La contabilidad pública en la Universidad española

1 LA CONTABILIDAD PÚBLICA EN LA UNIVERSIDAD ESPAÑOLA José Antonio Mallado Rodríguez Cargo: Profesor Titular de Universidad adscrito al Departamento de Contabilidad y Economía Financiera de la Universidad de Sevilla. Dirección: Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Avda Ramón y Cajal, 1, 41018 (Sevilla). Teléfono: 954557607. [email protected] Área temática: C) Contabilidad y Control de Gestión. Palabras claves: Docencia, Programación, Contabilidad Pública, Planes de Estudios 2 LA CONTABILIDAD PÚBLICA EN LA UNIVERSIDAD ESPAÑOLA. RESUMEN: Desde el inicio de la década de los noventa hasta la fecha, la universidad española ha ido incorporando la docencia de Contabilidad Pública en distintos Planes de Estudios, tanto en Licenciatura como en Diplomaturas. El objetivo de nuestro trabajo consiste en presentar el actual mapa universitario donde se imparte esta disciplina, incluyendo la localización y análisis de la asignatura en las distintas titulaciones, así como, la realización de un análisis acerca de los objetivos incluidos en los programas, de la programación incluidas en los mismos y la bibliografía recomendada. 1. Introducción. A principio de la década de los noventa en las Universidades españolas la Contabilidad Pública, en cuanto a docencia, era casi una desconocida, sólo se impartía en tres o cuatro centros. En referencia a investigación se había defendido algunas tesis sobre esta materia. En el año 1991, en el XIV Congreso EAA1 celebrado en Maastricht, profesores del Departamento de Contabilidad y Economía Financiera de la Universidad de Sevilla una comunicación en la que se aportaba un análisis de esta materia a este ese momento, en el mismo se ponía de manifiesto, que la parte más débil era la docencia, trabajo que posteriormente, fue ampliado y actualizado por las profesoras Laffarga y Lucuix2. Diez años más tarde esta disciplina se imparte en treinta y tres centros públicos españoles. Como partícipe de aquella ponencia, me ha parecido oportuno actualizar y profundizar en el apartado más emergente del mismo, la docencia. Consecuentemente el objetivo de este trabajo esta destinado a estudiar aspectos relacionados con la docencia universitaria de la Contabilidad Pública en España, dentro del mapa de Titulaciones y Centros donde ésta se imparten, así como, los objetivos enunciados en los programas, la programación prototípica y la bibliografía recomendadas en los mismos. Como método de análisis, hemos dividido las titulaciones universitarias, cuyos planes de estudios incluyen la docencia de Contabilidad Pública, en cuatro grupos, tres con titulaciones unívocas, a saber: Licenciatura de Administración y Dirección de Empresas, Diplomatura en Ciencias Empresariales y Diplomatura en Gestión y Administración Pública y otro generalista, que hemos denominado Otras Licenciaturas. En este grupo se incluye las de Economía y Mercado, además de otras Licenciaturas “mixtas” como: Administración de Empresa y Derecho, Ciencias Políticas y Sociología, Derecho y Administración, Ciencias Políticas y de la Administración. Para poder realizar este estudio hemos obtenido los programas del curso 2001/02 de las asignaturas de las distintas Universidades donde ésta se imparte Contabilidad Pública, posteriormente hemos realizado un contraste con los programas del curso 2002/03, en los que hemos encontrado algunas variaciones significación para nuestro objetivo, pero han sido tenidas en cuenta, fruto de ello, es el trabajo que a continuación presentamos. 1 Borrego, L.: Laffarga, J; Lucuix, I y Mallado, J.A.: The Public Sector’s Accounting in Spain: Analysis and Perspectives. XIV Congress E.A.A. Maastricht (Holland), April 1991. 2 2 Laffarga, J, y Lucuix, I.: Docencia e Investigación en Contabilidad Pública. Revista Española de Financiación y Contabilidad. Vol. XXIII, nº 79, abril-junio, 1994 3 Para su diseño, hemos desarrollado en el análisis de las siguientes variables: mapa de impartición de la disciplina, localización y análisis de la asignatura en las distintas titulaciones, análisis de los objetivos didácticos propuestos en los programas de las asignaturas, análisis de la programación sintética o analítica incluida en los mismos, análisis de la bibliografía propuesta en los citados programas. Tanto en los apartados, Análisis de los objetivos didácticos como en Análisis de la programación sintética o analítica de las asignaturas, dado la falta de los mismos en muchos programas de los primeros, y la dispersión de las segundas hemos intervenido en alguna ocasión, aportando nuestra visión a fin de que el estudio quedase completo. 2. Mapa de impartición de la disciplina. La disciplina contable objeto de nuestro estudio se imparte en catorce, Autonomías españolas, incluyendo, por dependencia universitaria, en Andalucía la ciudad autónoma de Melilla. Dentro de estas Autonomías se imparten en cuarenta y cinco Universidades distintas, y como en algunas de estas Universidades la materia se imparte en más de un centro, podemos decir que la docencia de Contabilidad Pública tiene programación en cincuenta y siete centros universitarios. En el cuadro siguiente exponemos el mapa universitario de docencia de la Contabilidad Pública en España. Comunidad Autónoma Universidad Centro Andalucía Almería Facultad de Derecho Cádiz Facultad CC EE y EE (1) Cádiz (Jerez) E.U.E.E Córdoba Institución Universitaria de la Compañía de Jesús (2) Granada Facultad de CC EE y EE (3) Granada (Melilla) - E.U de Ciencias Sociales (*) - Facultad de Ciencias Política y Sociología Huelva Facultad de CC EE y EE Jaén Facultad de CC EE y EE Málaga Facultad de CC EE y EE (4) E.U.E.E Pablo Olavide Facultad de Ciencias Empresariales Sevilla E.U.E.E Aragón Zaragoza - Facultad de CC EE y EE (5) - Facultad de Derecho Zaragoza (Huesca) E.U.E.E Canarias Las Palmas Facultad de CC EE y EE (*) Castilla – La Mancha Albacete - Facultad de CC EE y EE (6) - Facultad de Derecho Toledo Facultad de Ciencias Jurídica y Sociales (7) Castilla – León Burgos Facultad de CC EE y EE León Facultad de Derecho Salamanca - Facultad de Derecho (*) - F. Economía y Empresa (8) 4 Cataluña Pompeu Fabra - Facultad de CC EE y EE (9) - Facultad Ciencias Sociales y de la Comunicación Autónoma (Sabadell) E.U.E.E Autónoma (Manresa) E.U.E.E Barcelona Facultad de Derecho Comunidad de Madrid Carlos III Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas Autónoma Facultad de CC EE y EE Alcalá de Henares Facultad de CC EE y EE (10) Rey Juan Carlos Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Comunidad Valenciana Valencia Facultad de Economía (11) Miguel Hernández Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de Orihuela Jaume I Facultad de ciencias Jurídicas y Económicas (12) Alicante - E.U.E.E “Germán Bernácer” - Facultad CC EE y EE (13) Extremadura Extremadura (Badajoz) Facultad de CC EE y EE (14) Galicia Santiago de Compostela Facultad de CC EE y EE S de C (Lugo) Facultad de Administración y Dirección de Empresas Vigo Facultad de CC EE y EE La Rioja De la Rioja Centro de Ciencias Jurídicas, Humanas y Sociales Murcia Politécnica Cartagena Facultad de Ciencias de la Empresa Murcia - Facultad de CC EE y EE - Facultad de Derecho País Vasco País Vasco (Bilbao) - Facultad CC EE y EE (15) (*) - E.U.E.E P Vasco (San Sebastián) E.U.E.E Principado de Asturias Oviedo Facultad de CC EE y EE Tabla 1. En algunos de los Centros citados la asignatura de Contabilidad Pública se imparte en más de un plan de estudios, sean éstos de Licenciaturas o de Diplomaturas (en la tabla anterior se han marcado con un número).En la tabla siguiente presentamos una breve descripción de ello. Asimismo, referimos los centros donde se imparten más de una asignatura por especialidad (en la tabla anterior lo hemos señalado con un asterisco) Universidad En distintos Planes de Estudios Asignaturas por Plan de Estudios Almería Nota 1 Cádiz (1) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura Nota 2 Córdoba (2) 2 Licenciaturas y 1 Diplomatura Granada (3) 3 Licenciaturas y 1 Diplomatura Granada (Melilla) 2 en la Diplomatura 5 Málaga (4) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura Zaragoza (5) 2 Licenciaturas Las Palmas 2 asignaturas Albacete (6) 2 Licenciaturas Toledo (7) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura Salamanca (8) 2 Licenciaturas 2 asignaturas Pompeu Fabra (9) Licenciatura con dos perfiles Alcalá Henares (10) 2 Licenciaturas Valencia (11) 2 Licenciaturas Jaume I (12) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura Alicante (13) 2 Licenciaturas Extremadura (14) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura P.V. (Bilbao) (15) 1 Licenciatura y 1 Diplomatura 2 en la Licenciatura Tabla 2. Nota 1. En 2002 ha cambiado el Plan de Estudio de 1995, pendiente de homologación. Hemos considerado el Plan Nuevo. Nota 2. En 2001 cambia el Plan 1993, y desaparece de la Diplomatura de Empresariales la asignatura cuando se extinga el Plan Antiguo. Hemos considerado el Plan Nuevo. 3. Localización y análisis de la asignatura en las distintas titulaciones. Como ya indicamos hemos seccionado el estudio en cuatro grandes especialidades, con el consiguiente número de centros donde se imparten las distintas especialidades. Grupo Especialidad Número A Licenciatura de Administración y Dirección de Empresas 22 B Otras Licenciaturas Económicas y Jurídicas 15 C Diplomatura en Ciencias Empresariales 14 D Diplomatura en Gestión y Administración Pública 16 Total 57 Tabla 3 3.1. Análisis del grupo “A” En la Licenciatura de Administración y Dirección de Empresas el nombre más utilizado de la disciplina es Contabilidad Pública, en 20 de las 22 titulaciones (23 asignaturas), cuando hay dos asignaturas (Las Palmas) se denomina Contabilidad Pública I y II, en la otras dos, Contabilidad del Sector Público (Vigo) y donde hay dos asignaturas (Bilbao) Presupuesto y Contabilidad Pública y Contabilidad Pública Superior. Se puede observar que hay una gran unanimidad en el título de la asignatura. En cuanto al número de crédito más generalizado es el de 6, este número de créditos se le asignan a 15 asignaturas, le sigue 5 asignaturas con 4,5 créditos, y completa la descripción, Huelva con 9 créditos y Jaume I con 5 créditos. De las 23 asignaturas, 16 tienen la consideración de Optativa, y sólo 7 de Obligatoria, concentrándose estas últimas en Andalucía (Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva y Málaga) en Zaragoza y en Extremadura. En cuanto a su ubicación en los ciclos, 17 de ellas se imparten en segundo ciclo, casi siempre en 4º curso, y 6 en primer ciclo, sólo 6 una en 2º curso, el resto en 3º curso. Hay que hacer constar que la Universidad Pompeu Fabra tiene dos perfiles la licenciatura y en ambos incluye la Contabilidad Pública. Generalizando, se puede decir, que en la licenciatura de Administración y Dirección de Empresas, Contabilidad Pública es una asignatura Optativa de seis créditos que se imparte de 2º Ciclo, normalmente en 4º Curso. 3.2. Análisis del grupo “B” Este grupo, al que hemos denominado Otras Licenciaturas Económicas y Jurídicas lo componen Licenciatura “puras” como las de Economía y Mercado (Marketing), se encuentran otras Licenciaturas “híbridas” como las de Administración de Empresa y Derecho; Ciencias Políticas y Sociología; Derecho y Administración; Ciencias Políticas y de la Administración. Hay una unanimidad casi absoluta en cuanto al título de la materia, Contabilidad Pública, sólo en Melilla le agregan al este título “y Técnicas Presupuestarias. Se imparten en 15 centros y 17 Licenciaturas, en Granada y Zaragoza se imparten en dos distintas, además de LADE. En cuanto al número de créditos, la moda es 6, ya que lo contienen 13 asignaturas, le sigue 4,5 créditos en 3 asignaturas, y Melilla con 7 créditos. Igual que en grupo anterior la Universidad Pompeu Fabra tiene dos perfiles la Licenciatura, y en ambos incluye Contabilidad Pública. De las 19 asignaturas, 14 tienen la consideración de Optativa, y sólo 5 de Obligatoria, concentrándose estas últimas en Andalucía (Córdoba, Granada 2 y Zaragoza 2). En cuanto a su ubicación en los ciclos, 13 de ellas se imparten en segundo ciclo, casi siempre en 4º curso, y 6 en primer ciclo, sólo una en 2º curso, el resto en 3º. En este grupo se puede generalizar menos, de todas formas, se puede decir que esta disciplina, Contabilidad Pública, en las distintas Licenciaturas en la que se imparte, es, mayoritariamente, una asignatura Optativa de 2º Ciclo con seis créditos. 3.3. Análisis del grupo “C” En la Diplomatura de Estudios Empresariales el nombre genérico de la asignatura también es Contabilidad Pública, excepto en Granada donde las asignaturas se titulan Contabilidad de las Administraciones Públicas. Se imparten en 14 centros las 14 asignaturas. De las 14 asignaturas 10 tienen la consideración de Optativas, teniendo la consideración de Obligatoria las 4 restantes. La docencia de la materia se programa en los cursos 2º y 3º de la Diplomatura el 50% para cada caso. En cuanto al número de créditos, excepto en Jerez, que es anual y tiene 9 créditos, a 5 asignaturas se le asignan 4,5 créditos y a las 8 restantes 6 créditos. Estamos pues, ante una asignatura, Contabilidad Pública, con 6 créditos de carácter Optativo y que se imparte en los últimos años de la Diplomatura. 3.4. Análisis del grupo “D” Estamos ante una Diplomatura de nuevo cuño “en Gestión y Administración Pública” donde la asignatura de Contabilidad Pública forma parte de la base del currículo de la misma, que tiene la consideración de asignatura Troncal en la mayoría de los centros. 7 En Total se imparten en 16 centros, con un total de 17 asignaturas, ya que Melilla se imparte 2 asignaturas. El nombre genérico sigue siendo el de Contabilidad Pública, en todo caso Contabilidad Pública, en Barcelona el título es de Gestión Presupuestaria y Contabilidad Pública y en León introducen un nuevo ámbito contable, la Contabilidad Analítica Pública. La asignatura en esta Diplomatura está programada en los primeros curso 1º y 2º y excepcionalmente se programa en 3º. El número de créditos asignado es muy variado, en 6 ocasiones le asignan 6 créditos, en 5 ocasiones 4,5, en 3 ocasiones, 9, en dos ocasiones 4 (tendrá que ajustarse a la norma), y en una ocasión 7 créditos. Para esta Diplomatura, estamos ante una asignatura, Contabilidad Pública, que básicamente es Troncal u Obligatoria, que se imparte en los primeros años de la carrera y que le asignan entre 4,5 y 6 créditos por asignatura. 4. Análisis de los Objetivos didácticos, Para este análisis hemos tomado de los programas aquellas afirmaciones o apreciaciones, que en nuestra opinión, pueden configurar unos objetivos básicos de la asignatura diferenciando su ubicación en las cuatros especialidades antes mencionadas: LADE, OTRAS LICENCIATURAS, DEE y DGAP. Debemos poner de manifiesto, que en una buena parte de los programas analizados, no incluyen este apartado, reduciendo su redacción a la exposición de su programación sintética o analítica y a la bibliografía. El objetivo general de esta asignatura, con independencia de que ésta se imparta, en los distintos currículos mencionados, siempre se dice, con mejor o peor fortuna que “debe consistir en la iniciación del alumno universitario en la problemática contable de las entidades públicas pertenecientes al ámbito de la Administración central, autonómica y local, desde un enfoque orientado a la elaboración de información de carácter presupuestaria, económica y financiera, lo cual, facilite la toma de decisiones de los distintos usuarios del ámbito público”. Pero sería bueno especificar un poco más por cada especialidad docente, aunando las consideraciones de los distintos programas. 4.1. Objetivos de la asignatura en LADE. La Contabilidad Pública tiene como objetivo iniciar al estudiante en la problemática que plantea la elaboración de la información financiera de las Administraciones Públicas. Por otro lado, se hace necesario completar y compatibilizar el tratamiento de cuestiones estrictamente contables con otros aspectos del entorno de los entes públicos, que precisamente, son los que van a marcar diferencias entre la Contabilidad de este tipo de entidades y la Contabilidad empresarial. Con respecto a los contenidos del programa, en primer lugar, se debe abordar los conceptos básicos que permiten delimitar a las Administraciones Públicas como sujetos de la Contabilidad Pública, y otros encaminados a comprender la figura del Presupuesto que rige la actividad económica-financiera de estas entidades. El presupuesto como programa anual de actuación de la administración pública y la estructura presupuestaria. La problemática contable se centra, fundamentalmente, en la derivada de la ejecución del Presupuestos de Gastos y de Ingresos, las operaciones de ejecución presupuestaria, así como, en una breve referencia a las operaciones extrapresupuestarias. También incluye el reflejo contable de la actividad económica y financiera de la administración pública desde el Plan General de Contabilidad Público 8 Finalmente, y como objetivo irrenunciable, se estudian las operaciones encaminadas a obtener y presentar las Cuenta General de los distintos entes públicos. No faltan las comparaciones con los conceptos adquiridos a través de la Contabilidad empresarial. 4.2. Objetivos de la asignatura en Otras Licenciaturas. Aunque no debería haber grandes diferencia con la misma asignatura impartida en LADE, como quiera que en éstas otras, los conocimientos de Contabilidad empresarial son menores, no se hace referencia a esta última a modo de comparación. Como consecuencia, se dicta que mediante la diferenciación de la doble naturaleza, presupuestaria y económico-patrimonial de las actividades desarrolladas por las Administraciones Públicas el alumno deba conocer las técnicas, principios y normas de valoración aplicables para proceder al registro contable de las mismas, a fin de elaborar estados que suministren información tanto presupuestaria como patrimonial. Para ello, dicen, que debe realizarse una aproximación teórico-práctica a la problemática contable de las entidades públicas mediante un enfoque dirigido a la elaboración de información que facilite la toma de decisiones de los distintos usuarios de la misma. Como también, analizarse la situación actual de la contabilidad pública en las diferentes entidades que conforman el sector público español, y justificar la necesidad de la implantación de contabilidad de costes y gestión por objetivos en las entidades públicas. Y por último, revisarse los diferentes tipos de control a que están sometidos los entes públicos 4.3. Objetivos de la asignatura en la Diplomatura de Estudios Empresariales. Estamos ante una Diplomatura que incluyen en sus planes de estudios varias asignaturas relacionadas con la Contabilidad empresarial, previas a la impartición de Contabilidad Pública, por ello, se recurre a los conocimientos contables generales para aproximar con mayor rapidez los conceptos públicos. Como primera idea, debe ponerse de manifiesto la organización de las distintas esferas de la Administración Pública, Central, Autonómica y Local, sus funciones, servicios y competencias específicas; el modo en que toman sus decisiones y gestionan los asuntos de interés general, el control interno, financiero y general sobre dichas actividades, especialmente el sistema logístico público, así como los fundamentos, principios, formas del documento básico de gestión o de referencia de la gestión pública que es el presupuesto, estructura, contenido y ejecución. Se entiende que se debe ofrecer una visión teórico-práctica de la problemática contable de las entidades públicas orientada a la elaboración de información para la toma de decisiones, así como, profundizar en los aspectos más relevantes de la contabilidad presupuestaria, financierapatrimonial de la Administración pública. Incluyendo para ello, el análisis y estudio de los fundamentos teóricos y prácticos que desarrollan la Contabilidad Presupuestaria, así como la aplicación del Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local. El objetivo de la asignatura en esta Diplomatura es el estudio de los procesos contables que se llevan a cabo en las entidades del sector público, sujetas a un presupuesto, para satisfacer sus necesidades específicas de información y control. Asimismo, mediante el conocimiento del método de captación contable utilizado, es posible la comprensión y el análisis crítico de los Estados Contables elaborados por dichas entidades de la Administración Pública. 9 4.4. Objetivos de la asignatura en la Diplomatura en Gestión y Administración Pública. Nos encontramos en plan de estudio donde, básicamente, no se imparten conocimientos contable previos a esta asignatura. Por ello, los contenidos del programa describen, como primer objetivo, familiarizar al estudiante con conceptos y magnitudes de naturaleza contable, lo que se denomina, el marco conceptual de la contabilidad financiera, aproximándolo a los conceptos de estados financieros, elementos que los conforman e hipótesis y principios en el que se basa el actual modelo contable. Para posteriormente, introducir las técnicas que le permitan realizar el registro de las operaciones contables y el ciclo contable completo. Una vez superado esta primera fase, el objetivo de la segunda está destinado a estudiar los aspectos particulares de la Contabilidad Pública. Inicialmente delimitando el entorno en que se desarrolla y se aplica, para seguir analizando los principios y normas de valoración propias de la Contabilidad Pública en España, a la vez que estudiando los aspectos prácticos de las problemáticas contables en las administraciones públicas. Que podíamos concretar en: Introducir los conceptos básicos de contabilidad pública, enlazar de presupuesto públicos con la contabilidad pública, aprender a diferenciar gastos e ingresos presupuestarios de los gastos e ingresos en sentido económico y por último, conocer la formación y el contenido de las Cuentas Generales de las Entidades públicas. No se puede olvidar los aspectos relacionados con la Administración Local, ya que ésta es una salida lógica para los estudiantes de esta Diplomatura. 5. Análisis de las programaciones sintéticas. Previo al análisis de las programaciones incluidas en los distintos programa, que por motivos obvios de espacio, sólo la trataremos en su formato sintético, queremos describir el número de temas incluido en los distintos programas y su relación con los créditos asignados para impartir los mismos. Titulación Créditos promedios Capítulos promedios Horas lectivas por capítulo Capítulos máximos Capítulos mínimos LADE 6 9,55 6,22 13 7 OTRAS LIC. 5,65 11,75 4,80 20 8 DEE 5,25 10,35 5,25 19 6 DGAP 5,6 8,2 6,83 15 3 Tabla 4 Como puede observarse existe una mejor relación en cuanto a la distribución temporal, relacionando créditos disponibles y temas o capítulos a impartir, en LADE y en DGAP, que cuentan con algo más de seis horas lectivas por tema, Mientras que en Otras Licenciaturas sólo cuentan con algo menos de 5 horas, un poco mejor está la DEE. Como se puede ver se debe en gran parte a la gran dispersión entre los temas incluidos por los distintos centros, 20 y 19 de máximo en estas dos últimas titulaciones, que teniendo en cuenta que sólo tiene 6 créditos, como máximo, para impartirlos, nos parece, a todas luces, excesivos. Ello nos lleva a pensar que una cosa es lo que ponen determinados centros en sus programas y otra cosa muy distinta es lo que realmente se imparte, por lo tanto, eliminaremos en el análisis propuesto, los de aquellos centros que, estadísticamente, distorsionen la descripción de programas promedios para cada uno de los grupos de titulaciones indicadas.