El sistema de transferencias del estado federal canadiense como referencia para el caso español.

PEDRO ATIENZA MONTERO 11 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL CANADIENSE COMO REFERENCIA PARA EL CASO ESPAÑOL* Pedro Atienza Montero** RESUMEN: El objetivo de este trabajo consiste, primero, en mostrar cómo el sistema de transferencias de la financiación autonómica de régimen común de nuestro país no cumple satisfactoriamente el principio, bien consolidado en la teoría del federalismo fiscal, de nivelación interterritorial de los recursos financieros. En segundo lugar, realizar una comparación con el sistema canadiense para verificar cómo este país resuelve la aplicación práctica de dicho principio y resaltar que ofrece mejores resultados en cuanto a su cumplimiento. Para realizar dicha tarea se explicitan unos criterios de reparto distinguiendo tres tramos de financiación, nivelación de gastos, nivelación de ingresos y reequilibrio interterritorial. Se elaboran regresiones lineales simples para comprobar qué país cumple mejor las variables-objetivo en el reparto de los recursos. PALABRAS-CLAVE: Financiación subcentral, sistema de transferencias, reequilibrio interterritorial, nivelación interterritorial, nivelación de gastos, nivelación de ingresos, comparación Canadá-España. SUMMARY: The aim of this paper consist of, first, show how the spanish system of transferts not perform satisfactorly the principle, well consolidated in the theory of fiscal federalism, of interterritorial equalization. Second, to achieve a comparison with the canadian system for to verify how this country resolve the practical application of aforementioned principe and to emphasize how show better results. For achieve this task we explicit some criterion of distribution and we distinguish three flight of regional finances. Finally, we achieve an analysis of the lineal regression for observe what country perform better the aims of the distribution of the resources. KEY WORDS: Regional finances, transferts system, interterritorial solidarity, equalization, takings equalization, spending equalization, comparison Canada-Spain J.E.L.: H71, H77, H79 Uno de los defectos que se suelen achacar a nuestro sistema de financiación autonómica es el de la carencia de un criterio claro y explícito de reparto de los recursos de financiación de las haciendas autonómicas con una finalidad básica de nivelación interterritorial en la dotación de servicios públicos descentralizados. Sobre la creencia de que una perspectiva (*) Original recibido en diciembre de 2004 y revisado en julio de 2005. (**) Profesor del Departamento de Teoría Económica y Economía Política de la Universidad de Sevilla. PEDRO ATIENZA MONTERO 12 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 comparada de análisis puede ser esclarecedora, hemos elegido la referencia de Canadá1 que a nuestro modo de ver sí dispone de un sistema de transferencias con objetivos claros y valorables en términos económicos. La comparación cuantitativa se fija en el año 1.999 (y por tanto en el modelo de financiación autonómica del período 1.997-2.001), al no disponer aún de datos definitivos de la liquidación de la aplicación del último modelo de financiación vigente a partir de 2002, datos que provienen de la fuente que consideramos mejor, el informe anual sobre la financiación autonómica de régimen común que elabora el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, como quiera que a la altura de 1.999 todavía existía un considerable desnivel competencial de gasto entre las CC.AA. del 151 y del 143, realizamos el análisis cuantitativo separadamente para estos dos grupos de CC.AA. Además, como se muestra en Atienza (2003), en la medida en que tanto en el nivel de gasto por habitante como en la distribución funcional del mismo, existen bastantes similitudes entre los Gobiernos provinciales canadienses y las CC.AA. del 151, la comparación se va a realizar entre estos dos conjuntos de Administraciones regionales, amén de una comparación interna entre las del 151 y las del 143. En el epígrafe 1 se procede a realizar una clasificación de las transferencias existentes en los dos países, en base a unos criterios teóricos esbozados previamente. Por su parte, en el epígrafe 2 procedemos a la comparación cuantitativa, mediante la metodología consistente en la realización de regresiones simples, la cual consideramos adecuada para cumplir nuestro objetivo enunciado en el primer párrafo. Por último, finalizamos con un apartado de conclusiones donde también hacemos unas breves consideraciones, ahora sólo cualitativas, sobre si el actual modelo de financiación vigente a partir del año 2.002 corrige o mejora nuestro sistema de nivelación, previamente criticado a la luz del canadiense en el epígrafe anterior. 1. UNA CLASIFICACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES EN CANADA Y ESPAÑA2. Las transferencias intergubernamentales constituyen una pieza imprescindible para comprender la configuración financiera de un Estado descentralizado y las relaciones financieras en el mismo. ¿Qué papel juegan las transferencias en el escenario de la financiación subcentral?, ¿qué funciones económicas cumplen? Básicamente la funcionalidad de las (1) Canadá es un Estado federal constituido por diez Provincias (Terranova, Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Québec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan, Alberta y Columbia Británica) y tres Territorios (Territorios del Noroeste, Yukón y Nunavut). Sin embargo, los Territorios, verdaderamente no tienen una autonomía política real al estar bajo jurisdicción federal. Por otra parte, los Territorios tienen una relevancia insignificante tanto demográfica (0,3% de la población) como económica (0,5% del PIB en 1997). Es por ello que excluimos a los Territorios del análisis, centrándonos exclusivamente en los diez Gobiernos provinciales. Véase Hogg (1997). (2) Como quiera que estamos analizando el nivel intermedio de Gobierno en ambos países, es decir, CC.AA. de régimen común en España y Provincias y Territorios en Canadá, siempre que utilicemos la expresión “subcentral” o “territorial” se entiende referido a dicho nivel intermedio de Gobierno. Preferimos estas expresiones a la de “regional” debido a la configuración de los Estados canadiense y español como federal sin duda alguna en el caso del primero y como federal en la práctica en el caso español. PEDRO ATIENZA MONTERO 13 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 transferencias reside en la corrección, por parte del Gobierno central, de los efectos negativos económicos que, sobre la eficiencia económica y la equidad distributiva, produce la conformación fiscal de un Estado descentralizado en comparación a un Estado estrictamente unitario. Aquí estamos interesados en la cuestión de la equidad distributiva desde un punto de vista interterritorial (los principios de nivelación y reequilibrio interterritorial). Con la finalidad de realizar una clasificación de las diferentes transferencias en ambos países en base a un fundamento teórico, hacemos breve referencia a los objetivos que persiguen las transferencias siguiendo la ilustración de la figura 1. La clasificación más común en la literatura distingue básicamente entre transferencias condicionadas (o específicas) e incondicionadas (o generales)3. Por otra parte, además del grado de condicionalidad impuesta por el Gobierno concedente respecto al destino específico de los recursos transferidos y el consecuente control central sobre los mismos, otro criterio relevante de clasificación consiste en el hecho de si la transferencia se concede bajo una fórmula de reparto objetivo en base a determinadas variables o, por el contrario, dicho reparto obedece a criterios discrecionales del Gobierno central: transferencias objetivas versus transferencias discrecionales. Sin embargo creemos que la discrecionalidad como criterio de reparto de los recursos provenientes de las transferencias, sea cual sea el objetivo que persigan, es un mal criterio per se ya que lo común es que bajo el telón de la presumible buena voluntad discrecional del Gobierno central nos encontremos con unos rasgos de bilateralidad y opacidad que encierran, en definitiva, situaciones de mayor o menor poder de negociación de las distintas jurisdicciones subcentrales respecto al Gobierno central, mayor o menor poder de presión política sobre este último, consideraciones de oportunismo político, etc., es decir, factores políticos que a la postre configuran el reparto de los recursos financieros. Esta situación creemos que es indeseable, como, desgraciadamente, tantas veces ha ocurrido en nuestro sistema de financiación autonómica4, ya que lo que debe prevalecer son consideraciones teórico-económicas y variables objetivas de reparto como intentamos reseñar seguidamente. La objetividad científica (la que proviene del cuerpo teórico del federalismo fiscal) y la multilateralidad deberían ser los rasgos característicos de la configuración de cualquier sistema de financiación subcentral, tanto en sus elementos de diseño como de reparto de los recursos financieros. Aparte de los dos primeros objetivos5, una razón fundamental para transferir fondos condicionados desde el centro tiene que ver con las políticas de desarrollo regional6. Con (3) Esa literatura es de una extensión enorme. Entre otros, Oates (1972), King (1984), Castells (1988), Monasterio, Suárez Pandiello (1998), Ma (1997), Hierro Recio (1996), etc. (4) En Atienza (2.003) se expone la evolución que ha mantenido nuestra financiación autonómica y se muestra en detalle cómo esos factores políticos han predominado más de lo deseable en la configuración tanto del diseño como de los criterios de reparto de la transferencias intergubernamentales. (5) Como quiera que estamos interesados sobre todo en los objetivos 3, 4 y 5 señalados en la figura 1, obviamos los dos primeros. Sin embargo, remitimos a Atienza (2.003) para una consideración de los mismos. (6) Esta justificación es resaltada por Hierro Recio (1.996). PEDRO ATIENZA MONTERO 14 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 el fin de acortar la distancia en renta per cápita y capacidad productiva entre los distintos territorios del país, se hace necesario el desarrollo de políticas a tal fin, que requerirán fondos centrales para aquellos territorios con menor capacidad de ahorro para fomentar su desarrollo. Son transferencias, en consecuencia, con un trasfondo redistributivo explícito. FIGURA1 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: TIPOS Y OBJETIVOS Fuente: Elaboración propia a partir de King (1984). Pero hay que diferenciar esta modalidad de equidad interregional con la que seguidamente se expondrá, que está referida, no al estímulo de la capacidad productiva de la economía territorial, sino a la capacidad del Gobierno subcentral de proveer niveles similares de servicios públicos que la media estándar (nacional o no), sin que ello exija la aplicación de una presión fiscal sobre sus ciudadanos superior a un nivel estándar establecido también. Las políticas de desarrollo territorial están vinculadas al principio de reequilibrio (o solidaridad) interterritorial; la segunda clase de transferencias mencionadas al principio de nivelación interterritorial de la capacidad de suministro de servicios públicos. Las subvenciones aplicadas para el desarrollo regional deben corresponderse a transferencias condicionadas de suma global o transferencias en bloque condicionadas en su uso a proyectos de desarrollo endógeno de la jurisdicción beneficiaria. Las subvenciones generales o incondicionadas, por su parte, están concebidas para atender los desequilibrios financieros que pueden surgir entre las distintas unidades de Gobierno en un sistema político descentralizado. En primer lugar, cerrar la brecha fiscal que normalmente existe entre los dos niveles de Gobierno, el central y el subcentral, tomado en PEDRO ATIENZA MONTERO 15 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 su conjunto. O, segundo y más relevante desde el punto de vista teórico, mitigar las disparidades fiscales interterritoriales. Es decir, las diferencias tanto en capacidad fiscal como en necesidades de gasto entre los distintos Gobiernos subcentrales (desequilibrio financiero horizontal). Se trataría de definir niveles uniformes en las variables relevantes (capacidad fiscal, esfuerzo fiscal y necesidades de gasto, incluyendo en éstas los costes unitarios de provisión pública) a partir de las cuales se deduzcan las transferencias generales necesarias otorgar a cada Gobierno subcentral a fin de dotarle de la capacidad de provisión de un nivel similar de servicios a la de una media estándar preestablecida, sin verse obligado para ello a imponer tipos impositivos significativamente diferentes a sus ciudadanos respecto a otras jurisdicciones territoriales. Este objetivo se denomina nivelación de la capacidad de suministro de servicios públicos por parte de los Gobiernos subcentrales7. Por consiguiente, se pueden distinguir dos objetivos de nivelación tal como se explicita en la figura 1. El primero está concebido para reducir el desequilibrio vertical (nivelación vertical), es decir, se hace necesario cubrir el déficit financiero que pueda experimentar una hacienda subcentral, en el sentido de que sus propios ingresos tributarios no sean suficientes para la financiación de sus propias necesidades de gasto, a partir de una transferencia procedente del Gobierno central. Un segundo objetivo de nivelación sería el horizontal, en el que se han de considerar las disparidades horizontales tanto en necesidades de gasto como en capacidad fiscal a partir de un esfuerzo fiscal estándar. Respecto a este segundo habría que formular, idealmente, una nivelación tanto de gasto (necesidades de gasto) como de ingresos (capacidad de obtención de los mismos). Por tanto, aún cuando se puede concebir teóricamente una transferencia general con propósito de contrarrestar tanto uno como otro desequilibrio financiero, en realidad es el objetivo de nivelación horizontal el que ha recibido mayor atención académica8, consistente en la garantía de una igualdad básica en el acceso a los servicios públicos descentralizados por parte de los ciudadanos, donde quiera que sea el lugar de su residencia. En resumen, se puede distinguir, teóricamente, entre una nivelación vertical y una nivelación horizontal y, por otra parte, entre una nivelación de ingresos y de gastos. Anteriormente también se ha introducido una tercera distinción referida al carácter objetivo o discrecional del reparto de los recursos financieros. Y es que, aunque según su concepción teórica, (7) En términos teóricos se pueden definir, dentro de un fondo global destinado a repartirse entre las haciendas subcentrales, dos subfondos: uno destinado al objetivo del desequilibrio vertical y otro al horizontal. En su implementación práctica, sin embargo, normalmente las transferencias generales cumplen los dos objetivos simultáneamente. En diversos trabajos se formula analíticamente el diseño de un esquema de subvenciones donde se distinguen los dos subfondos mencionados. Véanse Castells Oliveres (1988, 1991) o más recientemente Castells, Solé Ollé (2000). También López Laborda (1991), Giménez Montero (1995), Pérez García (1998, 2000). O el trabajo clásico de King (1984). (8) Tanto en lo que se refiere a preocupaciones en aras de un diseño objetivo y formulado como a las razones teórico-económicas que justifican su razón de ser. Éstas últimas están relacionadas tanto con consideraciones de asignación eficiente de los recursos como en razones de equidad horizontal. El trabajo pionero en esta cuestión es el de Buchanan (1952). Un análisis exhaustivo de estas justificaciones de eficiencia y equidad para la implementación de transferencias de nivelación horizontal se encuentra en Boadway, Flatters (1982). Véase también Boadway (2.001) y Boadway (2.003). PEDRO ATIENZA MONTERO 16 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 la transferencia general e incondicionada con objetivo de nivelación (vertical y horizontal) habría de responder idealmente, en base a las variables relevantes en que se fundamenta (necesidades de gasto, capacidad fiscal, costes de provisión de servicios públicos...) a un cálculo objetivo de dichas variables y, consiguientemente, a un reparto intergubernamental también objetivo en razón a una fórmula de reparto, no habría que descartar la indeseable posibilidad de un diseño y distribución discrecional por parte del Gobierno concedente. Como esto es precisamente lo que ocurre en los dos países, hemos de incluir un apartado de transferencias discrecionales, a pesar de la valoración negativa que hemos realizado de esta situación de la discrecionalidad. Por otra parte, considerando sólo un reparto objetivo y formulado, una tarea previa sería dotar un fondo global para distribuir entre las haciendas subcentrales. Independientemente de la cuantificación de esa dotación, los recursos de ese fondo podrían provenir en exclusiva del Gobierno central y procederse en consecuencia a una distribución vertical del mismo, o bien provenir de aportaciones de aquellas administraciones subcentrales, que según la fórmula de reparto, dispongan de una posición financiera más favorable (mayor capacidad fiscal o menores necesidades de gasto) y, en consecuencia, procederse a su distribución entre las haciendas subcentrales que se revelen más desfavorecidas fiscalmente según dicha fórmula: un reparto neto horizontal. Por tanto, en cuanto a la dotación del fondo global y sentido del reparto, se puede distinguir también entre la realizada por el Gobierno central (reparto vertical) y la realizada por los propios Gobiernos subcentrales con situación de superávit financiero y un consecuente reparto horizontal9. En definitiva, centramos nuestra atención en dos objetivos fundamentales que han de cumplir las transferencias intergubernamentales, el objetivo de nivelación interterritorial y el de reequilibrio interterritorial, distinguiendo, a su vez, en el primero, entre una nivelación de gastos (de necesidades de gasto) y otra de ingresos (de capacidades fiscales). Quedaría, por tanto, indicar cuáles serían las variables-objetivo en el reparto de los recursos de las transferencias que responden a esos objetivos señalados. Se trata de proponer variables-objetivo o criterios de reparto que sean suficientemente relevantes del mismo, fácilmente evaluables cuantitativamente en cuanto a su grado de consecución y de fácil gestión y operatividad. Así, en primer lugar, en cuanto al objetivo de nivelación de necesidades de gasto, éste se puede dividir, como hemos dicho, en dos subobjetivos relativos al de mitigar el desequilibrio financiero vertical (suficiencia financiera) y los desequilibrios financieros horizontales. En cualquier caso, se debería basar en un cálculo objetivo de las necesidades en cada una (9) No obstante, aunque teóricamente parece claro cuáles habrían de ser los principales elementos en el diseño de este tipo de transferencias de nivelación, ¿cómo se realiza su implementación? ¿cómo se formulan en la práctica? A partir de la dotación del fondo global, la transferencia per cápita que ha de recibir cualquier jurisdicción subcentral se establece como un porcentaje del fondo global en proporción directa a las necesidades de gasto (per cápita) y en proporción inversa a la capacidad fiscal (per cápita). Lo que realmente hay que nivelar es la capacidad de provisión de servicios públicos y, para ello, hay que considerar tanto la capacidad de obtención de ingresos por parte del Gobierno subcentral (a un nivel de esfuerzo fiscal razonable) como las necesidades de gasto. En ese sentido, en Ma (1997) y en Boex y Martínez Vázquez (2.004), entre otros, se realizan estudios comparados internacionales sobre la puesta en práctica de sistemas de transferencias de nivelación. PEDRO ATIENZA MONTERO 17 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 de las funciones y subfunciones de gasto, ya que cada una de ellas presenta sus propias y diferenciadas variables representativas de dichas necesidades. Sin embargo, aunque lo óptimo sería realizar ese cálculo desagregado de necesidades de gasto, un criterio de reparto operativo, susceptible de fácil medición cuantitativa y deseable, aunque no sea el criterio óptimo, podría ser el de la igualdad per cápita10 en el reparto de las transferencias que responden a ese objetivo de nivelación de gastos, es decir, tomar la población como variable-objetivo de reparto11. Se trata, la población, de un indicador básico representativo de las necesidades de gastos en la mayoría de funciones de gasto, como, por ejemplo se muestra en Castells, SoléOllé (2.000), además de ser el indicador relevante de reparto en el sistema de transferencias de nivelación gastos existente tanto en Canadá como España, como veremos. En segundo lugar, en lo que respecta a la nivelación horizontal de ingresos se trata de nivelar las capacidades fiscales relativas de las jurisdicciones subcentrales. Consideramos al PIB regional per cápita un indicador relevante, sencillo y operativo de medición de la capacidad fiscal subcentral. En consecuencia el objetivo en cuanto al reparto de los recursos consistiría en lograr un reparto progresivo de los recursos financieros per cápita afectos a estas transferencias: a menor PIB regional per cápita mayor volumen de recursos per cápita y viceversa. Por último, en cuanto al objetivo de reequilibrio interterritorial, por su propia funcionalidad ya expuesta, se debería conceder más recursos en términos per cápita a medida que menor sea la capacidad productiva de la economía territorial en cuestión. Ésta última se podría medir por el PIB regional per cápita. Es decir, se trata de conseguir un reparto progresivo de los recursos financieros afectos a este objetivo, en términos per cápita. Este debería ser el criterio básico de equidad que debe predominar en el objetivo de reequilibrio interterritorial. La configuración teórica que presentamos de un sistema de financiación subcentral, incluye, por tanto, un sistema de transferencias intergubernamentales dividido en tres tramos, correspondientes los tres objetivos reseñados, aparte del tramo de la financiación tributaria. Las transferencias discrecionales, teóricamente, por lo argumentado anteriormente deberían desaparecer e integrarse bien en el tramo de nivelación de gastos o de reequilibrio interterritoral según su naturaleza. Por consiguiente, se trata de conseguir, primero, un reparto igualitario por habitante en el tramo de la nivelación de gastos. En segundo lugar, un reparto progresivo de los recursos afectos al objetivo de nivelación de ingresos que contrarreste la distribución regresiva (10) Boex y Martínez Vázquez (2.004), como resultado de simulaciones que llevan a cabo sobre la nivelación de las necesidades de gastos a partir de distintos métodos, llegan a la conclusión que el criterio de la igualdad por habitante podría ser un buen sustituto de un método más complejo, más sofisticado y mejor como es el basado en la configuración de un “sistema representativo de gastos”. (11) Tal sistema de cálculo de las necesidades objetivas de gasto en cada una de las funciones y subfunciones es el que existe en Australia, basado en el mencionado “sistema representativo de gastos”. Por otra parte, aunque en ninguno de los dos países existe tal sistema de cálculo desagregado, sí han existido propuestas y estudios sobre su eventual implantación. Respecto a España, quizá la mejor muestra se encuentra en Castells, Solé Ollé (2000). PEDRO ATIENZA MONTERO 18 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 que presumiblemente presenta la financiación tributaria. En tercer lugar las transferencias de reequilibrio interterritorial añadirían un mayor grado de progresividad que, unido a las transferencias discrecionales residuales que, a pesar de todo, pudieran existir, consiguieran un grado aceptable de reparto progresivo en los recursos totales de la financiación subcentral. Por último, en cuanto al sistema en su conjunto, sería deseable conseguir, primero, un reparto progresivo y, segundo, un reparto igualitario de los recursos totales. Habría que comprobar en qué grado se cumplen estos dos objetivos simultáneamente. Éste es el criterio de equidad interterritorial que debería prevalecer en la distribución del total de la financiación. CUADRO 1 LOS OBJETIVOS EN EL REPARTO DE LOS RECURSOS DE LA FINANCIACIÓN SUBCENTRAL. Tramos u objetivos del sistema de financiación subcentral Objetivo en el reparto de los recursos 1º tramo: objetivo nivelación (necesidades) de gastos Reparto igualitario en términos per cápita 2º tramo: objetivo nivelación ingresos (capacidades fiscales) Progresividad del reparto Total Nivelación Progresividad del reparto Reparto igualitario 3º tramo: objetivo reequilibrio interterritorial Progresividad del reparto Conjunto del sistema de financiación subcentral Progresividad del reparto Reparto igualitario Pues bien, en base a todas estas consideraciones teóricas, se ha realizado la clasificación del sistema de transferencias existentes en ambos países, mostrado en el cuadro 212. Empezando por las transferencias discrecionales, en España, se sitúan los convenios de inversión conjunta y los contratos programas, de concesión y reparto absolutamente discrecionales, así como de carácter bilateral. Estas transferencias no están distribuidas en base a una fórmula objetiva de reparto donde se expliciten los indicadores y variables relevantes para dicha distribución, sino que el reparto está a merced, básicamente, del criterio discrecional del Estado o bien del poder de influencia de los Gobiernos autonómicos. En Canadá, a su vez, son transferencias discrecionales las derivadas de múltiples programas de financiación conjunta en ámbitos de gasto muy específicos. Se podrían asimilar a la financiación proveniente de los convenios de inversión conjunta de nuestro sistema de financiación autonómica. Fuente: Elaboración propia. (12) Para una descripción minuciosa de cada una de las transferencias integrantes de los sistemas de financiación regional canadiense y español nos remitimos a Atienza (2003). PEDRO ATIENZA MONTERO 19 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 CUADRO 2 CUADRO CLASIFICATORIO DE LAS TRANSFERENCIAS HACIA LAS ADMINISTRACIONES REGIONALES EN AMBOS PAÍSES. EN ESPAÑA REFERIDO AL MODELO 1997-2001 Canadá España Transferencias no discrecionales (objetivas) Transferencias de nivelación De gastos, tanto vertical como horizontal Transferencia canadiense con destino a la sanidad y a los programas sociales (T.C.S.P.S.) Pagos de estabilización financiera Pagos especiales a los Territorios Participación en Ingresos Generales del Estado Transferencias de la Seguridad Social Otras transferencias correspondientes a la sección 32 De ingresos, a nivel horizontal Transferencia de nivelación Pagos especiales a los Territorios Transferencias de reequilibrio interterritorial Fondo de Compensación Interterritorial Fondos Estructurales europeos Otras transferencias1 Participación de Entidades Locales en Ingresos del Estado Subvenciones estatales gestionadas por las CC.AA. FEOGA-garantía Transferencias discrecionales Programas de financiación conjunta Convenios de inversión conjunta Contratos-programas Fuente: Elaboración propia. 1. Estas “otras transferencias” se excluyen del análisis ya que consideramos que no constituyen verdaderamente financiación de las CC.AA. al no estar destinadas a la hacienda autonómica sino a terceros ya sean particulares, empresas o Administraciones Locales, sobre las que el Estado mantiene prácticamente toda su regulación, aunque las CC.AA. puedan ejercer algún papel en su gestión. No obstante, centrándonos en las transferencias objetivas o no discrecionales, habría que distinguir entre las que persiguen los siguientes objetivos: -1º) Objetivo de nivelación. -Nivelación de gastos. A su vez, hay que distinguir entre nivelación de gastos vertical y horizontal. Entre las primeras, cuyo objetivo es la corrección del desequilibrio vertical (o garantizar la suficiencia PEDRO ATIENZA MONTERO 26 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 de las regiones con menor capacidad económica y productiva y no estar relacionada con el nivel de gasto autonómico, habría que analizar el conjunto de CC.AA. de régimen común. Es decir, aquí no es relevante la distinción básica entre CC.AA. del 151 y del 143 en función del reiterado desnivel de gasto asumido, ya que la financiación del desarrollo económico es independiente, en principio, de dicho desnivel. Por otra parte, sería de esperar una alta correlación entre dicha financiación con el PIB, en términos per cápita. Además la línea de tendencia habría de ser idealmente de pendiente bastante negativa, lo que corroboraría el hecho de que se persigue el objetivo de ir reduciendo las divergencias en el nivel de PIB per cápita entre las CC.AA. En fin, si el PIB per cápita es el indicador fundamental de desarrollo económico, entonces es en relación a este tipo de transferencias donde en mayor grado sería previsible una alta correlación de carácter fuertemente redistributivo. Pues bien, considerando al conjunto de todas estas transferencias, resulta un coeficiente de determinación de 0,6795 y una línea de tendencia de pendiente negativa. El último componente del sistema de transferencias lo constituyen las discrecionales. Esta clase de transferencias en principio no obedecen a ninguna pauta ni criterios objetivos y explícitos en el conjunto de la financiación subcentral, sino que su funcionalidad se sitúa en el ámbito de la bilateralidad y discrecionalidad. En efecto, los resultados del cuadro 3 nos confirma que no se pueden sacar conclusiones estadísticamente aceptables sobre la pauta distributiva implícita que siguen. Ahora bien, del cuadro 4 se puede deducir que este tipo de transferencias, aunque no explícitamente, tiende a distribuirse en proporción a la población tanto en Canadá como en las CC.AA. del 143, no así respecto a las del 151, donde el ajuste no es estadísticamente aceptable. Una vez estudiados cada uno de los tramos de la financiación subcentral, quedaría por emprender un análisis agregado de todos ellos con el fin de obtener una representación y evaluación globales del sistema de financiación subcentral en ambos países. De manera que, al igual que antes, se realizan las pertinentes comparaciones entre, primero, Gobiernos provinciales canadienses y CC.AA. del 151 y, segundo, entre los dos grupos de CC.AA. Los resultados se muestran en el cuadro 5 y se ilustran en los gráficos 1 a 318. En ellos, partiendo de la financiación tributaria se ha ido agregando, en España, primero, las transferencias de nivelación. Segundo, las transferencias discrecionales; por último las transferencias de reequilibrio interterritorial, lo que daría lugar al total de la financiación. En Canadá, a los tributos se añade, primero, las transferencias de nivelación y, segundo, las discrecionales, obteniendo entonces la financiación total. Sobre todo, estamos interesados en destacar cómo en Canadá el PIB por habitante constituye un criterio básico de reparto de los recursos totales de financiación y cómo la transferencia de nivelación de ingresos cambia la pauta distributiva regresiva de la recaudación tributaria para hacerla progresiva en relación a la financiación total (las transferencias (18) Con el fin de evitar confusiones en la interpretación de estos gráficos sólo se muestran en ellos las líneas de tendencia para aquellos ajustes estadísticamente significativos. En los demás casos, sólo se representa el diagrama de “nube de puntos”. PEDRO ATIENZA MONTERO 27 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 discrecionales, aunque de manera residual, también coadyuva a ese cambio de tendencia en el reparto de los recursos financieros). Sin embargo, eso no ocurre en España. En efecto, tanto para las CC.AA. del 151 como para las del 143 los coeficientes de determinación no son en absoluto relevantes, sobre todo para las primeras. En todo caso sí parece desprenderse una cierta pauta regresiva en las CC.AA. del 143. Respecto a Canadá, la bondad del ajuste es al menos aceptable y se puede decir que el nivel de PIB per cápita es una variable explicativa de primer orden, aunque no la única, en el reparto de los recursos totales de financiación, lográndose una pauta distributiva claramente progresiva. En cuanto a España, sólo se puede decir que el nivel de renta per cápita media de las CC.AA. no es un indicador relevante en el reparto de los recursos financieros. Además no existe en absoluto una pauta progresiva en tal reparto, sino que más bien, en las del 143, tiende a ser regresiva. Por otra parte, en cuanto al reparto del total de financiación en términos absolutos, tanto en un país como en otro, el criterio de la población es la variable explicativa por antonomasia, según los estadísticos representados en el cuadro 4. Con una línea de tendencia prácticamente horizontal para las tres agrupaciones de Administraciones regionales, el coeficiente de determinación alcanza casi la unidad en todas ellas. En consecuencia, la diferencia fundamental entre los dos países estriba en la redistribución acentuadamente progresiva que realizan las transferencias de nivelación en Canadá (sobre todo la de ingresos), que invierte totalmente la pauta distributiva de los tributos. Esa función redistributiva no la realiza la nivelación española en absoluto. Sí la realizan las transferencias de reequilibrio, pero de manera a todas luces insuficiente si tomamos como término de comparación la financiación total de las Provincias canadienses y de las CC.AA. del 151. Dado ese contraste esencial, la cuestión clave está, creemos, en la emisión de un juicio de valor sobre la deseabilidad o no para España de la implementación de una nivelación de ingresos al estilo canadiense y la consecuente pauta redistributiva que se presenta en el país norteamericano. PEDRO ATIENZA MONTERO 28 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 CUADRO 5 ANÁLISIS REGRESIÓN LINEAL SIMPLE ENTRE FINANCIACIÓN POR HABITANTE (VARIABLE DEPENDIENTE) Y PIB PER CÁPITA (VARIABLE INDEPENDIENTE). RESULTADOS DE LA AGREGACIÓN DE COMPONENTES DE LA FINANCIACIÓN. AÑO 1999 Financiación tributaria1Tributos + nivelación Tributos+nivelación+ transferencias discrecionales Total Financiación (lo anterior más transferencias de reequilibrio interterritorial)2 Canadá: Gobiernos provinciales y = 0,0542x + 1492 t: (1,398) (2,008) p-valor: (0,2) (0,08) R2 = 0,1963 (*) y = 0,0684x + 4434,3 t: (-2,322) (8,205) p-valor: (0,049) (0,000) R2 = 0,4026 y = -0,0775x + 4633,7 t: (-2,742) (8,935) p-valor: (0,025) (0,000) R2 = 0,4846 y = -0,0775x + 4633,7 t: (-2,742) (8,935) p-valor: (0,025) (0,000) R2 = 0,4846 España: CC.AA. del 151 y = 0,0532x - 340,39 t: (6,119) (-2,951) p-valor: (0,009) (0,06) R2 = 0,925 y = 0,0158x + 1308,2 t: (0,671) (4,185) p-valor: (0,550) (0,025) R2 = 0,1306 (*) y = 0,021x + 1275,5 t: (0,841) (3,851) p-valor: (0,462) (0,031) R2 = 0,1908 (*) y = 0,0066x + 1742 t: (-0,199) (3,943) p-valor: (0,855) (0,029) R2 = 0,013 (*) España: CC.AA. del 143 y = 0,0485x - 308,8 t: (6,278) (-2,888) p-valor: (0,000) (0,02) R2 = 0,8314 y = 0,0444x + 134,3 t: (1,846) (0,404) p-valor: (0,102) (0,697) R2 = 0,2989 (*) y = 0,0446x + 170,95 t: (1,903) (0,536) p-valor: (0,089) (0,607) R2 = 0,3184 (*) y = 0,0254x + 540,85 t: (1,122) (1,728) p-valor: (0,295) (0,122) R2 = 0,1359 (*) Fuente: Elaboración propia a partir de las siguientes fuentes de datos. Para España, del M.E.H., “Informe sobre la financiación de las Comunidades y Ciudades Autónomas” y del INE (Contabilidad Regional y Padrón Municipal de Habitantes); para Canadá, del anuario K. Treff, D. Perry, Finances of Nation, 2001,CTF, Toronto y del Anuario estadístico de Canadá (1999) que publica Statistics Canadá. 1: Los resultados de Canadá ahora incluyen a Québec. Véase nota nº 1 del cuadro 3. 2: Al no existir en Canadá transferencias de reequilibrio interterritorial, los resultados del total de financiación coinciden con los de la columna anterior. (*): Ajustes de regresión lineal estadísticamente no significativos. PEDRO ATIENZA MONTERO 29 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 GRÁFICO 1 CANADÁ. ANÁLISIS DE LA FINANCIACIÓN DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES. AÑO 1999-2000 Fuente: Elaboración propia a partir del anuario K. Treff, D. Perry, Finances of Nation, 2001, CTF, Toronto y del Anuario estadístico de Canadá (1999) que publica Statistics Canadá. 30.000 PEDRO ATIENZA MONTERO 30 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 GRÁFICO 2 ESPAÑA. CC.AA. DEL 151. ANÁLISIS DE LA FINANCIACIÓN. AÑO 1999 Fuente: Elaboración propia a partir del M.E.H. “Informe sobre la financiación de las Comunidades y Ciudades Autónomas” y del INE (Contabilidad Regional y Padrón Municipal de Habitantes). PEDRO ATIENZA MONTERO 31 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 GRÁFICO 3 ESPAÑA. CC.AA. DEL 143. ANÁLISIS DE LA FINANCIACIÓN. AÑO 1999 Fuente: Elaboración propia a partir del M.E.H., “Informe sobre la financiación de las Comunidades y Ciudades Autónomas” y del INE (Contabilidad Regional y Padrón Municipal de Habitantes). PEDRO ATIENZA MONTERO 32 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 3. PRINCIPALES CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS CUANTITATIVO-COMPARADO. ¿SE PRODUCE UNA MEJORA CON EL ACTUAL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DE RÉGIMEN COMÚN? En este trabajo nos hemos centrado en la funcionalidad que ejercen las transferencias en el cumplimiento de los principios de nivelación y reequilibrio interterritorial en cuanto a la consecución de los criterios de reparto reseñados. En primer lugar hay que destacar que, según los resultados del cuadro 4, la población sí se erige en una variable fundamental explicativa del reparto de los recursos, sobre todo en las Provincias canadienses y en las CC.AA. del 151 y tanto en la nivelación de gastos, en la nivelación de ingresos como en la financiación total. En todos estos casos se alcanzan unos coeficientes de determinación altísimos y con unas líneas de tendencia prácticamente horizontales. Se puede decir que se cumple el objetivo de reparto igualitario en términos por habitante en los dos grupos de jurisdicciones comparables entre los dos países y en lo que respecta a los tramos de nivelación de gastos, nivelación total y de la financiación total. Sin embargo, en cuanto al objetivo de la progresividad en el reparto de los recursos ya no ocurre lo mismo, ya que mientras que se puede decir que en Canadá sí se cumple satisfactoriamente no así respecto tanto a las CC.AA. del 151 como a las del 143. En efecto, dado el carácter distributivo semejante que presentan las transferencias de nivelación de gastos (tendencialmente un reparto igualitario en términos per cápita) la diferencia esencial entre los dos países reside en la existencia de una nivelación de ingresos (o de capacidades fiscales) en Canadá, con una clarísima finalidad distributiva progresiva, ausente en España. Además, en nuestro país, las transferencias de reequilibrio interterritorial, inexistentes en Canadá, aunque consiguen cambiar la pauta distributiva, sobre todo en las CC.AA. del 151, no tiene, en absoluto, la misma capacidad redistributiva en sentido progresivo que ostenta la transferencia de nivelación canadiense. Al final, por tanto, resulta que los recursos totales de financiación se reparten de forma progresiva en Canadá, constituyendo el PIB per cápita una variable bastante explicativa de tal reparto, mientras que en España no podemos llegar a ninguna conclusión dado que los ajustes de regresión no son estadísticamente significativos, salvo decir que el PIB per cápita no constituye en absoluto un criterio de reparto fundamental del total de financiación tanto de las CC.AA. del 151 como de las CC.AA. del 143. Por último, respecto a la cuestión sobre si el actual modelo vigente a partir del año 2002 en España corrige la situación descrita en el epígrafe anterior, la reforma introducida consistió básicamente en una ampliación del sistema tributario autonómico (incluyendo mayor capacidad normativa respecto a los tributos ya cedidos con anterioridad y una mayor descentralización tributaria consistente en una participación parcial en la recaudación territorial del IVA e Impuestos Especiales) y la consecuente disminución de las transferencias de nivelación, ya que desaparecen las transferencias de la Seguridad Social y la PIE, quedando sustituidas por un más exiguo Fondo de Suficiencia. Esto tendrá como consecuencia presumiblemente una menor capacidad del sistema de redistribuir los recursos de manera más progresiva en el sentido que hemos argumentado anteriormente y tal como ocurre en Canadá. La única novedad aportada PEDRO ATIENZA MONTERO 33 EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS DEL ESTADO FEDERAL... CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 48, 2005, pp. 11-34 respecto al principio de nivelación la constituyen las posibles Asignaciones de Nivelación respecto a la educación y la sanidad. Pero, como el propio Acuerdo recoge, se trata de un recurso extraordinario, de implementación no automática, de configuración incompleta que se pospone y de carácter básicamente discrecional en base a negociaciones bilaterales, es decir, rasgos contrarios a lo que debería ser una verdadera transferencia de nivelación. En definitiva, creemos que se pierde capacidad niveladora en el sistema de financiación autonómica, aún más cuando el FCI queda regulado prácticamente de la misma manera como había funcionado hasta ahora (sin aumentar, sobre todo, su dotación financiera global). Es decir, en este aspecto, se produce un alejamiento del modelo canadiense en cuanto, finalmente, el sistema va a perder progresividad en el reparto de los recursos totales entre las distintas CC.AA. Así pues, un mayor acercamiento al modelo canadiense, y ahora con más necesidad, consistiría en la implantación de una nivelación de ingresos parecida a la canadiense. BIBLIOGRAFÍA. ATIENZA MONTERO, P. (2003): El federalismo fiscal canadiense: comparación con el Estado de las Autonomías y posibles aplicaciones al mismo, Tesis Doctoral inédita, Universidad de Málaga. ATIENZA MONTERO, P. (2004): El federalismo fiscal canadiense. La financiación de las Provincias y Territorios canadienses, ESPAL (Asociación de Estudios del Sector Público Autonómico y Local), Sevilla. BOADWAY, R.W. (2001): “Equalization revisited: its role and design”, Mimeo. BOADWAY, R.W. (2003): “The theory and practice of equalization”, Mimeo. BOADWAY, R.W., FLATTERS F. (1982): Une analyse économique de la péréquation, Consejo Económico de Canadá, Ottawa. BOADWAY, R.W., HOBSON P.A.R. (1993): Intergovernmental fiscal relations in Canada, Canadian Tax paper nº 96, Canadian Tax Foundation, Toronto. 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