2004: El año del cambio (y sus implicaciones constitucionales)

2004: El año del cambio (y sus implicaciones constitucionales) ANA M. CARMONA CONTRERAS FERNANDO ALVAREZ - OSSORIO MICHEO 1. CONSIDERACIONES PREVIAS La crónica constitucional del año 2004 viene sustancialmente marcada por el profundo cambio de orientación que, tras las elecciones generales del 14 de marzo, va a experimentar nuestro sistema político a nivel nacional. Tras ocho años de mayoría popular, el partido socialista volverá a hacerse con las riendas del poder manifestando una firme voluntad renovadora. Ya en su discurso de investidura, el candidato a la presidencia del Gobierno, el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, procedió a exponer el ambicioso programa de reformas que pretende llevar a cabo a lo largo de la legislatura y cuyo ámbito de acción no se agotará en el terreno legislativo incluyendo, asimismo, a la Constitución. En el ámbito autonómico, por su parte, también 2004 es testigo de una intensa actividad igualmente caracterizada por el despliegue de una actividad eminentemente reformadora. Si el gobierno central anuncia el inicio de una etapa de redefinición constitucional, tres ejecutivos autonómicos hacen lo propio con sus estatutos de autonomía: junto a los avances experimentados por el Plan Ibarretxe, el cual obtuvo el placet por parte del Parlamento vasco, en Cataluña el Ejecutivo integrado por el Partido Socialista de Catalunya, Ezquerra Republicana e Iniciativa per Catalunya-Els Verds (el denominado tripartito) pone en marcha un ambicioso trabajo de preparación de la reforma. Finalmente, en Andalucía, el nuevo gobierno Chaves surgido tras las elecciones autonómicas sienta las bases para acometer la modificación del Estatuto de Carmona. En función del panorama someramente apuntado es nuestra intención proceder a un análisis en clave político-constitucional de lo acaecido durante el año 2004 sobre la base de dos referentes fundamentales: por un lado, la atención al ámbito estatal, incidiendo en a) el contenido de la anunciada reforma constitucional y b) la actividad legislativa desplegada por las Cortes Generales. Por otro, desarrollar una reflexión sobre a) el caso específico de Andalucía, aunque sin dejar de hacer referencia b) al panorama jurídico que Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional 77 se abre en Euskadi tras la aprobación por la cámara autonómica del proyecto de reforma avalado por las fuerzas nacionalistas. 2. LA ACTIVIDAD DESPLEGADA EN EL ÁMBITO ESTATAL 2.1. Las reformas constitucionales anunciadas Como hemos expuesto más arriba, el cambio de gobierno va a dar lugar a la apertura de una nueva etapa en la que la idea del carácter inmutable de la Carta Magna, constantemente defendida en la última legislatura por el Gobierno del partido popular, llega a su fin. Lejos de ser una norma inmutable, se toma conciencia de que la Constitución presenta algunos aspectos que, tras 25 años de vigencia, exigen ser modificados. El mantenimiento del carácter prescriptivo que es inherente a todo texto constitucional (lo que Konrad Hesse denomina 'voluntad de constitución') impone su adecuación a la realidad en el que el mismo se aplica. Transformadas sustancialmente las circunstancias fácticas en las que se aplica la norma constitucional, ésta debe ser igualmente modificada para superar el desfase detectado. En tal sentido, el programa de reformas que propugna Rodríguez Zapatero gira en torno a tres ejes temáticos diversos, a saber, la sucesión a la Corona, el ámbito autonómico y la incorporación de una referencia expresa a la pertenencia de España a la Unión Europea. Dada la heterogeneidad de los asuntos planteados y atendiendo al hecho de que se trata de temas no conectados entre sí (dispersión temática a la que se refiere Pedro Cruz Villalón utilizando la expresión 'la cesta de la reforma'), procederemos a considerarlos de forma individualizada. 2.1.1. El orden sucesorio a la Corona Si la institución monárquica en sí misma supone una quiebra al principio democrático que inspira nuestro sistema constitucional, cabe esperar que su configuración jurídica tienda a ser lo más democrática posible. Desde tal perspectiva, la abolición de la preferencia del varón frente a la mujer en el orden sucesorio resulta, sin ninguna duda, imprescindible. Seguir manteniendo una regla tan abiertamente discriminatoria como la que se contiene en el artículo 57.1 CE no sólo implica una flagrante contradicción con las exigencias que impone el principio de igualdad de los ciudadanos constitucionalmente proclamado en el . artículo 14 CE sino que, asimismo, aleja a nuestra monarquía de la tendencia que cada vez con más fuerza se ha afirmado en otros ordenamientos de nuestro entorno cultural en los que dicha institución ha pervivido (las reformas constitucionales que con tal finalidad se han llevado a cabo en Suecia, Bélgica, Holanda, Noruega, etc. dan buena prueba de ello). Hecha esta consideración de fondo, sin embargo, debe ponerse de manifiesto que el procedimiento a través del cual debe articularse el cambio propuesto resulta extraordinariamente complicado no sólo desde una perspectiva jurídica sino también en clave política. Empezando por el ámbito jurídico, tratándose de una modificación que afecta al Título II de la Constitución, esto es, de una revisión o reforma cualificada de la misma, resulta preceptivo poner en marcha el extraordinariamente complejo mecanismo previsto en el artículo 168, el cual consta de las siguientes fases: En primer lugar, la voluntad de acometer el cambio constitucional tiene que ser aprobado con el voto favorable de los dos tercios tanto en el Congreso como en el Senado. Superado este trámite, las Cortes Generales han de disolverse, convocándose inmediatamente a continuación elecciones. Reunidas las nuevas Cámaras, éstas han de volver a ratificar la decisión de revisar la Constitución previamente expresada. A partir de dicho momento, se abre la fase de debate parlamentario propiamente dicha, procediéndose al estudio de la nueva formulación constitucional que se propone y que, para salir adelante, deberá contar con el voto favorable de los dos tercios de ambas Asambleas. Termina el proceso con la obligada celebración de un referéndum de carácter vinculante en el que la ciudadanía debe ratificar el cambio constitucional aprobado en sede parlamentaria. Una lectura en clave práctica de estas exigencias conducen a un diagnóstico marcado por dos elementos de naturaleza política cuya relevancia no cabe infravalorar: por un lado, la puesta en marcha del cambio en el orden sucesorio en la institución monárquica exige una previa labor negociadora por parte del Gobierno que conduzca a unificar las posiciones divergentes mantenidas por las fuerzas políticas con representación parlamentaria. No se olvide que el partido popular se ha opuesto en el pasado reciente a la misma y que la opción republicana es defendida no sólo por Esquerra Republicana de Catalunya sino también por Izquierda Unida. Por otra parte, y dado que una vez logrado dicho acuerdo hay que disolver las Cortes y convocar elecciones, parece lógico pensar que el Ejecutivo posponga en el tiempo la puesta en marcha de la reforma, planteándola ante el Parlamento tan sólo hacia el final de la legislatura. 2.1.2. El Estado de las Autonomías Por su parte, los cambios referidos a la esfera autonómica requieren un procedimiento mucho más sencillo. Planteada la iniciativa de reforma, basta con que las mismas obtengan, según dispone el artículo 167 CE, el voto favorable de los tres quintos de cada Cámara. Por otra parte, la celebración de un referéndum de ratificación popular resulta potestativa, ya que sólo se llevará a cabo si así lo solicita, dentro de los 15 días siguientes a su aprobación parlamentaria, una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado. 78  Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional  79 Esta relativa sencillez procesal, sin embargo, queda neutralizada por las extraordinarias dificultades que la cuestión autonómica genera en el plano político. Todo ello a pesar de que la propuesta inicialmente lanzada desde el Gobierno aparezca referida a cuestiones elementales cuya necesidad de una nueva regulación constitucional resulta evidente: - Así sucede en el caso del Senado, el cual, a pesar de lo proclamado por el actual artículo 69.1 CE, no se ajusta a su definición como cámara de representación territorial, esto es, de las Comunidades Autónomas. Consciente de tal desfase (que ninguna fuerza política discute), el Gobierno se limita a afirmar la necesidad de introducir previsiones constitucionales que resulten coherentes con la función que esta asamblea ha de cumplir en un Estado políticamente descentralizado y que en el caso del Senado español no se ha llevado a cabo. Afirmada la necesidad de cambio no se adelanta, sin embargo, ningún contenido concreto de cara a la nueva regulación. En efecto, no se indica si se prefiere un modelo de Senado de corte intergubernamental, al estilo del Bundesrat alemán, o si por el contrario se seguirá la variante norteamericana, basada en la elección por sufragio universal en cada comunidad. - En el ámbito específico del Título VIII —dedicado a la estructura territorial del Estado— se formula la intención de incorporar un nuevo precepto constitucional conteniendo una lista con los nombres de las 17 comunidades y las 2 ciudades autónomas existentes en la actualidad. En los países regidos por el principio de distribución territorial del poder, por regla general, las constituciones incorporan un precepto de tales características, de tal manera que el mapa de entes políticos subestatales aparece definido al máximo nivel normativo. La Constitución de 1978 no sigue esta tendencia debido a la peculiar configuración que la autonomía recibe, no como principio impuesto por el constituyente sino como derecho libremente ejercitable por los sujetos legitimados (principio dispositivo recogido en el artículo 2 CE). La posterior evolución política del país trajo consigo un ejercicio generalizado de tal derecho y, por ende, un proceso de intensa descentralización política extendido a todo el territorio nacional. Constatada en la práctica dicha tendencia, no tiene sentido alguno que la Constitución no la incorpore expresamente a su texto. Ahora bien, afirmada tal necesidad genérica, las reivindicaciones nacionalistas surgirán de forma inmediata: tanto desde Cataluña como Euskadi se apelará fórmulas semánticas alternativas (comunidad nacional, nacionalidad histórica, etc.) cuyo trasfondo no es otro que la exigencia de recibir un tratamiento constitucional diferenciado. A partir de ahí, la pléyade de cuestiones políticas necesitadas de una respuesta constitucional no sólo es cuantitativamente alta sino de la máxima relevancia, dificultando de manera extraordinaria el logro de un consenso que haga posible la reforma. Las profundas divergencias existentes entre las fuerzas políticas con representación parlamentaria en temas tan espinosos como la consagración de los hechos diferenciales existentes en determinadas CCAA, la asunción de la asimetría en la distribución de competencias o la previsión de sistemas de financiación autonómica diversos, proyectan dudas más que razonables sobre la posibilidad de alcanzar un acuerdo. 2.1.3. España como miembro de la Unión Europea El tema de la previsión de un precepto constitucional en el que se deje constancia de la pertenencia de España a la Unión Europea no plantea mayores obstáculos. Nuevamente en esta ocasión, se plantea la necesidad de que el texto constitucional se adecue a la realidad en la que le mismo opera, siguiendo el ejemplo de lo acaecido en otros países miembros de la UE en donde esta condición tiene un reflejo expreso en sus respectivas constituciones (el caso del artículo 23 de la constitución de la República Federal Alemana resulta especialmente significativo). Por lo que se refiere a la vertiente jurídica, tan sólo apuntar que la incógnita planteada sobre cuál sería el íter procesal a seguir quedó despejada a favor del artículo 167, una vez que el TC en su decisión de diciembre puso de manifiesto que la ratificación de la Constitución europea no exige el cambio del artículo 9 CE. Por lo que a la dimensión política se refiere dejar constancia de la coincidencia que esta cuestión genera entre las principales fuerzas políticas. 2.2. Las reformas legales acometidas La actividad legislativa desarrollada por el nuevo gobierno a lo largo de 2004 se caracteriza por la concurrencia de una nota fundamental, a saber, el fundamental cambio de rumbo ideológico que la misma experimenta tras ocho años de hegemonía conservadora. Como expresión cualificada de esta voluntad transformadora, hemos procedido a seleccionar una serie de normas que, a nuestro juicio, resultan particularmente relevantes en tal sentido. 1. El Real Decreto-Ley 2/2004, de 18 de julio', por el que, entre otras medidas, se procedió a derogar buena parte del polémico Plan Hidrológico Nacional diseñado por el último gobierno Aznar. El recurso al decreto-ley por el gobierno hizo posible la inmediata entrada en vigor de la las nuevas medidas adoptadas (posteriormente convalidadas por el Congreso de los Diputados 2 ). Ahora bien, debe subrayarse que la normativa actual tampoco ha logrado la aceptación de todas las Comunidades Autónomas afectadas. Buen prueba de ello es el planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad contra este decreto-ley por parte de la Comunidad valenciana. El tema del agua, lejos de 1  Real Decreto-Ley 2/2004. de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 1072001, DE 5 DE JULIO, DEL Plan Hidrológico Nacional. BOE, núm. 148, de 19 de junio de 2004. 2 La convalidación por el Congreso de los Diputados se produjo el 29 de junio de 2004. BOE núm. 178, de 24 de junio de 2004. 80  Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional haberse solucionado, sigue generando una acentuada polémica cuya resolución queda todavía pendiente para el gobierno central. 2. En el apartado autonómico, se puso punto final al controvertido asunto del pago Andalucía de las cantidades pendientes de liquidación del sistema de financiación correspondiente al período 1997-2001. Después de haberse barajado distintas cantidades durante la etapa del gobierno Aznar, y a pesar de que el Parlamento de Andalucía rechazó expresamente una cantidad similar a finales de 2003, el presidente Chaves dio por buena la oferta de 2500 millones de euros ya planteada en el pasado desde Madrid. Debemos destacar como el soporte normativo elegido por el Ejecutivo central para dar cobertura a tal decisión vuelve a ser el decreto-ley (Real Decreto-Ley 7/2004, de 27 de septiembre 3 ), indicando claramente la voluntad política de una rápida resolución del problema planteado. 3. El capítulo dedicado a la política social ha ocupado un lugar preferente en la agenda del Ejecutivo Zapatero, tal y como lo demuestra la aprobación de otro decreto-ley (Real Decreto-Ley 3/2004, de 25 de junio), para la racionalización de la regulación del salario mínimo interprofesional y para el incremento de su cuantía 4 . Otro hito fundamental en este ámbito lo constituye la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Géneros. La necesidad de atajar drásticamente la dramática situación en la que se encuentra un buen número de mujeres (con un espectacular incremento del número de afectadas) ha sido el leit-motiv inspirador de las medidas protectoras contenidas en la ley. Cabe reseñar que las aceradas críticas que sobre las mismas fueron vertidas por el Consejo General del Poder Judicial, no fueron obstáculo para que la ley saliera adelante en sede parlamentaria con el apoyo unánime de todos los grupos políticos. 4. Precisamente en relación con el órgano de gobierno del poder judicial versa el contenido de la Ley Orgánica 2/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/ 1985, de 1 de julio, del Poder Judicial 6 . Para reforzar la independencia de dicho poder (según aparece proclamada en el artículo 117.1 de la Constitución), el proyecto de ley remitido por el Gobierno eleva hasta 3/5 la mayoría necesaria en el seno del CGPJ para proceder a la elección del Presidente, Vicepresidente y miembros de las Salas del Tribunal Supremo, así como a los presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia 3 Debe reseñarase la circunstancia de que el referido Real Decreto-ley 7/2004 presenta un contenido marcadamente heterogéneo, puesto que, además de prever la concesión de un crédito extraordinario por importe de 2.500.034.925 euros para atender al pago de la liquidación del sistema de financiación para el período 1997-2001 correspondiente a la Comunidad Autónoma de Andalucía, adopta disposiciones sobre la deuda de RENFE y el aval del Estado al préstamo otorgado a la República Argentina. BOE núm. 234, de 28 de septiembre. 4 BOE núm. 154, de 26 de junio de 2004. El RDL 3/2004 fue convalidado por el Congreso de los Diputados el 21 de julio (BOE núm. 178, de 24 de julio). 5 BOE núm. 313, de 29 de diciembre de 2004. 6 BOE núm. 313, de 29 de diciembre de 2004. de las Comunidades Autónoma. La voluntad política de introducir este cambio desató una acre polémica en el seno del Consejo, el cual anunció la interposición de un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional que, finalmente, no llegó a plantearse. 3. LOS PROCESOS AUTONÓMICOS DE REFORMA ESTATUTARIA 3.1. El incipiente debate político planteado en Andalucía 3.1.1. El impulso gubernamental El gobierno andaluz puso fin a la anterior legislatura con la presentación a finales de 2003 de un documento en el que se recogían unas bases en las que aparecían contenidos los puntos esenciales a tratar en una futura reforma del Estatuto de autonomía. La nueva —y holgada— victoria del partido socialista en las elecciones autonómicas del 14-M de 2004, que permitirá a Manuel Chaves presidir la Junta de Andalucía por quinta vez consecutiva, va a actuar como fundamental impulso a la hora de poner en marcha dicho proyecto reformador. . El genérico afán por lograr una mejor y más adecuada respuesta normativa a la cambiante y compleja situación que nos circunda, se concreta a lo largo de diez puntos referidos a los ámbitos temáticos más diversos (autogobierno, compromiso social, competencias de la comunidad autónoma, financiación, etc. ). 1. A tal efecto, destacaremos la existencia de un primer grupo de propuestas cuyo contenido consiste esencialmente en la reiteración de preceptos tomados literalmente de la Constitución y cuya particularidad es la de señalar su aplicación también en el territorio de Andalucía. En esta línea, y sin ánimo exhaustivo, traeremos a colación algunos ejemplos especialmente significativos: Según lo dispuesto por el artículo 9.2 CE, los poderes públicos andaluces quedan obligados a "promover condiciones en las que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas". De una forma similar, los valores de "libertad, justicia, igualdad y pluralismo político" mencionados en el artículo 1.1 CE como base de nuestro Estado, se consideran asimismo fundamento de nuestra comunidad. A una conclusión análoga se llega con respecto a la dignidad de la persona y el respeto a sus derechos fundamentales, calificados por el artículo 10.1 CE como fundamento del orden político y la paz social. Otro tanto sucede en relación con la libertad de empresa, entendida en el marco de una economía social de mercado (artículo 38 CE) en el que la riqueza del país, y también de Andalucía, queda subordinada al interés general (artículo 128 CE). 2. Un segundo núcleo de proposiciones aparece definido a partir de la formulación de una serie de aspiraciones esencialmente programáticas, con respecto a las que la referencia a la realidad concreta de Andalucía se Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional  83 configura como elemento principal y constante. Así, se establece la voluntad de "afianzar la conciencia de identidad andaluza", "aprovechar y potenciar los recursos económicos de Andalucía", "fomentar la calidad de vida del pueblo andaluz", "promover el acceso de las familias y los jóvenes a una vivienda digna y adecuada mediante programas públicos", etc. 3. La característica más destacada del tercer grupo de propuestas contenidas en el documento del Ejecutivo andaluz es la previsión de introducir cambios efectivos en el marco jurídico andaluz. Así, se propone la creación del Consejo audiovisual de Andalucía como expresión de un mayor control democrático de los medios de comunicación de titularidad pública. En una línea similar, y al servicio de la potenciación del Parlamento, se proyecta la apertura de las Oficinas de Control Presupuestario y de Evaluación de Políticas Públicas. En el siempre complejo ámbito competencial se reivindica la transferencia a nuestra comunidad de materias tales como las cuencas hidrográficas andaluzas, la gestión de los parques de Doñana y Sierra Nevada, el tráfico y la seguridad vial, etc. , que en la actualidad corresponden al Estado central. Por lo que se refiere a la financiación autonómica, la única novedad destacable es la propuesta de gestión tributaria dentro del espacio fiscal propio por parte de una Agencia Tributaria propia. 4. Finalmente, cabe referirse a un último conjunto de proposiciones que, por su contenido y alcance, rebasan el ámbito estrictamente autonómico al comportar cambios en la normativa estatal que resultan inviables sobre la base de la voluntad unilateral de una sola Comunidad Autónoma. Nos referimos a cuestiones tan relevantes como "las reformas necesarias del Senado", "la creación de una conferencia de presidentes autonómicos", "la participación en los procesos de decisión en las instituciones de la Unión Europea, directamente o a través de representación del Estado" o "la presencia andaluza en las instituciones de la Unión Europea en defensa y promoción de sus intereses", entre otras, exigen el consenso entre los sujetos implicados sin que la sola voluntad autonómica, aunque se recoja expresamente en su Estatuto, resulte determinante en términos jurídicos. Sentadas las líneas básicas que orientarán el proceso de reforma y a fin de profundizar y avanzar en el mismo, el Ejecutivo de M. Chaves procederá a nombrar una comisión de expertos, compuesta por prestigiosos juristas así como por los expresidentes de la Junta de Andalucía. 3.1.2. La respuesta parlamentaria El tema de la reforma estatutaria también va a ser objeto de un interés destacado por parte de la cámara autonómica. Ya desde el mismo debate de investidura, el proceso de transformación de la máxima norma de nuestra Comunidad Autónoma se configura como uno de los principales argumentos esgrimidos por los distintos líderes políticos representados en la misma. A modo de premisa fundamental, el candidato a la presidencia de la Junta, expresó su firme voluntad de lograr un amplio consenso entre todas las fuerzas políticas y sociales andaluzas. Igualmente, puso de manifiesto que el proceso reformador se llevará a cabo dentro de los límites fijados por la Constitución. Los grupos parlamentarios, por su parte, acogieron este anuncio de forma generalmente positiva, aunque con matices. Así, destaca el escepticismo mostrado por el grupo popular, subrayando la necesidad de la reforma no a una exigencia objetiva de cambio sino más bien a la inercia y al mimetismo con relación a Cataluña. Los andalucistas, por su parte, recordaron su protagonismo en el origen de la reivindicación reformadora, anunciando una postura especialmente reivindicativa en torno al proceso en ciernes. Finalmente, Izquierda Unida-Los Verdes, subordinaron la modificación del Estatuto andaluz a una previa reforma de la Constitución que incorpore un perfil eminentemente federal. Planteado el debate en estos términos, la cámara procederá a crear una específica Ponencia dedicada a la reforma del Estatuto de Autonomía, ante la que van a comparecer representantes institucionales, sociales y económicos de la más variada índole. La idea que justifica la existencia de la ponencia es que el Parlamento se configure como efectivo foro de expresión de las distintas posiciones que, en torno al fundamental tema de la reforma estatutaria, se manifiestan en la realidad andaluza. El turno se inicia con la presencia de los ponentes que redactaron el Estatuto de Carmona, seguidos de los máximos representantes de destacadas instituciones autonómicas (el Defensor del Pueblo, los presidentes del Consejo Consultivo, del Consejo Económico y Social, etc.). También hicieron oír su voz relevantes personalidades políticas como D. Miguel Roca, en su condición de padre redactor de la Constitución de 1978 y D. Manuel Clavero, ex ministro de las Preautonomías y testigo directo de la gestación y desarrollo del proceso que llevó a Andalucía a acceder a la autonomía por la vía del artículo 151 CE en el referéndum del 28 de febrero de 1980. Los agentes socio-económicos (representantes sindicales, de los empresarios, pequeños agricultores, colegios profesionales), así como distintos grupos sociales (consumidores, discapacitados, mujeres agricultoras, jóvenes, etc. ) no quedaron excluidos del turno de comparecencias, pudiendo expresar sus posiciones en torno al tema de la modificación del Estatuto. 3.2. El caso del Pais Vasco: la aprobación parlamentaria del Plan Ibarretxe En septiembre de 2003, el lehendakari Ibarretxe presentó ante el Parlamento vasco un programa de medidas políticas cuyo objeto es la transformación de Euskadi en un Estado libre asociado a España. La afirmación de la existencia de una previa identidad del pueblo vasco, más allá del marco jurídico actualmente existente, es el punto de partida a partir del cual va a deducirse no sólo el derecho de este pueblo a decidir su propio futuro (derecho de autodeterminación) sino también, y sobre todo, la existencia de una soberanía originaria, basada en los derechos históricos preexistentes que 84  Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo - nr Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional  85 la propia Constitución española (Disposición Adicional 1') reconoce y ampara. Tales premisas sirven de base para la reivindicación de una serie de competencias de titularidad estatal. Así, se habla del reconocimiento a favor del País Vasco de la plena capacidad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a través de referéndum; la configuración de un poder judicial vasco desvinculado del estatal; la existencia de total libertad en la organización del propio ámbito institucional, incluyendo la seguridad pública, la administración foral y local y el derecho privado; la creación de un ámbito sociolaboral, económico y de protección social circunscrito a su territorio; la gestión independiente de sus recursos naturales e infraestructuras; la representación directa con voz propia en los foros internacionales en los que participa España. La extraordinaria magnitud de los cambios propuestos, a pesar de lo que formalmente dice el documento presentado por el lehendakari, rebasa ampliamente el ámbito de la reforma estatutaria, configurando un abierto desafío al orden constitucional vigente en nuestro país. Para empezar, la existencia de una presunta soberanía originaria de la que sería titular el pueblo vasco carece de apoyo en la Constitución, por más que los nacionalistas se empeñen en invocar su Disposición Adicional l a y otros textos internacionales. La única soberanía que reconoce nuestro texto constitucional reside en el pueblo español en su conjunto (artículo 1.2 CE). Queda, pues, excluido un concepto fragmentario de soberanía en virtud del cual ésta se distribuye entre los territorios que integran España. Igualmente, el derecho a la autonomía aparece configurado en el marco del respeto a la unidad de España (artículo 2 CE). Introducir otros parámetros interpretativos, admitiendo la existencia de entidades co-soberanas e independientes, obligaría necesariamente a cambiar estos preceptos constitucionales. Por otra parte, tampoco cabe olvidar que si bien la Constitución "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales", su actualización queda inescindiblemente vinculado al marco jurídico establecido por ella misma. Así pues, más allá de lo previsto por las normas constitucionales no cabe apelar a derechos históricos preexistentes. El rechazo generalizado que el contenido del Plan Ibarretxe causó entre los partidos no nacionalistas, así como en destacados representantes sociales y económicos del País Vasco, no proyectó ningún efecto disuasorio sobre sus promotores, los cuales siguieron adelante con el mismo sin introducir modificación alguna. De esta forma, y tras haber sufrido diversos avatares procesales a lo largo del año 2004 (vid. las consideraciones llevadas a cabo en el apartado destinado al estudio de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional), el proyecto fue tomado en consideración por parte de la cámara vasca a fin de proceder a su aprobación o rechazo. La nota fundamental que va a definir el curso de este fundamental debate parlamentario es la recurrente ausencia de entendimiento entre las fuerzas políticas que avalan el proyecto de reforma (el Partido Nacionalista Vasco, Eusko Alkartasuna y Ezquerra Batua) y sus detractores, los denominados partidos constitucionalistas; socialistas y populares. El mantenimiento de discursos paralelos no convergentes sigue, por lo tanto, siendo una constante en el devenir político vasco. Esta situación de desencuentro permanente, unida al hecho de la habitual autoexclusión institucional mantenida por el grupo parlamentario Sozialista Abertzaleak, hacía pensar en la zozobra parlamentaria del Plan Ibarretxe, incapaz de alcanzar la mayoría absoluta requerida para salir adelante. Sin embargo, y contra todo pronóstico, los integrantes de la ilegalizada Batasuna cambiaron su habitual modus operandi, votando a favor del proyecto de reforma, gracias a lo cual éste consiguió la mayoría requerida. Con este episodio se culmina la fase inicial del proceso, desarrollada en su totalidad en el ámbito institucional autonómico, dando paso a una segunda etapa en la que deberá expresarse la voluntad estatal a través del parlamento nacional. 4. LA ACTIVIDAD DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: ENTRE LA SECESIÓN Y LA INTEGRACIÓN De la ingente actividad del Tribunal, y con independencia de que hagamos alguna referencia a la globalidad de su actuación, extraeremos las que para nosotros han sido las dos decisiones más significativas del año 2004. Claro está que su importancia se debe a distintos factores, pues, como veremos, y así queda indicado en el título de este apartado, las resoluciones que analizaremos a continuación no presentan ningún elemento en común a excepción, por supuesto, de la coincidencia en el órgano jurisdiccional resolutorio, lo que, por otra parte, ya es bastante coincidencia si piensa en términos de justicia constitucional. Por diferir, difieren incluso en la forma que se manifiestan, dándose la circunstancia que ninguna de las dos lo hace en forma de sentencia. La primera que comentaremos es un auto de abril de 2004, la segunda es una Declaración de diciembre del mismo año. Pero aún así, los casos que ahora presentaremos no están tan alejados como pudiera imaginarse a simple vista. Ambos, como veremos, comparten como telón de fondo un problema de política constitucional más que de constitucionalidad a secas. Es decir, que si bien jurídicamente las cuestiones que se someten a consideración del Tribunal Constitucional son las propias de su función, enjuiciar la conformidad o disconformidad de las disposiciones normativas o actos jurídicos respecto de la Constitución, en el fondo de estos casos lo que se discute o pretende discutirse es la adaptación de la Constitución a una nueva realidad política. La primera hace referencia a la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía del País Vasco auspiciada por el Lendakari Ibarretxe, cuyo contenido, de haber prosperado, hubiese exigido la reforma de la Constitución. Entre otras cosas, el conocido como "plan Ibarretxe", proponía una nueva y general concepción del derecho a la autonomía contenido en el artículo 2 CE así como una alteración profunda de su configuración tal y como Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional 86 Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo ha sido desarrollada desde el Titulo octavo CE tras veinticinco años de Constitución. Señalaremos, asimismo, la relectura que dicha propuesta realizaba sobre los elementos esenciales de la Constitución de 1978 y, en concreto, las dudas que arrojaba sobre la existencia de un cuerpo político constituyente, el español, por definición incapaz de albergar en su seno otros poderes constituyentes que pudieran venir a hacerle competencia. En cualquier caso, como se verá, el auto del TC no va a entrar en ninguna de estas cuestiones de fondo. Lo que se discute en sede constitucional es la capacidad del Gobierno vasco para plantear una reforma estatutaria con este discutible y discutido contenido en sede parlamentaria. La segunda de las decisiones del Tribunal Constitucional que han marcado el año 2004 ha sido la Declaración relativa a la compatibilidad de la Constitución con el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (en adelante, TeCE). Como se sabe la Constitución española no menciona a Europa, lo que a estas alturas de la historia es algo más que sorprendente, al menos si nos comparamos con la política constitucional llevada a cabo en los Estados de nuestro entorno cultural. La construcción constitucional europea requiere de una adaptación de nuestra Constitución a esa nueva realidad y no sólo por el deseo político de reconocerla. Se trata más bien de una necesidad constitucional aunque sólo sea porque, a pesar de las dificultades que el proceso de ratificación del TeCE está planteando, muy posiblemente acabemos viviendo bajo el imperio de dos Constituciones. En todo caso, la cuestión que se somete a consideración del Tribunal Constitucional no es exactamente ésta pues el artículo 95.1 y 2 CE plantea el debate en otros términos: "1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. 2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción". Hecha en estos términos las presentaciones es hora de dedicar algunas páginas a narrar el contenido de las aludidas resoluciones del Tribunal. Procuraremos en todo caso que la exposición vaya más allá de lo que sería un resumen de los fundamentos jurídicos del auto y Declaración del Tribunal. No hay crónica objetiva, como no hay reportaje neutral. 4.1. Auto del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2004. El Estado libre asociado y su discusión en sede parlamentaria El Gobierno de la Nación impugnó, al amparo del artículo 161.2 CE y de los artículos 76 y 77 LOTC las siguientes resoluciones: a) Acuerdo del Gobierno Vasco, de 25 de octubre de 2003, por la que se aprueba una denominada "Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi" y se da traslado de la misma al Presidente del Parlamento Vasco "de conformidad con lo exigido por el art. 46.1 a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco" (artículo, este último, donde se recoge la cláusula de reforma del referido Estatuto) y b) Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco, de 4 de noviembre de 2003, por el que se admite a trámite "la propuesta de reforma, para su tramitación conforme al procedimiento legislativo ordinario". Al primero de los acuerdos se le imputa el dar cuerpo a una propuesta cuyo contenido es frontal e intencionadamente contrario a la Constitución y, al segundo, se le acusa de haber quebrado el Reglamento del Parlamento Vasco al admitir a trámite una Propuesta cuyo contenido no encuentra cauce procedimental reglamentario para su tratamiento en sede parlamentaria. En todo caso, prima facie, es imprescindible que nos centremos no tanto en las impugnaciones de fondo sino más bien en la viabilidad del propio recurso, en la medida en que, como reconoce el propio Abogado del Estado, es requisito necesario justificar que ambos acuerdos, el del Gobierno y el de la Mesa del Parlamento Vasco, son susceptibles de impugnación ante el Tribunal Constitucional. Y es que, como sabemos, el cauce impugnatorio utilizado por el Gobierno de la Nación para acudir ante el Tribunal Constitucional ha sido el desarrollado en el Título V de la LOTC, cuya matriz se encuentra en el enigmático y discutido art. 161.2 CE: "El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses". La cuestión queda centrada, pues, en determinar si los acuerdos referidos, como pretende el Gobierno de la Nación, son objeto idóneos del procedimiento de impugnación previsto en el Título V de la LOTC para lo cual es requisito necesario el poder acreditar que se trata de resoluciones a los efectos de los arts. 76 y 77 de la recién referida Ley. Sólo así quedará expedita la competencia del Tribunal Constitucional para conocer del contenido de las resoluciones y proceder, en consecuencia, a contrastarlas con la Constitución. En negativo, puede afirmarse que si el objeto de impugnación no responde a la forma requerida en cada caso para los distintos procesos constitucionales, el Tribunal Constitucional deberá inadmitir la pretensión impugnatoria. Cada proceso constitucional, recuerda el TC, actúa frente a fuentes jurídicas previamente identificadas, de tal forma que es rechazable ad limine la justificación que alega el Abogado del Estado cuando afirma que "la infracción crea a resolución". En efecto, afirma el TC, es precisamente todo lo contrario: "sólo si previamente son resoluciones o disposiciones pueden, después, ser calificadas de infracciones constitucionales, pues el simple enunciado de una proposición contraria a la Constitución no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal". En el caso del proceso desarrollado en el Título V de la LOTC, además, el objeto de control al que está referido permite diferenciarlo del resto de procesos constitucionales. Si el recurso y la cuestión tienen como objeto de control leyes y disposiciones normativas o actos con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el proceso constitucional del art.161.2 CE y del Título V LOTC sólo pude tener 88  Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional  89 por objeto disposiciones normativas sin fuerza de ley o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas. Por otra parte, respecto de los conflictos de competencia, el proceso impugnatorio del Título V LOTC sólo puede instarse frente vulneraciones constitucionales por razones no competenciales. En palabras del Tribunal Constitucional: "Esta singularidad del proceso impugnatorio del título V LOTC en relación, en lo que ahora interesa, con el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencia, aparece expresa y claramente expuesta, entre otras, en la STC 64/1990, de 5 de abril. Los arts. 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional configuran —se dice en la mencionada Sentencia— "un procedimiento que, aun cuando coincidente en sus trámites con el conflicto positivo de competencias (por remisión del art. 77 a los arts. 62 a 67 de la Ley Orgánica), encuentra sustantividad propia precisamente en supuestos, como el presente, en los que el Gobierno imputa a una disposición sin fuerza de ley de una Comunidad Autónoma —o, en su caso, a una resolución de alguno de sus órganos— un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no podría ser, en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciado a través del recurso de inconstitucionalidad, únicamente procedente contra 'disposiciones normativas o actos con fuerza de ley' [art. 2.1 a) LOTC], ni se avendría tampoco, en razón del objeto de la pretensión deducida, a los límites del conflicto positivo de competencias, legalmente contraído a las controversias que opongan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí acerca de la titularidad de las 'competencias asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas' (art. 59 LOTC)" (FJ 1)", (Auto de 20 de abril, FJ 3, in fine). La cuestión planteada queda reducida, a la vista de expuesto, a determinar si los referidos acuerdos del Gobierno y la Mesa del Parlamento Vasco son resoluciones desde el punto de vista del art. 161.2 CE, descartado que, por su forma y contenido, puedan ser calificados de disposiciones normativas sin fuerza de ley. Lo que si tiene claro el Tribunal Constitucional es que los actos impugnados son parte de un proceso más amplio: el de reforma del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Más concretamente, son actos que por su propia naturaleza lo que pretenden es proponer y someter al Parlamento Vasco una propuesta de reforma estatutaria que, en ese estadio del procedimiento y por si mismas, lo único que propician es el inicio del trámite parlamentario de una futura ley. Por lo tanto, sus efectos no resuelven nada, en el sentido de que no expresan una voluntad acabada por parte de la Comunidad Autónoma. Es más, lo que ocurra con la propuesta del Gobierno vasco en sede parlamentaria es, cuando menos, imprevisible: "De ese debate puede resultar finalmente una norma, o no resultar nada más allá de las conclusiones que quieran extraer del debate los ciudadanos representados por quienes han de participar en él, en tanto que parlamentarios. Una "Propuesta" como la impugnada, una vez asumida por el Parlamento, teóricamente podría rechazarse ab initio como consecuencia de la aceptación de una enmienda a la totalidad, o experimentar alteraciones radicales en su contenido por la aprobación de enmiendas parciales, o frustrarse como consecuencia de una disolución anticipada de la Cámara, etc.; sin descartar, como es natural, la posibilidad de que, superada con éxito la tramitación parlamentaria en la propia Cámara, la propuesta de reforma del Estatuto no prospere en el Congreso de los Diputados, paso obligado en todo procedimiento de reforma estatutaria. Por último, y a propósito de la alegada necesidad de que previamente se reforme la Constitución, nada impide que, advertida por la Cámara esa necesidad, ella misma decida reconvertir la "Propuesta" en una iniciativa propia de reforma de la Constitución, para lo que está constitucionalmente legitimada (arts. 166 y 87.2 CE). En fin, en el estadio actual del proceder parlamentario no puede anticiparse ningún resultado normativo y, en consecuencia, todo posible juicio es, inevitablemente, prematuro" (FJ 6). Asimismo, frente a la pretensión del Abogado del Estado, con fundamento en alguna sentencia del TC, tampoco puede considerarse que los acuerdos impugnados hayan quebrantado el orden constitucional de competencias. El propio Tribunal Constitucional reconoce que pese a no ser el cauce impugnatorio del Título V LOTC el medio idóneo para denunciar usurpaciones competenciales por parte de las Comunidades Autónomas frente al Estado, alguna sentencia, en concreto la STC 184/986, ha reconocido esta posibilidad. Pues bien, en la medida que la Propuesta de reforma auspiciada por el Gobierno vasco encubre una propuesta de reforma constitucional para la que no es competente, dicho acuerdo debería ser declarado inconstitucional. Una vez acepta el Tribunal Constitucional que vía artículo 76 y 77 LOTC puedan deducirse pretensiones competenciales, si bien no lo hace de muy buena gana, tampoco va a acoger este motivo de impugnación. Los argumentos para no hacerlo girarán siempre sobre el mismo eje: "El Acuerdo del Gobierno Vasco no es expresivo de ninguna asunción de competencia con la que se lesione el ámbito competencial propio del Gobierno del Estado o de otra Comunidad Autónoma. La única competencia de la que ese Acuerdo puede ser expresión es la que asiste al Gobierno Vasco para proponer una reforma del Estatuto de Autonomía de su Comunidad Autónoma o, en general, para remitir al Parlamento autonómico cualesquiera propuestas de debate y discusión, con independencia de que se formalicen o no finalmente en textos normativos, para lo que es necesaria la voluntad de la Cámara que aquella inicial propuesta ha podido contribuir a conformar. Tal atribución no puede ser, por principio, cuestionada o discutida. Cosa distinta es que el debate o la discusión propiciados por el Gobierno proponente se formalicen después 90  Ana M. Carmona Contreras, Fernando Álvarez-Ossorio Micheo Crónica Jurídica Hispalense/Derecho Constitucional  91 por la vía jurídicamente adecuada. Entender otra cosa, sería desconocer la lógica del sistema democrático parlamentario, uno de cuyos fundamentos consiste en que el Parlamento es la sede natural del debate político y el Gobierno uno de los sujetos habilitados para propiciarlo. Cómo se traduzca normativamente el fruto del debate, si es que finalmente llega a traducirse en algo, es cuestión que no debe condicionar anticipadamente la suerte de ningún debate, so pena de negar al Parlamento la facultad de arbitrar la discusión política en los términos que estime convenientes. So pena, en definitiva, de someter al Parlamento a tutelas inaceptables". (FJ 6.a). Máxime, además, cuando como advierte el propio TC el procedimiento impugnatorio del art.161.2 CE permite la suspensión de la disposición o resolución acordada, lo cual, en este caso, significa suspender un debate en sede parlamentaria. Esta razón es suficiente como para extremar el rigor en el trámite de admisión, "rechazando impugnaciones que, como es el caso, desnaturalizarían irremediablemente, de prosperar, los principios fundamentales de la democracia parlamentaria". No cabe desconocer que el problema de fondo de este asunto no era otro que el decidir si en el Título V de la LOTC , estaba adormecida una vieja conocida de nuestro sistema de control de constitucionalidad: el recurso previo de inconstitucionalidad contra proyectos normativos con fuerza de ley. En resumen, para el Tribunal Constitucional los acuerdos que se impugnan son sólo puros actos de tramitación insertos en un procedimiento parlamentario. De tal forma que, en tanto no concluya dicho procedimiento, no puede hablarse stricto sensu de inconstitucionalidad. Una vez en presencia del acto, disposición o resolución integrada ya en el ordenamiento podrá, eventualmente, instarse alguno de los procesos constitucionales, es decir, podrá solicitarse un juicio de constitucionalidad. Afirmar que el contenido de la propuesta del Gobierno Vasco es contrario al ordenamiento vigente, "no es decir nada que no pueda decirse de cualquier norma que pretenda, justamente, la reforma de ese ordenamiento". Y sigue: "En pocas palabras, sentado que "la Constitución española, a diferencia de la francesa o la alemana, no excluye de la posibilidad de reforma ninguno de sus preceptos, ni somete el deber de revisión constitucional a más límites expresos que los estrictamente formales y de procedimiento" (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7), la necesaria defensa jurisdiccional del ordenamiento no puede verificarse sino cuando cabe hablar propiamente de infracciones normativas, sólo susceptibles de ser causadas, obviamente, por normas, y nunca por proyectos o intenciones normativas, que, en cuanto tales, pueden tener cualquier contenido. La jurisdicción puede reaccionar contra la forma jurídica que resulte de esas intenciones, pero la intención misma y su debate o discusión son inmunes en una sociedad democrática a todo control jurisdiccional, singularmente si el debate se sustancia en un Parlamento, sede privilegiada del debate público". (FJ 6) Así pues, los acuerdos impugnados, en la medida en que sólo despliegan efectos ad intra del procedimiento parlamentario que con ellos se pone en marcha, y en la medida en que no han sido traducidos aún en resolución, acto o disposición integrados en el Ordenamiento, capaces por lo tanto de violar la Constitución, no son objeto idóneos para la impugnación regulada en el art. 161.2 CE y en el Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por todo lo cual, el Pleno del TC acuerda: la inadmisión de la presente impugnación y el archivo de las actuaciones. Ni debemos ni podemos pasar por alto que la importancia de esta auto tuvo su reflejo en las adhesiones que recibió de los magistrados del TC. Al auto se le adjunta nada menos que cinco votos particulares que difieren absolutamente de la conclusión a la que llegan los siete magistrados restantes. Las consecuencias de este auto condujeron a la aprobación por el Parlamento vasco de la Ley de reforma estatutaria, asunto sobre el cual ya nos hemos referido anteriormente. Lo que ocurrió después se produjo ya en el año 2005, si bien creemos que no haga falta referirlo aquí ni posponerlo para una próxima crónica. El rechazo por el Congreso de los Diputados de la Propuesta de reforma del Estatuto vasco propuesta por el Parlamento Vasco ha sido uno de los acontecimientos políticos recientes con mayor calado político y social. 4.2. Declaración del TC 1/2004, de 13 de diciembre. Constitución española vs. Constitución europea Si en la decisión anterior se trataba de impedir un control preventivo de inconstitucionalidad, en este caso lo que se pretende es curiosamente lo contrario. Es decir, lo que se quiere es, precisamente, enjuiciar constitucionalmente una norma con anticipación a su entrada en vigor. Y las razones para hacerlo provienen del propio texto constitucional, concretamente de lo dispuesto en el art. 95. 1 y 2 CE (vid. supra). Así pues, no resulta posible que en esta ocasión nos vayamos a encontrar con una inadmisión del proceso entablado por inadecuación del objeto de control respecto del citado cauce impugnatorio. Como veremos, las dudas formuladas por el Gobierno sólo podían dar pié a una Declaración del Tribunal Constitucional (en adelante, DTC). Lo que no podía anticiparse era, lógicamente, el alcance de su respuesta. Si bien es verdad que de la decisión del TC dependía, en cierta forma, la convocatoria del referéndum de ratificación del TeCE (art.92 CE). Con este asunto es la segunda oportunidad que el TC tiene de enfrentarse a la posible inconstitucionalidad de un Tratado internacional con carácter previo a su ratificación. De la naturaleza de la norma objeto de control es de donde resulta el que en esta ocasión el control preventivo sea una posibilidad que el constituyente quiso dejar en manos del Gobierno o las Cortes Generales. En efecto, lo que el art.95 CE contiene es, además de un procedimiento autónomo de defensa de la Constitución, un mecanismo por el cual se pretende garantizar la estabilidad y la seguridad de los compromisos internacionales que el Estado español pueda contraer.