Os bu oc a as de ní el de ua e a implemen ação da Lei de
Es angei os em Po ugal
Ana Paula Cos a
Disse ação de Mes ado em Ciência Polí ica e Relações
In e nacionais
No emb o, 2019
Disse ação ap esen ada pa a cump imen o dos equisi os necessá ios à ob enção do g au de
Mes e em Ciência Polí ica e Relações In e nacionais, ealizada sob a o ien ação cien í ica
de Ca he ine Mou y
Ba uch Haba - Sl.118.26
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Angela Ma ia Ba bosa Cos a e Paulo Césa Cos a, pelo apoio incondicional.
À P o esso a Dou o a Ca he ine Mou y, po oda o ien ação ao longo des e es udo, e ao
Depa amen o de Es udos Polí icos.
À Casa do B asil de Lisboa, oda a sua equipe, em especial à P esiden e Cyn ia de Paula, po
pe mi i a ealização p á ica des e es udo.
À dou o anda da Faculdade de Di ei o da Uni e sidade No a de Lisboa Emellin de Oli ei a,
es imada amiga que gen ilmen e escla eceu-me e mos ju ídicos.
OS BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA E A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE
ESTRANGEIROS EM PORTUGAL
ANA PAULA COSTA
RESUMO
O p esen e es udo analisa a implemen ação das polí icas públicas, uma das p oblemá icas
azidas pela Ciência Polí ica, a pa i da pe spec i a eó ica que conside a os bu oc a as de
ní el de ua. Concen a-se pa icula men e num ipo de polí ica públicas, as de imig ação,
endo como obje o o A igo 88º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, conhecida como
“Lei de Es angei os”, que pe mi e a egula ização dos imig an es po meio do con a o de
abalho em Po ugal. Pa a o e ei o, az uma análise das bu oc acias en ol idas di e a e
indi e amen e na implemen ação do A igo 88º, n.º 2, espec i amen e, o Se iço de
Es angei os e F on ei as (SEF) e a Segu ança Social.
PALAVRAS-CHAVE: Bu oc a as de ua, polí icas públicas, imig ação, Lei de Es angei os.

STREET-LEVEL BUREAUCRATS AND IMPLEMENTATION OF FOREIGN
LAW IN PORTUGAL
ANA PAULA COSTA
ABSTRACT
This s udy analyzes he implemen a ion o public policies, one o he p oblema ic b ough by
poli ical science, om he heo e ical pe spec i e ha conside s s ee -le el bu eauc a s. I
ocuses pa icula ly on one ype o public policy, he immig a ion ype, and i s objec is
A icle 88 (2) o Law no. 23/2007, o July 4 h, known as he “Fo eigne s Law”, which allows
he egula iza ion o immig an s h ough he employmen con ac in Po ugal The e o e, an
analysis is made o he bu eauc acies di ec ly and indi ec ly in ol ed in he implemen a ion
o A icle 88 (2), espec i ely he Immig a ion and Bo de s Se ice (SEF) and Social
Secu i y.
KEYWORDS: s ee -le el bu eauc a s, public policies, immig a ion, Fo eign Law.
In odução 1
I. Enquad amen o eó ico-concei ual 4
I.1. O p ocesso de egula ização de imig an es labo ais em Po ugal 4
I.2. Os bu oc a as de ní el de ua e a implemen ação das polí icas públicas 11
I.3. As polí icas públicas de mig ação e a p oblemá ica de implemen ação 23
I.4. O papel do Se iço de Es angei os e F on ei as e da Segu ança Social 28
II. Os luxos mig a ó ios e o me cado de abalho labo al em Po ugal 42
II.1. Fluxo mig a ó io: o caso po uguês 42
II.2. Ca ac e ização his ó ica da imig ação b asilei a pa a Po ugal 47
III. A implemen ação da Lei de Es angei os 50
III.2. A pe spec i a dos bu oc a as de ua 52
III.2. A pe spec i a dos imig an es labo ais 58
Conclusão 82
Anexos 86
Re e ências Bibliog á icas 96
LISTA DE ABREVIATURAS
ACM - Al o Comissa iado pa a as Mig ações
ACT - Au o idade pa a as Condições do T abalho
ARI - Au o ização de Residência pa a A i idade de In es imen o
CBL - Casa do B asil de Lisboa
DGSS - Di eção Ge al da Segu ança Social
DGACCP - Di eção Ge al dos Assun os Consula es e das Comunidades Po uguesas
UE - União Eu opeia
UE 28 - União Eu opeia
IEFP - Ins i u o do Emp ego e Fo mação P o issional
IRN - Ins i u o dos Regis os e No a iado
MAI - Minis é io da Adminis ação In e na
MIPEX - Mig an In eg a ion Policy Index
MJ - Minis é io da Jus iça
MNE - Minis é io do Negócios Es angei os
MTSSS - Minis é io do T abalho, Solida iedade e Segu ança Social
NIF - Núme o de Iden i icação Fiscal
NISS - Núme o de Iden i icação de Segu ança Social
PCM - P esidência do Conselho de Minis os
PS - Pa ido Socialis a
PSD - Pa ido Social Democ a a
SAPA - Sis ema Au omá ico de P é-Agendamen o
SEF - Se iço de Es angei os e F on ei as
SINSEF - Sindica o dos Funcioná ios do Se iço de Es angei os e F on ei as
7
O a gumen o econômico é um dos p essupos os pa a a mudança legisla i a nesse
con ex o: ao longo da década de 1990, a demanda po mão de ob a não quali icada, de i ada
do boom no se o de cons ução ci il e do pe íodo de c escimen o econômico po uguês
5
,
aumen ou a p essão mig a ó ia em Po ugal (Ca alho, 2018). Median e essa no a demanda,
em 1998, oi ei a uma no a al e ação da Lei de En ada, Pe manncia, Saída e A as amen o
de Es angei os do Te i ó io Nacional, com a elabo ação do Dec e o-Lei n.º 244/98. Es e
ampliou os mecanismos de egula ização dos imig an es i egula es po azões humani á ias
ou de in e esse nacional, o nando Po ugal um país mais a a i o pa a a mão de ob a
imig an e (Baganha, 2005, p. 5). O Dec e o-Lei n.º 244/98 incluiu um mecanismo de
egula ização excepcional de imig an es i egula es, mas es a a em desaco do com a
ealidade, po não conside a as no as o igens dos luxos mig a ó ios:
No amen e o quad o egulado es a a em dissonncia com a ealidade. Legisla a-se pa a
o ipo de luxos que inham en ado no país a  meados dos anos 90, quando de ac o
Po ugal, com a sua adesão ao Espaço Schengen, se o na a pa icula men e a ac i o pa a
luxos de no as o igens. (Baganha, 2005, p. 6)
Assim, conside ando esses no os luxos, em 2001 oi es abelecido um no o
enquad amen o legal a a és do Dec e o-Lei n.º 4/2001, que ac escen ou a concessão de uma
au o ização de esidência aos imig an es i egula es que en a am no país a é no emb o
daquele ano e que po assem con a o de abalho álido. A mesma legislação e o çou
con ao denações pa a con a ação de imig an es i egula es (Ca alho, 2018). Na al u a
sabia-se que “es a am penden es no Se iço de Es angei os e F on ei as (SEF) 41.401
pedidos de au o ização de esidncia ao ab igo do e e ido A igo 88º do Dec e o-Lei n.º
244/98” (Baganha, 2005, p. 6).
Após dois anos sem al e ações, em 2003, uma no a Lei de Es angei os, ap o ada
com o Dec e o-Lei n.º 34/2003, limi ou e condicionou a concessão de au o izações de
esidência pa a imig an es labo ais ao adiciona o sis ema de co as pa a egula o luxo de
abalhado es de Es ados e cei os. A in enção da mudança e a que os imig an es já
inhessem pa a Po ugal com um is o de abalho. A no a Lei oi conside ada um acasso,
uma ez que os emp egado es i e am esis ência em con a a abalhado es es angei os
di e amen e no país de o igem, esul ando na emissão de apenas alguns is os (Ca alho,
2018). Po ou o lado, e i icou-se uma lacuna de e icácia nos canais de imig ação
abalhis a, pois a polí ica implemen ada não só não le ou à en ada egula de mão de ob a,
como man e e a en ada de abalhado es po canais i egula es (Ca alho, 2018, p.11).
5
Jun amen e com a implemen ação do Aco do Schengen em 1995.

8
A é aqui, a polí ica po uguesa de ges ão dos luxos mig a ó ios nunca a ingiu os
obje i os p opos os, a i mou Baganha (2005). Pa a a au o a, as mudanças legisla i as o am
ma cadas po polí icas ea i as que conside a am a conjun u a, não econhecendo o
p oblema es u u al da imig ação e seguindo dinâmicas do me cado, p incipalmen e. A
imig ação labo al i egula é uma o e ca ac e ís ica das no as en adas, e a ole ância po
pa e das au o idades po uguesas, dada a necessidade de mão de ob a, oi ao encon o da
disponibilidade de abalhado es es angei os no me cado de abalho. Apesa da
inco po ação g adual ao sis ema mig a ó io da UE, que de ce o modo esul ou no
elaxamen o da polí ica de is os dos países ade en es, a imig ação de mão de ob a oi
ole ada an es mesmo do ala gamen o da UE (Peixo o, 2012).
Na sequência de al e ações legisla i as, em 2007 oi implemen ada a Lei n.º 23/2007,
de 4 de julho, que é conjugada com o Dec e o Regulamen a 84/2007, de 05 de no emb o, e
as suas espec i as al e ações. A no a lei execu a de o ma adminis a i a as au o izações
de esidência, es abelecendo o limi e anual de en ada de mão de ob a e ala gando o
mecanismo de egula ização indi idual (Ca alho, 2018, p. 13). Desde en ão, o
enquad amen o ju ídico que egulamen a a en ada, pe manência, saída e a as amen o de
es angei os do e i ó io po uguês é ipi icado pela Lei de Es angei os de 2007, a qual es á
na sua oi a a e são, sendo a úl ima e isão, a é a da a de conclusão des e abalho, ei a po
meio da Lei n.º 28/2019, de 29 de ma ço. Es e e e e-se ao es abelecimen o de uma p esunção
de en ada legal na concessão de au o ização de esidência pa a o exe cício de a i idade
p o issional, desde que o eque en e abalhe em Po ugal e enha si uação egula izada na
Segu ança Social há pelo menos 12 meses.
Assim, a Lei 23/2007, de 4 de julho, de aco do com o Dec e o Regulamen a 84/2007,
de 05 de no emb o, se p opôs a a o ece a imig ação legal, desincen i a e comba e a
imig ação ilegal, comba e a bu oc acia, i a pa ido das no as ecnologias pa a simpli ica
9
e acele a p ocedimen os, e ino a nas soluções
6
. O quad o abaixo sin e iza os diplomas e
e idencia a e olução Lei de Es angei os po uguesa ao longo do empo:
Na Lei de Es angei os em igo , o A igo 88º, n.º 2, ipi ica que os imig an es que
en a am legalmen e em Po ugal, po ado es de p omessa ou con a o de abalho, podem
solici a uma au o ização de esidência a a és de uma mani es ação de in e esse jun o ao
SEF. A inclusão do elemen o “p omessa de abalho” oi uma al e ação ecen e da legislação,
ei a a a s da Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, que deu espos a a “algumas necessidades de
segu ança ju ídica e de e e i ação da p óp ia lei" (Gil, 2016). Essa si uação já e a con es ada,
uma ez que exigi con a o de abalho pa a imig an es em ia de egula ização e a uma
con adição, pois a legislação p oíbe a con a ação de es angei os em si uação i egula :
(...) A al e ação isou esponde a uma si uação j h mui o con es ada na p  ica, uma
ez que o a . 88.º con inha  ias con adiçes que le a am  sua p p ia
inaplicabilidade. De ac o, os equisi os exigidos pa a a egula ização, se in e p e ados
li e almen e, o na am pu a e simplesmen e impossí el essa mesma egula ização. En e
os mencionados equisi os, exigia- se que o es angei o em si uação i egula ap esen asse
p o a da elao de abalho subo dinada. O a, al exigncia e a di icilmen e
compa ibiliz el com a p oibição de emp ego de cidadãos es angei os em si uação
6
Dec. Reglm. n.º 84/2007, de 05 de No emb o. Regulamen a a Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, que ap o a
o egime ju ídico de en ada, pe manência, saída e a as amen o de cidadãos es angei os de e i ó io
nacional. Disponí el em:
h p://www.pgdlisboa.p /leis/lei_mos a_a iculado.php?nid=940& abela=leis& icha=1&pagina=1.
Acesso em 10 de agos o de 2019.
10
i egula e espe i a punição2. A coexis ncia des as duas no mas no mesmo diploma
le a a ao conhecido e ei o de “pescadinha de abo na boca”: o es angei o que p e endesse
egula iza a sua si uação adminis a i a, necessi a ia de con a o de abalho. (Gil, 2016,
p. 49)
Com a e e ida al e ação, o A igo 88º, n.º 2 passou a admi i que o pedido de
mani es ação de in e esse pa a au o ização de esidência no âmbi o do exe cício de a i idade
p o issional subo dinada é concedida pa a es angei os de Es ados e cei os que enham
con a o, p omessa de abalho ou elação labo al comp o ada po um sindica o,
ep esen an e de comunidades mig an es com assen o no Conselho pa a as Mig ações ou pela
Au o idade pa a as Condições do T abalho. Assim, pa a os abalhado es com p omessa de
abalho, a insc ição e descon os pa a a Segu ança Social oi eliminada. Alm disso, as
al e ações da Lei de Es angei os ei a po meio da Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, excluiu a
necessidade de pe manência legal no e i ó io, pois a a a-se de ou a con adição que
di icul a a a sua implemen ação (Gil, 2016).
An es da al e ação, com a ob iga o iedade de pe manece legal no país, a Lei de
Es angei os possibili a ia apenas a egula ização de imig an es que es i essem em si uação
egula no país, mas não possuíam au o ização de esidência pa a exe cício de a i idade
p o issional (Gil, 2016). A con adição esidia no a o de o A igo 88º da Lei de Es angei os
se um mecanismo de egula ização que, ao dispo do elemen o de pe manência legal, excluía
aqueles imig an es sem es a u o adminis a i o, que mesmo en ando legalmen e no país não
pode iam egula iza a sua si uação (Gil, 2016).
Po isso, a a ual Lei de Es angei os, a igo a com as al e ações ei as pela Lei n.º
59/2017, de 31 de julho, exige que o imig an e que quei a se egula iza es eja insc i o na
Segu ança Social, no caso de possui con a o de abalho, e comp o e en ada legal em
Po ugal, como é o caso dos b asilei os que possuem isenção de is o pa a en a em e i ó io
po uguês e no Espaço Schengen. Após esses equisi os, os imig an es p ecisam ap esen a a
mani es ação de in e esse a a és da página online do SEF, pelo do Sis ema Au omá ico de
P é-Agendamen o (SAPA) ou di e amen e em uma delegação dis ibuída po odo país.
Desse modo, o uncionamen o do A igo 88º, n.º 2, da Lei nº 23/2007, de 4 de julho,
é esponsá el po o na os imig an es indocumen ados em imig an es egula izados,
concedendo a possibilidade de acesso o mal a ou os di ei os, como a p óp ia mobilidade,
is o que sem documen ação os imig an es não podem sai do país sob o isco de não pode
e o na . A legislação ambém pode se in e p e ada como uma possibilidade de en ada de
imig an es labo ais de países e cei os, que conside am Po ugal mais acessí el em e mos
11
de legislação e que pos e io men e pode iam con inua o p ocesso de mig ação pa a ou os
países eu opeus, u ilizando Po ugal como uma “sala de espe a” (King, Laza idis e
Tsa danidis, 2000).
No en an o, é impo an e conside a que a possibilidade de egula ização po con a o
de abalho é um dos a o es que coloca Po ugal nos al os índices de in eg ação dos
imig an es, is o que polí icas dessa ca ego ia não são comuns nos países eu opeus, nos
quais, em mui os casos, só é possí el pe manece de o ma egula po meio do ma imônio
ou a ibuição de nacionalidade, de o ma mais es i i a. Ou o pon o impo an e a se
conside ado é que não bas a uma legislação com p edisposições pa a egula ização dos
imig an es, é p eciso e em con a a capacidade do SEF em esponde às demandas acionadas
pela Lei de Es angei os, e da Segu ança Social de abalha em con o midade com a
legislação de insc ição de es angei os no sis ema.
Po ou o lado, as au o izações de esidência, emi idas após o imig an e egula iza -
se, não podem se um mecanismo de “di ei o de e di ei os”, os di ei os undamen ais e o
a amen o digno de em se semp e p ese ados na p á ica, como ambém se p e ê no
apa a o legal. Nesse sen ido, ainda que o pon o des e abalho seja a análise da
implemen ação do A igo 88º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, não se pode
desconside a que os imig an es possuem di ei os undamen ais mesmo quando não es ão em
si uação de egula idade adminis a i a.
I.2. Os bu oc a as de ní el de ua e a implemen ação das polí icas públicas
Pa a analisa a implemen ação do A igo 88º, n.º 2 da Lei 23/2007, de 04 de julho,
es e es udo u iliza como e e encial eó ico a ipologia de Lipsky (1971; 2010): a a uação
dos bu oc a as de ní el de ua. O p ocesso de implemen ação de polí icas públicas en ol e
á ios a o es, desde os chamados decision make s a é aqueles que a uam in e agindo
di e amen e na execução da polí ica, podendo e como ca ac e ís ica uma ensão en e os
di e en es ní eis da polí ica pública. Esse p ocesso é complexo e, além de exigi coope ação
en e as es e as de bu oc acia e a exis ência de condições ecnológicas adequadas, ambém é
esul ado do elo en e os a o es, exigindo que ações sejam pensadas es a egicamen e e bem
elabo adas pa a implemen a a decisão (Van de Leun, 2006). Po isso, o p ocesso de
12
implemen ação não é pu amen e acional, no qual os implemen ado es execu am na ín eg a
a polí ica elabo ada pelos o mulado es (Van de Leun, 2006, p. 315).
Na ipologia de Lipsky, o e mo bu oc acia de ní el de ua é pa adoxal, j que:
“bu oc acia" implica um conjun o de eg as e es u u as de au o idade; "ní el da ua" implica
uma dis ncia do cen o onde a au o idade p esumi elmen e eside (Lipsky, 2010, p. 21,
adução li e). Dessa o ma, os bu oc a as de ua são a pe soni icação do Es ado e da lei, de
modo que é po meio deles que se conc e iza o que oi es abelecido no p ocesso de
o mulação. É na in e ação com esses uncioná ios que as pessoas expe imen am o Go e no
e êm as pe cepções sob e ele (Lipsky, 2010). Po um lado, o abalho dos bu oc a as de ua
pe mi e uma ampla la i ude no desempenho e, po ou o lado, o impac o na ida dos
ecep o es da polí ica é ex enso, pois ep esen am as bu oc acias pa a a qual abalham e êm
um papel decisi o sob e a ida dos clien es (Lipsky, 2010, p. XIII).
A eo ia da bu oc acia de ní el de ua de Lipsky oi publicada pela p imei a ez em
1980 e azia duas ques ões p incipais ao con ex ualiza o uncionamen o da bu oc acia no e
ame icana (Lipsky, 2010, p. XI). A p imei a e e e-se ao exe cício da disc ição, uma
dimensão conside ada c í ica e que az pa e do abalho dos bu oc a as, sendo condicionada
pela al a de ecu sos ou in o mações necessá ias pa a a ealização do abalho adequado. A
segunda ques ão é que o abalho dos bu oc a as de ua é al amen e elabo ado e, pa a a ingi
os obje i os polí icos, eque imp o iso e capacidade de espos a pa a os casos indi iduais.
(Lipsky, 2010, p. XI)
Além disso, o au o de ine como bu oc acias de uas aquelas agências de se iço
público que emp egam um núme o signi ica i o de uncioná ios de ní el de ua, ipicamen e
p o esso es, assis en es sociais, policiais e ou os agen es que concedem acesso aos se iços
go e namen ais (Lipsky, 2010). Assim, as decisões dos bu oc a as de ua, as o inas que
es abelecem e os mecanismos que c iam pa a lida com o abalho o nam-se as polí icas
públicas que implemen am (Lipsky, 2010, p. XIII).
Po ou o lado, exis e a ques ão dos con li os de in e esse, que não se dão apenas com
g upos de in luência no p ocesso de decisão, po exemplo, mas ambém é esul ado das lu as
dos abalhado es indi iduais e dos cidadãos que os desa iam (Lipsky, 2010). Apesa das
polí icas públicas se em ei as pa a a a odas as pessoas da mesma o ma, na p á ica isso
pode não acon ece , e os bu oc a as podem p ejudica ou bene icia algumas pessoas como
o ap op iado.

13
Esses dilemas da a uação dos bu oc a as de ní el de ua podem se mais acen uados
se os clien es o em pob es, imig an es ou de o igem acial di e en e dos uncioná ios
(Lipsky, 2010, p. XVI). Dessa o ma, h duas manei as de en ende o e mo “bu oc acia de
ní el de ua”: a p imei a e e e-se a odos os se iços públicos com que os cidadãos
in e agem, o que se o nou a sua eo ia; a segunda se elaciona com as condições de pode
disc icioná io no exe cício da au o idade e as limi ações da es u u a de abalho, análise
inicial do au o . (Lipsky, 2010, p. XVII).
A disc ição é uma ca ac e ís ica conside á el na qualidade, na u eza e quan idade dos
se iços p es ados pelas bu oc acias (Lipsky, 2010, p. 12). Isso po que o go e no o nece
se iços públicos a a és de uncioná ios, que são indi íduos e êm mui a disc ição no
abalho po que es es são amplos, exigem decisões ápidas e que os bu oc a as u ilizem, na
maio ia das ezes, julgamen o p óp io sob e os casos (Lipsky, 2010).
Mas, no a gumen o de Lipsky, a disc iciona iedade é uma pa e necessá ia do
abalho, pois os uncioná ios não êm mui a in o mação ou empo su icien e pa a ealiza de
o ma ideal as demandas. Assim, os bu oc a as de ní el de ua p ecisam c ia uma o ina pa a
simpli ica seus abalhos, e essas o inas, no limi e, o nam-se as polí icas que es ão sendo
implemen adas, pois o abalho e as ideias que os bu oc a as de ua ep esen am é a polí ica
que os go e nos p oduzem (Lipsky, 2010).
Mesmo que a disc iciona iedade dos bu oc a as de ua seja ci cunsc i a po eg as e
po supe isão, os uncioná ios podem exe ce disc iciona iedade na de e minação do acesso
aos se iços. Lipsky não desconside a que os uncioná ios de ua enham que segui no mas
e p á icas de inidas pelas eli es e pelos uncioná ios polí icos, mas escla ece que essas eg as
cos umam se ex ensas, con adi ó ias e em cons an e al e ação, sendo di ícil de se aplicadas
(Lipsky, 2010, p. 14).
Assim, os casos que ogem da o ina básica es abelecida pelos uncioná ios de ua
são mais di íceis de se em solucionados da o ma p á ica. Em con apa ida, a disc ição é um
concei o ela i o e ce as ca ac e ís icas do abalho bu oc á ico o nam di ícil de eduzi essa
ca ac e ís ica (Lipsky, 2010, p. 15). As azões pelas quais a disc iciona iedade di icilmen e
se á eliminada do abalho dos bu oc a as de ua são pelas ês ca ac e ís icas do abalho
(Lipsky, 2010, p. 15):
1. Os bu oc a as cos umam abalha em casos complicados demais pa a eduzi a
sua a uação ao o ma o p og amá ico;
14
2. Os bu oc a as abalham em si uações que equen emen e exigem uma espos a
à dimensão humana do caso, e pode se que uma única e pad onizada ação eduza
as desigualdades, mas ambém se espe a que a Lei seja sensí el às ci cuns âncias
indi iduais. Os cidadãos buscam impa cialidade dos se iços, mas ambém
buscam solida iedade em algumas ci cuns âncias;
3. A disc iciona iedade p omo e au oes ima aos abalhado es e enco aja os
clien es a ac edi a em que esses abalhado es podem p omo e o seu bem-es a ,
con ibuindo pa a a legi imidade dos se iços.
Po isso, a disc iciona iedade é necessá ia no abalho dos bu oc a as de ua, mas, se
a ando de polí icas mig a ó ias, in e e e di e amen e na ida das pessoas, pois e ou não
um documen o delimi a as possibilidades de uma ida digna aos imig an es. O equilíb io
en e a lexibilidade e a solida iedade, e en e a impa cialidade e a aplicação ígida das eg as,
é o g ande desa io que pe meia as ca ac e ís icas acima des acadas (Lipsky, 2010). Mas, po
ou o lado, os bu oc a as de ua podem não conco da com as eg as e obje i os es abelecidos
po seus supe io es. Essa disco dância é comum, uma ez que os bu oc a as de ua
ge almen e não compa ilham das mesmas pe spec i as e p e e ências de seus supe io es e,
em alguns aspec os, não abalham pelos dos obje i os decla ados da agência (Lipsky, 2010,
p. 16).
É essa a aiz, pa a Lipsky (2010), das disc epâncias en e decla ações de polí ica e a
polí ica eal: a não exis ência de con o midade en e os bu oc a as de ní el de ua e os seus
supe io es. Essa disco dância pode se exe cida de algumas manei as, po exemplo, não
abalha (absen eísmo excessi o ou abandono), ag essão con a a o ganização ( oubo e
pe das de ecu sos) e a i udes nega i as com elação ao abalho, como a apa ia (Lipsky,
2010, p. 17), co obo ando pa a o não cump imen o dos obje i os decla ados da polí ica,
Exis e ainda o desejo dos bu oc a as de ní el de ua em man e e expandi a sua
au onomia no abalho, em con apa ida os ges o es de polí ica pública en am es ingi a
disc iciona iedade pa a ga an i ce os esul ados, mas na maio ia dos casos essa en a i a de
es ição é alhada, pois os bu oc a as de ua comandam um g au de especialização em
algumas polí icas (Lipsky, 2010, p. 19). Esse g au de especialização ge a uma dependência:
os ges o es de polí ica são al amen e dependen es dos bu oc a as de ní el de ua, e essa
elação é em g ande pa e in insecamen e con li uosa, mas ambém de dependência mú ua
(Lipsky, 2010). O g au de disc ição le a as bu oc acias de ní el de ua a se em
15
consis en emen e c i icadas pela sua incapacidade de o nece se iços adequados e
esponsi os, isso po que:
The pe sis ence o igid and un esponsi e pa e ns o beha io esul s om s ee -le el
bu eauc a s' subs an ial disc e ion, exe cised in a pa icula wo k con ex . Like o he
policy make s, hey ope a e in an en i onmen ha condi ions· he way hey pe cei e
p oblems and ame solu ions o hem. The wo k en i onmen o s ee -le el bu eauc a s
is s uc u ed by common condi ions ha gi e ise o common pa e ns o p ac ice and
a ec he di ec ion hese pa e ns ake. A base i is he sha ed si ua ional con ex o s ee -
le el wo k ha pe mi s gene aliza ion abou hese c i ical gene ic poli ical and social oles
and he ope a ional policies o which hey gi e ise. (Lipsky, 2010, p. 27)
Além disso, os uncioná ios de ua lidam di e amen e com os cidadãos, mas
comumen e não êm os ecu sos adequados pa a a ealização das suas a e as, a demanda
pelos seus abalhos aumen a endencialmen e, possuem expec a i as ambíguas sob e as
agências, e os u ilizado es dos se iços não são ixos (Lipsky, 2010, p. 27). Esses a o es
co obo am pa a que a decisão bu oc á ica seja omada sob e condições de empo e
in o mações limi adas, e a desp opo ção en e abalhado es e clien e pode aze com que os
bu oc a as de ua não cump am as suas esponsabilidades, de ido amanha sob eca ga.
Po isso, a análise das bu oc acias de ní el de ua p ecisa conside a as exis ência
dessas ca ac e ís icas, que são ela i as e dependem da condição do abalho, do núme o de
clien es e sua he e ogeneidade ou homogeneidade. Po exemplo, no caso das bu oc acias aqui
es udadas, um pos o do SEF localizado no cen o de Lisboa não e á a mesma condição de
abalho de um pos o localizado no in e io , o mesmo ale pa a a Segu ança Social.
A ques ão do ecu so é um pon o impo an e, uma ez que as bu oc acias ge almen e
so em c onicamen e da es ição deles (Lipsky, 2010, p. 33). A con o é sia es á no a o de
que a u ilização das bu oc acias pelos clien es aumen a quando os se iços públicos são
expandidos, ca ac e izando a dimensão quan i a i a da demanda: as expec a i as e demandas
de alguns se iços públicos aumen am com o empo (Lipsky, 2010, p. 34).
É comum a al a demanda pelos se iços públicos em ge al, que pode se es imada
pelas bu oc acias de ua, mas não pode se conhecida conc e amen e, pois é uma unção das
p e e ências dos clien es e dos es o ços do go e no pa a o e ece os se iços (Lipsky, 2010,
p. 35). Mas, é jus amen e a disponibilidade dos se iços que aumen a a demanda. Po
exemplo, no caso conc e o des e es udo, o a o de a legislação se al e ada e es abelece
condições mais acessí eis pa a a egula ização dos imig an es po con a o de abalho
aumen a a demanda do SEF, uma ez que a legislação passa a se mais pe missi a e mais
pedidos de mani es ação de in e esse pode ão se ei os.
16
Uma o ma encon ada pela adminis ação pública po uguesa pa a esol e a
sob eca ga da demanda oi a possibilidade de os imig an es que es ão no p ocesso de
egula ização pelo A igo 88º, n.º 2 da Lei 23/2007, 4 de julho, aze em a ma cação em
qualque pos o de a endimen o do SEF pelo país. An es da al e ação, a mani es ação de
in e esse e a es ingida à egião de esidência e á eas como Lisboa, que concen a o maio
núme o de imig an es, não es a am mais conseguindo aba ca oda a demanda, p olongando
ainda mais o p azo de espe a pa a uma ma cação de a endimen o. Ou a o ma de esolução
dessa sob eca ga de abalho é a con a ação de mais bu oc a as de ní el de ua, pa a dis ibui
melho o abalho, uma das exigências eco en es ei as pelo SEF.
Ainda assim, mesmo aumen ando o núme o de abalhado es das bu oc acias de ua,
sem melho a a qualidade dos se iços, as al e ações se ão esiduais, pois eles só pode ão
abalha com a mesma quan idade de clien es que os ou os bu oc a as, e o aumen o do
núme o de p o issionais aumen a ambém a demanda po esses se iços, pois eles pode ão
a ende mais clien es (Lipsky, 2010, p. 36). Po isso, é p eciso melho a a qualidade das
bu oc acias, pois o aumen o de ecu sos humanos pode não se e le i em melho ias das
condições de abalho e p ocessamen o de clien es.
En e an o, a imp e isibilidade da demanda az com que os clien es a quem com os
cus os da sob eca ga dos se iços, já que os bu oc a as de ní el de ua podem es a a li os
em ecupe a os a asos e se o na insensí eis às dimensões humanas do abalho (Lipsky,
2010, p. 37). Assim, os longos empos de espe a, os comp omissos in e ompidos, o
a amen o ápido e ap essado são alguns dos cus os que os clien es a cam dada a
imp e isibilidade que sob eca ega o sis ema (Lipsky, 2010, p. 37).
Desse cená io su gem os con li os de obje i os e a ambiguidade das expec a i as que
moldam o abalho dos bu oc a as de ní el de ua, e mui as ezes há disco dâncias sob e qual
é o abalho que aqueles uncioná ios de em ealiza (Lipsky, 2010). Po ou o lado, os
obje i os do se iço público endem a e uma dimensão idealizada, a o es e que di icul a o
seu alcance e complica a sua abo dagem. Além disso, as me as das bu oc acias podem se
ambíguas e se acumula de ido à g ande demanda, nunca sendo acionalizadas, o nando
mais uncional pa a os bu oc a as de ua não con on a em os con li os com suas me as
(Lipsky, 2010, p. 41).
A ambiguidade ambém eside nas ensões en e as me as cen adas nos clien es,
ecep o es das polí icas, e as me as o ganizacionais, in e nas às bu oc acias de ua (Lipsky,
2010, p. 44). As dimensões humanas do abalho são, em alguns casos, comp ome idas pela
23
ac o) não p e is a legalmen e. Po isso, aqueles que o mula am a polí ica, is o é, os
go e nos, a a és dos seus legislado es, são deciso es de ju e, êm essa legi imidade e
a ibuição po di ei o. Po ou o lado, os bu oc a as de ní el de ua são deciso es de ac o,
is o é, não êm êm legi imidade e a ibuição o mal e legal de de ini as polí icas públicas,
pois o seu papel é implemen á-las, mas exe cem no a o da implemen ação a decisão de de ini
pa cialmen e ou o almen e a polí ica. Po isso, exis e uma di e ença concei ual sob e a
pe spec i a isí el do pode , ou seja, indi íduos ou g upos que omam decisões e e i as
den o da sociedade, e a pe spec i a in isí el, a qual co esponde à capacidade que es es
indi íduos ou g upos êm de manipula /con ola alo es sociais e polí icos de o ma a
a ingi em e/ou p ese a em seus in e esses (Bach ach, P. & Ba a z, 1994).
Nes e aspec o, a go e nança ambém é a e ada, uma ez que se c ia uma elação
es u u al de di ícil comp eensão, pois os supe io es na hie a quia podem não sabe ou não
que e sabe como a polí ica de imig ação es á sendo implemen ada na linha de en e, uma
ez que não azem pa e desse p ocesso. E quan o mais in o mados, mais p essão so em
pa a esol e con adições e p oblemas na implemen ação. Eles podem es a mais
p eocupados com o discu so polí ico e com a imagem do go e no, mas podem não sabe dos
e ei os da polí ica po que não lidam di e amen e com ela, e mui as ezes, po es a égia
polí ica p e e em não sabe da dimensão dos p oblemas na implemen ação.
Po ou o lado, os bu oc a as de ua o nam-se deciso es de ac o, po que i enciam
a ealidade da implemen ação das polí icas de imig ação, êm con a o di e o com seus e ei os
e uncionamen o. Nesse sen ido, a go e nança é es u u a e p ocesso, uma ez que en ol e
ins i uições e um conjun o de a o es, mas ambém modos de coo denação social pa a c iação
de eg as e p o isão de bens cole i os (Bö zel & Risse, 2010). T a a-se uma elação con usa
en e os a o es p o edo es desses bens, ma cadas po elações de mic opode es e pode causa
dé ice não apenas de implemen ação, mas de ga an ias de di ei os ao público-al o.
I.3. As polí icas públicas de mig ação e a p oblemá ica de implemen ação
A ques ão das mig ações in e nacionais na con empo aneidade é um desa io em odos
os países que, em maio ou meno g au, depa am-se com a necessidade de adminis a e ge i
o luxo de pessoas em suas on ei as. De o ma ampla, as polí icas de imig ação são
es abelecidas pa a a e a o compo amen o da população al o, e polí icas não is as como de

24
imig ação ambém in luenciam nessa ma é ia, como po exemplo as polí icas do me cado
labo al e de segu ança social (Czaika, & De Haas, 2013). Isso le an a a ques ão de como
aça o que é polí ica de imig ação e o que não , pois não h um c i  io cla o alm dos
obje i os da polí ica, e ica ainda mais di ícil com polí icas de in eg ação e cidadania, que
mui as ezes ambm isam a e a a imig ação (Czaika & De Haas, 2013, p. 489).
Os Es ados depa am-se com o desa io de o na o p ocesso imig a ó io mais
p e isí el e es u u ado, pois apesa da imig ação se um enômeno obse ado em odas as
sociedades ao longo da his ó ia, mesmo com momen os especí icos de limi ação dos luxos,
a exis ência de eg as e limi es es a ais eme em a ques ões de ges ão de luxo mig a ó io. À
exceção da ma é ia sob e e ugiados e asilo polí ico
7
, não exis e um egime in e nacional
o mal pa a as mig ações, bem como não exis e um quad o de go e nação global mul ila e al
coe en e. Dessa o ma, é de u ela dos Es ados a ges ão dos luxos, mesmo quando os Es ados
azem pa e de comunidades econômicas e polí icas, como o caso da União Eu opeia.
O Pac o Global pa a as Mig ações Segu as, O dei as e Regula es (GCM),
es abelecido em 2018, esul ado de um amplo p ocesso de negociação en e os Es ados-
memb o da ONU, oi o p imei o quad o de coope ação in e nacional em ma é ia de
mig ações. Es e mecanismo pa e do p incípio de que as mig ações são uma ealidade
mundial e os países não podem esol e sozinhos, de modo que de e iam pensa em soluções
globais, na di isão de esponsabilidades e na coope ação in e nacional da ges ão dos luxos.
T a ando-se de um ins umen o não incula i o ju idicamen e, o Pac o em como pila a
sobe ania dos Es ados.
Algumas polí icas de imig ação êm po obje i o a e a o olume de en ada nos
Es ados, es abelecendo co as ou a o ecendo egiões especí icas, enquan o ou as êm como
obje i o egula a composição in e na do luxo, enco ajando ou desenco ajando a imig ação
e ocando em ca ego ias especí icas de mig an es, abalhado es imig an es de al a e baixa
quali icação, mig an es de negócios e es udan es (Czaika, & De Haas, 2013, p. 489).
Po ou o lado, exis em a gumen os que conside am as polí icas públicas de
imig ação de ca á e excecional, uma ez que os ecep o es não podem in e agi no p ocesso
de o mulação, pois no malmen e os imig an es êm al a de di ei os polí icos, e os
legislado es não êm in o mações comple as sob e o luxo imig a ó io (Ca alho, 2009). Esse
7
P e is os pelo Di ei o In e nacional: Con enção Rela i a ao Es a u o dos Re ugiados (1951); P o ocolo
ela i o ao Es a u o dos Re ugiados (1967); e pela O ganização das Nações Unidas (ONU).
25
cená io é desa iado pa a o pode polí ico, uma ez que az mudanças pa a a sociedade
ecep o a e exige a uação do go e no no sen ido de ga an ias dignas pa a os nacionais e pa a
os imig an es. Exis em á ios signi icados associados ao e mo “polí ica de imig ação”, e
Czaika e Haas (2013) de inem como:
Acknowledging ha non-mig a ion policies ha e a po en ially la ge, albei indi ec e ec
on immig a ion, we de ined immig a ion policies as he laws, egula ions, and measu es
na ional s a es design and implemen wi h he (implici ly o explici ly) s a ed objec i e o
al e ing he olume, o igin, and in e nal composi ion o immig a ion lows. (Czaika e
Haas, 2013, p. 503)
Além disso, ou o a o que di icul a o p ocesso de o mulação, que implica á na sua
implemen ação, é o desconhecimen o do núme o de imig an es indocumen ados exis en es
no país. Sabe-se que exis em condições de explo ação no me cado de abalho e admissão
i egula de es angei os, mas não se sabe exa amen e o núme o, uma ez que é di ícil cap a
esse mo imen o. Essa ca ac e ís ica az one osidade às polí icas de a ecadação do Es ado,
po exemplo, e coloca os imig an es labo ais i egula es em condições de insalub idade no
abalho. A disponibilidade de abalhado es es angei os co espondeu às necessidades do
me cado de abalho e, no caso da Eu opa do sul, a endência de imig ação i egula aumen a
a di iculdade de conhecimen o e con abilização do luxo (Cas les, 2004).
As polí icas públicas de imig ação ambém es ão elacionadas ao p ocesso de
inco po ação dos imig an es na sociedade ecep o a, incluindo p oblemas de inse ção social,
aos p og amas de egula ização de imig an es indocumen ados e p og amas de inse ção
labo al (Má mo a, 2002). No que diz espei o às polí icas de imig ação labo al, a linha en e
o legal e o ilegal pode ma ginaliza os imig an es, cul i a condições de abalho insalub es
e di icul a a egula ização. A possibilidade de se o na um imig an e i egula é o emen e
dependen e do a cabouço legal do país, e exis em ês on es básicas de i egula idade: a
en ada, a esidência e o abalho (Van de Leun, 2010). A i egula idade ambém pode se
conside ada sinônimo de ilegalidade em mui os países e os imig an es nessa si uação es ão
sujei os à mul as e a de enção (Má mo a, 2010, p. 76) e, no caso po uguês, a medidas de
a as amen o coe ci i o e expulsão.
O con ole in e no da imig ação é um ema complexo pa a os Es ados, e no p ocesso
de implemen ação das polí icas desse segmen o, comumen e os obje i os são pa cialmen e
diluídos quando passam pa a o ní el local da execução, no qual os implemen ado es são
con on ados com dilemas conc e os indos do público-al o (Van de Leun, 2006). A
e icácia das polí icas públicas de imig ação em sido amplamen e con es ada, uma ez que a
imig ação in e nacional é impulsionada p incipalmen e po a o es es u u ais, como
26
desequilíb ios no me cado de abalho, desigualdades en e os países e con li os nos países
de o igem, a o es sob e os quais as polí icas de imig ação êm pouca ou nenhuma in luência
(Czaika & De Haas, 2013, p. 487).
Além disso, exis e uma con usão concei ual sob e o que cons i ui a e icácia da polí ica
de imig ação, bem como uma escassez de e idências empí icas sob e o impac o dessas
polí icas, j que a e e i idade da polí ica es abelece uma elação com os seus obje i os e
assim, possui uma dimensão a alia i a e subje i a  anlise dos e ei os das polí icas de
mig ação (Czaika & De Haas, 2013, p.491). É na dimensão a alia i a dos e ei os da polí ica
que podemos pe cebe as lacunas na implemen ação, a qual em um pon o cha e que nos
ob iga a econhece que di e en es a o es, p o a elmen e com di e en es agendas, es ão
en ol idos nos es ágios do p ocesso polí ico, de modo que não se pode conside a de o ma
simplis a a dico omia en e omada de decisão poli izada e implemen ação quase mecânica
do que oi es abelecido (Blackmo e, 2001).
Exis em casos em que os implemen ado es podem não comp eende ou comp eende
pa cialmen e o con eúdo da polí ica, bem como podem in luencia a implemen ação com suas
ideologias pessoais, omando decisões que con adizem os obje i os (Lipsky, 1971; Van de
Leun, 2006), ou ainda podem não conco da com a polí ica. Nesse sen ido, o es udo de caso
desen ol ido po Go en (2013) demons a que en e mei os e assis en es sociais em
Jesusalém se ecusa am a cump i as di e izes das espec i as polí icas po não conco da em
com o con eúdo e conside a em que iam de encon o ao seu papel p o issional.
Além disso, os bu oc a as de ua podem assumi uma pos u a de gue illa go e nmen
no p ocesso de implemen ação da polí ica, indo con a o dens dos supe io es e, na sua
maio ia, essas a i udes sub e si as são es a egicamen e ocul as, mas desempenham papel
cen al na es e a pública (O’Lea y, 2010). O e mo gue illa go e nmen é u ilizado pa a as
ações de se ido es públicos que abalham con a as o ien ações – implíci a ou
explici amen e comunicados – de seus supe iso es. Nes e pon o, des aca-se que a iden idade
p o issional e o ganizacional dos bu oc a as de ní el de ua ambém é impo an e pa a
comp eende o abalho desses uncioná ios no p ocesso de implemen ação.
O gue illa go e nmen é sob e o pode dos bu oc a as de ca ei a, as ensões en e
eles e os polí icos, a cul u a o ganizacional e o que signi ica agi com esponsabilidade, é ica
e in eg idade enquan o se ido público (O’Lea y, 2010, p. 8). A len e da polí ica bu oc  ica
le an a ques ões impo an es sob e: 1) quem con ola as o ganizações go e namen ais; 2) a
ques ão da accoun abili y dos uncioná ios públicos; 3) os papéis, as esponsabilidades e a
27
capacidade de espos a dos bu oc a as numa sociedade democ á ica; e 4) as ensões en e
se ido es públicos e os polí icos nomeados (O’Lea y, 2010, p. 10). Além disso, a
di e gência en e a polí ica e a implemen ação pode não pe manece a ní el indi idual, mas
en ol e ou não uma ação cole i a (Go en, 2013). Po ou o lado, as o ganizações
bu oc á icas es ão equen emen e em ambien es umul uados que a e am os ní eis da
o ganização (O’Lea y, 2010).
A pa i de ou a in e p e ação é possí el iden i ica ês lacunas na polí ica de
imig ação: a p imei a é uma lacuna discu si a, e e en e à disc epância en e discu sos
polí icos e a polí ica no papel; a segunda é uma lacuna na implemen ação, ela i a à
dispa idade en e a polí ica e a sua aplicação; e a e cei a é uma lacuna de e icácia, ou seja,
a é que pon o as polí icas implemen adas a e am a imig ação (Czaika & De Haas, 2013).
Algumas polí icas não são implemen adas ou são apenas pa cialmen e implemen adas po
causa de es ições p á icas de planejamen o, de o çamen o, den e ou os a o es, como a
mo i ação dos uncioná ios de ua e o empo de abalho (Czaika & De Haas, 2013; Go en,
2013).
De a o, não há mui as al e na i as de melho ias na implemen ação de polí icas
públicas de imig ação conside ando o abalho dos implemen ado es de linha de en e. São
polí icas que eque em a pad onização pau ada no apa a o legal e ao mesmo empo
sensibilidade pa a analisa casos indi iduais, melho ando o p ocessamen o das in o mações
e a qualidade dos se iços.
A a aliação empí ica dos e ei os da polí ica de imig ação é complexa, p incipalmen e
quando se di eciona pa a egula ização, pois não se pa e de um cená io o almen e
conhecido, seja pela limi ação de dados, seja pelo desconhecimen o das expe iências
conc e as. Além disso, como já e e ido, exis e uma disc epância conside á el en e os
obje i os decla ados e os obje i os eais, o que pode esul a em uma lacuna en e a e ó ica
polí ica e os obje i os desc i os (Czaika & De Haas, 2013, p. 491). O conjun o de ga an ias
de inidas po lei mui as ezes não se aduzem no acesso aos di ei os, a e ando nega i amen e
a ida dos imig an es.
Po ugal é econhecido in e nacionalmen e como um dos países que p omo e a
in eg ação social, a e i a e p o issional dos imig an es e o acolhimen o des es, e is o pode
se e i icado nos diplomas exis en es. Segundo dados de in eg ação dos imig an es
(MIPEX) de 2015, o país oi o segundo colocado no anking, com melho es esul ados en e
os in a e oi o países a aliados, icando a ás somen e da Suécia. A boa classi icação no
28
MIPEX é esul ado das possibilidades de inse ção no me cado labo al, das polí icas de
eag upamen o amilia , das legislações con a a disc iminação e de acesso à nacionalidade,
p incipalmen e.
Os imig an es usu uem não só de polí icas especí icas pa a a ca ego ia, como a
egula ização da si uação de pe manência no e i ó io, mas de polí icas comuns a odos os
cidadãos, como a saúde, educação e segu ança social. Po ém, não bas a a exis ência de uma
legislação que ga an a os di ei os e os de e es dos imig an es, é p eciso que ais disposições
sejam cump idas. Pa icula men e, o p ocesso de egula ização dos imig an es depende
ambm, como a i mou Ra o “(...) da omada de conscincia dos di e sos in e enien es
sob e a u ilidade e an agens de cump i as disposiçes legais” (Ra o, 2001, p. 5). Po isso,
analisa o abalho dos bu oc a as de ní el de ua é, no limi e, iden i ica a iá eis que
comp ome em o desempenho da polí ica de egula ização de imig an es em Po ugal,
dispos a pelo A igo 88º n.º 2 da Lei de Es angei os.
I.4. O papel do Se iço de Es angei os e F on ei as e da Segu ança Social
O a o esponsá el pela implemen ação do A igo 88º, n.º 2 da Lei de Es angei os é
o SEF, que execu a a polí ica de egula ização p e is a pelo diploma. A Segu ança Social
não é o icialmen e esponsá el pela a implemen ação do e e ido a igo, mas apa ece nesse
cená io pela esponsabilidade de emi i o Núme o de Iden i icação de Segu ança Social
(NISS), p é- equisi o pa a mani es ação de in e esse. Em ma é ia de di ei os e de e es
undamen ais, a Cons i uição da República Po uguesa
8
equipa a os es angei os aos cidadãos
nacionais, incluindo os di ei os ci is, como é o caso da segu idade social (Ra o, 2001).
Consoan e a es a ga an ia, a Lei de Bases
9
do Sis ema de Solida iedade e Segu ança Social,
no seu A igo 2º ipi ica que odos êm di ei o à segu ança social e es a sal agua da é
8
A equipa ação consag ada no diploma do A igo 15º, o qual ipi ica que es angei os e apá idas que se
encon em ou esidam em Po ugal possuem os di ei os e de e es do cidadão po uguês. Cons i uição da
República Po uguesa. Disponí el em:
h ps://www.pa lamen o.p /Legislacao/Paginas/Cons i uicaoRepublicaPo uguesa.aspx. Acesso em 03 de
janei o de 2019.
9
Lei n.º 4/2007, de 16 de janei o. Ve em: Diá io da República Ele ónico. Lei n.º 4/2007. Disponí el
em: h ps://d e.p /pesquisa/-/sea ch/522781/de ails/maximized. Acesso em 03 de janei o de 2019.

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e e i ada pelo sis ema nos e mos da Cons i uição, nos ins umen os in e nacionais e pela
p óp ia Lei de Bases.
A Lei de Bases da Segu ança Social possui como um dos p incípios a uni e salidade
do sis ema, ga an indo a odas as pessoas o di ei o  p o eção social, pau ada pelo p incípio
da igualdade, no qual os bene ici ios não podem se disc iminados po azes de sexo ou
nacionalidade, sem p ejuízo pelas condiçes de esidncia e de ecip ocidade. Alm disso,
de aco do com a legislação po uguesa, a insc ição dos imig an es es angei os na Segu ança
Social não depende de seu es a u o legal, de modo que imig an es labo ais em si uação
i egula podem se insc e e no sis ema (Peixo o, Ma çalo e Tolen ino, 2011).
Po no ma, a en idade emp egado a de e comunica à Segu ança Social a con a ação
de um no o abalhado e eque e o núme o de insc ição no a o. Esse p ocedimen o de e se
ei o pelas emp esas nas 24 ho as an es do início da a i idade ou, pa a os casos especí icos
de con a os de mui a cu a du ação ou p es ação de abalho po u nos, 24 ho as depois do
início da a i idade. Se a decla ação de admissão o en egue jun o com a comunicação da
en idade emp egado a, ela de e se ei a en e a da a de celeb ação do con a o e o inal do
segundo dia de p es ação de abalho. Pa a os casos em que a decla ação de admissão o
en egue jun o com a comunicação da en idade emp egado a, aquela de e se ap esen ada
nas 24 ho as an e io es ao início do con a o de abalho. Po ém, a en idade emp egado a
pode nega -se a celeb a um con a o de abalho com imig an es em si uação de
i egula idade adminis a i a e, consequen emen e, nega -se a comunica à Segu ança Social,
de ido às sanções (con ao denações e coimas) p e is as pelo apa a o legal po uguês pa a
desincen i a a con a ação ilegal
10
.
A ecusa das emp esas em i ma con a o de abalho com es angei os em si uação
i egula po eceio das sanções dá-se po uma al a de en endimen o legal, is o é, daquilo
que a legislação de a o ipi ica. O A igo 198º da Lei de Es angei os disco e sob e a
u ilização da a i idade de cidadão es angei o e egulamen a as punições pa a os
emp egado es que u iliza em de a i idade de cidadãos es angei os que não possuam
au o ização de esidência ou is o que au o ize o exe cício de uma a i idade p o issional
subo dinada. São coimas que a iam de 2.000 a 90.000 mil eu os, de aco do com o núme o
de es angei os con a ados. Mas, de a o, o que se p e ende ipi ica com o A igo 198º da
10
São p e is as pelo A igo 198º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
30
Lei de Es angei os é que as emp esas cump am os pad ões legais de con a ação de mão de
ob a es angei a e não incen i em a imig ação i egula (Gil, 2016).
Assim, as emp esas que con a am es angei os em si uação de i egula idade
adminis a i a, ou seja, que não possuem í ulo de esidência ou is o que pe mi a o abalho,
de em esponsabiliza -se po seu p ocesso de egula ização, não pe mi indo que
pe maneçam na i egula idade, po isso a celeb ação do con a o e comunicação à Segu ança
Social. Nesse aspec o, a legislação abalha com a con igu ação do que o legislado chama á
de má- é ou dolo do emp egado , azendo menção ao cump imen o ou não do ex o ju ídico,
ao cump imen o do Código do T abalho e à comunicação à Segu ança Social
11
. Po isso,
exis e al a de en endimen o po pa e dos emp egado es sob e aquilo que a lei p e ende
ipi ica .
A segunda ia pa a insc ição na Segu ança Social é a a és de a i idade p o issional
independen e, na qual o imig an e p ecisa aze abe u a de a i idade como abalhado
independen e nas Finanças, os chamados ecibos e des, e a en idade comunica a Segu ança
Social pa a insc ição. Po esse mo i o, a análise da Segu ança Social é impo an e pa a a
comp eensão global do p ocesso de egula ização dos imig an es labo ais b asilei os, po que
sendo p é- equisi o pa a mani es ação de in e esse, e ela a es u u a que sus en a a
implemen ação da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. Dessa o ma, pa a inicia o p ocesso de
egula ização é p eciso es a insc i o na Segu ança Social, como p o a de e e e uado
descon os e do ínculo labo al, como des acado:
(...) A insc ição no sis ema e a p o a de e e e uado descon os é uma das condições
eque idas pelas leis de imig ação, desde há á ios anos, pa a se ob e a egula ização. É
ce o que a simples insc ição não pe mi e aos cidadãos es angei os au e i bene ícios. A
possibilidade de egula ização pe mi e, po ém, di e i esse ecebimen o pa a quando a
si uação no país es i e egula izada. Po es es mo i os, não espan a que os núme os de
es angei os insc i os na Segu ança Social sejam equen emen e mais ele ados do que os
egis ados no SEF - embo a isso possa sucede an o de ido à insc ição de i egula es
como de ido a si uações de abalho empo á io no país, que não eque em legalização no
SEF. (Peixo o, Ma çalo e Tolen ino, 2011, p. 206).
Con udo, o p imei o impasse es á no a o de a Segu ança Social exigi que a en idade
emp egado a aça o pedido do núme o de insc ição social do con a ado, mas, se es e não
possui au o ização de esidência, a en idade emp egado a pode ecusa -se a aze um
con a o de abalho e comunica à Segu ança Social pa a e i a o pagamen o coimas ou
con a-o denações. O segundo impasse es á no a o de, quando o eque en e e a o p óp io
11
Código de P ocesso Ci il. A igo 542.º - Responsabilidade no caso de má- é - Noção de má- é. Ve em:
h ps://d e.p /web/gues /legislacao-consolidada/-/lc/107055833/201706160100/73436935/diploma/indice
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imig an e, enquan o abalhado independen e, ele p imei amen e de e e o núme o de
con ibuin e (NIF), e a ualmen e as Finanças êm exigido o í ulo de esidência ou um
ep esen an e iscal pa a emissão. Consequen emen e, se o es angei o não i e uma
au o ização de esidência ou um ep esen an e iscal, ele não consegue e o NIF pa a que
aça a abe u a de a i idade enquan o abalhado independen e nas Finanças e, assim, enha
o núme o de segu ança social.
Dian e desse cená io, c iou-se um ciclo icioso: a Segu ança Social exige que o NISS
seja eque ido pela en idade emp egado a, mas es a pode nega -se a aze con a o de abalho
pa a o imig an e sem au o ização de esidência e, po an o, não comunica à Segu ança
Social. Ou o p óp io imig an e enquan o abalhado independen e pode aze o
eque imen o, desde que seja po ado do í ulo de esidência como documen o de
iden i icação ou enha um ep esen an e iscal pa a e p imei o o NIF e depois aze abe u a
de a i idade nas Finanças só num e cei o momen o e á o NISS.
Isso impedia que os imig an es labo ais a ançassem no p ocesso de egula ização no
SEF e, po consequência, c ia a uma ba ei a pa a a egula ização dos que que iam aze
mani es ação de in e esse po meio do A igo 88º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho,
empu ando-os pa a a ma gem da i egula idade. Isso po que c ia a-se uma eno me
di iculdade pa a se e um con a o de abalho, uma ez que a en idade emp egado a se
ecusa a a con a a es angei os sem au o ização de esidência ou NISS. Po ou o lado,
ampouco esses es angei os conseguiam aze abe u a de a i idade como abalhado es
independen es nas Finanças pa a depois e o núme o da Segu ança Social, po que não
inham au o ização de esidência ou um ep esen an e iscal pa a ob enção do NIF, c iando-
se uma eno me di iculdade pa a se e um con a o de abalho.
Esse aspec o mos a a complexidade do p ocesso e a exis ência de alguns impasses
bu oc á icos, seja de p ocedimen os dos uncioná ios ou de eg as da bu oc acia, que c iam
lacunas de implemen ação da legislação. Ainda que a Lei pe mi a um mecanismo de
egula ização com base em p é- equisi os es abelecidos pelo ex o ju ídico, os âmi es
bu oc á icos pa a o cump imen o desses mesmos p é- equisi os c iam ou os uni e sos não
con emplados pela legislação, mas que incidem di e amen e na sua aplicabilidade. Su gem
no os a o es não conside ados o malmen e na implemen ação do A igo 88º, nº. 2 da Lei de
Es angei os, como po exemplo as Finanças e/ou uma pessoa e cei a pa a se ep esen an e
iscal.
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Dado esses impasses, especi icamen e pa a a emissão do NISS, em no emb o de
2016, a Segu ança Social emi iu a Ci cula n.º 2/2016 DGSS, que a a a de no as di e i as
do Go e no pa a insc ição de es angei os no sis ema. Es e é um documen o aqui analisado
po es a di ecionado a odos os uncioná ios que a endem os imig an es e os esponsá eis
po a amen o da documen ação, ou seja, aqueles que azem se iços chamado de backo ice.
Ci cula n.º 2/2016 DGSS
A Ci cula n.º 2/2016 DGSS é uma o ien ação écnica pa a os uncioná ios da
Segu ança Social, indicando que pa a cidadãos de Es ados que possuem aco dos de isenção
de is o ou aco dos de li e ci culação no exe cício de a i idade p o issional com Po ugal
(ou com a União Eu opeia) a exigência pa a insc ição na Segu ança Social passou a se o
documen o de iagem econhecido como álido, ou seja, o passapo e no caso do B asil. No
a o da insc ição de e-se ap esen a a cópia do con a o de abalho ou ou o documen o que
o possa subs i ui , den o dos e mos da Lei de Es angei os, ou seja, a p omessa de abalho
ou elação labo al comp o ada po um sindica o, ep esen an e de comunidades mig an es
com assen o no Conselho pa a as Mig ações ou pela Au o idade pa a as Condições do
T abalho. A ci cula ambém es ipula que de e á se ei a a p o a de en ada legal em
Po ugal. Essa mudança eio pa a acili a o p ocesso de egula ização dos imig an es
labo ais e demons a uma possí el queb a do ciclo icioso que coloca a o imig an e à
ma gem da lei.
Po ou o lado, a ação conjun a dos a o es en ol idos na aplicação da polí ica de
egula ização, nes e caso, o SEF e a Segu ança Social, é um dos p incipais desa ios na
implemen ação A igo 88º n.º 2 da Lei de Es angei os. Isso po que a coo denação e a
con o midade das in o mações e o p ocesso documen al en e os ó gãos en ol idos são
di íceis de se alcançadas, dada a independência dos abalhos das en idades. Não se pode
ala em SEF e Segu ança Social enquan o bu oc acias que abalham de o ma in eg ada
den o e en e as suas es u u as o ganizacionais, nas quais odos os uncioná ios e as p óp ias
bu oc acias ajam em comum aco do e sinc onia.
O código de é ica do SEF az como p incípio no A . 3º, sob e o P incípio do Se iço
Público, que seus uncioná ios de em abalha exclusi amen e pa a a comunidade, e que o
in e esse público p e alece sob e os in e esses pa icula es. A impa cialidade e a não
disc iminação são ou os dois p incípios azidos pelo A . 4º, azendo menção aos di ei os
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p o issional, e a comunidade b asilei a se man ém como a mais ep esen a i a e p o agonis a
dos pedidos de au o ização de esidência (5.560). Não hou e mudanças signi ica i as e dados
de alhados sob e os p ocessos de au o ização de esidência po ia labo al.
O ano de 2015 ouxe uma no a dimensão da polí ica pública de imig ação
po uguesa: Plano Es a gico pa a as Mig açes 2015-2020. O plano az cinco eixos
p io i á ios: 1) Polí icas de in eg ação de imig an es; 2) Polí icas de p omoção da inclusão
dos no os nacionais; 3) Polí icas de coo denação dos luxos mig a ó ios; 4) Polí icas de
e o ço da legalidade mig a ó ia e da qualidade dos se iços mig a ó ios; e 5) Polí icas de
e o ço da ligação, acompanhamen o e apoio ao eg esso dos cidadãos nacionais emig an es.
Além disso, oi c iado o G upo de T abalho pa a a Agenda Eu opeia pa a as Mig açes,
coo denado pelo SEF, cujo obje i o e a “a e i a capacidade ins alada e p epa a um plano
de ação e espos a em ma é ia de eins alação, elocalização e in eg ação dos imig an es,
de endo ap esen a um ela ó io das a i idades desen ol idas, suas conclusões, p opos as e
ecomendações" (SEF, 2016).
Os qua o eixos da Polí ica Nacional de Imig ação e Asilo con inuam os mesmos, e
o am concedidos 37.851 no os í ulos de esidência, sendo 4.737 po a i idade p o issional,
en e eles, 3.878 emi idos po abalho subo dinado (A .º 88º n.º 2 da Lei 23/2007, de 4 de
julho), ac éscimo de 30% compa ado ao ano an e io . Es e ela ó io especi ica o núme o de
concessões de esidência po abalho subo dinado, demons ando que nes e ano hou e um
aumen o nos pedidos po meio do A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os. A nacionalidade
b asilei a se man e e a mais ep esen a i a, sendo esponsá el pelo núme o de 5.716 no os
í ulos de esidência.
O ela ó io de 2016 me ece alguma a enção, pois des aca o “con ex o eu opeu de
di iculdades na ges ão das on ei as helnica ( e es e e ma í ima) e i aliana (ma í ima),
a en a a p essão mig a ó ia e a c ise de e ugiados” (SEF, 2017). O ela ó io man e e a
mesma es u u a do ano an e io , com os qua o eixos da Polí ica Nacional de Imig ação e
Asilo. Fo am emi idos 46.921 no os í ulos de esidência, sendo 7.059 a ibuídos à
nacionalidade b asilei a, que con inuou sendo a mais ep esen a i a. Além disso, o am
concedidas 3.195 no as au o izações de esidência pa a a i idade p o issional.
Em 2017 o ela ó io assinala o p ocesso de a aliação da Aplicação do Ace o
Schengen em Po ugal pa a pe cebe a implemen ação de odas as disposiçes. Os qua o
eixos da Polí ica Nacional de Imig ação e Asilo se man i e am inal e ados, e o am
concedidos 61.413 no os í ulos de esidência, sendo 4.635 pa a a i idade p o issional. A

40
nacionalidade mais ep esen a i a se man e e sendo a b asilei a (11.574 no os í ulos de
esidência).
Po im, o ela ó io de 2018 man e e os qua o eixos da Polí ica Nacional de
Imig ação e Asilo, e egis ou o maio aumen o do núme o de es angei os esiden es em
Po ugal desde 1976. Fo am 93.154 no os esiden es, e a nacionalidade b asilei a se man e e
como a p incipal desde o pico em 2012, esponsá el pela emissão de 28.210 no os í ulos de
esidência em 2018. Den e os no os í ulos de esidência, 17.771 são e e en es a a i idade
p o issional. O a segui mos a a a iação dos dados aqui analisados Po ugal de 2007 a
2018:
41
Conside ando a quan idade de in o mação que o SEF é capaz de p ocessa , uma ez
que é esponsá el pela concessão de au o izações de esidência an o pelo A igo 88º, n.º 2
(a i idade subo dinada), quan o pelo A igo 89º, n.º 2 (a i idade independen e), da Lei de
Es angei os, a composição de dados dos ela ó ios de e ia se mais de alhada e bem
o ganizada. Os ela ó ios azem in o mações necessá ias sob e o aumen o do núme o de
es angei os, po ém não ap esen am os núme os de mani es ação de in e esse e de concessões
de au o izações de esidência seg egados pa a cada A igo.
Além disso, disponibiliza algumas in o mações pouco cla as, cabendo ao lei o
in e p e a a e e ência de cada pon o des acado. Também não se az nenhuma menção sob e
o desempenho dos uncioná ios, sob e a qualidade dos se iços p es ados nos pos os de
42
a endimen o aos imig an es ou ainda sob e a a aliação que os imig an es azem do
a endimen o.
Se o SEF é a ins i uição esponsá el po ecebe os pedidos de mani es ação de
in e esse e a ibui au o ização de esidência, a ins i uição é possuido a desses núme os. Mas
pa ece não exis i uma me odologia ou esponsabilidade na cons ução de um ela ó io mais
consis en e com elação a odos os dados e e en es aos abalhos des a bu oc acia. Po ou o
lado, há mais um aspec o impo an e de se conside ado: no pe íodo de 2007 a 2018, ou seja,
du an e onze anos, os eixos da Polí ica Nacional de Imig ação e Asilo em Po ugal
pe manece am os mesmos.
Is o , egulação dos luxos mig a ó ios, p omoção da imig ação legal, comba e 
imig ação clandes ina e in eg ação dos imig an es. Mas não  apon ado uma a aliação sob e
esses eixos, nem as suas adap ações dian e das a iações das ca ac e ís icas mig a ó ias. Essa
dimensão é impo an e, po que du an e onze anos hou e mudanças signi ica i as nos luxos
que in e e em pon ualmen e em cada eixo.
Além disso, a Polí ica Nacional de Imig ação e Asilo, ao es abelece os mesmos
eixos de a uação pa a condições di e en es, pa ecem conside a que imig ação e asilo êm as
mesmas cono ações, mesmo exis indo uma egulação legal pa a o asilo. O oco pa ece se
mais na ges ão dos luxos mig a ó ios, pois os qua o eixos são e e en es a es e elemen o.
Um dos pon os a se des aca é o a o de não se aze dis inção en e os eixos da Polí ica
Nacional pa a a Imig ação e da Polí ica Nacional pa a o Asilo, que são ques ões dis in as
an o ju idicamen e quan o pelas ca ac e ís icas.
II. Os luxos mig a ó ios e o me cado de abalho labo al em Po ugal
II.1. Fluxo mig a ó io: o caso po uguês
Tipicamen e na abo dagem da li e a u a sob e mig ações, Po ugal es á incluído en e
os países do Sul da Eu opa, que en a iza as simila idades desses países no con ex o de
mig ação (Cook, 2018; Peixo o, 2012; King, Laza idis & Tsa danidis, 2000). Ao mesmo
empo é conside ado um país de o igem e de des ino das mig ações in e nacionais, sendo
adicionalmen e um país de emig ação, com luxos de en ada ela i amen e ecen es (Pi es
e al, 2010; Cab al & Dua e, 2011). Jun amen e com a Espanha p o agonizou a emig ação
43
colonial pa a a Amé ica La ina e mais a de a emig ação do o dismo eu opeu, na qual os
po ugueses o am inco po ados à o ça de abalho da F ança, Alemanha Ociden al, Bélgica,
Holanda e Suíça (King, Laza idis & Tsa danidis, 2000, p. 5).
Po ugal em pa icipado há mais de um século e de o ma es u u al de di e en es
sis emas mig a ó ios: a icano, eu opeu, sul e no e ame icano (Ma ques & Góis, 2012). Po
isso, analisa esses luxos, apesa de se pa icula men e complexo, uma ez que se elaciona
com ou os sis emas mig a ó ios, é ele an e pa a comp eende as dinâmicas mig a ó ias da
con empo aneidade, que são causa e consequência de polí icas mig a ó ias, econômicas e de
coope ação en e os Es ados (Ma ques & Góis, 2012).
A p imei a ase ma can e de luxo mig a ó io em Po ugal se deu após a Re olução
de 1974 e a subsequen e descolonização em Á ica no século XX, na qual ap oximadamen e
meio milhão de nacionais po ugueses eg essa am ao país (Baganha, Ma ques e Góis, 2009,
p. 2). An es, a população es angei a esiden e encon a a-se em ní eis pouco ele an es,
com 21.186 es angei os em 1950 e 29.579 em 1960, segundo os ecenseamen os (Ma ques
& Góis, 2012). Após a Re olução dos C a os e a independência das colônias a icanas, os
dados apon am o c escimen o subs ancial do núme o de imig an es en e os anos 1975 e 1980,
sob e udo de nacionais de países a icanos:
En e 1975 e 1980 a população es angei a passou de 32.000 pa a 58.000, a uma axa de
c escimen o mdio anual de 12,7%, passando a se cons i uída maio i a iamen e po
cidadãos de o igem a icana (48%), g ande pa e dos quais (98%) p o enien es das an igas
possesses ul ama inas po uguesas em  ica (Ma ques & Góis, 2017, p. 216).
O aumen o do núme o de es angei os icou ainda mais la en e po causa da Lei 308-
A/75, de 24 de junho, pois uma pa e da população que eg essou das ex-colônias a icanas
pe deu a nacionalidade po uguesa, de modo que as p imei as comunidades de imig an es
o am cons i uídas de o ma signi ica i a. O núme o de imig an es oi in ensi icado pela
euni icação amilia e o mação de no as amílias (Baganha, Ma ques & Góis, 2009).
Assim, em 1985, o núme o de es angei os esiden es em Po ugal e a de 79.594, dos quais
44% e am ep esen ado pelos países a icanos de língua o icial po uguesa (Baganha,
Ma ques & Góis, 2009, p. 2).
Pos e io men e, em 1986, Po ugal en ou pa a a Comunidade Econômica Eu opeia
(CEE), e es a mudança de cená io polí ico ca ac e izou a segunda ase ma can e de luxo
mig a ó io, pois os undos aplicados no país, p incipalmen e em in aes u u a, a aiu no os
imig an es pa a o se o da cons ução ci il e ob as públicas, ca ac e izando assim o segundo
luxo imig a ó io pa a o país (Baganha, Ma ques e Góis, 2009; Malhei os, 2007, Peixo o,
44
2007). En e 1980 e 1999, os g upos de imig an es eu opeus e a icanos egis a am uma
ligei a diminuição e a p opo ção de asiá icos e b asilei os aumen ou, espec i amen e, 2% e
7,4% em 1980, pa a 4,1% e 10,9% em 1999 (Ma ques e Góis, 2012, p. 217).
Ao longo da década de 1990 oi obse ado a in ensi icação da imig ação i egula ,
jus i icado pela expansão do se o de ob as públicas e cons ução ci il (Cab al & Dua e,
2011), se o es que são a é hoje campo de a ação pa a os imig an es, ge ando uma demanda
po mão de ob a não quali icada, a qual oi p eenchida p incipalmen e pelos cabo e dianos.
Po ou o lado, o se o e ciá io, ep esen ado pelos bancos, in o má ica e ma ke ing, ge ou
uma demanda po imig an es quali icados, indos da Eu opa Ociden al, do B asil e da
Amé ica do No e. Po an o, em 1999 i iam em Po ugal 190.896 imig an es, os quais
ep esen a am menos de 2% da população (Baganha, Ma ques & Góis, 2009, p. 3).
A pa i dos anos 2000 as o igens geog á icas dos imig an es ans o mam-se
conside a elmen e, e o les e eu opeu, sob e udo Uc ânia, e a Amé ica La ina, o B asil
p o agonizam o luxo mig a ó io. É na i agem do milênio a é 2003-2004 que Baganha,
Ma ques & Góis (2009) enquad am o e cei o luxo imig a ó io, que se deu de ido às
opo unidades de emp ego na cons ução ci il, ob as públicas e indús ias ligadas ao u ismo.
Imig an es do les e eu opeu o am a aídos de ido à conjun u a econômica a o á el e os
g andes p oje os públicos, como o Me opoli ano do Po o, as au oes adas e a Expo-98.
Dian e dessa conjun u a, pe cebe-se que alguns segmen os do me cado de abalho
são esponsá eis pelas edes mig a ó ias e abso ção dos imig an es pela economia
po uguesa. Como se obse ou, além dos imig an es o iginá ios dos países com os quais
possui laços de língua e um passado colonial, Po ugal ambém passou a ecebe imig an es
indos de egiões com os quais os laços his ó icos, cul u ais e polí icos e am acos ou
inexis en es, como a Uc ânia.
Assim, o país que an es e a econhecido como um dos países de emig an es, ago a
ambém já é econhecido in e nacionalmen e como um país ecep o e elogiado po suas
polí icas de in eg ação. Isso mudou o papel adicional do sul eu opeu, an es ca ac e izado
po o nece mão de ob a pa a os países mais desen ol idos (Baganha & Góis, 1999, p. 254).
Po ou o lado, a endência de imig ação i egula e a aca poli ização do enômeno nes a
egião, ca ac e izam-na como “Eldo ado” pa a os luxos i egula es (Peixo o, 2012; King,
Laza idis & Tsa danidis, 2000; Cab al & Dua e, 2011).

45
Um a o de e minan e pa a a imig ação em Po ugal é a economia in o mal, is o
que o desempenho das polí icas de imig ação é explicado pela combinação de p essões
exógenas elacionadas com um g ande se o econômico in o mal (A onso, 2014). Em ge al,
a imig ação labo al e amilia cons i uí am os p incipais luxos de en ada no sul da Eu opa
nos úl imos in e e cinco anos e is o em e ei o signi ica i o na es u u a demog á ica da
imig ação (Peixo o e al, 2012, p. 112). A o e associação que a imig ação nos países do sul
eu opeu êm com o me cado de abalho esul a de á ios a o es, que incluem a ápida
expansão econômica e segmen ação do me cado de abalho:
The s ong associa ion immig a ion has wi h he labou ma ke in Sou he n Eu ope esul s
om a numbe o ac o s. F om an economic poin o iew, hese include pe iods o apid
economic expansion (o en esul ing om an injec ion o EU unds); an economic ab ic
la gely based in labou -in ensi e sec o s; he seasonal cha ac e o many indus ies (such
as ag icul u e and ou ism); he non- ans e abili y o many o he as -g owing indus ies
(ac i i ies such as cons uc ion and se ices canno be delocalised); he high segmen a ion
o he labou ma ke ; he inc ease in lexible labou a angemen s; and he impo ance o
he in o mal economy. These ac o s co espond o a combina ion o coun y-speci ic
cha ac e is ics and gene al ai s o he pos -Fo dis con ex . (Peixo o, 2012, p. 118)
A economia in o mal é um o e ímã pa a a imig ação i egula e a inco po ação de
imig an es, e ge almen e oco e em emp egos de baixa enda e com condições p ecá ias.
Mesmo quando os imig an es possuem al o g au de quali icação p o issional es ão sujei os
aos emp egos 3D (di y, dange ous and demeaning) e, c escen emen e, a abalhos
elacionados aos cuidados, esul an es do en elhecimen o da população (Peixo o e al, 2012).
Além disso, es ão sujei os a meno es salá ios que os nacionais e à ins abilidade p o issional
com os emp egos empo á ios (Cab al & Dua e, 2011).
A a iação empo al do luxo mig a ó io labo al a e a an o as no as necessidades
sociais, polí icas e econômicas po uguesas quan o o abalho dos bu oc a as de ní el de ua
na implemen ação dos mecanismos de egula ização. Isso é e i icado pelos p óp ios
p ocessos ex ao diná ios de egula ização e nas al e ações legisla i as ei as em ma é ia
labo al pelas al e ações da Lei de Es angei os, conside ando a no a ealidade dos luxos.
Po ugal desen ol eu, a é o momen o, cinco p og amas de egula ização
ex ao din ia de imig an es: em 1992-93, 1996, 2001, 2003 e 2004, sendo o de 2003
especi icamen e pa a os b asilei os, esul ado do “Aco do en e a República Fede a i a do
B asil e a República Po uguesa, sob e a Con a ação Recíp oca de Nacionais”.Um a o
impo an e que de e se conside ado na polí ica de egula ização de imig an es é que,
di e en e de quase odos os países da Eu opa, que i encia am uma ascensão de pa idos
polí icos an i-imig ação e uma legislação mais es i i a, Po ugal implemen ou polí icas de
46
imig ação elogiadas e, mesmo com a c ise econômica, não eduziu os bene ícios e di ei os
dos imig an es (Cook, 2018, p.2).
Nas úl imas duas décadas, oi desen ol ida uma abo dagem mais p oa i a pa a a
in eg ação dos imig an es, o mulada e coo denada a ní el nacional, e a a ual Lei de
Es angei os simpli icou ca ego ias de is os, o aleceu o eag upamen o amilia e pe mi iu
p ocesso de egula ização o diná ia de imig an es (Cook, 2018). Po ugal pode se analisado
como um caso à pa e da li e a u a que o inclui no con ex o mig a ó io do sul da Eu opa,
assimilando a países da egião (G écia, I ália e Espanha). Cook (2018) a gumen a que as
polí icas de imig ação que coloca am Po ugal como um caso à pa e são esul ado de um
consenso polí ico, de p essão das associações de imig an es e ino ação ins i ucional.
Fa o es polí icos e o papel das ins i uições medeiam as p essões mig a ó ias em
Po ugal e podem explica as di e enças en e as polí icas dos países, uma ez que an o
pa idos de cen o-di ei a (Pa ido Social Democ a a – PSD) quan o pa idos de cen o-
esque da (Pa ido Socialis a – PS) implemen a am p og amas de egula ização, e as
p incipais leis o am ap o adas com apoio da maio ia da oposição (Cook, 2018, p. 9).
Po ou o lado, o backdoo da imig ação labo al i egula pa ece se ole ado e se de
in e esse de alguns Es ados, uma ez que mui os países êm uma dependência es u u al do
abalho imig an e (Cas les, 2004). O c escimen o e a manu enção da imig ação
indocumen ada den o da Eu opa, de o ma ge al, es ão elacionados com a des egula ização
do me cado de abalho libe al. G upos de in e esses azem p essão no p ocesso de
o mulação das polí icas pa a manu enção desse cená io, uma ez que esses imig an es
ocupam ca gos de abalhos que os nacionais não que em ocupa e ecebem salá ios in e io es
(Cas les, 2004, p. 210).
De aco do com o Plano Es a égico pa a as Mig ações 2015-2020, nas duas úl imas
décadas a in eg ação dos imig an es em Po ugal oi essencialmen e labo al, o que demons a
o peso desse segmen o pa a o saldo mig a ó io po uguês. Mas, a imig ação i egula limi a
o conhecimen o eal do núme o de imig an es inse idos no me cado de abalho in o mal.
Po exemplo, os se iços do SEF con abilizam o núme o de imig an es que possuem
au o ização de esidência, mas o a dessa ca ego ia exis e um núme o conside á el de
imig an es indocumen ados que não êm como se con abilizados o icialmen e.
Finalmen e, a in ensidade da imig ação i egula em Po ugal oi conside ada como
uma consequência de a o es es u u ais em des espei o da in e enção dos di e en es
47
go e nos nacionais, em que o Es ado implemen ou uma abo dagem expansi a da imig ação
pa a alcança obje i os econômicos (Ca alho, 2018, p. 2). Den o desse con ex o, a e cei a
maio onda de imig ação pa a Po ugal oi compos a, sob e udo, po b asilei os, os quais se
o na am a maio comunidade legalmen e es abelecida no país.
II.2. Ca ac e ização his ó ica da imig ação b asilei a pa a Po ugal
O luxo mig a ó io de b asilei os pa a Po ugal é enquad ado na e cei a onda
imig a ó ia do país, quando eles se o na am a maio comunidade de es angei os
egula men e es abelecida. His o icamen e, a elação en e B asil e Po ugal em sendo
cons uída há mais de 500 anos. Os países possuem elo ma cado pelas elações que
es abelece am no passado, sendo do ados de p oximidade de ido à língua e aos aços
cul u ais semelhan es, p incipalmen e.
Des aca-se a exis ência de dois pe íodos empo ais ma can es apon ados na li e a u a
sob e imig ação labo al b asilei a pa a Po ugal: o p imei o é an es de 1974, con ex o no qual
a população b asilei a em Po ugal e a a segunda maio , ep esen ada po uma pequena
população de po ugueses em eg esso do B asil (Pinho, 2014). Na época, e a um luxo
pequeno compa ado com a g ande mig ação po uguesa pa a o B asil nas décadas an e io es.
O segundo pe íodo empo al dá-se depois de 1974, p incipalmen e após a en ada de Po ugal
na Comunidade Econômica Eu opeia (CEE) em 1986, quando a imig ação de b asilei os
di igiu-se, p incipalmen e, pa a a á ea me opoli ana de Lisboa e oi compos a po
p o issionais quali icados (Pinho, 2014)
A inda signi ica i a de b asilei os pa a Po ugal se deu a pa i dos anos 1980, com
o início da democ a ização b asilei a, ainda enquan o um mo imen o imig a ó io limi ado
que engloba a alguns p o issionais quali icados, como os den is as, p o issionais da á ea do
ma ke ing e in o má icos (Rocha-T indade, 2001; Malhei os, 2007). O luxo começou a
aumen a no inal dos anos 1990 e início do século XXI, em ce a medida mo i ado pela c ise
econômica b asilei a dos anos 1980 e 1990, que ge ou uma p essão mig a ó ia pelas
condições do me cado de abalho, mo i ando os b asilei os a emig a em não só pa a
Po ugal, mas pa a ou os países, como os Es ados Unidos da Amé ica, I ália e Japão (Bógus,
1995). Assim, a chamada p imei a aga de imig ação b asilei a oco eu em meados dos anos
1980 e inal dos anos 1990, com a inda de p o issionais quali icados e uma população que
não abalha a, concen ada no Po o e egiões izinhas (Malhei os, 2007).
48
Toda ia, na segunda me ade da década de 1990, sob e udo após 1998-1999,
e i icou-se uma signi ica i a al e ação no pad ão de imig ação b asilei a obse ado na
p imei a aga, com a inda de imig an es com ní eis de ins ução mais baixos e di ecionados
pa a o me cado de abalho mais desquali icado, um pe il mig a ó io labo al concen ado,
p incipalmen e, na egião me oli ana de Lisboa (Malhei os, 2007). Dessa o ma, se
cons i uiu a segunda aga de imig an es b asilei os, ca ac e izada po imig an es
ligei amen e mais no os, indos da classe média-baixa e que se es abelece am,
especialmen e, no se o de se iços e da cons ução ci il (Malhei os, 2007, p. 34). A
concen ação de b asilei os em Lisboa é um indicado de uma imig ação ca ac e is icamen e
labo al, já que o me cado de abalho na capi al é mais dinâmico e di e si icado, como
des acado po Malhei os:
A impo ncia do es abelecimen o em Lisboa, especialmen e na aga de B asilei os pós-
1999,  um indicado indi ec o de uma imig ação mais labo al, uma ez que Lisboa  o
me cado de abalho mais dinmico e di e si icado do País, com ca ac e ís icas cla amen e
u banas, e não oi, especialmen e em e mos ela i os, um local cen al na his ó ia da
emig ação po uguesa pa a o B asil (Malhei os, 2007, p. 21).
Pe cebeu-se depois de 1990 a componen e de i egula idade e uma no a composição
social na imig ação de ipo labo al com a inda de p o issionais menos quali icados (Pinho,
2014, Malhei os, 2007). Já nos úl imos anos da década de 1990 a imig ação b asilei a pa a
Po ugal desacele ou e ans o mou-se, p incipalmen e po causa do Plano Real de Fe nando
Hen ique Ca doso e da es abilidade no B asil, depois um longo pe íodo de hipe in lação.
Após esse pe íodo, no amen e em 2001, oi obse ado um aumen o de imig an es b asilei os
em Po ugal, e no mesmo ano hou e a ap o ação de um no o quad o legal de imig ação
pe mi indo a a ibuição de is o de abalho aos que comp o a em e um ínculo labo al no
país (Pinho, 2014).
A pa i de 2007, os b asilei os se o na am a população de imig an es mais
ep esen a i a em Po ugal, supe ando os PALOP (cabo- e dianos e angolanos) e os
uc anianos. A acilidade da língua e a manu enção das edes mig a ó ias pa ecem da
sus en abilidade ao luxo ao longo do empo, po isso “a p obabilidade de o B asil se man e
como a maio on e de imig an es de Po ugal  algo que de e se conside ado com mui a
a enção” (Malhei os, 2007, p. 23).
Em 2012 oi e i icado a endência pa a eminização da imig ação em Po ugal, na
qual os dados e idenciam que a p opo ção de mulhe es es angei as no o al de esiden es
ul apassou o núme o de es angei os do sexo masculino (Gomes, 2017). Além disso, os
dados de 2015 dos Se iços de Es angei os e F on ei as (SEF) mos am um aumen o no
55
A igualdade de a amen o dos imig an es oi ques ionada a a és da a i mação
"T a o odos os imig an es de o ma iguali  ia” (Anexo 7), na qual cinco uncion ios
esponde am que conco da am comple amen e com a a i mação; e um uncioná ios
espondeu que conco da a com a a i mação, indicando que a am odos os imig an es com
igualdade.
O aspec o da disc iciona iedade oi conside ado a a s das a i maçes: 1) “No
a endimen o a imig an es, equen emen e lido com si uações que exigem uma espos a à
dimensão humana do caso” (Anexo 8); e “2) No a endimen o de imig an es, equen emen e
lido com casos complicados demais pa a a ua de aco do com os p ocedimen os
es abelecidos” (Anexo 9). No p imei o aspec o, os uncioná ios esponden es indica am que
equen emen e lidam com si uações que exigem espos as à dimensão humana do caso,
sendo que qua o uncioná ios indica am que conco da am com a a i mação; e dois
uncioná ios indica am que conco da am comple amen e com a a i mação.
No segundo aspec o, a endência oi pa a o neu o, na qual qua o uncioná ios
indica am que não conco da am nem disco da am da a i mação, e dois uncioná ios
indica am que conco da am que, no a endimen o de imig an es, equen emen e lidam com
casos complicados demais pa a a ua de aco do com os p ocedimen os es abelecidos.
Po im, a úl ima a aliação oi da pe cepção que os uncioná ios inham ace ca do
que os imig an es pensa am sob e o seu a endimen o. Quando ques ionados sob e a
a i mação "Os imig an es ac edi am que o meu abalho  ei o da melho o ma” (Anexo
10), qua o uncioná ios o am neu os, indicando que não conco da am nem disco da am,
e dois uncioná ios indica am que conco da am comple amen e com a a i mação.
Segu ança Social
Nenhum dos uncioná ios de a endimen o da Segu ança Social que esponde am ao
inqué i o conco dam comple amen e com as eg as de insc ição de es angei os no sis ema.
Ao esponde a a i mação “Eu conco do com as eg as de insc ição de imig an es na
Segu ança Social”(Anexo 11) um uncioná io sinalizou que disco da a comple amen e das
eg as de insc ição de imig an es na Segu ança Social; qua o dos uncioná ios indica am
que disco dam; ês uncioná ios o am neu os, indicando que não conco dam nem
disco dam; dois uncioná ios indica am que conco da am.

56
É impo an e essal a que o a o de não conco da em com as eg as de insc ição de
es angei os na Segu ança Social não signi ica que esses uncioná ios são con á ios à
possibilidade de os es angei os es a em insc i os no sis ema, mas são con á ios às eg as
sob as quais é ei a a insc ição.
Quando ques ionados sob e a a i mação “Eu p es o as in o maçes necess ias pa a
a insc ição de imig an es na Segu ança Social” (Anexo 12), dois uncion ios o am neu os,
indicando que não conco da am nem disco da am da a i mação; ês uncioná ios indica am
que conco da am com a a i mação; e cinco uncioná ios indica am que conco da am
comple amen e com a a i mação. Suma iamen e, oi o dos uncioná ios, os que conco dam e
os que conco dam comple amen e com a a i mação, sinaliza am que p es am as in o mações
que são necessá ias pa a os imig an es aze em a insc ição na Segu ança Social.
Esse pon o é impo an e de se des acado, pois, assim como no SEF, quando se
compa a a conco dância com as eg as de insc ição, apesa da maio ia dos uncioná ios
esponden es indica que não conco dam com as eg as, eles indica am que p es am as
in o mações necessá ias pa a que os imig an es possam se insc e e na Segu ança Social.
Essa dimensão es á elacionada com as epos as sob e a é ica no abalho, na qual odos os
uncioná ios indica am que abalham de aco do com os pad ões é icos da Segu ança Social.
Quando pe gun ados sob e a a i mação “Eu abalho de aco do com os pad es  icos da
Segu ança Social”(Anexo 13), qua o dos uncioná ios esponden es indica am que
conco da am com a a i mação; e seis uncioná ios indica am que conco da am
comple amen e com as a i mações.
Com elação à ca ga de abalho, e lexo da demanda dos pedidos de insc ição na
Segu ança Social ei a po es angei os, os uncioná ios o am ques ionados a espei o da
a i mação "O núme o de pedidos de insc ição de imig an es é compa í el com os meus
ecu sos de abalho na Segu ança Social” (Anexo 14). T s dos uncion ios esponden es
indica am que disco da am comple amen e da a i mação; dois uncioná ios indica am que
disco da am da a i mação; dois uncioná ios o am neu os, indicando que não conco da am
nem disco da am; dois uncioná ios indica am que conco da am; e um uncioná io indicou
que conco da a comple amen e com a a i mação.
Sob e a o mação cnica, quando ques ionados sob e a a i mação “Eu i e o mação
cnica sob e a ci cula de insc ição de imig an es na Segu ança Social” (Anexo 15), s
uncioná ios esponden es indica am que disco da am comple amen e da a i mação; dois
uncioná ios indica am que disco da am; e cinco uncioná ios indica am que conco da am
57
com a a i mação. Nesse aspec o, pe cebe-se que a me ade dos uncioná ios en e is ados
i e am o mação sob e a ci cula n.º 2/2016-DGSS e a ou a me ade não e e o mação.
No que espei a a pe cepção dos uncioná ios esponden es ace ca do conhecimen o
dos imig an es sob e a legislação, no a-se que oi conside ado que os imig an es não
conhecem as eg as de insc ição na Segu ança Social. Quando pe gun ados sob e a a i mação
"Os imig an es conhecem as eg as de insc ição na Segu ança Social” (Anexo 16), dois
uncioná ios disco da am comple amen e; cinco uncioná ios disco da am; e ês
uncioná ios o am neu os, indicando que não conco da am nem disco da am.
Depois, quando ques ionados sob e “Qual  a ci cula que de ine as o ien açes pa a
a insc ição de es angei os na Segu ança Social” (Anexo 17), seis uncioná ios soube am
indica a di e i a co e a, ou seja, a Ci cula n.º 2/2016-DGSS, e os ou os qua o uncioná ios
esponden es e a am a espos a e seleciona am ou as ci cula es.
Sob e a o ma de a amen o, odos os uncioná ios da Segu ança Social que
esponde am ao inqué i o conside a am que a am odos os imig an es de o ma iguali á ia,
não ha endo disc iminação. Ques ionados sob e a a i mação “T a o odos os imig an es de
o ma iguali  ia” (Anexo 18), qua o uncion ios indica am que conco da am com a
a i mação, e seis uncioná ios indica am que conco da am comple amen e. Es e aspec o é
in e essan e, pois a maio ia dos uncioná ios esponden es indicou que não conco da am com
as eg as de insc ição de imig an es no sis ema, mas ainda assim conside am que a am odos
de o ma iguali á ia no a endimen o.
A disc iciona iedade dos uncioná ios da Segu ança Social oi a aliada sob e dois
aspec os, a a és das a i mações: 1) "No a endimen o de imig an es, equen emen e lido
com si uaçes que exigem uma espos a  dimensão humana do caso” (Anexo 19); e 2) "No
a endimen o de imig an es, equen emen e lido com casos complicados demais pa a a ua
de aco do com os p ocedimen os es abelecidos” (Anexo 20). Ambas as ques ões o am
pensadas pa a pe cebe a dimensão indi idual das espos as dadas pelos uncioná ios da
Segu ança Social, conside ando caso a caso.
No p imei o aspec o, a maio ia dos uncioná ios esponden es conco da am
comple amen e que, no a endimen o, lidam equen emen e com si uações que exigem uma
espos a à dimensão humana do caso. Um uncioná io esponden e oi neu o, indicando que
não conco da a nem disco da a da a i mação; ês uncioná ios indica am que conco da am
58
com a a i mação; e seis uncioná ios esponden es indica am que conco da am
comple amen e com a a i mação.
No segundo aspec o, cinco dos uncioná ios esponden es o am neu os, indicando
que não conco da am nem disco da am da a i mação "No a endimen o de imig an es,
equen emen e lido com casos complicados demais pa a a ua de aco do com os
p ocedimen os es abelecidos”; ês uncioná ios indica am que conco da am; e dois
uncioná ios indica am que conco da am comple amen e com a a i mação.
Po im, o úl imo aspec o analisado nes e es udo de caso oi a pe cepção que os
uncioná ios êm sob e o seu abalho. Quando ques ionados sob e a a i mação "Os
imig an es ac edi am que o meu abalho  ei o da melho o ma” ( Anexo 21), as espos as
o am di e si icadas. Um uncioná io esponden e indicou que disco da a comple amen e da
a i mação; ês uncioná ios indica am que disco da am; dois uncioná ios o am neu os,
indicando que não conco da am nem disco da am; dois uncioná ios conco da am com a
a i mação; e dois indica am que conco da am comple amen e com a a i mação.
III.2. A pe spec i a dos imig an es labo ais
Obse ação Pa icipan e – G upo Acolhida
O G upo Acolhida, desen ol ido pela Casa do B asil de Lisboa (CBL), é ealizado
às qua as- ei as desde 2012, enquan o um espaço de acolhimen o pa a os imig an es ecém-
chegados ou não em Po ugal, e de oca de expe iências. O G upo oi acompanhado du an e
seis meses, en e dezemb o de 2018 e junho de 2019. Du an e o empo de obse ação
pa icipan e, 136 imig an es passa am pelo G upo Acolhida, e, apesa da g ande maio ia se
compos a pela nacionalidade b asilei a, nacionais de ou os países ambém pa icipa am do
g upo.
São des acados nes a seção ês pon os que sob essaí am no pe íodo de obse ação
pa icipan e: 1) acesso à in o mação nas ins i uições; 2) insc ição na Segu ança Social; e
3) disc iciona iedade dos uncioná ios do SEF e Segu ança Social. A escolha dessas
dimensões oi po ques ões de ealidade p á ica: em odas as euniões do G upo Acolhida, os
pa icipan es des aca am essas p oblemá icas, além das ques ões de ge enciamen o de
expec a i as com elação à imig ação.
1. Acesso à in o mação nas ins i uições
59
O acesso à in o mação sob e a documen ação necessá ia pa a o p ocesso de
egula ização po ia labo al, seja pelo A igo 88º, n.º 2, ou pelo A igo 89º, n.º 2, da Lei de
Es angei os, oi um ema equen e do g upo e de g ande con o é sia. A al a de in o mação
concen ada ou in o mação con o e sa po pa e da Segu ança Social e do SEF oi des acada
po alguns dos imig an es pa icipan es e le an ou a ques ão do p epa o dos uncioná ios das
espec i as ins i uições pa a p es a in o mações coesas. As in o mações díspa es en e os
uncioná ios pa a ques ões especí icas oi um p oblema ela ado no G upo Acolhida quando
a ques ão e a o p ocesso de egula ização. Além disso, o am des acadas po alguns
imig an es pa icipan es indisposições dos uncioná ios do SEF e da Segu ança Social pa a
ais escla ecimen os, e e idos como “m on ade” pa a ealiza o abalho.
Ou o aspec o azido pelos imig an es pa icipan es oi a uni o mização da
in o mação en e os ó gãos, uma ez que oi cons a ada a al a de en endimen o da pa e dos
uncioná ios do SEF e da Segu ança Social sob e a Lei ou ci cula es que es ão em igo ,
si uação ela ada po alguns como “cada um ala uma coisa”, ge ando uma di iculdade de
en endimen o sob e a documen ação necessá ia pa a se egula iza . Fo am ela ados casos
em que in o mações e adas sob e o ipo de documen ação necessá ia pa a o dia da ma cação
do SEF deixa am imig an es à espe a po mais empo, pois no momen o de a endimen o o
uncioná io dizia que al a am ou os documen os ou pediam a mais, eagendando o p ocesso
pa a ou a da a. Em ou os casos, os documen os exigidos pelos uncioná ios excedem os
necessá ios e, no momen o do a endimen o, não são solici ados.
Quando su gem casos de in o mações desencon adas sob e a documen ação, os
imig an es que pa icipa am do G upo Acolhida ela a am o medo que êm de eclama , po
não es a em “legalizados
15
”, is o , alguns dos imig an es não se sen iam no di ei o de
eclama pela al a de in o mação ou in o mação e ada que lhe oi ansmi ida. Além disso,
ou os imig an es ela a am que êm di iculdade em comp eende a legislação aplicada no
p ocesso de egula ização po ia de con a o de abalho, uma ez que não é um único a igo
que pe mi e a egula ização e pode se con uso. Esse pon o demons a um ilema, uma ez
que os imig an es que pa icipa am do G upo Acolhida indica am que não êm conhecimen o
legal sob e a legislação aplicada pa a e em au o ização de esidência po con a o de abalho
po que:
15
Apesa do e mo “legalizado” não se ap op iado, uma ez que a al a de documen os não  c iminal,
mui os imig an es indocumen ados ou em i egula idade adminis a i a usam o e mo pa a e e i -se à sua
condição.
60
a. As bu oc acias p es am in o mações con usas e os imig an es em p ocesso
de egula ização não sabem o que aze , eco endo di e sas ezes às
bu oc acias a é consegui em oda a documen ação necessá ia. Esse caso é
mais comum na Segu ança Social, pa a emissão do NISS;
b. Os imig an es aqui conside ados p e e em usa as edes de con a o pa a
ob e in o mações po meio de ou os imig an es que já passa am pelo
p ocesso de egula ização. Is o di icul a o ien ações conce adas e
e ídicas, uma ez que no p ocesso de egula ização po ia labo al o
A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os a a apenas da elação con a ual,
mas legalmen e exis em ou as o mas de egula iza -se, seja po ou a
ipi icação labo al, seja po ou o A igo;
c. Os imig an es aqui conside ados p e e em o ien ações esquema izadas
sob e a legislação aplicada pa a os seus casos a a és dos uncioná ios da
Segu ança Social e do SEF, e das associações de imig an es. Sendo assim,
não p ocu am conhece o ex o legisla i o e/ou p ocu a explicação
ins i ucional sob e o diploma, pa a conhecimen o p óp io.
As ês ques ões des acadas são in e dependen es, já que o a o de a Segu ança Social
e o SEF p es a em in o mações con usas associa-se ao a o de alguns imig an es busca em
in o mações ex ao iciais, po meio das edes sociais ( ísicas e i uais), desconce ando
ainda mais as in o mações. O p ocesso, que a ualmen e encon a-se bas an e demo ado,
es ende-se ambém pelos pe calços de i ados da associação desses a o es. Como al e na i a,
alguns imig an es em ia de egula ização eco em à CBL pa a ecebe em in o mações e
explicações sob e a legislação e acompanhamen o do p ocesso de egula ização.
Pe cebe-se que in o mações nas edes sociais e de e cei os não especializados ge am
equí ocos, uma ez que exis e mais de um es a u o mig a ó io e mais de um A igo pa a
egula ização, e os imig an es, po não conhece em a legislação, apoiam-se nessas
in o mações das expe iências indi iduais e são induzidos ao e o. Uma p eocupação
des acada no G upo Acolhida o am os g upos e edes sociais de ídeo que ansmi em
in o mações com base na expe iência indi idual, sem conhecimen o ju ídico, e mui as ezes
cob am pela p es ação de se iço/in o mação.
2. Insc ição na Segu ança Social

61
Den e os pa icipan es do G upo Acolhida, oi obse ado que alguns imig an es
con inuam com di iculdades pa a aze insc ição na Segu ança Social. Foi des acado que os
emp egado es se bene iciam da si uação i egula pa a explo ação e não i mam o con a o
de abalho pa a não paga em os impos os. Isso impede que alguns imig an es enham
con a o de abalho e, consequen emen e, o NISS, de modo que eco em à insc ição nas
Finanças pa a abe u a de a i idade independen e e assim consegui aze a insc ição na
Segu ança Social pa a depois consegui abalho com con a o.
Tem sido uma es a égia de esidência a abe u a de a i idade nas Finanças pa a
depois pedi o NISS na Segu ança Social, pois, uma ez insc i os no sis ema, os imig an es
êm mais opo unidades de abalho. Po ou o lado, não o am obse ados casos em que os
imig an es inham p omessa de abalho e u iliza am es e meio pa a consegui aze insc ição
na Segu ança Social. Os meios con inuam sendo o pedido do núme o pelo con a an e ou a
insc ição como abalhado independen e após abe u a de a i idade nas Finanças, mudando
pa a a ca ego ia “ abalhado po con a de ou em” quando consegue con a o de abalho.
3. Disc iciona iedade dos uncioná ios do SEF e Segu ança Social
A disc iciona iedade dos uncioná ios da Segu ança Social e do SEF oi pon uada po
alguns imig an es que pa icipa am do G upo Acolhida em e mos de “depende da boa
on ade do SEF” e “depende de qual Segu ança Social oc o ”, ambos ag egados  al a de
conhecimen o da legislação aplicada pa a cada caso, o que demons a a al a de con iança
nessas ins i uições. Nesse aspec o, pe cebe-se que que alguns imig an es ans e em pa a a
ins i uição a pe cepção que êm dos uncioná ios do SEF e da Segu ança Social, e que
possuem expec a i as de a endimen o pau adas na expe iência de ou os imig an es
b asilei os. Aqui a ede de con a o é um pon o in e essan e de se essal ado, uma ez que a
pa i de expe iências de imig an es indos an e io men e e que passa am a lida com o SEF
e com a Segu ança Social, alguns dos b asilei os ecém-chegados p ocu am c ia es a égias
pa a que as di iculdades sejam e i adas.
Além disso, des aca-se a p edisposição de alguns dos uncioná ios pa a ealiza os
se iços: depende do dia, do humo e mui as ezes da on ade p óp ia, uma ez que os
uncioná ios podem impo empecilhos mesmo quando oda documen ação necessá ia é
le ada. Den e as es a égias es á a u ilização do li o de eclamações, no qual se pode
epo a quando conside am que o a endimen o ou se iço não oi p es ado como de e ia. É
nessas condições que o mic opode é exe cido pelos uncioná ios, sob e udo po que são
is os como au o idade, e de a o o são.
62
Ainda, os uncioná ios es ão no seu espaço de abalho, exis indo uma solida iedade
p o issional en e os pa es, e, ainda que os supe io es in e enham, semp e se á a pala a do
uncioná io con a a pala a do imig an e. Po ou o lado, exis e em alguns imig an es o medo
em denuncia ou epo a si uações que iolem a Lei po es a em em si uação i egula ou
mesmo po não se “sen i em no di ei o de e di ei os” em Po ugal.
Os ês pon os aqui des acados nos mos am a elação dos imig an es pa icipan es
do G upo Acolhida com as bu oc acias, nomeadamen e o SEF e a Segu ança Social. Mas,
po ou o lado, a obse ação do G upo Acolhida ambém mos ou a expec a i a azida e as
o mas de imig ação, comp o ando algumas eo ias da li e a u a. A isenção de is o é um
a o que mo i a a imig ação de ipo labo al dos b asilei os. A expec a i a pa a passa na
imig ação do ae opo o sem mani es a indícios de que a in enção é pe manece no país ez
pa e dessa aje ó ia. São planos de melho ia de ida e bem-es a que compõem os obje i os
dessa imig ação, assim como os iscos. São os iscos de não consegui o abalho espe ado,
de não consegui se man e e p ecisa ol a , e de não consegui aze o p ocesso de
egula ização. Alguns imig an es êm sem conhecimen o sob e a ida em Po ugal, e ou os
nunca ha iam saído do B asil.
Po ugal pe mi e um mecanismo de egula ização, mas mui os imig an es b asilei os,
du an e o p ocesso, desconside am os p é- equisi os legais, seja po al a de in o mações
co e as ou po imp udência. Essa imp udência es á elacionada ao a o de ac edi a am que
os empecilhos p á icos po al a de in o mação ou planejamen o são desa ios do caminho e
de em se ul apassados. Ou os imig an es b asilei os indos de ou os países da Eu opa,
nos quais ambém passa am algum empo, concebem Po ugal como um país mais ácil de se
es abelece , seja pela língua, seja pela possibilidade de pe manece egula com um con a o
de abalho. São condições di e en es da I landa e da Holanda, po exemplo, locais po onde
alguns desses imig an es passa am, mas não consegui am pe manece pela di iculdade legal
de esidi de o ma documen ada.
Po ou o lado, a assime ia de in o mações sob e as eg as, des acadas po Win e
(2003), ambém é obse ada a a és da expe iência dos imig an es com as bu oc acias. Como
e e ido acima, exis e uma di iculdade de ecebe in o mações di e as e de e acesso aos
se iços, e, quando se consegue as in o mações, es as podem muda dependendo do
uncioná io. Po isso as edes de con a o são ão impo an es, pois é uma o ma de e
conhecimen o dessas si uações e sabe como seus pa es supe a am esse impasse.
63
A assime ia de in o mações ambém pode se is a como um compo amen o de
shi king (Wilson, 2000), se o en endida como uma o ma de minimiza o abalho e suas
esponsabilidades, ecusando-se a in o ma , ainda que seja uma iolação do código de é ica.
Mas ambém pode se is a como al a de o mação e p o ocolo da ins i uição, pon o que se á
analisado abaixo. Nesse sen ido, as associações de imig an es, pa icula men e a CBL,
ambém são de ex ema impo ância, pois nelas os imig an es buscam in o mações quando
não êm espos as dos se iços do SEF e da Segu ança Social.
En e is as com imig an es
As en e is as semi-es u u adas ealizadas nes e es udo i e am como amos a dez
imig an es que es a am em p ocesso de mani es ação de in e esse, agua dando o
agendamen o da en e is a p esencial no SEF, ou já ha iam concluído o p ocesso no pe íodo
aqui analisado, sendo já po ado es da au o ização de esidência. Não o am encon ados
en e os en e is ados casos em que a au o ização de esidência pelo A igo 88º, n.º 2, da Lei
de Es angei os enha sido negada pelo SEF. Dessa o ma, o pe il dos en e is ados oi
selecionado de o ma alea ó ia. Fo am en e is ados 5 b asilei os do sexo eminino e 5 do
sexo masculino, em sua maio ia o iundos das egiões sul e sudes e do B asil, com idade en e
os 25 e 45 anos (Pe il dos en e is ados, Anexo 22).
Nenhum dos b asilei os en e is ados conheciam ou inham ou ido e e ências da
Ci cula n.º 2/2016 DGSS, que a a de di e izes pa a os uncioná ios da Segu ança Social
sob e a insc ição de abalhado es es angei os no sis ema. Com elação a es e aspec o, oi
possí el e o ça que os imig an es en e is ados usa am suas edes de con a os ou as
associações pa a busca in o mações sob e a insc ição, em de imen o de busca in o mações
nos documen os o iciais. É uma o ma de agência au omá ica que, do pon o de is a dos
b asilei os en e is ados, acili a as suas es a égias de pe manência no país, pois exis em
pessoas pa a dize como se insc e e na Segu ança Social, po isso conhece as eg as a a és
dos documen os exis en es não oi uma p eocupação dos en e is ados.
Sob e o conhecimen o do A igo pelo qual ize em o p ocesso de egula ização, is o
é, o A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os, que pe mi e uma au o ização de esidência po
meio do con a o de abalho, os b asilei os en e is ados demons a am conhecimen o ge al
sob e o A igo, que é jus i icado pelo a o de sabe em desde o B asil que exis e a
64
possibilidade de pe manece egula men e em Po ugal se i e em um ínculo con a ual com
alguma en idade emp egado a:
● “Não sei exa amen e o que diz o A igo 88º, n.º 2.” (En e is ado 1)
● “É o a igo que egula a legalização dos es angei os que p e endem esidi aqui, ele
con ola odo o p ocesso de legalização desse pessoal que eside em Po ugal.”
(En e is ado 2)
● “Eu sei que em que e con a o de abalho e consegue da en ada no SEF.”
(En e is ado 3)
● “Consegui uma au o ização de esidncia po causa do abalho.” (En e is ado 4)
● “Não sei.” (En e is ado 5)
● “Eu só sei que ele nos d o di ei o de i e legalmen e no país.” (En e is ado 6)
● “Foi po ele que eu dei en ada no meu p ocedimen o, mas eu não sei o que ele diz.
Com as minhas pala as, ele pe mi e que abalhado es es angei os possam i e
aqui em Po ugal.” (En e is ado 7)
● “É a lei que pe mi e que oc se egula ize no país, a a s de con a o ou p omessa
de abalho.” (En e is ado 8)
● “É a egula ização do es angei o po con a o de abalho.” (En e is ado 9)
● “Conseguindo um con a o de abalho e jun ando a documen ação, oc d en ada
e em di ei o a uma au o ização de esidncia empo  ia.” (En e is ado 10)
A a iá el sob e o conhecimen o da legislação, conside ada como um dos c i é ios
da en e is a, oi impo an e pa a pe cebe se os imig an es b asilei os en e is ados inham
pleno conhecimen o sob e o seu p óp io p ocesso de egula ização no país. Esse aspec o
demons ou que os en e is ados, apesa de e em um conhecimen o ge al da legislação, não
possuem segu ança naquilo que diz a Lei, ainda que es eja disponí el nos meios de
comunicação online do SEF e no Diá io da República. Isso po que, mesmo que o ex o
legisla i o seja de acesso li e a odos, há de se explica a legislação que es á desc i a nes es
meios, sob e udo po que passa-se a assimila e mos, documen os e p ocessos não o inei os,
e alguns imig an es b asilei os podem não comp eende a Lei.
Assim, quando ques ionados sob e as in o mações ob idas no que diz espei o à
legislação e ao p ocesso de egula ização, os imig an es b asilei os en e is ados não as
71
p ocedimen os dependen es de a o es alea ó ios, como o dia em que se busca o se iço ou
a é mesmo um pos o de a endimen o especí ico:
● “Uma pessoa que ai ao SEF  espe a de um documen o pa a pode abalha e depois
chega no SEF e 'ah, a al ando isso, a al ando aquilo', a pessoa às ezes pe de um
abalho po causa de um não do SEF.” (En e is ado 1)
● “Pelo menos a  ago a no meu caso eu não i e di iculdade enquan o a isso.”
(En e is ado 2)
● “Sim, po que udo que eu iz e a do jei o que inha que se ei o.” (En e is ado 3)
● “Olha, quando eu cheguei eu j inha uma pessoa que inha ei o esse p ocesso odo e
me deu algumas o ien ações, en ão eu não ui assim pega odas as leis pa a le , e eu
não sei dize se eles seguem ou não, mas eu ejo que se exis e um p azo eles não
cump em.” (En e is ado 4)
● “Acho que quem pega o p ocesso ala ' ou aze desse aqui sem o ca imbo mesmo
que eu sou ok, mas desse eu não ou aze '. Acho que depende de quem o pega seu
p ocesso e aze .” (En e is ado 5)
● “En ão, eu acho que eles es ão se es o çando, mas eu ejo ambm que cada pessoa
que az a en e is a me ala uma coisa, o a enden e ele não es á p epa ado pa a o que
es  l no si e.” (En e is ado 6)
● “Ou a lei não es  bem de inida nesse sen ido, ou eles não seguem, po que  inc í el
como se ocê o lá dez ezes ão se dez expe iências di e en es, nunca ocê ai se
a ado da mesma manei a ou com o mesmo a gumen o. Semp e eles ão passa
in o mações di e en es, ão a a de um jei o di e en e, ai se ei o de um jei o
di e en e, uma ho a ocê en a di e o, ou a ocê espe a numa ila, ou a ocê em que
ol a ou o dia, nunca é igual. A lei, ela pode a é se cla a, mas ou as pessoas não são
p epa adas pa a a ende ou não que em. A gen e não sabe bem o que acon ece, mas é
isso.” (En e is ado 7)
● “Mais ou menos. A lei  um ex o, e, sendo assim, cada pessoa que l in e p e a de
uma o ma di e en e, en e an o há ealmen e casos e casos na imig ação, po an o
não pode se algo congelado, mas ambm não ão dispe so assim.” (En e is ado 8)
● “Eu acho, pela minha expe incia, que sim, eles seguem as eg as in eg almen e.”
(En e is ado 9)

72
● “Eu acho que não seguem as leis in eg almen e nenhum dos dois, po que i a e mexe
a gen e es á endo casos que são di e en es do que acon eceu com a gen e, e, como
eu alei, em luga es que dizem que ocê p ecisa de uma coisa, ou os que p ecisa de
ou a, gen e que complica mais a si uação, ou as que acili am.” (En e is ado 10)
En e is a com a P esiden e da Casa do B asil de Lisboa
A p esiden e da Casa do B asil de Lisboa (CBL), Cyn ia de Paula, uma e e ência na
lide ança associa i is a, in eg a a CBL há se e anos, dois deles enquan o p esiden e. De
aco do com a sua expe iência com imig ação e imig an es, não exis e um ó gão esponsá el
po aze uma a aliação e e i a da implemen ação das polí icas públicas de imig ação. Ainda
que o ACM seja o ó gão esponsá el po acompanha as polí icas de imig ação, esse abalho,
segundo Cyn ia de Paula, não é ei o ou pelo menos não é isí el pa a a sociedade ci il:
“Se nós o mos pensa a ní el local, nenhuma, de e ia se o ACM, que em essa pau a,
po que a unção do Al o Comissá io é essa, ele nasce pa a acompanha e implemen a as
polí icas públicas de imig ação. Não sin o que aça um abalho mui o de a aliação e e i a.
Po exemplo, os ela ó ios cos umam se publicados pelo p óp io SEF, se o mos pensa ,
mui os deles, e não pode se . Eu não ejo, olhando assim de o ma mac o, uma ins i uição
que a alie ou acompanhe essas polí icas. Não ejo. Não sin o que haja um núcleo, po
exemplo, como há pa a as polí icas de igualdade de gêne o, como a CIG, que az mais essa
moni o ização e essa implemen ação. Aqui acho que de e ia se o ACM, mas acho que a
es u u a não é ão isí el pa a a sociedade ci il, pode a é se que aça, mas não é ão
isí el pa a a sociedade ci il.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de Lisboa)
É in e essan e a en a -se pa a o aspec o de isibilidade do abalho de a aliação da
implemen ação das polí icas públicas de imig ação ei o pelo ACM, pois elaciona-se com a
necessidade de accoun abili y das polí icas públicas. Não se isí el pa a a sociedade ci il
uma es u u a de a aliação das polí icas públicas de imig ação pode nos e ela
p oblemá icas na go e nança dessas polí icas. As es u u as de a aliação da implemen ação
das polí icas públicas nas ins i uições de em se isí eis pa a que seja possí el aze uma
p es ação de con as das mesmas.
O ACM, na es u u a do Obse a ó io das Mig açes, se p ope a “ap o unda o
conhecimen o sob e a ealidade das mig ações em Po ugal e moni o iza , a a és de
indicado es es a ís icos, a in eg ação dos mig an es, pa a pode de ini , execu a e a alia
73
polí icas e icazes de in eg ação pa a as populações mig an es
16
”. A n ase nos indicado es
es a ís icos é impo an e, mas a accoun abili y não pode se mensu ada apenas em e mos
quan i a i os, é necessá io que seja ei a em e mos de au oa aliação do desempenho das
bu oc acias en ol idas na implemen ação, uma análise dos cus os sociais, demons a os
aspec os bem-sucedidos e os acassos das polí icas de imig ação.
Os ela ó ios do SEF, analisados no capí ulo II, pon o 2, ambém êm como oco a
ques ão quan i a i a, desconside ando os aspec os a alia i os da implemen ação e azendo
uma espécie de balanço do núme o de imig an es e eque en es de asilo, das au o izações de
esidência, inspeções ealizadas, p ocessos de a as amen o, á ico de pessoas, den e ou os.
Todas essas dimensões são de ex ema impo ância e necessá ias, po ém não se sabe as
dimensões quali a i as da implemen ação. Pa a a p esiden e da CBL, os ela ó ios não
co espondem com a ealidade, e o a o de os ela ó ios não conside a em os aspec os
quali a i os da implemen ação é jus i icado, na sua pe spec i a, po que Po ugal es á
p eocupado com a imagem de país acolhedo e com boas polí icas de imig ação.
“Acho que os ela ó ios não co espondem com a ealidade, po que a é acho que as
associações de imig an es – não só as de imig an es, mas as que abalham pa a as pessoas
mig an es e pa a ga an i di ei os humanos das pessoas mig an es – acabam po da
in o mações comple amen e di e en es daquelas que es ão nos ela ó ios. E a é sin o que os
ela ó ios o iciais do SEF ou mesmo do Obse a ó io das Mig ações são ela ó ios mui o
mais quan i a i os e que azem eco es de si uações especí icas do que de a o uma a aliação
quali a i a que á ao encon o das pessoas mig an es e de odas as ques ões que en ol em a
implemen ação das polí icas públicas no ge al. Nós olhamos as polí icas públicas pa a a
imig ação que êm imensas alhas, e o dado que o senso comum sabe é que x mig an es o am
egula izados em 2018, mas não es á lá que an os es ão a espe a, que o sis ema não es á a
unciona , que as pessoas es ão na ila há dois anos. Essas denúncias acabam po se ei as
pelas associações de imig an es, po associações que abalham com pessoas mig an es e a é
pela comunicação social, mui o mais do que pelos ó gãos. Acho que há uma cul u a,
in elizmen e, de um Po ugal acolhedo , que em a segunda melho lei de mig ação da Eu opa
e polí icas mig a ó ias, e essa ideia joga um pouco de a eia nos olhos pa a ques ões e e i as
16
Obse a ó io das Mig ações. Disponí el em: h ps://www.acm.go .p /p /-/obse a o io-das-mig acoes.
Acesso em 23 de se emb o de 2019.
74
que as pessoas mig an es i enciam odos os dias.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do
B asil de Lisboa)
Cyn ia de Paula ainda conside a que os ela os dos imig an es pa a as associações
ainda não são as si uações mais p ecá ias, po que as pessoas que ão a é a associação ainda
espe am encon a alguma ajuda, mas exis em ou os imig an es em si uações mais
ulne á eis, que i enciam xeno obia nos se iços públicos e negação dos seus di ei os.
“Vou da um exemplo, ago a em um caso que a menina oi na Figuei a da Foz, pa a
en e is a do A igo 88º, n.º 2, com oda a documen ação. Chegou lá em 2018, ou ub o de
2018, com a en ada legal em Po ugal anexada no passapo e que ela ez na decla ação de
en ada, e eles nega am o pedido dizendo que ela não inha en ada legal. Manda am ela de
ol a e ela es á a é ago a a espe a de uma ma cação. De udo já oi ei o, p o edo de jus iça,
já mandamos o documen o que es á anexado que ela inha e in en a am coisas den o da Lei
pa a jus i ica depois nas ocas de e-mails. Isso é um exemplo do ê-se os núme os, mas que
es ão aquém da ealidade da ida das pessoas. E quem é que iscaliza isso? Quem é que az
um ela ó io do que não es á bem e de odas as idiossinc asias, né, e de odas as ques ões
nega i as que acon ecem de impedimen o dos acessos, dos acessos aos se iços públicos no
ge al, dos acessos aos Es ado no ge al.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de
Lisboa)
De a o, nenhum ela ó io o icial ou documen o adminis a i o analisado po es e
es udo des acou os pe calços en en ados pa a a implemen ação do A igo 88º, n.º 2, da Lei
de Es angei os, uma con o é sia se compa a mos com a expe iência ela ada po alguns
imig an es en e is ados na seção an e io , que en en a am di iculdades p á icas em e mos
de legislação pa a e acesso à au o ização de esidência po meio do con a o de abalho.
Ao conside a a Lei de Es angei os, Cyn ia de Paula indicou que compa a i amen e a ou os
países, Po ugal em uma legislação boa, mas que ainda em alguns aspec os p oblemá icos,
sob e udo as ques ões da aplicabilidade.
"Acho que ela é mui o boa, não é excelen e, mas é mui o boa, só que quando ela é
anspos a pa a a aplicabilidade, ela pe de-se num sis ema que es á de asado, que não
acompanhou a e olução legisla i a. Não o am c iadas es a égias de adap a esse sis ema e
de o ma esse sis ema, mas ambém não oi pa a ou as ques ões de Po ugal, há um
p oblema no Es ado po uguês no que diz espei o ao acesso ao Es ado e ao se iço público.
E que aqui quando se a a da imig ação é mui o pio ainda, po que aí ac esce odas as
ques ões de p econcei o, odo o desin es imen o e a não p eocupação. Mas eu
75
pa icula men e, apesa de não se ju is a, se a Lei osse aplicada nos empos ce os, com
espei o ao que es á ali esc i o, se a lis a de documen os osse seguida al e qual es á, se o
empo, mesmo adminis a i o, que são 90 dias, osse cump ido, acho que e a mui o mais
jus o e iguali á io. A ques ão não passa an o pela legislação, mas sim pela aplicação.”
(Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de Lisboa)
Sob e os uncioná ios de ní el de ua, en ol idos na implemen ação do A igo 88º,
n.º 2, da Lei de Es angei os, Cyn ia de Paula alega que não se pode esponsabiliza os
uncioná ios do SEF pela não implemen ação da legislação, uma ez que seguem o que o
sis ema SEF de ende. A ques ão é sis emá ica, exis e uma de asagem p ocedimen al que não
acompanha a mudança legisla i a e a demanda pa a os se iços.
“Os uncion ios do SEF seguem o que o sis ema SEF de ende, eu acho que nós não
podemos esponsabiliza os uncioná ios(as), nós emos que esponsabiliza o se iço.
Po que quem de e mina o que ai se o planeamen o es a égico é o se iço, e o se iço não
é coeso. Imagina, den o da nossa casa nós emos a nossa eg a e di amos como ocê ai
gas a o dinhei o da comida, um exemplo, se essa es u u a de o ganização es á cla a, e e i a
e pensa de a o na ga an ia dos di ei os humanos, as pessoas ão implemen a as eg as que
o am de inidas. A ques ão é que, o que nós sen imos é que no SEF não há uma es u u a
coe en e de implemen ação iguali á ia em odas as suas delegações. É como se i esse um
ba co à de i a no ma e cada um nada de uma de e minada o ma ou pega o seu emo com
de e minada o ça, um liga o mo o , ou o pega o emo, o ou o pula na água, o ou o joga e
cada um az o que que , po que não há um comando de a o com uma es a égia
especí ica de implemen ação, an o que a gen e ê isso aduzido na p á ica, um
uncioná io ala x e o ou o ala y. Se há uma eg a a se seguida, sei lá, o A igo 88º, n.º 2,
em que se esses documen os e acabou, e odos os uncioná ios êm que segui exa amen e
aquilo sem ma gem pa a disc iciona iedade já esol e mui a coisa. A unção do(as)
uncion io(as)  segui uma es a gia, se não exis e essa es a gia coe en e e iguali  ia…
é cla o que ambém em enquan o cidadão(ãs), mas eu comp eendo que é p eciso e uma
es a égia de a o e e i a e que as coisas sejam o ganizadas e di as e as eg as sejam cla as.
Nem eles sabem quais são as eg as, não há uma o mação uni, em á ias coisas, desde
in e cul u alidade, de espei o ao ou o.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de
Lisboa)
Cyn ia de Paula az duas ques ões le an adas po esse es udo que são impo an es de
essal a . A p imei a e e e-se à al a de coesão do SEF enquan o bu oc acia, que se mos a
76
como um elemen o que a o ece a disc iciona iedade dos uncioná ios de a endimen o, o
segundo aspec o dessa p oblemá ica. Lispsky conside a que a disc iciona iedade az pa e da
agência dos bu oc a as de ní el, uma o ma de sis ema iza o se iço, lida com os clien es e
execu a as a e as. Também é uma o ma de exe ce mic opode es na elação bu oc a a-
clien e. Po ém, a disc iciona iedade, no caso da bu oc acia aqui conside ada, o SEF, ambém
pode se esul ado da al a de in o mação sob e o que diz a Lei, omando decisões na ho a do
a endimen o que não são in o madas.
O aspec o da disc iciona iedade é um dos pon os mais p oblemá icos pa a a
p esiden e da CBL, que conside a que não de e ia exis i ma gem disc icioná ia en e os
uncioná ios do SEF e da Segu ança Social. Isso po que na isão de Cyn ia de Paula esses
uncioná ios lidam com ques ões de di ei os humanos e de em aze aquilo que diz a
legislação.
“Eu acho que ela (disc iciona iedade) não de e ia exis i , po que se exis e, nem é
boa nem uim. Po que nós não podemos es a à ma gem da disc iciona iedade, eu não posso
es a à ma gem do que uma pessoa ai acha que es á ce o ou que es á e ado. Há uma lei,
nós es amos a ala de di ei os humanos, de di ei os undamen ais a é, que depois ão se
aduzi em di ei os undamen ais e sociais, mas eu não enho que e uma opinião sob e
aquilo, eu enho que aze o que es á esc i o pa a aze . E aqui a disc iciona iedade não az
sen ido, po que eu não posso po que gos o de gen e que em do B asil 'eu acho que esse aqui
eu ou a é deixa passa ', mas aquele que em de Á ica 'ah, eu não gos o mui o po que a
minha elação não é boa, esse aqui eu ou pedi mais um documen o', não pode se . Nem
pa a acili a uns, nem pa a p ejudica ou os, acho que em que se uma eg a e se cump ida
e p on o acabou. E a eg a em que se jus a.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil
de Lisboa)
As insc ições na Segu ança Social e le em exa amen e a p oblemá ica da
disc iciona iedade, segundo Cyn ia de Paula, uma ez que age de o ma a bi á ia em alguns
casos. Além disso, a p esiden e da Casa do B asil e e e-se ao desconhecimen o po pa e das
emp esas sob e o p ocedimen o de insc ição dos imig an es na Segu ança Social, que az
com que o p ocesso de egula ização se di icul e. Pa a além disso, e e e-se à sob eca ga do
sis ema, que em abalhado com longos p azos de espe a pa a a emissão do NISS e não
consegue da espos a aos pedidos de insc ição.
“Aqui  mui o in e essan e ala mos sob e isso po que h  ios aspec os. P imei o,
há en idade emp egado a que nem sabe o que em que aze e mui as ezes delega à pessoa

77
mig an e algo que é dela, da en idade emp egado a. Quem egis a uma pessoa mig an e na
Segu ança Social se o con a o subo dinado é a en idade emp egado a, não é a pessoa. E a
en idade emp egado a po desconhecimen o diz que não pode con a a , que a pessoa já em
que e o núme o da segu ança social, que a pessoa que em que i na Segu ança Social, e não
é e dade. Aqui se coloca um desconhecimen o da en idade emp egado a e se calha a é do
p óp io Es ado de in o ma como isso unciona pa a as en idades emp egado as. Depois, a
Segu ança Social é ou o sis ema que es á aba o ado, que ambém age comple amen e como
'eu que o'. Se eu acho que p eciso de mais documen os, eu peço, se não, não. E não só,
ambém é um sis ema que é undamen al, ele em an es do SEF, po que ele é p imei o pa a
e da acesso pa a con ibui pa a o sis ema e pa a pode usu ui do sis ema e pa a a é,
inclusi e, se egula iza . P azos comple amen e descabidos, nós emos casos de pessoas há
12 meses a espe a do núme o de segu ança social. É inacei á el. E ambém, o sis ema
aba o ado não consegue da espos a e depois icam pedindo coisas que não são p ecisas e
ainda mais sob eca ega o p óp io sis ema. É mui o in e essan e ala mos da Segu ança
Social pa a mais uma ez ol a mos a ala o que eu es a a dizendo no início, o sis ema es á
odo mal. Não é só o SEF, é o SEF, é a Segu ança Social, são as Finanças que ago a ob igam
as pessoas mig an es a e um po uguês(a) ou alguém com au o ização de esidência
pe manen e como um esponsá el iscal pa a que enha acesso ao NIF, um núme o ão básico
pa a ocê se con ibuin e do sis ema. Que az com que c esçam má ias que cob am das
pessoas 150 eu os pa a i lá assina pa a e um ep esen an e iscal, po exemplo. É udo, é
a saúde que dá in o mações e adas, que não conhece." (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa
do B asil de Lisboa)
A pe cepção da p esiden e da Casa do B asil de Lisboa ai ao encon o da expe iência
dos imig an es en e is ados po es e es udo ace ca dos se iços do SEF, Segu ança Social e
ou as bu oc acias. A in o mação desencon ada e desconhecimen o da legislação e eg as
apa ece no amen e como uma p oblemá ica, e idenciando a al a de p o ocolo e de o mação
dos bu oc a as de ua. A é aqui, o es udo de caso ei o pa ece-nos e ela uma epidemia de
má ges ão bu oc á ica no SEF e na Segu ança Social, e pa alelamen e nas ou as bu oc acias
en ol idas nesse p ocesso, como as Finanças. Po ou o lado, ambém nos e ela que a
go e nança da Lei de Es angei os, de o ma ge al, não é o ganizada e e e i a. Isso po que
e i ica-se que as bu oc acias esponsá eis po implemen a o A igo 88º, n.º 2, da Lei de
Es angei os não possuem boa a aliação en e o público-al o e que as p óp ias bu oc acias
SEF e Segu ança Social não dão espos as sa is a ó ias.
78
É impo an e pe cebe a a aliação dos imig an es, que são o público-al o, e das
associações de imig an es, que lidam dia iamen e com casos de acasso da implemen ação
do A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os, po que e elam uma isão dos p oblemas e
di iculdades encon ados no p ocesso de egula ização, p oblemas os quais endem a se
desconside ados pelas bu oc acias. Dessa o ma, as es a égias de ação, quando são
pe cebidas di iculdades, pa a Cyn ia de Paula, passam pelo econhecimen o es a al de que
esses p oblemas exis em, en ol endo a sociedade ci il e a é mesmo a c iação de um ó gão
egulado das polí icas públicas de imig ação.
“P imei o o Es ado em que econhece que eles exis em, n? Abe amen e e não só
pensa que em ó imas polí icas e que es á udo boni o como se osse a capa da e is a das
es emunhas de Jeo á. Eu quando olho pa a o Es ado po uguês na ques ão da mig ação, a
sensação que eu enho é que as pessoas deciso as es ão a e o pa aíso e não é e dade. E
desconside am isso e a é o espaço de ala das associações e das pessoas que es ão odos os
dias endo de a o o que em acon ecido. Sin o que icou o uscado po essa ideia con ic a de
que não há p oblemas. Ago a, es a égias, eu acho que ai e que passa pela sociedade ci il.
Eu quando penso aqui, só consigo pensa em denúncias sis emá icas e aze mos cada ez
mais à ona o que es á mal, e al ez seja necessá io a c iação de um ó gão egulado , po
exemplo. Acho que pode se uma boa coisa. Ou uma equipe al e na i a egulado a.” (Cyn ia
de Paula, P esiden e da Casa do B asil de Lisboa)
A al a de econhecimen o do Es ado po uguês pa a os p oblemas de implemen ação
da Lei de Es angei os, pa a Cyn ia de Paula, é uma o ma de man e uma boa imagem
enquan o país ecep o de imig an es. Mas o eedback da implemen ação não ai ao encon o
daquilo que dizem os bu oc a as de ua do SEF e da Segu ança Social. Além disso, pa a a
p esiden e da Casa do B asil, é p eciso conside a que há momen os em que o A igo 88º, n.º
2, da Lei de Es angei os unciona melho e ou os momen os em que não é implemen ado
como de e ia, mas hou e melho as ao longo dos anos.
“Eu se calha ou pensa nos úl imos s anos, ou aze um eco e desse empo, a
mudança de deixa de se disc icioná io é posi i a, po que an es as pessoas ica am ainda
mais à me cê do que 'eu acho' que é a polí ica, do que 'eu acho' que é a lei, do que 'eu acho'
que es á ce o enquan o uncioná io, né. E nos úl imos anos hou e uma espe ança com a
mudança da lei que os p ocessos i iam se uni o mizados de o ma mais ácil e mais cla a,
po m o sis ema não deu con a.” (Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de Lisboa)
79
Alguns p oblemas o am mencionados po Cyn ia de Paula, e no amen e as
in o mações incoe en es são apon adas como um pon o de icien e na implemen ação do
A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os.
“P imei o, a al a de in o mação coe en e e concisa sob e o p ocesso, depois os empos que
são comple amen e loucos e as pessoas con inuam em si uação, o sis ema in o má ico que é
um caos, e a al a de acesso ao se iço, ou seja, não há um luga que a pessoa possa i lá e
pe gun a pa a o SEF o que ela em que aze , pa a o p óp io se iço. En ão, o eedback que
eu sin o das pessoas, e al ez não só nos 3 anos, mas semp e, é po um lado eu posso me
egula iza em Po ugal se eu ica numa si uação de pescadinha de abo na boca, em que e
um con a o pa a me egula iza , mas pa a eu e um con a o eu enho que e uma
au o ização de esidência, isso ainda é mui o p esen e nas pessoas. E, po ou o lado, é uma
es a égia legisla i a que pe mi e que as pessoas se egula izem, di e en e de ou os países
da Eu opa em que ocê não consegue se egula iza po abalho de jei o nenhum, há esse
mecanismo legisla i o, po ém o sis ema não co esponde à expec a i a de um bom a igo e
as pessoas sen em isso dia iamen e, quando não m espos a, quando icam  espe a.”
(Cyn ia de Paula, P esiden e da Casa do B asil de Lisboa)
Ao compa a a pon o de is a dos uncioná ios de ua, do SEF e da Segu ança Social,
e dos imig an es, pe cebe-se que há uma incompa ibilidade de pe cepções. O pon o mais
ma can e é a in o mação: pa a os imig an es as in o mações são desencon adas e cada
uncioná io diz uma coisa, mas os uncioná ios ac edi am que p es am as in o mações
necessá ias pa a emissão do NISS, no caso da Segu ança Social, e pa a a egula ização, no
caso do SEF.
Exis e, en ão, um pa adoxo, pois nenhum dos b asilei os en e is ados conheciam as
eg as de insc ição na Segu ança Social, e, de o ma ge al, ambém encon a am di iculdades
pa a explica no que consis e o A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os. Po ou o lado,
pe cebeu-se que de a o nem odos os uncioná ios i e am o mação sob e a insc ição de
imig an es na Segu ança Social e sob e o p ocesso de egula ização pelo A igo 88º, n.º 2, da
Lei de Es angei os, podendo ha e a possibilidade das in o mações ansmi idas não se em
as mesmas en e os uncioná ios.
Além disso, es e es udo de caso demons ou que exis e al a de conhecimen o po
pa e dos emp egado es sob e as suas esponsabilidades ao con a a imig an es em si uação
80
i egula , bem como iolações de di ei os, uma ez que o am iden i icados casos em que os
imig an es es i e am abalhando sem con a o du an e ês meses. É azoá el que, en ão, os
imig an es busquem po seus p óp ios meios aze a insc ição na Segu ança Social.
Aqui obse a-se que as di iculdades pa a se egula iza não es ão simplesmen e no
a o de os imig an es p ecisa em do NISS pa a e o con a o de abalho, pois as emp esas
con a am. A di iculdade es á no a o das emp esas não i ma em con a o, e po isso não
comunica em a Segu ança Social. Po isso, os imig an es que in en am abalha po con a
de ou em êm usado as Finanças pa a abe u a de a i idade. A mudança na legislação pa a
acaba com a "pescadinha de abo na boca" não mudou a men alidade dos emp egado es.
O a, os uncioná ios do SEF e da Segu ança Social es ão sob eca egados. A demanda
pa a insc ição na Segu ança Social e o núme o de mani es ação de in e esse no SEF não é
compa í el com os seus espec i os ecu sos de abalho. Isso implica na qualidade dos
se iços, que na isão dos imig an es en e is ados não êm sido de boa qualidade. O núme o
de a endimen o diá io, os casos complexos e o aumen o da demanda a e a o desempenho dos
bu oc a as de ua, assim como a e a o aspec o psicológico do abalho. Há de se conside a
esse a o , pois es á in imamen e elacionado com o exe cício da disc iciona iedade, uma ez
que pa a ope acionaliza o abalho o uncioná io em que oma decisões ápidas e da
espos as que podem se comple amen e alea ó ias ou podem se um exe cício de pode .
Po ou o lado, ambém é pa adoxal que os uncioná ios do SEF e da Segu ança
Social, de o ma ge al, não conco dem com as eg as de egula ização de imig an es e com
as eg as de insc ição no sis ema de p e idência, espec i amen e, mas dizem a a odos os
imig an es de o ma iguali á ia. Com os inqué i os aplicados não oi possí el pe cebe o
po quê de não conco da em com as eg as da legislação e da ci cula , mas es e a o implica
no esul ado da implemen ação do A igo 88º, n.º 2, da Lei de Es angei os. Is o, pois, mesmo
que i acionalmen e, os uncioná ios podem agi de aco do com a sua disco dância e em
alguns casos não aplica a legislação e as eg as exa amen e como de e iam.
A dimensão indi idual da a uação dos uncioná ios ambém não pode se
desconside ada, uma ez que aspec os pessoais que di icilmen e podem se mensu ados,
apa en emen e, pa ece in luencia no a endimen o. Além disso, os ela ó ios, po não
medi em quali a i amen e a polí ica, não dimensionam as conside ações ei as pelos
imig an es e as pe cepções que êm sob e a mesma. E ainda, as associações de imig an es,
nomeadamen e a Casa do B asil de Lisboa, êm si uações co idianas que me ecem se
87
ANEXOS
Anexo 5 - Eu i e o mação écnica sob e o p ocesso de egula ização de imig an es po meio
do A igo 88º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
Anexo 6 - Os imig an es conhecem o A igo 88º, n.º 2 da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.

88
ANEXOS
Anexo 7 - T a o odos os imig an es de o ma iguali á ia
Anexo 8 - No a endimen o de imig an es, equen emen e lido com si uações que exigem
uma espos a à dimensão humana do caso.
89
ANEXOS
Anexo 9 - No a endimen o de imig an es, equen emen e lido com casos complicados
demais pa a a ua de aco do com os p ocedimen os es abelecidos
Anexo 10 - Os imig an es ac edi am que o meu abalho é ei o da melho o ma
90
ANEXOS
Anexo 11 - Eu conco do com as eg as de insc ição de imig an es na Segu ança Social
Anexo 12 - Eu p es o as in o mações necessá ias pa a a insc ição de es angei os na
Segu ança Social
91
ANEXOS
Anexo 13 - Eu abalho de aco do com os pad ões é icos da Segu ança Social
Anexo 14 - O núme o de pedidos de insc ição de imig an es é compa í el com meus ecu sos
de abalho na Segu ança Social
92
ANEXOS
Anexo 15 - Eu i e o mação écnica sob e a ci cula de insc ição de imig an es na Segu ança
Social
Anexo 16 - Os imig an es conhecem as eg as de insc ição na Segu ança Social

93
ANEXOS
Anexo 17 - Qual é a ci cula que de ine as o ien ações pa a insc ição de imig an es na
Segu ança Social?
Anexo 18 - T a o odos os imig an es de o ma iguali á ia
94
ANEXOS
Anexo 19 - No a endimen o de imig an es, equen emen e lido com si uações que exigem
uma espos a à dimensão humana do caso
Anexo 20 - No a endimen o de imig an es, equen emen e lido com casos complicados
demais pa a a ua de aco do com p ocedimen os es abelecidos
95
ANEXOS
Anexo 21 - Os imig an es ac edi am que meu abalho é ei o da melho o ma
Anexo 22 - Pe il dos en e is ados
96
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