El Reglamen o O gánico Municipal.
(Régimen
igen e y p ime as e lexiones ace ca del P oyec o de
Ley de Mode nización del Gobie no Local)
José Luis Ri e o Yse n
El ex o con iene, en esencia la con e encia p onunciada en La Palma en
no iemb e de 2001 o ganizada po su Cabildo.
I.
-
CONCEPTO DE REGLAMENTO ORGÁNICO
El Reglamen o O gánico Municipal (en lo sucesi o, ROM)es una no ma
ju ídica emanada en eje cicio de
la po es ad eglamen a ia
y o ganiza o ia
m
u
nicipal, po es ades de i adas y a la ez implíci as en la au onomía local
(a c. 4 LBRL).
II.
LA
POTESTAD ORGANIZATORIA: SU ATRIBUCIÓN
La po es ad o ganiza o ia es aquella median e la cual la Adminis ación
c ea o sup ime ó ganos, a ibuye compe encias, coo dina ac i idades, o ganiza
sus se icios y disciplina su ac i idad y uncionamien o. Como al po es ad
se
encuen a suje a al p incipio de legalidad, sujeción de la que se de i a su
con-
igu ación
como un pode ju ídico que ha de p ocede del o denamien o
ju í-
dico.
La libe ad de o ganización y la libe ad de uncionamien o cons i uyen
las dos mani es aciones en que sus ancialmen e se esume la capacidad de au-
oo ganiza se
1
.
1.- Lo básico y lo complemen a io en lo o ganiza o io
La po es ad o ganiza o ia se a ibuye compe encialmen e al Es ado, a la
Comunidad Au ónoma, a la P o incia y al Municipio.
1
Fe nández Fa e es G.: "La po es ad de au oo ganización", T a ado de De echo Municipal,
Tomo I, Ci i as, 1998, Di ección Muñoz Machado.
151
ESUDi05
El Reglamen o O gánico Municipal
José Luis Ri e o Yse n
ESTUDIOS
Es e epa o compe encial sigue la inicialmen e imp ecisa dis inción en-
e lo que es la compe encia básica, la compe encia complemen a ia o de de-
sa ollo y la compe encia au oo ganiza i a local.
La STC de 28 de julio de 1981 decla a exp esamen e que: "Las Comuni-
dades Au ónomas no pueden se dejadas en lo que oca a la con igu ación de
sus ó ganos de gobie no a la in e p e ación que cada Comunidad au ónoma
pueda hace de ese de echo a la au onomía cons i ucionalmen e ga an iza-
da... La ga an ía cons i ucional es de ca ác e gene al y con igu ado a de un
modelo de Es ado y ello conduce como consecuencia obligada a en ende que
co esponde al mismo la ijación de p incipios o c i e ios básicos en ma e ia
de o ganización y compe encias de aplicación gene al a odo el Es ado." En el
mismo sen ido pos e io es p onunciamien os del TC; STC 21 de diciemb e de
1989.
2.- La pa icipación a a és de los ó ganos p opios
La STC 84/1982 indica po su pa e que la ga an ía ins i ucional supone
el de echo de la Comunidad a pa icipa a a és de
Oiga nos p opios
en el go-
bie no y la adminis ación de cuan os asun os le a añan, g aduándose la in-
ensidad de es a pa icipación en unción de la elación exis en e en e los in-
e eses locales y los sup alocales en el con ex o de ales asun os o ma e ias. Pa-
a el eje cicio de esa pa icipación en el gobie no y la adminis ación en cuan-
o les a añe,
los ó ganos ep esen a i os de la Comunidad local han de es a do ados
de las po es ades sin la que ninguna ac uación au onómica es posible.
(STC 32/81).
El concep o cuali a i o de au onomía que consag a así la Cons i ución po-
ne en p ime é mino la dimensión o ganiza i a, pues con la ga an ía de dicha
au onomía de lo que se a a es de asegu a la exis encia y el uncionamien o
de cen os de decisión do ados de una economía y una lógica p opias ci adas
en el p incipio de la ges ión de los co espondien es in e eses bajo la p opia
esponsabilidad
2
.
Den o del ma co básico que es ablece la LBRL, igu a que en la o gani-
zación de los ó ganos necesa ios municipales a la ez que en elación con las
delegaciones de compe encias y de coo dinación de las ac i idades, se exige
(a es. 7.3 y 59 LBRL) sal a siemp e la po es ad de au oo ganización, en el
p ime caso y el eje cicio de las acul ades de p og amación, plani icación y o -
2
Pa ejo Al onso L.: "La po es ad o ganiza o ia de la Adminis ación local. REALA 255-256, p.
14 y ju isp udencia del Te. y TS allí ci ada.
152
denación de los se icios o ac i idades de su compe encia, en el caso de la co-
o dinación de ac i idades.
El a ículo 5 de la Ley Regulado a de las Bases del Régimen local es able-
cía en su p imi i a edacción que las En idades locales «se igen en cuan o a
su égimen o ganiza i o y de uncionamien o de sus ó ganos: en p ime é -
mino, po la p esen e Ley y, además, po las leyes de las Comunidades Au ó-
nomas sob e Régimen local y po el Reglamen o O gánico p opio de cada En-
idad en los é minos p e is os en es a Ley». Co esponde al Pleno del Ayun-
amien o, po mayo ía absolu a del núme o legal de miemb os, la ap obación
modi icación del ci ado Reglamen o O gánico [a s. 22.d)
y
47.3.a) de la Ley
Básica, y 50.3 del Reglamen o de O ganización y Funcionamien o y Régimen
ju ídico de las Co po aciones locales].
En el a ículo 20 del mismo ex o legal ya ci ado y donde se egulaba la
o ganización municipal, se es ablecía, po o a pa e, que:
«1. La o ganización municipal esponde a las siguien es eglas:
a)
El Alcalde, los Tenien es de Alcalde el Pleno exis en en odos los
Ayun amien os.
b)
La Comisión de Gobie no exis e en los Municipios con población de
de echo supe io a 5.000 habi an es y en los de menos, cuando así lo dispon-
ga su Reglamen o O gánico o así lo acue de el Pleno de su Ayun amien o.
c)
El es o de los ó ganos, complemen a ios de los an e io es, se es able-
ce y egula po los p opios Municipios en sus Reglamen os o gánicos, sin o o
lími e que el espe o a la o ganización de e minada po es a Ley.»
La edacción de es os p ecep os, especialmen e el apa ado c) del a ícu-
lo 20 ci ado, susci ó desde el p ime momen o dudas in e p e a i as y obje-
ciones po pa e de la doc ina. La Ley Regulado a de las Bases de Régimen
local ese aba en es os p ecep os a la po es ad eglamen a ia local la o gani-
zación municipal, haciendo p e alece las decisiones municipales espec o a
su p opia es uc u a o gánica -plasmadas en su Reglamen o in e no- sob e las
leyes de la Comunidad Au ónoma y sob e los eglamen os, an o del Es ado
como de la Comunidad Au ónoma en es a ma e ia.
La Ley Básica de Régimen local se e igía de es a o ma en no ma habili-
an e de un amplio econocimien o de au onomía pa a las En idades locales
en o den a con o ma su p opia o ganización in e na, a la ez que sen aba un
ma co mínimo, necesa io e indisponible, consis en e en la con igu ación del
Alcalde, el Pleno y los Tenien es de Alcalde, como ó ganos necesa ios en o-
153
ESTUDIOS
El Reglamen o O gánico Municipal
F en e a la esis sus en ada po la Ley de Bases de Régimen local -que ins-
pi aba cla amen e su Exposición de Mo i os, como ya hemos expues o-, el T i-
bunal Cons i ucional, en su Sen encia 214/1989, de 21 de diciemb e, ha de-
cla ado la incons i ucionalidad del inciso inal del a ículo 20.2 y el a ículo
32.2 de la LBRL.
La ci ada Sen encia p esen a no pocas ambigüedades, como algunos au-
o es han des acado (Ba e o Rod íguez; Sa mien o Acos a; Vallina Vela de).
E ec i amen e, en el Fundamen o Ju ídico sex o, y en elación con el úl-
imo inciso del apa ado 2 del a ículo 20 («en odo aquello que su eglamen-
o o gánico no disponga lo con a io»), el T ibunal Cons i ucional a i ma:
" ue que al exp esión signi ica que el espacio no ma i o de las Comunidades
Au ónomas en es e pun o queda ambién i ualmen e desplazado en su o a-
lidad po los Reglamen os O gánicos complemen a ios de que puedan do a -
se según es a Ley los Municipios. Po lo que debe decla a se con a io al o -
den cons i ucional de compe encias el inciso asc i o".
Es a o unda decla ación se e, sin emba go, en el mismo undamen o,
con adicha, po cuan o el T ibunal a a admi i al p opio iempo «la exis en-
cia de un ámbi o ese ado a la au onomía o ganiza i a municipal, ámbi o és-
e que no pod á se desconocido o in adido po las no mas que, en ma e ia
de o ganización municipal complemen a ia, dic en las Comunidades Au óno-
mas», decla ación que se hace sin que en modo alguno se de ina en qué con-
sis a ese ámbi o o ganiza i o p opio ese ado al Municipio.
Pese a es as ambigüedades coincidimos con Ba e o Rod íguez
4
en que la
decla ación de incons i ucionalidad de los p ecep os que se ían de base a ese
ámbi o o ganiza i o municipal p opio (a s. 20.2, 21.2, 32.2 de la LBRL), es su-
icien emen e explíci a pa a en ende sus i uido el sis ema de uen es de la
LBRL en ma e ia o ganiza i a in e na po un sis ema de p elación de uen es
que pa i ía de la legislación básica es a al; la legislación au onómica de desa-
ollo; los Reglamen os o gánicos de las En idades locales; y, inalmen e, la le-
gislación es a al no básica con o me a lo dispues o en el a ículo 149.3 CE.
La decisión del T ibunal Cons i ucional en es e pun o nos me ece un jui-
cio nega i o.
José Luis Ri e o Yse n
e5TUD105
dos los Ayun amien os y de la Comisión de Gobie no en los Municipios con
población de de echo supe io a 5.000 habi an es.
La Exposición de Mo i os de la Ley Básica de Régimen local jus i icaba es-
e econocimien o de la po es ad o ganiza i a local en los siguien es é minos:
«la esolución adecuada a es a ensión... (en e uni o mismo y di e sidad en
la o ganización local) ... exige, desde luego, la cons icción del ma co gene al
a lo es ic amen e indispensable pa a sa is ace el in e és nacional, pe o am-
bién, desde luego, una especí ica ponde ación, según su alo cons i ucional
ela i o, de las exigencias ecíp ocas del in e és au onómico y el es ic amen-
e local. De es a ponde ación esul a que si en lo que asciende a la con o -
mación de la o ganización e i o ial (p ocesos de al e ación de municipios y
c eación de nue os En es e i o iales) debe p ima el in e és au onómico, no
sucede lo mismo en el plano de la o ganización in e na de las En idades loca-
les; plano en el que p ocede econoce la p imacía del in e és de la acomo-
dación de aquélla a las ca ac e ís icas especí icas de és as».
Se p e eía, en suma, una aplicación p e e en e del Reglamen o local en
ma e ia o ganiza i a sob e la legislación au onómica; és a ope a ía, en conse-
cuencia, como egulación suple o ia de la municipal.
La solución a bi ada po la Ley, la p imacía de la no ma elabo ada po
el Pleno municipal sob e la legislación au onómica, no es aba exen a de p o-
blemas in e p e a i os.
La publicación del Real Dec e o 2568/1986, de 28 de no iemb e, po el
que se ap obó el Reglamen o de O ganización, Funcionamien o y Régimen
Ju ídico de las En idades locales, añadió a es as dudas la ela i a a la posición
de es a no ma es a al sob e el e e ido Reglamen o o gánico.
Po lo que espec a a es a cues ión, hemos a i mado ya en o o luga
3
e
insis imos aho a, en el ca ác e de legislación es a al no básica sob e Régimen
local del Reglamen o de O ganización, Funcionamien o y Régimen Ju ídico
de las Co po aciones locales, y en gene al, de odos los Reglamen os es a ales
sob e Régimen local dic ados al ampa o de la emisión no ma i a con enida
en el apa ado 2 de la Disposición inal p ime a de la Ley Regulado a de las
Bases de Régimen local. Es a no ma i a (y el Reglamen o que comen amos en
consecuencia), es una no ma i a supedi ada a la que puedan dic a las Co-
munidades Au ónomas en el ámbi o de sus compe encias.
4
"El Reglamen o o gánico de las en idades locales en el esquema de uen es; "RAAP, n'. 2,
3
Ri e o Yse n José Luis: Manual de De echo local, 4
4
ed., Gui as, 1999.
pág. 123.
154
155
José Luis Ri e o Yse n
ESTUDIOS
E ec i amen e el o den cons i ucional de uen es pe mi e -quizá obliga- a
una in e p e ación como la que el T ibunal ha hecho. La decisión con ello se
apega, sin emba go, a una lec u a o mal del Tex o Cons i ucional que no
conside a el papel sus ancial que a la po es ad o ganiza o ia local debe eco-
noce se. El a ículo 6 de la Ca a Eu opea de la Au onomía local es ablece así
en su pá a o 1: «Sin pe juicio de las disposiciones más gene ales c eadas po
la Ley, las En idades locales deben pode de ini po sí mismas las es uc u as
adminis a i as in e nas con las que p e enden do a se, con obje o de adap-
a las a sus necesidades especí icas y a in de pe mi i una ges ión e icaz».
T ansc ibimos pa e del o o ese ado que a es e pun o de la Sen encia
que comen amos o muló el Magis ado Díaz Eimil en apoyo de los c i e ios
ecogidos en la LBRL.
Se a i ma en es e o o pa icula que «la na u aleza suple o ia y esidual
de esa compe encia au onómica iene necesa iamen e de e minada po la ga-
an ía de la au onomía municipal, la cual exige de mane a insoslayable que las
Comunidades Au ónomas no puedan
cub i más espacio o ganiza i o munici-
pal complemen a io que aquel que el municipio no haya comple ado». Ha-
ce lo de o o modo, señala Díaz Eimil, se ía econoce a las Comunidades Au-
ónomas
«una especie de compe encia básica de segundo g ado que, apa e
de incu i en la con adicción concep ual de compa ibiliza lo básico con lo
complemen a io, al e a sus ancialmen e el modelo cons i ucional de o gani-
zación municipal, en la medida en que admi e la posibilidad de que el pode
complemen a io de au oo ganización de los municipios encuen e lími es
más allá del ma co básico es ablecido po el legislado es a al, que es el único
que iene compe encia pa a es ablece lo».
La Ley 11/1999, de 21 de ab il, edac a inalmen e el a ículo 20 como si-
gue: «A ículo 20-. La o ganización municipal esponde a las siguien es eglas:
a)
El Alcalde, los Tenien es de Alcalde y el Pleno exis en en odos los
Ayun amien os.
b)
La Comisión de Gobie no exis e en odos los municipios con pobla-
ción de de echo supe io a 5.000 habi an es y en los de menos cuan-
do así lo disponga su Reglamen o o gánico y así lo acue de el Pleno
de su Ayun amien o.
c)
En los municipios de más de 5.000 habi an es, y en los de menos en que
así lo disponga su Reglamen o o gánico o lo acue de el Pleno, exis i án,
si su legislación au onómica no p e é en es e ámbi o o a o ma o gani-
za i a, ó ganos que engan po obje o el es udio, in o me o consul a de
los asun os que han de se some idos a la decisión del Pleno, así como el
ESTUDIOS
El Reglamen o O gánico Municipal
seguimien o de la ges ión del Alcalde, la Comisión de Gobie no y los
Concejales que os en en delegaciones, sin pe juicio de las compe encias
de con ol que co esponden al Pleno. Todos los g upos polí icos in e-
g an es de la Co po ación end án de echo a pa icipa en dichos ó ga-
nos, median e la p esencia de Concejales pe enecien es a los mismos.
d)
El es o de los ó ganos, complemen a ios de los an e io es, se es ablece
y egula po los p opios municipios en sus eglamen os o gánicos.
2.
Las leyes de las Comunidades Au ónomas sob e el égimen local po-
d án es ablece una o ganización municipal complemen a ia a la p e is a en
el núme o an e io .
3.
Los p opios municipios, en los eglamen os o gánicos, pod án es able-
ce y egula o os ó ganos complemen a ios, de con o midad a lo p e is o en
es e a ículo y en las leyes de las Comunidades Au ónomas a las que se e ie e
el a ículo an e io ».
La edacción de la
ley
no cla i ica las dudas que es e ema
de
la je a quía
de uen es en ma e ia o ganiza i a había plan eado. De hecho nos pa ecen cla-
amen e con adic o ios los pá a os 2 y 3 del nue o a ículo 20. C eemos que,
en
odo caso, la in e p e ación que se dé al p ecep o ha de se con o me con
la Sen encia del T ibunal Cons i ucional 214/1989. Señala Pa ejo Al onso L.
5
que en la base del azonamien o del TC en es a Sen encia hay una cie a pe i-
ción de p incipio que se con ie e en un pie o zado de odo el azonamien o:
conside a que la legislación es a al básica p ecisa necesa iamen e una legisla-
ción au onómica de desa ollo sin que pueda concebi se una egulación bási-
ca ce ada ya po la p opia CE y el es a u o Así sucede en el caso que nos ocu-
pa y po ello se ía ac ible una egulación complemen a ia de la es ablecida en
la LBRL desplegada po la po es ad eglamen a ia local en el Reglamen o o -
gánico. Tal posibilidad ue admi ida po el TC en STC 227 /88 -Ley de Aguas-
. Con es e p ocede el TC pa ece igno a el eno li e al del pá a o p ime o
del a ículo 6 de la CEAL: "Sin pe juicio de las disposiciones mas gene ales c e-
adas po la ley, las en idades locales deben de ini po sí mismas las es uc u as
adminis a i as in e nas con las que p e enden do a se, con obje o de adap a -
las a sus necesidades especí icas y a in de pe mi i una ges ión e icaz".
A nues o modo de e en es a "minus alo ación" ac ual de la unción del
Reglamen o o gánico pe i e oda ía un muy iejo p ejuicio con a el papel y
op.
ci .,
pág. 22 y si.
156
157
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e5TUD105
CSTUDIC6
El Reglamen o O gánico Municipal
el alo de las no mas de o ganización. C eo que hemos supe ado cla amen e la
an igua conside ación de las no mas de o ganización como no mas no ju ídicas
sino me amen e in e nas pe o la e aún es a ieja idea que ol ida que lo o gáni-
co, y den o de ello lo p ocedimen al, es una conside ación i al en un De echo
adminis a i o cada ez mas plagado de disc ecionalidad, especialmen e de dis-
c ecionalidad écnica. Es o es especialmen e álido en el mundo local en donde
el p og esi o p oceso de concen ación de unciones en el Alcalde y en ó ganos
ejecu i os en de imen o del Pleno pe mi e una ges ión local mas ágil pe o am-
bién cada día menos pa icipada y con olada ; en es e quehace uno de los mas
álidos ins umen os es el esc upuloso espe o a las no mas que egulan la com-
pe encia y el p ocedimien o de adopción de acue dos en la ges ión del cada día.
En es e de eni de la ida local la con eniencia del eglamen o o gánico
es cla a. Más que con enien e es imp escindible acudi a es e ins umen o, es-
pecialmen e hoy día en que las es uc u as locales se hacen mas complejas y la
ac i idad local se a cada ez canalizando mas a a és de la u ilización de o -
mas ges o as pe soni icadas con un es a u o p opio po el que desg aciada-
men e se il a, ambién en el ámbi o de nues as co po aciones locales, lo que
hemos enido a llama huida del De echo adminis a i o y que cada ez más
es, lamen ablemen e, una huida del De echo, simplemen e.
Pa iendo de es a p emisa la cues ión cen al del ema que nos ocupa no
es la bondad o necesidad de la exis encia en el municipio de una no ma co-
mo el Reglamen o o gánico sino la de de e mina su
con enido.
En es a a ea,
la libe ad de con igu ación del municipio es amplia. Debie a, sin emba go,
conside a se la necesidad y no solo la me a opo unidad de inclui como con-
enido de es a no ma ins i ucional no solo las p e isiones de la LBRL espec-
o a la o ganización conside ada como necesa ia sino ambién una se ie de de-
e minaciones a las que con iene hace e e encia.
III. EL CONTENIDO DEL REGLAMENTO ORGANICO:
Puede así o ma pa e del eglamen o o gánico:
1.- La o denación de los ó ganos complemen a ios
En lo no es ablecido po la ley. En Cana ias, (a c. 621.b, Ley 14/90 de 26 de
julio, ienen al conside ación, las Comisiones Municipales In o ma i as; La Co-
misión municipal de Cuen as; la Comisión de colabo ación con o as Adminis a-
ciones Públicas y cualesquie a o as que pudie a c ea el Pleno de la Co po ación.
158
2.- P e isiones complemen a ias ela i as al Es a u o de los miemb os de la Co po-
ación.
Señala en es e sen ido Rome o He nández que aspec os como los c i e-
ios e ibu i os, consignación p esupues a ia, pe iodicidad en los pagos, de-
e minación del mé odo de ob ención de in o maciones y da os que le pe -
mi an el pleno eje cicio de sus de echos polí icos e c., cons i uyen la ma e ia
p opia de la eglamen ación o gánica. En es e capí ulo pueden inclui se:
a).-
La cons i ución, el uncionamien o y la modi icación de los g upos
polí icos (a c. 73.3 LBRL).
- La egulación de la o mación de los G upos Polí icos y la inco -
po ación a ellos de los co po a i os es ma e ia lógica del Reglamen o p o-
pio, con las ga an ías inhe en es a su p ocedimien o especí ico de elabo a-
ción, que debe inclui no sólo el ámi e de "in o mación pública", sino am-
bién el de "audiencia a los in e esados", (STS de 15 de sep iemb e de 1995).
Insis iendo en es e c i e io es ablece la S . ci ada en su FJ 4
9
. que "es igu o-
samen e inadmisible es ablece las eglas ela i as a cons i ución, o ganiza-
ción y uncionamien o de los G upos de co po a i os en un me o Acue do
del Pleno, pues ellas en añan "una decisión p e ia y es able que, po lógica,
p ecede a la adopción de cualquie acue do que pueda adop a el p opio ó -
gano y ige la o mación de és os po inde ogabilidad singula ".
En STS de 20 de mayo de 1988 se es ablece que: encauzándose po la ía
del Reglamen o, no hay incon enien e en que la egulación alcance ex emos
ales como la ijación de un núme o mínimo de miemb os necesa ios pa a que
pueda o ma se el G upo (STS de 20 de mayo de 1988); pe o lo que no pod á
hace se, po esa ía, se á es ablece disc iminaciones en e los Concejales o Di-
pu ados P o inciales de al mane a que unos es én adsc i os a G upos y o o u
o os, no, po que el o ma pa e de un G upo, sea el pe enecien e a la o -
ganización polí ica con cuya candida u a se p esen ó, sea el Mix o, in eg a el
de echo cons i ucional de los co po a i os, no pudiendo se elegados a la
condición de «no adsc i os», (STS de 23 de ene o de 1995).
b).-
Po el con a io no se pueden in oduci es icciones o ó mulas que
des i úen la e ec i idad del es a u o de los miemb os de la Co po ación en
los é minos del a c. 23 CE.
Así no se pueden educi los mo i os sob e los que puede e sa una Se-
sión ex ao dina ia de Pleno con ocada a solici ud del núme o legal de Con-
159
José Luis Ri e o Yse n
eSTUDIOS
CSTUD105
El Reglamen o O gánico Municipal
cejales o Dipu ados P o inciales, ni amplia el núme o de solici an es eque i-
do o el plazo legal pa a p ocede a la con oca o ia y luego a la celeb ación de
aquélla, como pa ece ob io (STS de 16 de eb e o de 1993). Pe o,
sensu con-
a io,
pa ece ambién e iden e que sí se puede ac ua mejo ando las condi-
ciones que la legislación pone de ma co al es a u o de aquellos, es deci , dis-
minuyendo el núme o legal exigible pa a solici a la con oca o ia, educien-
do el plazo pa a p ocede a la celeb ación, e c.
6
En STS de 5 de julio de 1994 se p ohibe educi el égimen gene al de
con oca o ia de las Sesiones; es o es, educi el plazo de dos días en e la con-
oca o ia y la Sesión, sal o decla ación de u gencia, p e isión
CI1Va
inobse -
ancia es sancionada con la nulidad, como es sabido, "sin que el hecho de ha-
be podido dispone de cuan a in o mación se p ecisa e pa a la o mación de
la olun ad de la decisión a adop a sea un da o ele an e pa a subsana aquel
icio". (STS de 5 de julio de 1994).
Pe o sí se pueden educi los in e alos de pe iodicidad de las Sesiones;
si
la Ley no
exige más allá de una Sesión plena ia al imes e, no ha incon-
enien e alguno pa a ija una al mes o incluso una po quincena. Aho a bien,
omada es a decisión, la misma pasa a in eg a
el es a u o de los ca gos públi-
cos akc ados, con la impo an e consecuencia de que el incumplimien o de
aquélla p oduci á un menoscabo en el de echo undamen al consag ado en
el a . 23.2 CE (STS de 21 de mayo de 1993), sal o que, na u almen e, al in-
cumplimien o es é undado en causas jus i icadas, po ejemplo habe se e-
suel o la p ác ica o alidad de los asun os pendien es en una Sesión ex ao di-
na ia celeb ada pocos días an es, o se i ualmen e imposible ene in o ma-
dos y dic aminados a iempo nue os asun os pa a ele a al Pleno (STS de 9 de
julio de 1993).
c).- En gene al, el Reglamen o O gánico no pod ía adop a p e isión alguna que
en o pecie a el de echo de los co po a i os locales a des i ui a su P esiden e median e la
moción de censu a, de echo
és e que cons i uye un aspec o esencial del núcleo ga-
an izado po el a . 23.2 CE, en la medida en que es ele an e no sólo pa a el
co po a i o ep esen an e sino ambién pa a los elec o es ep esen ados que
a su a és sa is acen su pa icipación en los asun os públicos. Po ello, no po-
d ía exigi se un núme o de solici an es supe io al es ipulado legalmen e, ni
es ablece se un o mulismo de e minado con designio obs uccionis a (STS
de
27
de ab il de 1993) ni una "mo i ación", en sen ido écnico-legal (STS de
6
Tomo las ci as de ju isp udencia de Sánchez Goyanes E.: "la po es ad no ma i a local", en
El consul o , año 2000.
11 de eb e o de 1997), ni pod ía al e a se la lis a de supues os asados (a .
107 ROF) en los que se ía ac ible denega la con oca o ia del Pleno (STS de
30 de ab il de 1993), ni, en in, a icula un debe de abs ención de los Con-
cejales que u ie en "mo i os pe sonales," pa a p opugna la moción (STS de
16 de eb e o de 1998).
d).- Sí se pueden egula las asignaciones económicas especí icas a los
g upos polí icos en los é minos del a e. 73.3 LBRL. En es e sen ido se puede
egula g .:
.- El p ocedimien o
de
pago o el égimen con able de es as asignaciones.
.- Abono de cuan ías a los concejales en égimen de dedicación exclusi a
o pa cial
.- Cuan ía condiciones de las indemnizaciones
3.- Los p ocesos de desconcen ación municipal.
a) Las Jun as Municpales de Dis i o.
Podemos e e i nos en es e sen ido a los ep esen an es del Alcalde en los
ba ios, las Jun as municipales de Dis i o y cuan os ó ganos desconcen ados
puedan c ea se, siemp e con el lími e de no lesiona el p incipio de unidad
de gobie no ges ión del Municipio.
Son las Jun as Municipales de Dis i o ó ganos colegiados de ca ác e
complemen a io, cuya inalidad p imo dial consis e en desconcen a e i o-
ialmen e las compe encias del Ayun amien o y, consecuen emen e, ap oxi-
ma ísicamen e el gobie no municipal a los ecinos, así como acili a la pa -
icipación ecinal en los asun os municipales -a s. 24 LBRL y 128 ROF-. De es-
e modo, las Jun as de Dis i o son ó ganos pe i é icos, es deci , su compe en-
cia se ci cunsc ibe a una pa e del e i o io del municipio.
La decisión de c eación de es as Jun as de Dis i o es de la exclusi a com-
pe encia de cada Co po ación local, a endiendo a las ca ac e ís icas del asen-
amien o de la población en el é mino municipal -a s. 24 LBRL y 129.1 ROF,
y aun cuando el ROF -a . 129.2- pa ece e e i se a un supues o «Reglamen o
de las Jun as Municipales de Dis i o», el p opio ROF -a . 129.3- p ecisa que
dicho Reglamen o ha de en ende se, a odos los e ec os, pa e in eg an e del
Reglamen o O gánico de la Co po ación. Po an o, se a a de una decisión
ese ada al Reglamen o O gánico, de modo que no cabe la c eación de es os
ó ganos po simple acue do plena io.
160
161
El Reglamen o O gánico Municipal
El ROF -a . 129.1- emi e di ec amen e la composición de las Jun as de Dis-
i o a la po es ad au oo ganiza i a de cada Co po ación local. En odo caso,
aquí sí es lógica una composición mix a, in eg ada po miemb os de la Co po-
ación y po agen es sociales -a . 235 ROF-, y en la que, incluso, los p ime os
engan una posición de p imacía, y ello es así po que es as Jun as -a di e encia
de los Consejos Sec o iales- pueden ene a ibuidas unciones deciso ias. En o-
do caso, se ía con enien e que la legislación au onómica p ecisa a la o ma de
designación de es os Vocales (en Cana ias, según una Ley de 1990, son nom-
b ados po los g upos polí icos a endiendo a la p opo cionalidad en el Pleno).
El ROF -a . 139.1- emi e di ec amen e ambién el uncionamien o de las
Jun as de Dis i o a la po es ad au oo ganiza i a de cada Co po ación local, si
bien añade que se inspi a á en las no mas egulado as del uncionamien o del
Pleno, que egi án, en odo caso, de o ma suple o ia.
La Ley 8/86 de Régimen Ju ídico de las Adminis aciones Públicas de Ca-
na ias, e o mada po la ley 14/ 90 de 26 de julio p e é como ó ganos de ges-
ión desconcen ada las Jun as Municipales de Dis i o o Ba io en los munici-
pios de
mas de 50.000 habi an es de de echo y los Consejos de pa icipación
ciudadana. Las p ime as pa ece pueden asumi compe encias an o descon-
cen adas como descen alizadas po ía de delegación; las desconcen adas
del Pleno y del Alcalde y la Comisión de Gobie no las compe encias delegadas
(a c. 98 de la ley 14/90). Como ó ganos especí icos se añaden los Consejos de
Ba io y los Consejos Locales de Sec o .
Las no mas cons i u i as de odos es os en es pueden o ma pa e in e-
g an e del Reglamen o o gánico municipal.
El a c. 24 de la LBRL ya mencionado p esen a una desconcen ación sec-
o ial y e i o ial. Quizá lo más in e esan e de ella es, como Pa ejo Al onso in-
dica,
7
que, "en la medida en que los en es locales no ienen o as compe en-
cias que las a ibuidas legalmen e, la asignación in e na de compe encias a los
ó ganos desconcen ados ha de hace se necesa iamen e a cos a de los exis-
en es, incluidos los de ca ác e necesa io...; la au oo ganización local no ope-
a solo en la pe i e ia de la es uc u a de las co espondien es adminis acio-
nes; an es, al con a io, es capaz de incidi en su mismo núcleo pa a p oduci
la necesa ia adap ación o ganiza i a de las ci cuns ancias peculia es de cada
7
Pa ejo Al onso
"La po es ad de au oo ganización de la Adminis ación local", en Docu-
men ación Adminis a i a, nQ 228, págs. 28 y ss.
comunidad... con el lími e necesa io del a c. 34 in ine cuando p ohibe que
la desconcen ación lesione el p incipio de la unidad de gobie no y ges ión de
los municipios.
b).- Los Concejales Delegados
El Alcalde puede delega sus compe encias no sólo en los Tenien es de Al-
calde, sino ambién en o os Concejales que ca ezcan de esa condición, y aun
cuando no pe enezcan a la Comisión de Gobie no -a . 43.3 ROF-. Así, el ROF -
a . 120.1- dispone que los Concejales-Delegados -y los Dipu ados-Delegados- son
aquellos Concejales -y Dipu ados- que os en an algunas de las delegaciones de
a ibuciones del P esiden e. En de ini i a, los Concejales Delegados son ó ganos
unipe sonales de ca ác e complemen a io y, asimismo, pueden se uno o a ios.
Es as delegaciones pueden se «gené icas», e e idas a una o a ias de las
á eas en las que, en su caso, el Reglamen o O gánico dis ibuya los se icios
adminis a i os de la Co po ación -a s. 43.3 y 45 ROF-, o «especiales», e e i-
das a la di ección y ges ión de asun os de e minados incluidos en las ci adas
á eas
-a . 43.4
ROF-.
e).- Las Comisiones In o ma i as
Las Comisiones In o ma i as son ó ganos colegiados complemen a ios,
que ac úan como ó ganos in e nos del Pleno de la Co po ación.
Las Comisiones pueden se pe manen es y especiales -a . 124.1 ROF-. Son
Comisiones In o ma i as pe manen es las que se cons i uyen con ca ác e gene-
al, dis ibuyéndose en e ellas las ma e ias que han de some e se al Pleno. Su
núme o y denominación, así como cualquie a iación de las mismas du an e el
manda o co po a i o, se decidi á median e acue do adop ado po el Pleno a
p opues a del P esiden e, p ocu ando, en lo posible, su co espondencia con el
núme o y denominación de las g andes á eas en que se es uc u en los se icios
co po a i os. A es e espec o, el ROF -a . 38.b)- es ablece que la c eación y com-
posición de las Comisiones In o ma i as pe manen es debe se ijada po acue -
do plena io adop ado en sesión ex ao dina ia, que hab á de con oca el P esi-
den e den o de los ein a días siguien es al de la sesión cons i u i a de la Co -
po ación. De o o lado, son Comisiones In o ma i as especiales, las que el Pleno
acue de cons i ui pa a un asun o conc e o, en conside ación a sus ca ac e ís i-
cas especiales de cualquie ipo. Es as Comisiones se ex inguen au omá icamen-
e una ez que hayan dic aminado o in o mado sob e el asun o que cons i uye
su obje o, sal o que el acue do plena io que lo c eó dispusie a o a cosa -a .
José Luis Ri e o Yse n
C5TUD105
162
CSTUDIOS
163
El Reglamen o O gánico Municipal
p esidencia ecae á en un miemb o de la Jun a co espondien e -hay que en-
ende que designado lib emen e po el P esiden e de la Co po ación- y su ac-
uación de in o me y p opues a es a á en elación con el ámbi o de ac uación
de la misma.
José Luis Ri e o Yse n
C5TUDIOS
124.3 ROF-. Po lo demás, el ROF -a . 136.1- dispone que ninguna Comisión po-
d á delibe a sob e asun os de la compe encia de o a, a menos que se a e de
p oblemas comunes en cuyo caso pod á con oca se po el P esiden e de la Co -
po ación, a p opues a de las espec i as Comisiones, una sesión conjun a.
Ni la LBRL ni el ROF a ibuye on a es os ó ganos un ca ác e p ecep i o.
Algunas leyes au onómicas -caso de la Comunidad Au ónoma de Cana ias- han
o denado la obliga o ia c eación de Comisiones In o ma i as de ca ác e pe -
manen e. En p incipio, nada hay que obje a a es a posibilidad, de acue do
con la ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional -SIC 214/1989-, siemp e y
cuando se o dene median e le , sin pe juicio de un pos e io desa ollo e-
glamen a io. Aho a bien, más discu ible es la ju isp udencia sen ada po al-
guna esolución del T ibunal Sup emo -STS 9-2-1993-, con a eglo a la cual la
imposición po ley au onómica de la c eación de Comisiones In o ma i as pe -
manen es, signi ica ambién la es icción de la po es ad de au oo ganización
municipal a las Comisiones especiales. La Adminis ación au onómica -y los T i-
bunales- debe án ela que las Comisiones o denadas po la Ley au onómica se-
an e ec i amen e c eadas uncionen, pe o es con a io a la au onomía local la
imposición de un
ca ác e asado a la po es ad de au oo ganización. Finalmen-
e, la elO ma de la LI3RL -a . 20.1-, ealizada po la Ley 11/1999, es ablece que
en
los municipios
de
más de 5.000 habi an es, y en los de menos en que así lo
disponga su Reglamen o o gánico o lo acue de el Pleno, exis i án, si su legisla-
ción au onómica no p e é en es e ámbi o o a o ma o ganiza i a, ó ganos que
engan po obje o el es udio, in o me o consul a de los asun os que han de se
some idos a la decisión del Pleno, así como el seguimien o de la ges ión del Al-
calde, la Comisión de Gobie no y los Concejales que os en en delegaciones, sin
pe juicio de las compe encias de con ol que co esponden al Pleno.
d) - Los Consejos Sec o iales
Son ó ganos colegiados de ca ác e complemen a io, cuya inalidad p in-
cipal consis e en se i de cauce pa a la pa icipación ciudadana en los asun-
os locales -a s. 130 y 235 ROF-, y pueden exis i a ios. El ROF -a s. 131.1 y
139.2- emi e ín eg amen e la c eación, o ganización y uncionamien o de es-
os Consejos Sec o iales a la po es ad o ganiza o ia de cada Co po ación local,
que hay que en ende que debe eje ci a se a a és del Reglamen o O gánico.
No obs an e, exis en algunas no mas es a ales y au onómicas que o denan la
cons i ución p ecep i a de algunos Consejos Sec o iales -po ejemplo, en ma-
e ia de enseñanza y se icios sociales-. De o o lado, según el ROF -a . 131.2-
el ámbi o e i o ial de ac uación de los Consejos Sec o iales pod á coincidi
con el de las Jun as de Dis i o, en el caso de que exis an, en cuyo supues o su
164
4.- Los enómenos de descen alización e i o ial y uncional
En es e sen ido las EATIM, y no solo en el aspec o pu amen e o gánico si-
no ambién en el de uncionamien o
y
compe encial. Pa ejo Al onso
8
indica
que "aunque po pe enece más a la lógica y dinámica de la p es ación de se -
icios no pueda deci se que el ROM
sea el luga más idóneo pa a
la o na de
decisiones sob e el desa ollo de aquellos po en es descen alizados, ni si-
quie a pa a los que puedan ene po obje o el despliegue de come idos p o-
pios de la es uc u a adminis a i a di ec a a a és de es e ipo de en es, nada
obs a -an es, al con a io odo aboga a su a o - a que la exp esa no ma local
con enga una o denación gene al de los p esupues os, los equisi os y las con-
diciones pa a la oma de la decisión del es ablecimien o de en es uncional-
men e descen alizados, así como pa a la elección en e una o a clase de los
mismos." 'Lodo ello
supone el espe o de la po es ad
de au oo ganización
de
los se icios (a e. 7.3 y 62.2'
LBRL), las acul ades
de p og amación plani i-
cación u
o denación de los se icios o ac i idades de su compe encia (a e.
59.1 LBRL). En es e o den de cosas el ROM nos pa ece que puede concebi -
se no an o como una sola disposición sino como un conjun o de disposicio-
nes en ma e ia o ganiza i a, un a modo de ex o e undido de las dis in as dis-
posiciones que egulan los ó ganos desconcen ados y, especialmen e, des-
cen alizados.
5.-Las o mas, medios, ó ganos y p ocedimien o pa a la pa icipación
de las En i-
dades locales a los que alude el a ículo 69.2 de la LBRL.
6.-
El égimen ju ídico de la lle anza del Regis o de In e eses.
7.-
El égimen del acceso a la in o mación po pa e de los concejales.-
9
8
o».
ci .,
pág.
30.
9
La cues ión que nos ocupa ha sido de o ma comple a y b illan e abo dada po dos abajos
de los que omo g an pa e de las siguien es conside aciones. A sabe : "Los concejales y el de e-
cho de acceso a la in o mación" del que es au o el p o eso Fe nández Ramos, Se e iano edi a-
do po Coma es 2003 y el abajo ya ci ado de Fe nández Balles e os).
165
El Reglamen o O gánico Municipal
ESTUDIOS
esulphas
La LPAC -a . 37.6. - es ablece que se egi á po sus disposiciones especí-
icas el acceso a los documen os po pa e de las pe sonas que os en en la con-
dición de miemb o de una Co po ación Local. Las disposiciones especí icas a
las que se emi e la LPAC son -como es sabido- las con enidas en la legislación
de égimen local, de acue do con el o den de uen es p opio de es a ma e ia
que se enma ca en el es a u o de los miemb os de las Co po aciones Locales,
y que con o me a la doc ina de la STC 214/1989 puede sin e iza se como si-
gue: l' la legislación es a al de ca ác e básico; 2' la legislación au onómica de
desa ollo de la an e io , 3" el Reglamen o o gánico de cada Co po ación Lo-
cal, y 4" la legislación es a al suple o ia.
En conc e o, la Ley Básica de Régimen Local -a . 77- es ablece: "Todos
los miemb os de las Co po aciones locales ienen de echo a ob ene del Al-
calde o P esiden e o de la Comisión de Gobie no cuan os an eceden es, da os
o in o maciones ob en en pode de los se icios de la Co po ación y esul en
p ecisos pa a el desa ollo de su unción". Asimismo, la e o ma de la LBRL
e ec uada po la Ley 11/1999, en el ma co del llamado pac o local, ha in o-
ducido un nue o apa ado al a . 77 LBRL, según el cual la solici ud de eje -
cicio del de echo hab á de se esuel a mo i adamen e en los cinco días na-
u ales siguien es a aquel en que se hubiese p esen ado. Como ha obse ado
la ju isp udencia, el de echo a in o ma se se enma ca den o del Es a u o de
los miemb os de las Co po aciones Locales, y, po an o, en un ma co ju ídi-
co sus ancialmen e dis in o del con emplado en el a . 69 de la misma LBRL
espec o del común de los ciudadanos.
Po su pa e, el a . 77 LBRL es obje o de cie o desa ollo, con ca ác e
de legislación suple o ia, po pa e del ROF -a s. 14 y ss.-. El ROF es ablece
undamen almen e dos añadidos al a . 77, una ez que el plazo ha sido am-
bién adop ado po la LBRL: la dis inción en e supues os suje os a au o iza-
ción y supues os de lib e consul a, así como la opción po el silencio adminis-
a i o posi i o.
En cuan o a la legislación au onómica, son pocas aún las Comunidades
Au ónomas que han legislado sob e es e aspec o del es a u o de los miemb os
de las Co po aciones Locales y las que lo ha hecho p ác icamen e ep oducen
las eglas con enidas en el ROF, de modo que la única "inno ación" consis e
en educi de cinco a cua o días el plazo de esolución de las pe iciones de
acceso.
Po úl imo, en cuan o a las no mas au ónomas de las p opias Co po a-
ciones Locales, pueden di e encia se dos ni eles: de un lado, el Reglamen o
O gánico, que es sin duda la no ma idónea pa a con ene las no mas ela i as
al es a u o de los miemb os co po a i os, y, de o o lado, las ins ucciones o
ci cula es que puede dic a el Alcalde o P esiden e. En elación con el p ime-
o, oces au o izadas (De enso del Pueblo Andaluz) han mani es ado la con-
eniencia de la ap obación de Reglamen os O gánicos, median e consenso
en e los dis in os g upos polí icos, como ins umen os no ma i os locales
adecuados pa a o dena el acceso a la documen ación, a modo de la egula-
ción con enida en los Reglamen os de las Cáma as legisla i as. P obablemen-
e, la mayo pa e de las con o e sias se soluciona ían median e es a egula-
ción consensuada, en la que debe compa ibiliza se el de echo de acceso a la
documen ación con el buen y egula uncionamien o de los se icios admi-
nis a i os, que es una de las alegaciones que ecu en emen e o mulan los
P esiden es de las Co po aciones Locales pa a denega el de echo de acceso.
Y, de o o lado, a las ins ucciones y ci cula es in e nas se e i ió la Reso-
lución de la Di ección Gene al de Adminis ación Local de 27 de ene o de
1987 en los é minos siguien es: "La obligación de los se icios adminis a i os
de la Co po ación... de acili a la in o mación eque ida po cualquie miem-
b o de la Co po ación se en iende sin pe juicio de las no mas u ó denes de
uncionamien o in e no de dichos se icios que haya podido es ablece el Al-
calde o P esiden e como Di ec o de la Adminis ación de la En idad Local o
Je e supe io de odo su pe sonal, o po aquellos miemb os de la Co po ación
que os en en delegaciones en es os ámbi os".
Pues bien, la ju isp udencia adop a una pos u a en es a ma e ia que no
compa imos. De un lado iene a econoce cla amen e la insu iciencia de
ango y la inadecuación de los dec e os y esoluciones de la Alcaldía pa a es-
ablece una solución que es inja el es a us de los miemb os de la Co po-
ación especialmen e en lo que hace al de echo de acceso a la in o mación
pe o, po o a pa e -y en es o es en lo que disen imos- jus i ica esa inade-
cuación de las esoluciones de la Alcaldía po la oposición de las mismas al
ROF.
En la STS 9.12.1995, el T ibunal Sup emo anula un Dec e o de un Alcal-
de po el que se some ía a su au o ización p e ia, e bal o esc i a, cualquie
acceso de los miemb os de la Co po ación a la documen ación municipal, a la
ez que omi ía ambién menciona el égimen del silencio posi i o, po consi-
de a que el e e ido Dec e o incumplía los p ecep os con enidos en el ROF -
a s. 15 y 14.2-. La sen encia susci a la duda de si la solución hubie a sido igual
en el caso de que las disposiciones con a ias al ROF es u iesen con enidas en
un Reglamen o O gánico, en luga de un Dec e o de Alcaldía.
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