transporte y circulación, salud, asistencia social, educación, áreas de recreo, deporte, iluminación pública, desarrollo económico, cultura y saneamiento ambiental). La organización de la sociedad civil como el ayuntamiento siguen la siguiente pauta: los vecinos a título individual y las asociaciones civiles, analizan y recogen las demandas sociales más acuciantes del barrio según la zona y la temática según el distrito a través de asambleas, en las cuales se eligen representantes, Estos elegirán las demandas y temas según prioridades que presentarán al gobierno (cada distrito obtiene una puntuación según las prioridades que señalan las asambleas, de esta forma la primera prioridad de un barrio tiene una nota de 4, la segunda de 3, la tercera de 2 y la cuarta de 1). Se forma el Consejo del Presupuesto Participativo con 32 consejeros titulares y 32 suplentes por el total de las regiones, 12 consejeros titulares y 12 suplentes por las plenarias temáticas; 4 representantes técnicos del gobierno que sirven de asesores. El Consejo delibera sobre demandas, presupuestos estatales y necesidades a raíz de lo cual y siguiendo criterios de solidaridad social establecen los destinos de los fondos públicos. Se trasladan las conclusiones al gabinete del alcalde (quien tiene derecho de veto) el cual aprueba el Plan de Inversiones según el presupuesto municipal teniendo en cuenta al resto de las secretarías y departamentos. Un esquema simplificado del funcionamiento del presupuesto participativo se muestra más adelante. Más allá de la "flexibilidad" del modelo, es necesario tener en cuenta otro aspecto clave: la voluntad política del gobierno para ejecutar el proceso. Dicha "voluntad política" lejos de traducirse en simple voluntarismo instrumental de las élites políticas, tiene que implicar el hecho de compartir el proceso de toma de decisiones. Los gobiernos (municipales en este caso) deben de estar dispuestos, como mínimo, a modificar las relaciones políticas existentes y adoptar actitudes inclusivas, actitudes que no demuestran una carencia de poder sino más bien de responsabilidad y legitimidad social. Dado el grado de expectación y desconfianza ciudadana actual, la realización de los procesos de gestión participativa (políticas públicas, inversiones, servicios, etcétera) está fuertemente condicionada por el grado de compromiso de los gobiernos con tales procesos y sus resultados. El caso de Porto Alegre resulta ilustrativo, ya que la experiencia pionera del presupuesto participativo parte de la iniciativa de un partido político de izquierdas que, en un periodo de transición democrática, se convierte en gobierno, y se encontró con una población muy dada a la organización ciudadana y "experta" en reivindicaciones sociales. Sin la apuesta y posterior compromiso del gobierno y la trayectoria de las organizaciones comunitarias, el proceso nunca hubiera sido posible [10] . DIAGRAMA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Tirant lo blanch. Barry Clarke, P. (2000): Ser ciudadano. Santiago. Ed. Sequitur. Benedicto, J. y Morán, M.L. (Eds.) (1995): Sociedad y política. Temas de sociología política. Madrid. Ed. Alianza. Cortina, A. (1999). Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía. Madrid. Ed. Alianza. Font, J. (2001): Ciudadanos y decisiones públicas. Barcelona. Ed. Ariel. Gret, M. y Sintomer, Y. (2002): Porto Alegre. La esperanza de otra democracia. Madrid. Ed. Debate. Kymlicka, W. y Norman, W. "Return of the Citizen: A survey of recent work on citizenship theory", Ethics, 104 (1994), 352-381. Marshall, T.H. y Bottomore, T. (1998): Ciudadanía y clase social. Madrid. Ed. Alianza. Martínez Pérez, M. (2003): El presupuesto participativo de Porto Alegre como herramienta de democracia. Un análisis crítico; lo que sabemos y lo que nos falta por saber. Trabajo inédito presentado en las II Jornadas de Sociología Política ¿Más allá de la democracia representativa?. Madrid. UNED. Merino, M. (1995): La participación ciudadana en la democracia. México. Instituto Federal Electoral. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003): Informe sobre desarrollo humano 2003. Organización de Naciones Unidas. Procacci, G. (1999): "Ciudadanos pobres, la ciudadanía social y la crisis de los Estados de bienestar", en S. García y S. Lukes (eds.), Ciudadanía: justicia social, identidad y participación. Madrid. Ed. Siglo XXI. Putnam, R. (2003): Sólo en la bolera. Colapso y resurgimiento de la comunidad norteamericana. Madrid. Ed. Galaxia Gutenberg Sousa Santos, B. de (2002): Democratizar a democracia, os caminhos da democracia participativa. Río de Janeiro. Ed. Civilización Brasileira. Sousa Santos, B. de (2003): Democracia y participación. El ejemplo del presupuesto participativo. Madrid. Ed. El viejo topo PÁGINAS WEB Marquetti, A. (2002): O orçamento participativo como uma política redistributiva em Porto Alegre. En http://www.race.nuca.ie.ufrj.br/sep/eventos/enc2002/m3marquetti.doc Prefeitura de Porto Alegre: http://www.portoalegre.rs.gov.br Vinçent Navarro : http://www.vnavarro.org [1] Debe entenderse la ciudad en su sentido antiguo, es decir, como una comunidad de familias y aldeas para una vida perfecta y autosuficiente, a través de la cual se podría alcanzar una vida feliz y buena, ideal del ciudadano ateniense. Aristóteles , Política. Madrid. Ed. Tecnos, 2003. [2] A. Cortina, "Ciudadanos del mundo. Hacia una teoría de la ciudadanía". Madrid. Ed. Alianza, 1999, pág. 36. [3] Aunque la teoría de Marshall ha sido ampliamente debatida, es el punto de partida para los estudios sobre ciudadanía. Para una primera crítica veáse: T.H. Marshall, y T. Bottomore, Ciudadanía y clase social. Madrid. Ed. Alianza, 1998. [4] La consolidación del Foro Social Mundial como movimiento y las prácticas de organización social "alternativas" como el Presupuesto Participativo dan constancia del debate que existe en torno a la ciudadanía y en especial a los derechos políticos. En internet existe variada y numerosa bibliografía sobre estos temas. www.forumsocialmundial.org [5] Nótese el énfasis en lo local, por el hecho de que los presupuestos participativos son hasta el momento una práctica meramente municipal. Es en al ámbito local donde los ciudadanos pueden expresar mejor sus preferencias ya que es su entorno social inmediato y en el cual las acciones de gobierno son más palpables. [6] Es importante mencionar que Brasil sufrió una dictadura militar entre los años de 1964 y 1985, en los cuales se vivió una política autoritaria y populista, que además se enfrentó a movilizaciones populares impulsadas por movimientos sociales organizados. No fue sino hasta la promulgación de la Constitución brasileña en 1988 y la celebración de elecciones democráticas que esas reivindicaciones (como el movimiento de los campesinos "Sin tierra" o los "chabolistas") encontraron eco en organizaciones y gobiernos como los que encabezó el Partido de los Trabajadores en su momento. [7] Economista brasileño encargado de la aplicación del presupuesto participativo en el Estado de Rio Grande do Sul y que jugó un papel importante en el de Porto Alegre. [8] Ex alcalde de la ciudad en los periodos 1993-1996 y 2000-2003. [9] Para más información sobre estas definiciones véase S. Barceló, y Z. Pimentel, Radicalizar la democracia. Porto Alegre: un modelo de municipio participativo. Madrid. Ed. Catarata, 2002, pág. 66. [10] Los datos sobre la sostenibilidad del presupuesto participativo en Porto Alegre se pueden encontrar en http://www.portoalegre.rs.gov.br, además de las estadísticas que se explican en S. Barceló, y Z. Pimentel, Radicalizar la democracia. Porto Alegre: un modelo de municipio participativo. Madrid. Ed. Catarata, 2002, pág. 112. [11] El capital social es una noción en boga en el ámbito académico de la sociología. A raíz de la obra del profesor estadounidense Robert Putnam, el capital social define aquellas normas sociales y redes de confianza recíprocas que facilitan "todo", desde el funcionamiento de la democracia hasta los indicadores de salud. Aunque ha despertado un nutrido debate, su teoría no está exenta de críticas; sobre esto, un trabajo interesante se puede consultar en la página web de Vinçent Navarro, http://www.vnavarro.org, y para más información sobre el capital social véase R. Putnam, Solo en la bolera. Colapso y resurgimiento de la comunidad norteamericana. Madrid. Ed. Galaxia Gutenberg, 2002. [12] Cabe recordar que la práctica del presupuesto participativo ha sido reconocida y avalada por organismos internacionales como Naciones Unidas o el Banco Mundial. [13] Para consultar las estadísticas en detalle véase: Marquetti, A. (2002): O orçamento participativo como uma política redistributiva em Porto Alegre. En http://www.race.nuca.ie.ufrj.br/sep/eventos/enc2002/m3-marquetti.doc [14] W. Kymlicka, y W. Norman, Return of the Citizen: A survey of recent work on citizenship theory, EN Ethics 104 (1994), pág. 352-381