Efectos distorsionadores de la fiscalidad y las transferencias de renta a las familias sobre el mercado de trabajo: un intento de contrastación para la economía andaluza

C.7.2/ 9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla Sevilla 9, 10 de febrero de 1995 COMUNICACIÓN Efectos distorsionadores de lafiscalidady las transferencias de renta a las familias sobre el mercado de trabajo: un intento de contrastación para la economía andaluza. Francisco GÓMEZ GARCÍA José Manuel CANSINO MUÑOZ-REPISO Departamento de Teoría Económica y Economía Política. 1 EFECTOS DISTORSIONADORES DE LA FISCALIDAD Y LAS TRANSFERENCIAS DE RENTA A LAS FAMILIAS SOBRE EL MERCADO DE TRABAJO: UN INTENTO DE CONTRASTACIÓN PARA LA ECONOMÍA ANDALUZA. Francisco Gómez García. José Manuel Cansino Muñoz-Repiso. Dpto. Teoría Económica y Economía Política. Universidad de Sevilla. 1.- Introducción.- Cuando se examinan las tasas de desempleo en la economía española en comparación con la de otros países occidentales se observa un diferencial bastante preocupante. Además, cuando se desciende a nivel regional, se observa que dicha tasa alcanza su nivel más elevado en Andalucía1. Aunque sin olvidar que no es posible encontrar una explicación sencilla a dicho problema, en este trabajo se intentan aislar algunas variables, que teniendo su origen en la actuación pública, pueden contribuir parcialmente a la explicación de dicho fenómeno. Así, nuestro objetivo ha consistido en reunir los elementos básicos de tipo conceptual y empírico, sobre los que sustentar un análisis riguroso acerca de las distorsiones que el sistema impositivo y las transferencias de renta al sector de las familias, introducen en el mercado de trabajo andaluz. En este sentido, un tema recurrente para la explicación del alto desempleo en Andalucía es la existencia de un sistema de protección al desempleo bastante generalizado y que cubre de manera especial a los parados agrarios2. Este argumento se expresa de manera contundente en el estudio introductorio de los números 1 y 2 de la Revista del Instituto de Estudios Económicos dedicados a El Estado del Bienestar Posible, donde haciendo referencia al sistema especial de subsidiación a los trabajadores eventuales en los sectores agrícolas de Andalucía y Extremadura se afirma (1994, p.LIX): "El justificar un programa especial para ciertas regiones amparándose en que tienen un mayor nivel de paro agrícola es una política perversa que ha incrementado artificialmente la población activa agraria, con el acceso masivo de mujeres dirigido al cobro de la prestación". La tasa de desempleo española según la EPA en el segundo trimestre de 1995, se sitúa en el 22.7%, mientras que en Andalucía lo hace en el 33.3%. 2 véase, por ejemplo. Castillo, Duce y Jiseno (1994). 2 Esta opinión ha estado bastante extendida entre los distintos autores. Sin embargo no parece que se haya contrastado empíricamente la citada relación. Por otra parte, a la hora de estudiar los incentivos individuales a la participación, al trabajo, a la formación y, en su caso, al ocio, no sólo hay que tener en cuenta la cuantía real de las prestaciones, sino también los impuestos y cotizaciones sociales derivados de ejercer una actividad laboral. Así, y en un primer intento de contrastar las citadas distorsiones, nos ha parecido interesante estimar mediante un modelo de simulación la tasa de incentivo al fraude para un trabajador agrícola representativo residente en Andalucía3 o bien éste mismo cálculo cuando la unidad oferente de trabajo que se considera, es la unidad familiar. Creemos que de esta manera se puede dilucidar si en Andalucía se está dando de alguna manera un desincentivo a ofrecer trabajo por aquellos que se encuentran en situación de desempleo o si lo que presenciamos es un aumento de la población activa como consecuencia de la búsqueda del acceso a las prestaciones del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social (REASS). 2.- Prestaciones por desempleo y transiciones en el mercado de trabajo.- El análisis económico contemporáneo se ha interesado principalmente por los impactos negativos de las prestaciones por desempleo sobre los incentivos al trabajo. Han sido más raros los estudios sobre sus aspectos positivos, aunque parece evidente que las prestaciones por desempleo, se han constituido, junto con las otras prestaciones sociales en un importante factor de cohesión social en determinados momentos y en determinadas zonas geográficas. Esta dualidad se presenta como otra manifestación del trade-off&atie la eficiencia y la equidad que está presente en cualquier debate sobre las prestaciones sociales y sus propuestas de reforma. Teniendo en cuenta este trade-off nos ha parecido conveniente esbozar en primer lugar los principales objetivos que intentan atender las prestaciones por desempleo. La princicipal función microeconómica de las prestaciones por desempleo es la sustitución de las rentas dejadas de percibir por los trabajadores en paro con el objetivo de disminuir el agobio financiero familiar que se pondría de manifiesto tras el cese en el trabajo. De esta manera se favorece la reinserción laboral del individuo en ocupaciones adecuadas a su grado de cualificación, pues se permite que el desempleado pueda dedicar un cierto tiempo a la búsqueda de dichas ocupaciones. Desde este punto de vista las prestaciones por desempleo pueden realizar una contribución adicional a un funcionamiento más eficiente del mercado de trabajo. Por otro lado una de las consecuencias de las prestaciones por desempleo es el de promover una redistribución de la renta familiar a nivel personal, sectorial y Evidentemente este estudio podría extenderse, con las oportunas matizaciones, para el caso de Extremadura. 3 geográfico4. Como indica Toharia (1994) las prestaciones por desempleo no son sino un tipo más de transferencia del Estado a los particulares y no siempre resulta adecuado considerarlas al margen de los demás mecanismos de transferencias. La aclaración no carece de importancia pues, por ejemplo, a la hora de valorar la intensidad protectora de las prestaciones por desempleo, no puede juzgarse por el mismo rasero el sistema de una país en el que existen programas de renta mínima garantizada que el de otro en que dichos programas no existan o tengan un alcance más limitado5. En este punto, habría que señalar que existen dos tipos de prestaciones financiadas por el sistema de la Seguridad Social, las denominadas contributivas, para cuya percepción se exige del trabajador un tiempo de carencia en su cotización, y las denominadas asistenciales, que pretenden atender las situaciones de necesidad de personas que encontrándose en situación de desempleo no tienen acceso a las prestaciones contributivas, bien por habérlas agotado, bien por no haber cotizado durante la totalidad del periodo de carencia. En el tema que nos ocupa, al tratarse de trabajadores eventuales, esto es, que no cotizan durante el mínimo de tiempo exigido para devengar el derecho a las prestaciones contributivas, sólo tendrán derecho al segundo tipo de estas prestaciones, por tanto, el subsidio agrario es una prestación asistencial6. Pero frente a estos objetivos iniciales, diversos estudios se han cuestionado sobre la existencia de distorsiones en el comportamiento individual como consecuencia del reconocimiento de las prestaciones por desempleo. Se desprende de estos estudios que la prestación por desempleo es una variable clave en la determinación de la intensidad de búsqueda de trabajo. Dicha intensidad puede disminuir cuando la prestación es fácil de obtener y su cobertura temporal y cuantía son elevadas, de tal manera que el periodo medio de búsqueda de empleo tendería a ampliarse, propiciando ciertos fenómenos de desempleo voluntario7. Los principales argumentos a favor de la existencia de un paro inducido, se apoyan e la teoría del salario de reserva o en la idea del riesgo moral. Con el concepto de "salario de reserva" se intenta designar el salario por debajo del cual un parado no aceptaría trabajar, teniendo en cuenta su remuneración anterior, sus aptitudes y el nivel de renta asegurada por la prestación de desempleo. Unas prestaciones por desempleo excesivamente generosas elevan los salarios de reserva al desincentivar la decisión de aceptar un empleo. Así, la presión salarial en el mercado de trabajo crece conforme 4 En el trabajo de Marti (1991) se estudia el impacto del seguro de desempleo en la distribución de la renta. 5 Este es el caso de España. Para Andalucía, y con la excepción del llamado msalario social", y dados los problemas que arrastran sus zonas rurales, no debe obviarse esta consideración a la hora de plantearse le reforma del subsidio a los trabajadores evenl nales agrarios. COBO señal árenos ads adelante, lo que si parece cuestionable es la idoneidad del instrumento para satisfacer el objetivo de la distribución de la renta. Esta conceptual izaci ón como asistencial del subsidio agrario ha de tenerse presente en el posterior estudio de sus potenciales efectos deslacen ti vadores en la oferte de trabajo de sus beneficiarios. 7 Dada las connotaciones teóricas y de politice económica de dicha denominación, podría ser más apropiado hablar de desempleo "inducido" en este contexto- 4 aumenta el salario de reserva. Los análisis basados en la idea del riesgo moral destacan que las prestaciones por desempleo ejercen dos tipos de efectos, ambos en la misma dirección: por un lado, incitan a los individuos a reducir sus esfuerzos por buscar un nuevo empleo al proporcionarles medios de vida (efecto renta); y disminuyen, por el otro, el coste relativo del ocio en relación al trabajo y se favorece, por consiguiente, la sustitución de trabajo por ocio (efecto sustitución). La amplitud de estos efectos será tanto mayor cuanto menor sea la distancia entre salarios y subsidios. La Comisión de las Comunidades Europeas (1993) tras reconocer que este tipo de argumentos contiene alguna parte de verdad, afirma que es difícil valorar su alcance y que los numerosos estudios econométricos que han intentado medir el impacto de las prestaciones por desempleo sobre la tasa de paro o la duración del mismo sólo han conseguido frágiles resultados. Por otro lado, como señalan Atkinson y Micklewright (1991), los modelos anteriores han partido de un punto de vista muy limitado del mercado de trabajo. Así generalmente se parte de una relación dual empleo-desempleo, sin apenas considerar la existencia, por ejemplo, de flujos hacia y desde la inactividad8. Además se adopta un punto de vista muy simplificado de cómo las prestaciones por desempleo operan en la realidad, sin tener en cuenta la variedad de aspectos institucionales asociados al desarrollo de un sistema de protección al desempleo9. 3.- Subsidio agrario, fraude, participación y desempleo en Andalucía.- En los estudios empíricos en los que se ha pretendido captar el efecto desincentivador de las prestaciones por desempleo se suele calcular la tasa de sustitución, definida como el cociente entre lo que un individuo puede recibir en concepto de prestaciones por desempleo y su renta en el caso de estar trabajando10. Como indican Atkinson y Micklewright (1991) esta medida no está exenta de problemas metodológicos. Así, por ejemplo, no es evidente si su cálculo debe hacerse en forma retrospectiva o prospectiva, es decir, considerando el empleo anterior del desempleado o un probable ingreso esperado en caso que el individuo opte por trabajar11. Desde esta perspectiva más amplia, Blanco (1992) concluye para la economía española que el seguro de desempleo afecta al número de des empleados, no sólo por alargar los periodos de desempleo de los sujetos que están recibiendo las prestaciones sino también, por Incrementar en cierta —OiUli la población activa. 9 Desde este punto de vista más amplio puede observarse que se pueden manipular los flujos desde y hacia el desempleo cambiando los parámetros de administración del sistema, sin llegar a alterar la cuantía de las prestaciones. 10 El trabajo pionero sobre esta cuestión en España es el de Marti (1991). Recientemente Toharia (1994) presenta la influencia de las últimas reformas en las prestaciones sobre las estimaciones de la tasa de sustitución en España. 11 En este sentido serla interesante el cálculo de las tasas de sustitución alternativas para un trabajador eventual agrario andaluz, considerando las diversas posibilidades de trabajo que se le pueden presentar, dado su bajo nivel de cualificación (construcción, limpieza, etc.). 5 El enfoque retrospectivo puede ser mejor para juzgar la adecuación de la prestación, pero el prospectivo permite evaluar mejor los desincentivos para volver al trabajo. Obviamente, el último enfoque tiene el problema de que el posible ingreso no es observable, aunque podrían imputarse las ganancias obtenidas por aquellos trabajadores con características similares al desempleado. Otro enfoque posible consiste en el análisis de la denominada "trampa de la pobreza", que suele estudiarse mediante el cálculo de la tasa de imposición marginal efectiva. Dicha tasa mide el efecto en la renta disponible de un individuo, con una determinada situación familiar, de las cargas fiscales y la pérdida de la prestación por desempleo, al pasar del paro a un empleo asalariado12. Esta tasa, se presenta así como una variable sintética bastante apropiada para estudiar los costes de eficiencia del sistema fiscal y las prestaciones por desempleo. Además su nivel puede ser un determinante importante de las decisiones de fraude y, por tanto, del tamaño de la economía sumergida. En el siguiente apartado se estima mediante un modelo de simulación, un ratio que muestra el incentivo al aumento de la oferta de trabajo de un trabajador eventual agrícola. Evidentemente, este análisis carecería de sentido práctico si no se considerara la posibilidad de que el subsidio por desempleo sea una renta complementaria de la unidad familiar. Así, aunque lo más común es considerar un trabajador medio, sería más conveniente considerar una familia rural media andaluza. Sólo así se podría captar los incentivos a la participación de jóvenes y mujeres, los cuales en otro caso serían inactivos. 4.- Resultados: 1.- De aplicar el REASS, no existen desincentivos al trabajo; al contrario, existe una mejor posición relativa del trabajador, cuando aumenta su oferta de trabajo. Para el caso de un trabajador que aumenta su oferta de trabajo, pasando de ofrecer 10 jornadas a ofrecer 20 cada uno de los doce meses del año, su situación, expresada por el ratio X, será: Y_ A+Cotización SS+IRPF_ Ingresos netos+B . 94050+6245/76+2O449xl0O=12/65% 766127+188100 donde A = parte del subsidio agrario perdido al aumentar el número de jornadas trabajadas y calculado en el anexo, las cotizaciones a la Seguridad Social son las realizadas por el trabajador y recogidas en el anexo, los ingresos netos son los obtenidos La Dirección General de Previsión y Coyuntura (1994) estira la tasa de imposición marginal efectiva de la economía española para antes y después de la reciente reforma del mercado laboral. 6 por el total de jornadas trabajadas (salario menos cotización a la Seguridad Social y menos cuota por IRPF) y B es la parte del subsidio agrario a la que sigue teniendo derecho por no trabajar todas las jornadas del año. La ratio X nos muestra para valores elevados, una situación de desincentivo del trabajador a ofrecer una cantidad más elevada de trabajo, mientras que para valores reducidos -como el 12'65 %- obtenido, muestra su disposición a ofrecer un mayor número de jornadas de trabajo. 2.- Si relacionamos dos comportamientos alternativos del trabajador; uno respetuoso con la legalidad en el cobro de prestaciones y otro que implica una situación de fraude en la percepción del subsidio, obtenemos las siguientes conclusiones; Definiendo T 2 p _ Renta percibida en situación ilegal Renta percibida en situación legal donde T.I.F. es la Tasa de incentivo al fraude, y puede tomar un valor superior a 1 y mostrar la existencia de un incentivo al fraude, igual a 1 y mostrar un resultado indiferente, o menor que 1, mostrando la inexistencia de incentivo alguno para el trabajador a realizar una práctica fraudulenta13. Realizamos los siguientes cálculos: 2.1 Cálculo para 20 jornadas de trabajo al mes. 20x37 50x12-1103 OQ'64+2 82150 =i'i23 20x37 50x12-113423;52-20449+188110 donde 110.300'64 ptas representa la contribución del trabajador a la Seguridad Social, y 20.449 ptas sería la cuota a abonar en concepto de IRPF; finalmente el valor de la T.I.F. de 1'123, muestra el incentivo del trabajador a realizar la práctica fraudulenta. 2.2 Cálculo para la consideración de la unidad familiar como oferente de trabajo. Consideramos una unidad familiar compuesta únicamente por dos miembros en edad laboral. Situación ilegal: Declarar 15 jornadas ambos aunque sólo percibe salario por las 20 jornadas efectivamente trabajadas por el marido. La Teoría de la Evasión Fiscal analiza de fonta conjunte, la cuantía del ausento de la renta obtenida por la vía del cobro indebido de la percepción por desempleo, la cuantía de la sanción que se impondría en el caso de que este práctica fuese descubierta, la probabilidad de que una actuación de la Administración provoque el descubrimiento de la práctica evasora y finalmente, analiza la propensión a la asunción de riesgo de guien analiza la posibilidad de beneficiarse de la realización del fraude. En el caso de la actividad de inspección administrativa en el cobro del subsidio agrario, el número de expedientes incoados es muy pequeño, con lo que se demuestra la escasa probabilidad de que la infracción sea descubierta. Esto nos permite juzgar la decisión de fraude con sólo analizar la T.I.F. 7 Situación legal: Declarar 20 jornadas tínicamente el marido, único miembro de la unidad familiar que efectivamente trabaja. 20x3750x12-2 (llOBOO^á) +2 (282150) =1/2759 20x37 50x12-113423/52-0+188110 en el caso de realizar el pago del IRPF en declaración conjunta, la cuota tributaria sería nula. Nuevamente, la T.I.F. vuelve a dar una situación de existencia de incentivo al fraude. 3.- A la luz de los resultados anteriores, se pone de manifiesto, el incentivo que la segunda renta tiene a entrar en la población activa. Gráficamente, esto se traduce en un desplazamiento a la derecha de la línea que representa a la población activa en un mercado de trabajo, sin que se altere la oferta de trabajo efectiva. Dn • Pa pa De hecho, el total de varones beneficiarios de prestaciones del subsidio agrario es 107.700 (media anual), mientras que el de mujeres es de 115.700 para 1.99514. Datos referidos al periodo Enero-Septiembre de 1.995. Boletín de Estadísticas Laborales n° 127. Noviembre de 1.995. 8 Mientras que los ocupados por sexo y edad, están recogidos en la Tabla 1, y muestran que la proporción real en la que el sexo masculino y femenino participan en el empleo agrícola, supone el alterar la importancia relativa de los mismos. Tabla 1. < 25 años 25-54 > 55 TOTAL Varones 90.000 497.200 229.500 816.700 Mujeres 26.300 171.500 97.000 294.800 5.- Conclusiones. De los resultados anteriores, se deduce el alto incentivo al fraude y a la participación en el mercado de trabajo generado por la actual regulación del subsidio de los trabajadores eventuales agrarios en Andalucía. Por otro lado, no parece que el nivel medio de dicha prestación asistencial sea excesivamente elevado, como para desincentivar a la oferta de trabajo, según se desprende del bajo valor del ratio X. Así, frente a propuestas más radicales que conllevarían irnos costes sociales difíciles de aceptar, no parece que las futuras reformas de dicho sistema deban venir de la mano de recortes en la cuantía del subsidio. Considerando la posibilidad de alterar los flujos desde y hacia el desempleo actuando sobre los parámetros de administración del sistema, parece que dichas reformas deben ir más bien hacia cuestiones como el endurecimiento de las condiciones de acceso al subsidio15. Así no sólo se evitaría la disfuncionalidad del fraude sino también se contribuiría a que las estadísticas en Andalucía reflejaran una situación más real del estado del mercado de trabajo en dicha región. Sin embargo, es difícil, aunque necesario, cuantificar cuál seria el descenso de la población activa agraria y del paro a raíz de este tipo de medidas. Además no debe olvidarse, que si dichas medidas no son acompañadas por políticas activas de empleo, lo más que podrá conseguirse es un aumento del número de trabajadores desanimados que abandonan el mercado de trabajo, pero sin alterarse, en última instancia, la tasa de empleo (ocupados/población potencialmente activa)16. En este sentido debe considerarse que una característica estructural de muchas comarcas andaluzas, es la inexistencia del volumen de trabajo suficiente para que todos los jornaleros necesitados, justifiquen las jornadas reales que permiten el acceso al subsidio, situación agravada por la exigencia de la Política Agrícola Común del La reforan de la cartilla agraria incluida en el paquete de reformas del subsidio de 1990 iba dirigida en esta dirección. 16 Dicha tasa es actualmente aproximadamente del 31% en Andalucía-