A construção de políticas urbanas e os desastres: a Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí – SC

A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS URBANAS E OS DESASTRES: a Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí – SC GIANE ROBERTA JANSEN, RAFAELA VIEIRA Universidade Regional de Blumenau (FURB) Doutoranda, Doutora/Orientadora [email protected], [email protected] RESUMO Desastres naturais frequentes têm ratificado a necessidade de incorporar esta temática ao planejamento do território. A bacia hidrográfica do rio Itajaí (BHRI) é recordada pelo desastre de 2008 que gerou perdas sociais, ecológicas e econômicas. Objetiva-se analisar o território a partir da identificação dos instrumentos da política urbana constituídos na bacia hidrográfica do rio Itajaí em diferentes períodos históricos. São objetivos específicos: conhecer os instrumentos da política urbana municipal presentes na BHRI, identificar quais instrumentos urbanísticos têm maior recorrência e avaliar a influência do desastre natural de 2008 na implementação de novos instrumentos da política urbana. O estudo utiliza abordagem sistêmica, com pesquisa bibliográfica e documental, baseada em dados censitários. A pesquisa é composta por três etapas: levantamento de dados, sistematização e análise. Na última década, observa-se continuidade na implementação de novos instrumentos de planejamento urbano, porém com pouco avanço em legislações específicas para prevenção e mitigação de riscos. Palavras-chave: políticas urbanas, desastres, risco, instrumentos urbanísticos. ABSTRACT Frequent natural disasters have ratified the need to incorporate this issue in planning the territory. The hydrographic basin of the river Itajaí is remembered by the 2008 disaster that generated social, ecological and economic losses. The objective is to analyze the territory by identifying urban policies intruments established in the basin of the Itajaí river in different historical periods. Specific objectives: to cognize the urban policies instruments in Itajaí River basin, identify which urban instruments have higher recurrence, and to evaluate the influence of the natural disaster in 2008 in the implementation of new urban policies instruments. The study use systemic approach, with bibliographical and documentary research, based on Census data. The search consists of three steps: data collection, organization and analysis. In last decade, we observe continuity in the implementation of new urban planning instruments, but with little progress on specific legislation to prevent and mitigate risks. Keywords: Urban policies, disaster, risk, urban planning. 1 INTRODUÇÃO O registro de ocorrências de desastres relacionados ao clima tem se intensificado mundialmente e o Brasil está entre os 10 países com maior população afetada nas duas últimas décadas. O relatório publicado para a Conferência das Nações Unidas para Mudanças Climáticas em Paris (COP21) aponta em suas principais conclusões, a necessidade de gestão de riscos de desastres, com “clara visão, competência, planos, diretrizes e coordenação entre setores” (UNISDR, 2015), destacando a necessidade de investir em medidas estruturais e não-estruturais que permitam as cidades tornarem-se resilientes. A capacidade de adaptação às essas mudanças, denominada resiliência, é de fundamental importância, sendo definida pelo Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC) (2007) como a habilidade de um sistema ajustar-se, moderar danos potenciais, aproveitar oportunidades ou recuperar suas perdas. A recente instituição da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) – Lei nº 12.608/2012 prevê ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil; e enfatiza a necessidade de integração com outras políticas setoriais, cabendo aqui o destaque às políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano. A Constituição Federal de 1988, nos seus artigos 182 e 183 estabelece a Política Urbana nacional, porém é apenas treze anos depois, com o Estatuto da Cidade – Lei Nº10.257, de 10 de julho de 2011, que se estabelece quais são as diretrizes gerais da política urbana; ganhando destaque a função social da propriedade e a instituição de instrumentos para o planejamento e gestão urbanos. É de fundamental importância estabelecer a relação entre a PNPDEC e o Estatuto da Cidade permitindo a implementação integrada e efetiva de políticas de gestão de riscos de desastres naturais e gestão territorial. A avaliação de políticas públicas é recente e se tornou um campo do conhecimento a partir de 1960, acreditando que estes estudos seriam automaticamente incorporados às intervenções governamentais para seu aperfeiçoamento. Hoje, a avaliação de políticas públicas tem se apoiado nas funções de prestação de contas e aprendizado, para tornar os governos mais científicos e baseados em evidências, com políticas efetivas (PHILIPPI JR, 2012). A avaliação contribui para a eficiência do gasto público, da qualidade da gestão, do controle social sobre a efetividade da ação do Estado (RAMOS et.al.,2012). Esta pesquisa tem por objetivo analisar o território a partir da identificação das políticas urbanas constituídas na bacia hidrográfica do rio Itajaí (BHRI), em Santa Catarina, Região Sul do Brasil em diferentes períodos históricos. A BHRI apresenta frequentes ocorrências de desastres naturais – inundações, enxurradas e movimentos gravitacionais de massa (MGM), sendo muito lembrada pelo desastre de 2008. 2 CONTEXTUALIZAÇÃO A Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí possui aproximadamente 15.000km² e localiza-se na porção centro-leste do estado de Santa Catarina. Das sete subacias que compõe a BHRI – Itajaí do Norte, Luiz Alves, Benedito, Itajaí do Sul, Itajaí Mirim, Itajaí-açú e Itajaí do Oeste (Gráfico 1), as duas últimas apresentam a maior demanda de água para suas atividades socioeconômicas (25% e 35C% respectivamente); sendo que a captação dos usos consuntivos na BRHI baseia-se principalmente na irrigação (35,91%), criação animal (17,87%), indústria (15,8%) e abastecimento (14,99%) (Comitê do Itajaí, 2010). Gráfico 1 – As sub bacias da BHRI. Elaboração a partir de CIASC (2016) e Comitê do Itajaí (2010). A BHRI é conhecida por Vale do Itajaí, nomenclatura adota pelo IBGE na determinação das regiões de Santa Catarina. O Vale do Itajaí se divide em três microrregiões: Alto Vale, Médio Vale e Baixo Vale; e apresenta os municípios de Rio do Sul, Blumenau e Itajaí como seus respectivos pólos (Gráfico 2). O Baixo e Médio Vale possuem um relevo com menor amplitude topográfica (Gráfico 3). Gráfico 2– As microrregiões da BHRI. Elaboração a partir de CIASC (2016) e Comitê do Itajaí (2010). Gráfico 3 – Relevo da BHRI. (Eskelsen, 2016). Em 1998, através do Decreto Nº 3.426, de 04 de dezembro de 1998, aprovado pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos e homologado pelo Governo Estadual, é instituído o Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí – o Comitê do Itajaí; cuja atuação compreende a área da bacia hidrográfica do rio Itajaí e dos seus tributários, envolvendo 50 municípios (Gráfico 4) (Santa Catarina,1998). Gráfico 4 – Municípios que compõem o Comitê do Itajaí. Elaboração a partir de CIASC (2016) e Comitê do Itajaí (2010). Pode-se observar que os municípios que compõe o Comitê do Itajaí não abrangem a totalidade da BRHI. Neles se localizam três grandes barragens para contenção de cheias (Gráfico 5). A população na BHRI totaliza 1.369.425 habitantes (IBGE, 2014a), e ainda, segundo o Censo Munic 2013 (IBGE, 2014a), dos 50 municípios que compõe o Comitê do Itajaí, 74% deles (37 municípios) não ultrapassam 20.000 habitantes. Gráfico 5 – Municípios do Comitê do Itajaí por classes de população. Elaboração a partir de CIASC (2016) e IBGE (2014a). A BHRI apresenta configuração física caracterizada por vales em formato ”V”, declividades acentuadas e formação geomorfológica variada, com áreas bastante suscetíveis a cheias e MGM. Estes vales fechados apresentam poucas áreas planas, sendo que grande parte das existentes se constituem nas várzeas dos rios e ribeirões. A ocupação da BHRI inicia na cidade de Itajaí, chegando em 1850 na cidade de Blumenau e em 1930 em Rio do Sul. Grande parte da colonização da BHRI foi realizada considerando o município de Blumenau como sede e implantando o mesmo padrão de parcelamento do solo: todos os lotes deveriam ter acesso à água (tanto para transporte como consumo), sendo estreitos e profundos, adentrando as encostas. Vias paralelas aos leitos do rio foram criadas mantendo esta sinuosidade, e com o passar dos anos, o reparcelamento exigiu a criação de novas vias, perpendiculares às principais, que incentivaram a urbanização das encostas (Siebert,1999; Mattedi, 2000). As decisões morfológicas de ocupação urbana tomadas ao longo do processo histórico das cidades da BHRI, assim como suas características físicas e sociais, contribuem para o recorrente registro de desastres naturais na região, com inundações e enxurradas nos núcleos urbanos situados nas várzeas dos rios e MGM nas encostas urbanizadas. A capacidade de resiliência das cidades da BRHI às inundações sempre foi destaque, mas o desastre de 2008 com a grande incidência de MGM trouxe à luz o registro de mortes e perdas financeiras elevadas – segundo pesquisa de Tachini (2010) junto a Defesa Civil Municipal, o dano observado foi de R$ 1.146.830.231,00 em 24 de novembro de 2008. Na sequência, o Plano Integrado de Preservação e Mitigação de Riscos de Desastres Naturais da Bacia Hidrográfica do Rio Itajaí (PPRD-Itajaí) é elaborado pelo Comitê do Itajaí, que posteriormente o incorpora em 2010, na aprovação do Plano de Recursos Hídricos da Bacia do Itajaí. Entre as diretrizes há ênfase para as políticas municipais, entendendo a necessidade de a) criar mecanismos eficazes para evitar intervenções inadequadas nos cursos d’água; b) promover ações para proteger e revitalizar os cursos d’água; c) promover a consolidação das Áreas de Preservação Permanente (APP) como espaços territoriais protegidos, com vistas à sustentabilidade dos recursos hídricos, indistintamente em áreas urbanas e rurais; d) Estimular a criação de políticas ambientais municipais voltadas para a preservação, conservação e recuperação ambiental, fortalecendo os órgãos e conselhos municipais de meio ambiente e) apoiar a implantação e manutenção de viveiros para a produção de mudas nativas (Comitê do Itajaí, 2010). No cenário nacional, outros episódios associados à desastres naturais ocorrem na sequência e a ONU avança internacionalmente com o UNISDR na pactuação de políticas de gestão de risco para construção de cidade mais resilientes. Em 2012, a instituição da PNPDEC (Lei nº12.608/2012) reafirma a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, como já havia sido estabelecido pela Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei nº9.433/1997, tratando da necessidade de integração com as políticas setoriais, inclusive a urbana. É nesta integração com as políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano capaz de prevenir e mitigar riscos de desastres naturais que se pautam os objetivos este artigo, como pode-se ver a seguir. 3 OBJETIVOS É objetivo geral dessa pesquisa analisar o território a partir da identificação dos instrumentos da política urbana constituídos na bacia hidrográfica do rio Itajaí em diferentes períodos históricos. São objetivos: conhecer os instrumentos da política urbana municipal presentes na BHRI, identificar quais instrumentos urbanísticos têm maior recorrência, avaliar a influência do desastre natural de 2008 na implementação de novos instrumentos da política urbana. Estes objetivos se pautam nas justificativas abordadas na sequência do artigo. 4 JUSTIFICATIVA Os municípios da BHRI, embora exibam números considerados satisfatórios no cenário nacional para índices como PIB e IDH, apresentam (em menor escala) uma série de problemas ambientais, características típicas de metrópoles, como as citadas por Maricato (2013: 28): [...] social inequality and spatial segregation, lack of state control over land use in the city, illegal production of housing by low-income populations (which in some cities can be the majority of the population), a real estate market that is highly speculative and restricted to a portion of the population, and precarious and inaccessible public services. Historicamente, inundações bruscas ou graduais e movimentos gravitacionais de massa (MGM) são os desastres naturais de maior recorrência na BHRI. Os registros de MGM são mais recentes, mas os de cheias datam de 1852, e até 2012, foram registrados 77 eventos (CEOPS, 2012). As cheias de 1983 e 1984, e o deslizamento no Bairro Glória na década de 1990, o desastre de 2008 marcam as lembranças do município. No período de 1999 até 2013, segundo o Censo Munic 2013 (IBGE,2014a), os levantamentos apontam que 76% dos municípios da BHRI registraram MGM, 94% registraram a incidência de inundações graduais e 86% de inundações bruscas. O desastre de 2008 na BHRI alcançou repercussão nacional: chuva intensa, associada a outras condições vulneráveis compuseram um cenário bastante impactante (Gráfico 6), com perdas sociais, econômicas e ecológicas: [...] o número de mortos (135), de desabrigados e desalojados (78.656), de pessoas afetadas em Santa Catarina (1,5 milhão, das quais 103 mil em Blumenau) e as perdas econômicas do desastre possuem uma relação direta com a degradação ambiental gerada pelo padrão de desenvolvimento socioeconômico e a incapacidade de confrontação por parte do poder público (Frank & Sevegnani, 2009, p. 16). Gráfico 6 – Vista aérea do Morro Coripós - Blumenau após o desastre de 2008. Autor: Fábio Faraco (Frank & Sevegnani, 2009). Durante o desastre de 2008 vários municípios decretaram situação de emergência, mas como se pode identificar a partir dos dados apresentados no Gráfico 7, a grande parte dos municípios que decretou estado de calamidade pública, pertencem à BHRI. Gráfico 7 - Distribuição dos municípios que decretaram situação de emergência e estado de calamidade pública em novembro de 2008. (Frank & Sevegnani, 2009). No cenário internacional, as ações instituídas pela ONU para Redução de Riscos de Desastres (RRD) e paralelamente em nível nacional as várias ocorrências de desastres naturais culminaram na instituição da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPEDC) pela Lei nº 12608/2012. A PNPDEC engloba ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil, trazendo com muita clareza a necessidade de integração “às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável” (BRASIL, 2012). Considerando que neste contexto já figuravam o Estatuto da Cidade - Lei nº10.257, de 10 de julho de 2001, em continuidade ao capítulo Política Urbana da Constituição Federal de 1988, a Política Nacional de Recursos Hídricos – Lei nº 9.433, de 08 de janeiro de 1997, e a Política Nacional sobre a Mudança Climática – Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009; fica ainda mais evidenciada a necessidade de integração entre elas. Segundo Souza (2006), de modo geral a política pública se vincula a estudar as atividades dos governos e sua influência na vida dos cidadãos, pautando-se em instrumentos legais. Corroborando essa ideia Alvim et al. (2010) entendem que as políticas públicas urbanas orientam as ações do poder público para a) organizar e ordenar os territórios municipais, b) a produção e distribuição de espaços, infraestrutura, serviços e equipamentos públicos, e c) regulamentar as atividades e as construções públicas e privadas no espaço urbano. Assim, espera-se dos municípios a capacidade de escolha, combinação e aplicação de instrumentos conforme a natureza do problema e as características de formação social específica de cada um. Considerando que a avaliação de políticas públicas contribui para determinar a relevância das políticas, a realização dos objetivos programados e seus impactos (CENEVIVA, 2012), os instrumentos urbanísticos previstos pelo Estatuto da Cidade viabilizam a intervenção em processos reais de produção da cidade, identificando necessidades de grupos e territórios, afim de garantir a viabilidade de uma ocupação sustentável e acessível, além de revelar diferentes problemáticas locais (Rolnik, 2015). 5 METODOLOGIA A pesquisa foi realizada em três etapas: levantamento de dados, sistematização e análise. Tratase de um estudo de abordagem sistêmica, com pesquisa bibliográfica e documental. A abordagem sistêmica é apropriada para Redução de Riscos de Desastres (RRD), constituindo-se inclusive em uma das diretrizes apontadas pela Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) instituída pela Lei Federal 12.608/2012, sendo, portanto, pertinente sua utilização na pesquisa. A pesquisa documental se deu em diferentes bases digitais, utilizando-se os dados do Censo Munic 2013 (IBGE,2014a) e o volume Perfil dos Municípios Brasileiros 2013 (IBGE,2014b). A tabulação das informações foi realizada em planilhas no software Excel e se apresentam sob a forma de infográficos, sendo também especializadas em base cartográfica da CIASC (2016), editada no software Corel Draw 13, para visualização dos arranjos espaciais existentes na BHRI. Após a tabulação dos dados, buscou-se diferentes formas de identificar instrumentos da política urbana municipal na BHRI. Inicialmente os dados foram explorados de forma quantitativa, avaliando sua representatividade percentual; datas de implantação versus períodos temporais; bem como a distribuição espacial e cronológica dos instrumentos urbanísticos na BHRI. Os períodos cronológicos foram estabelecidos utilizando como critério marcos na legislação urbana nacional (artigos 182 e 183 da Constituição Federal e o Estatuto da Cidade Lei nº 10.257/2001) e a ocorrência do desastre de 2008 na BHRI. Também foram estabelecidas relações com dados nacionais e estaduais. A delimitação do universo de pesquisa exigiu avaliação criteriosa, já que os limites da BHRI não coincidem com delimitações de regiões metropolitanas, associações de municípios e comitê de bacia. Considerando estas diferentes delimitações, ciente de que limites físicos de bacias hidrográficas pouco coincidem com delimitações políticas dos municípios, optou-se por adotar a composição do Comitê do Itajaí, formado por 50 municípios (Gráfico 4). A análise e discussão dos resultados podem ser observadas no próximo item. 6 RESULTADOS E DISCUSSÃO Os resultados indicam que todos os municípios que compõem o Comitê do Itajaí possuem Plano Diretor ou este instrumento da política urbana se encontra em elaboração (Gráfico 8). A região Sul apresenta um percentual maior que a média nacional de municípios que possuem Plano Diretor. Do total de 50 municípios que compõem o Comitê do Itajaí, apenas 26% possuem mais que 20.000 habitantes e destes, todos possuem plano diretor. Num paralelo, com a média nacional, 30,8% dos municípios ultrapassam 20.000 habitantes, e destes, 89,6% apresentam Plano Diretor. Isto demonstra que o Plano Diretor existe, enquanto importante instrumento da política urbana, ou está em elaboração, nos municípios da BHRI. Contudo, deve-se destacar que a existência não garante a legitimidade e eficácia da lei. Sugere-se neste sentido, a continuidade da pesquisa visando essa avaliação, que não era o foco deste estudo. Situação do Plano Diretor Brasil Região Sul BHRI Com Plano Diretor 50% 73% 98% Elaborando Plano Diretor 13,7% 9,8% 2% Sem Plano Diretor 36,2% 17,2% - Gráfico 8 – Situação Plano Diretor em 2013: Brasil, Santa Catarina e BHRI. Elaboração própria a partir dos dados do IBGE (2014a, 2014b). Para aferição dos instrumentos da política urbana nos municípios que compõem o Comitê do Itajaí (IBGE, 2014a), implantados ou revisados, são utilizados infográficos, visando facilitar a compreensão do perfil da BRHI, com base nos dados do Censo Munic 2013 (IBGE,2014a) e o volume Perfil dos Municípios Brasileiros 2013 (Gráfico 9). Segundo os dados obtidos, identificou-se que dentre os nove instrumentos abordados da política urbana, somente a Lei de Perímetro Urbano e Lei Zoneamento existem em todos os municípios que compõem o Comitê do Itajaí. Dentre os municípios estudados, 16% não possui Código de Obras, apenas 4% não possui Gráfico 9 – Instrumentos da política urbana nos municípios da BHRI. 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