O terrorismo e o contraterrorismo: a influência da ONU e União Europeia no combate à radicalização na França e no Reino Unido (2001-2017)

O terrorismo e o contraterrorismo: A influência da ONU e União Europeia no combate à radicalização na França e no Reino Unido (2001-2017) Joana Araújo Lopes Setembro de 2017 Dissertação de Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais Dissertação apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Ciência Política em Relações Internacionais, na área de especialização de Relações Internacionais, realizada sob a orientação científica da Professora Doutora Ana Santos Pinto. ii A meu Pai António dos Santos Lopes iii AGRADECIMENTOS Para ser grande, sê inteiro: nada Teu exagera ou exclui. Sê todo em cada coisa. Põe quanto és No mínimo que fazes. Assim em cada lago a lua toda Brilha, porque alta vive. Odes de Ricardo Reis, Fernando Pessoa. Arquivo Pessoa, s/data Vários foram os fatores que me permitiram vencer esta etapa com grande satisfação, desejando continuar a escalada. Em teoria, o pensamento de Ricardo Reis porque ensina a olhar a altiva Lua num sentido epicurista, pragmático e sensato. Na prática, a mestria de vários aliados. À minha supervisora de tese, Professora Doutora Ana Santos Pinto, pelo constante apoio, respeito, confiança e reconhecimento. Tendo a maior admiração pela sua inteligência, capacidade de trabalho e resiliência, a Professora é para mim uma referência tanto a nível pessoal como académico. Ao departamento das Organizações Políticas Internacionais do Ministério dos Negócios Estrangeiros, nomeadamente à Doutora Vera D’Ávila, Cláudia Redinha, Ângela Dourado e Filipa Cornélio da Silva pelo apoio e incentivo bem como a facilitação de suporte bibliográfico. À Embaixada de França em Portugal, particularmente ao Serviço de Imprensa, pela prontidão na resposta e acesso a material bibliográfico fundamental. Aos Professores Doutores Christian Kaunert e Luis Simón do Institute for European Studies (IES) da Vrije Universiteit Brussel (VUB) pela pronta disponibilidade em colaborar nesta investigação ao fornecer relevante suporte bibliográfico. Aos Professores Doutores do curso “Terrorism and Counterrorism” da Olympia Summer Academy de 2017, Andreas Gofas (Panteion University of Athens), Richard English (Queen’s University Belfast), Stathis Kalyvas (Yale University) e Harry Papasotiriou (Panteion University of Athens), pelo precioso material bibliográfico iv facultado e o excelente curso lecionado que complementou o meu entendimento sobre o fenómeno em estudo. Aos funcionários da biblioteca da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade NOVA de Lisboa, investigadores e funcionários do Instituto de Defesa Nacional pela atenção com que me receberam nas respetivas Instituições, prontidão nos recursos cedidos e disponibilidade demonstrada. Ao pessoal que, embora não tenha responsabilidade nas conclusões aqui apresentadas, contribuiu para o desenvolvimento da investigação. A meu Pai, António Lopes, cujas palavras de agradecimento se revelam insuficientes para quem amo de forma incondicional. Enalteço o acompanhamento sempre atento, certeiro e protetor quanto aos meus erros e falhas durante esta jornada. A dúvida, quando equacionada de forma ponderada e crítica, é um marco de sabedoria. Aos meus amigos, entre eles um agradecimento especial a Ana Sofia Souto, Catarina Matias, Catarina Galrão, Catarina Miranda, Francisco Galamas, Maria Cerejo e Rui Santos pela amizade, atenção e confiança imprescindíveis. Enumero-vos por ordem alfabética mas, para os que me conhecem de perto, vós e outros muito queridos, sabem que o carinho é uniforme e o tempo “dir-se-á sempre infinito” para todos os que caminham a meu lado. Por vezes, as palavras são uma expressão intelectual ingrata do que é emocionalmente inexplicável. A ti, leitor, pela confiança depositada, Muito obrigada. Joana Araújo Lopes 2017 v O TERRORISMO E O CONTRATERRORISMO: A INFLUÊNCIA DA ONU E UNIÃO EUROPEIA NO COMBATE À RADICALIZAÇÃO NA FRANÇA E NO REINO UNIDO (2001-2017) JOANA ARAÚJO LOPES RESUMO PALAVRAS-CHAVE: Contraterrorismo; ONU; Radicalização; Segurança; Terrorismo; União Europeia. A globalização e o progresso dos meios tecnológicos e de comunicação permitiram a rápida difusão de ideias extremistas as quais, por serem exploradas por grupos terroristas, tem potenciado a criação de um clima de medo e ameaça a nível internacional. Este panorama de “insegurança global”, amplificado com o 11 de Setembro de 2001 (11/9), complexificou a definição da “ameaça” bem como o trabalho das forças governamentais e de segurança na elaboração de políticas contraterroristas: o terrorismo é uma ameaça não só de origem externa mas também interna, planeado e perpetrado por indivíduos que vivem e são radicalizados em território europeu. A nível global, estima-se que já tenham sido recrutados 40.000 indivíduos de mais de 110 países para combater na Síria e Iraque (2017), sendo a França e o Reino Unido dos principais países contribuidores de indivíduos radicalizados para este número. Segundo a EUROPOL, mais de 1.000 europeus já regressaram à Europa, podendo estes perpetrar novos ataques ou servir de inspiração a outros. A prevenção e o combate contra a radicalização surge assim como um dos principais instrumentos na luta contra o terrorismo, cujo propósito central é procurar combater o extremismo violento de todos os quadrantes ideológicos. Tendo em conta este contexto securitário, a presente investigação trabalha a globalização do terrorismo, procurando interligar a ameaça com a resposta. O objetivo central é analisar o terrorismo e o contraterrorismo em três níveis: global, regional e nacional. À luz do quadro teórico-conceptual dos Estudos Críticos de Segurança, procuramos entender de que forma a Organização das Nações Unidas (ONU) e a União Europeia (UE) influenciam as políticas nacionais de contraterrorismo, especificamente no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização, tendo a França e o Reino Unido como casos de estudo. Em última instância, argumentamos que o terrorismo é um fenómeno intersubjetivo e que a provisão da segurança estatal, pese embora a influência de atores como a ONU e UE, deverá atender ao contexto histórico-social de cada país, não descurando os desafios presentes no meio internacional. A França e o Reino Unido reconhecem as suas especificidades históricas e, embora enfrentem uma ameaça similar, parecem priorizar vi diferentes enquadramentos institucionais para o seu combate e prossecução dos seus objetivos nacionais. Contudo, ambos os países acabam por convergir em matéria de segurança nacional (contraterrorismo incluído) por seguirem uma estratégia inclusiva, promotora da interação entre os três níveis. Apesar dos diferentes pesos atribuídos aos enquadramentos institucionais da ONU e UE, a influência destas organizações é confirmada com a adoção e implementação das leis internacionais nos respetivos sistemas nacionais. vii TERRORISM AND COUNTERTERRORISM: THE INFLUENCE OF UN AND EUROPEAN UNION IN THE FIGHT AGAINST RADICALISATION IN FRANCE AND UNITED KINGDOM (2001-2017) JOANA ARAÚJO LOPES ABSTRACT KEY-WORDS: Counterterrorism; European Union; Radicalisation; Security; Terrorism; UN. Globalization and the progress of technology and communications allowed the quick diffusion of extremist ideas which, when exploited by terrorist groups, has prompted a climate of fear and threat at the international level. In result of this “global insecurity” panorama, amplified by the 11th September of 2001, the notion of “threat” has become trickier to define making the work of governments and security forces more puzzling in their task of defining counterterrorism policies: terrorism is not only an external source threat but also an internal one, being planned and executed by individuals who live and are radicalized inside European borders. At the global level, it is estimated that 40.000 people have been radicalised from more than 110 countries to fight in Syria and Iraq (2017), being France and the United Kingdom amongst the countries who most contribute to this number with radicalised individuals. According to EUROPOL, more than 1.000 has returned to Europe, some of which might perpetrate new attacks or serve as potential role-models. Thus, the prevention and the fight against radicalisation is one of the main keystones of counterterrorism which top priority is the fight against violent extremism in all ideological forms. Taking into account this security context, the present thesis analyses the globalization of terrorism, while aiming to connect the threat with the response. The main purpose is the analysis of terrorism and counterterrorism in three levels: global, regional and national. In the light of the theoretical and conceptual framework of Critical Security Studies, we intend to understand the influence of United Nations (UN) and the European Union (EU) in the national counterterrorism policies, specifically in the fight against radicalisation, while having France and United Kingdom as case studies. Ultimately, we argue that terrorism is an intersubjective phenomenon and the provision of security, nonetheless the influence of actors as UN or EU, has to take into account the differences between social and historical contexts while also being aware of the current international challenges. France and the United Kingdom recognize their historical peculiarities and, despite facing a similar threat, seem to prioritize different institutional frameworks to counter it and pursue their national objectives. However, their approach viii to national security (counterterrorism included) converges because both implement an inclusive strategy, rooted in the interaction of the three levels. Despite the different weights attributed to UN and EU institutional frameworks, the influence of these organisations upon both countries is confirmed with the adoption and implementation of the international laws in their own legal systems. INTRODUÇÃO 2 e ameaça. A insegurança é aumentada por estarmos perante uma “ameaça que é sobretudo interna, potenciada por indivíduos cuja raiva é invisível mas intensa, que podem viver em anonimato entre os demais, viajam com visas e passaportes legítimos, que dispensam contato direto com membros de um grupo terrorista ou aprenderam pela internet a construir uma bomba com instrumentos que se encontram facilmente em qualquer cozinha moderna” (Wight-Neville, 2012: 406). Este panorama de “insegurança global”, amplificado com o 11/9, complexificou a definição da “ameaça” do terrorismo bem como o trabalho das forças governamentais e de segurança e intelligence na elaboração de políticas contraterroristas. A nível global, estimase que tenham sido já recrutados 40.000 indivíduos de mais de 110 países para combater na Síria e Iraque (Wintour, The Guardian, 2017), sendo a França e o Reino Unido dos principais países contribuidores para este número em crescendo. Segundo a EUROPOL, mais de 1.000 europeus já regressaram à Europa, podendo estes perpetrar novos ataques ou servir de inspiração a outros. A prevenção e o combate contra a radicalização surge assim como um dos principais instrumentos na luta contra o terrorismo, cujo propósito central é procurar combater o extremismo violento de todos os quadrantes ideológicos. Contudo, o 11 de Setembro permitiu um novo enquadramento para o estudo da segurança, abrindo caminho ao desenvolvimento de novas perspetivas críticas e alternativas à ortodoxia tradicional dos Estudos de Segurança, integradas na disciplina dos Estudos Críticos de Segurança (CSS, em inglês) que é a base de suporte teórico a esta investigação. À luz dos CSS, o 11/9 acentuou um contexto de múltiplos desafios já notórios na década de 1990 como a radicalização ou a migração que, aliados ao aparecimento de novos atores como os movimentos e redes internacionais de que a al-Qaeda é exemplo, deu origem a um processo sem precedentes de novas mudanças e práticas securitárias contraterroristas. No dizer de Tony Judt, “elevámos um ato em tudo o resto banal de assassínio politicamente motivado a uma categoria moral, uma abstração ideológica e um inimigo global” (Judt, 2008: 29). “A al-Qaeda - e o próprio Osama Bin Laden - tornaram-se o novo «Inimigo Principal» do Ocidente, substituindo o que a União Soviética fora durante a Guerra Fria” (Grey, 2015a: 26). É esta ideia de considerar o 11/9 como um ponto de viragem no campo da segurança internacional um dos principais aspetos críticos e definidores dos CSS. Focar o jogo securitário apenas num desafio ou área regional, marginalizando a teia de muitos outros fatores diruptivos que o revestem como a persistência das desigualdades sociais e económicas, a dispersão e difusão do poder ou os crescentes antagonismos a nível religioso, INTRODUÇÃO 3 revela-se uma estratégia problemática e largamente insuficiente não só para compreender uma das possíveis principais fontes do terrorismo, a radicalização de indivíduos, mas também para avaliar o sucesso ou insucesso das políticas contraterroristas: “o perigo de abstrair o terrorismo dos seus diferentes contextos, instalando-o num pedestal como a maior ameaça à civilização ocidental ou à democracia, ou ao «nosso modo de vida», e isolá-lo como alvo de uma guerra indefinida, é descurar os muitos outros desafios da época” (Judt, 2008: 29-30). 1. Identificação e justificação do tema A presente dissertação é subordinada ao tema, “O terrorismo e o contraterrorismo: A influência da ONU e União Europeia no combate à radicalização na França e no Reino Unido (2001-2017)”. Face ao panorama exposto, a investigação pretende trabalhar a globalização do terrorismo, procurando interligar a ameaça com a resposta. O objetivo central é analisar o terrorismo e o contraterrorismo em três níveis: global, regional e nacional. Procura-se entender de que forma a ONU e UE influenciam as políticas nacionais de contraterrorismo, especificamente no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização de indivíduos, tendo a França e o Reino Unido como casos de estudo. 2. Objetivos, pergunta de partida e período em estudo No geral, visamos: (1) entender os conceitos de segurança e terrorismo à luz dos Estudos de Segurança e (3) analisar o terrorismo e o contraterrorismo, procurando definir os fenómenos e especificar como é que a ONU e a UE encaram a ameaça no contexto europeu, traçando a evolução das políticas de combate desde o 11/9. Particularmente pretende-se: (1) especificar a ação da ONU e UE no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização; (2) entender de que forma a França e o Reino Unido encaram a segurança e o terrorismo e (3) face a tudo quanto precede, apurar influência daqueles atores internacionais sobre aqueles dois estados nacionais. Considerando estes objetivos, visamos responder à seguinte pergunta de partida: “De que forma a ONU e a União Europeia influenciam o combate à radicalização de indivíduos na França e no Reino Unido?” A nortear esta questão, delinearam-se três perguntas derivadas: (1) De que forma a ONU e UE influenciam as políticas de segurança externa e interna da França e do Reino Unido?; (2) Como é que a influência desses atores internacionais reforça (ou não) o papel do Estado como provedor de segurança? (3) Quais INTRODUÇÃO 4 as principais estratégias de contraterrorismo no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização na França e no Reino Unido? A delimitação cronológica a considerar compreende os dias 11 de Setembro de 2001 e o 29 de Março de 2017 (data da ativação do art.º 50 do Tratado de Funcionamento da União Europeia que inicia o processo de saída do Reino Unido da União Europeia). A escolha particular dos casos nacionais da França e do Reino Unido foi motivada por três principais razões. Primeiro, segundo os relatórios do Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL) sobre a situação e as tendências de terrorismo na UE (TE-SAT) entre 2007 e 2017, a França e o Reino Unido (e também a Espanha) são os países membros da UE mais afetados pelo terrorismo considerando o número de ataques sofridos, o de suspeitos detidos e de casos julgados pelos tribunais nacionais. Segundo, ambos assumem responsabilidades políticas e de segurança fulcrais no plano internacional: são potências nucleares e económicas; integram o núcleo dos membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas e participam nas principais missões da NATO, ONU e UE. Segundo o World Factbook da CIA (2016), a França e o Reino Unido figuram no top 15 no ranking mundial das maiores potências económicas (Reino Unido, 10º posição; França, 11ª). No setor da segurança e poder militar, no que respeita ao ranking mundial de potências com maiores gastos despendidos, o Reino Unido figura na 28ª posição (2.07% do PIB, 2015) e a França ocupa a 47ª posição (1.8% do PIB, 2014). Terceiro, possuem tradições internas (sistema político) e externas (posição face à UE)3 distintas bem como “posições diferenciadas em termos de políticas de integração de populações muçulmanas” (Pillar, 2008: 377), as quais explicamos no corpo da dissertação. A escolha da ONU e UE deve-se à sua importância a nível internacional e pelo papel desempenhado no combate ao terrorismo. A ONU, como um sistema de segurança coletivo, e a União Europeia, como uma organização “regional”, são dois dos principais atores na definição de regras da ordem internacional liberal. Num mundo pautado por uma pluralidade de atores, ameaças difusas e marcado pela diluição da fronteira entre as dimensões externa e interna da segurança, exigem-se respostas holísticas, integradoras dos vários intervenientes. Ambas têm desenvolvido um conjunto de convenções internacionais que, com carácter vinculativo, têm permitido o combate contra o terrorismo. São as organizações que mais se destacam em produção de legislação em matéria de contraterrorismo, encontrando-se em vigor 19 instrumentos legais que versam sobre os seus 3 Enquanto a França, tradicionalmente e de forma geral demonstra uma posição de comprometimento face à União Europeia, o Reino Unido tem demonstrado uma posição hesitante quanto ao projeto europeu. INTRODUÇÃO 5 diversos aspetos (segurança na aviação civil, no aeroporto, financiamento do terrorismo, ADM…etc.) (UNCTC, online). 3. Operacionalização e justificação metodológica Para operacionalizar a investigação, adota-se o modelo sequencial de Gill e Johnson (1997) (e não cíclico)4 e privilegia-se a articulação entre um modelo de análise descritivo e explicativo. Explorando os métodos da Análise Comparada Clássica, optou-se pela utilização da estratégia qualitativa “orientada para casos” de Max Weber pois baseia-se na interpretação histórica de um número reduzido de casos e tem como principal objetivo identificar padrões de invariância, isto é, explicar e interpretar um determinado fenómeno, tentando evidenciar as principais diferenças entre os casos. Neste sentido elabora-se um estudo comparado entre a França e o Reino Unido. Em cada caso, confrontamos a legislação produzida a nível internacional e aquela implementada nos respetivos países no que diz respeito ao contraterrorismo, particularmente no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização. Esta estratégia permitirá a comparação entre níveis de análise pois o objetivo não é avaliar comparativamente as estratégias contraterroristas mas, face à nossa pergunta de partida, descobrir (1) se a ONU e UE têm influência nas políticas contraterroristas desses países e, caso exista, (2) se existe um enquadramento institucional preferido. As variáveis dependentes são as políticas nacionais de contraterrorismo no combate à radicalização, francesas e inglesas, separadamente. São influenciadas pelo menos por duas principais variáveis independentes: 1. a globalização (do fenómeno do terrorismo) e 2. a ação dos atores internacionais (isto é, a legislação da ONU e UE). A relação entre as variáveis é muito complexa não só porque o terrorismo se apresenta como um fenómeno difícil de analisar in loco (pela sua natureza volátil e clandestina) mas também porque as variáveis independentes se inter-relacionam, o que pode dificultar a sua compreensão bem como perturbar a sua relação. Por exemplo, a legislação produzida a nível da UE em matéria de contraterrorismo já tem em conta o impacto da globalização sobre o terrorismo ou, ainda, a análise contextual desse fenómeno num determinado país ou região remete para as circunstâncias históricas, sociais ou económicas de cada Estado Membro (TE-SAT, 2006: 36). Deste modo, perceber “a influência da ONU e UE no combate à radicalização na 4 Representa o processo de investigação de forma linear, por fases, de forma relativamente fixa, visando responder a questões de investigação claramente identificadas. Por norma, inicia com a identificação de uma área de estudos geral e/ou um tópico e culmina com a apresentação de determinadas conclusões. (Henn et al., 2006: 46-48) INTRODUÇÃO 6 França e no Reino Unido” implica entender estas relações no seu conjunto. Importa também salientar que o conceito de “influência” é aqui encarado numa aceção positiva, sendo definido como a capacidade para gerar um efeito como alterar o caracter, o desenvolvimento ou o comportamento de algo ou alguém. Assim, os descritores desta investigação compreendem os conceitos associados à temática como o de segurança (interna e externa), terrorismo, contraterrorismo e radicalização. Por último, relativamente aos processos de recolha de informação: (1). Nos tipos de pesquisa, optou-se pelo tipo descritivo e qualitativo e (2). No método de pesquisa optou-se pelo cruzamento da pesquisa bibliográfica com a documental. Procurou-se não só recolher e verificar dados através da literatura crítica mas também aceder a fontes produzidas pelas instâncias nacionais e internacionais em estudo (legislação, relatórios e documentos de policy-making…etc.). Para o tratamento da informação privilegiou-se o instrumento da “análise de conteúdo” o qual – embora maioritariamente orientado para o tratamento de informação nos mass media – inclui uma análise qualitativa, o que é relevante para analisar as políticas elaboradas pelos governos nacionais e a nível internacional no combate à radicalização. A fim de “avaliar” a influência da ONU e UE sobre o contraterrorismo em geral, considerámos fundamental ter em conta três fontes principais: (1) os “Country Reports on Terrorism” do US State Department (anualmente, de forma sumária, fazem um overview da situação da ameaça e dos esforços contraterroristas dos vários países); (2) os relatórios TESAT da EUROPOL (entre outros aspetos, relevam as principais alterações nas legislações nacionais dos países da UE a cada ano) e (3) o estudo de Den Boer e Wiegand de 2015 que analisa o impacto das estratégias contraterroristas europeias sobre seis estados nacionais, França, Reino Unido, Itália, Alemanha, Holanda e Espanha. Ademais, por trabalharmos com conceitos que suscitam discórdia, considerámos também essencial enriquecer esta investigação com um glossário. O glossário pretende ser um guia de orientação, esclarecedor o quanto possível, a fim de desmistificar algumas confusões recorrentes entre termos bem como auxiliar a compreensão da presente investigação. Alguns conceitos mencionados encontram um tratamento mais aprofundado no corpo da dissertação. Outros, embora não mencionados nesta dissertação, são referidos para facilitar a compreensão geral da temática. INTRODUÇÃO 7 4. Estrutura da tese Traçar um mapa da investigação constitui um processo fundamental de qualquer research design. Os CSS organizam o seu campo de investigação fazendo uso da famosa “map metaphor”, delineando várias narrativas para estudar a segurança internacional. Contudo, podem criar falsas fronteiras. Deste modo, adotou-se a ideia de Richard Wyn Jones de viajar sem mapa ainda que sem abandonar completamente as narrativas como a intelectual e temporal. Organizaram-se quatro capítulos. O primeiro capítulo, “Enquadramento teórico e conceptual”, apresenta um panorama compreensivo sobre a evolução do conceito de segurança e aborda o fenómeno do terrorismo à luz dos Estudos Críticos de Segurança, tendo como principais referências o trabalho de Barry Buzan, People, States and Fear (1983 e 1991, 1ª e 2ª edições) da Escola de Copenhaga, a obra International Security de Buzan e Hansen (2009) e também algumas considerações do trabalho de Didier Bigo da Escola de Paris. Especifica-se as abordagens teóricas predominantes; discute-se o «alargamento» e «aprofundamento» do conceito e a fluidez entre as suas dimensões externa e interna. O segundo capítulo, “O terrorismo e o contraterrorismo”, divide-se em três subcapítulos ou secções: (1) “O terrorismo”; (2) “O contraterrorismo” e (3) “A prevenção e combate contra a radicalização enquanto instrumento de contraterrorismo”. Todos apresentam uma análise explicativa e descritiva porém não ostensiva por motivos metodológicos e de limite de páginas. O primeiro subcapítulo apresenta uma breve evolução histórica do fenómeno do terrorismo; aborda a problemática da falta de consenso em torno da sua definição; explora as possíveis causas para o terrorismo atual e ainda estabelece uma visão panorâmica das grandes tendências desde o 11/9 em contexto europeu, tendo especial atenção ao terrorismo de tipo islamita. O segundo foca-se no contraterrorismo apresentando as suas principais estratégias e especifica os contributos dos mass media e Serviços de Informações para o efeito. O terceiro incide particularmente sobre a prevenção e o combate à radicalização, apresentando uma resenha da literatura sobre o conceito e supostas causas. O terceiro capítulo, “A ONU e a UE na prevenção e combate contra a radicalização” incide sobre o papel destas organizações internacionais em matéria de contraterrorismo e especifica o seu modo de atuação naquele âmbito em particular. Primariamente apresenta também a ação desenvolva a nível internacional em matéria de prevenção e combate contra a radicalização. O quarto e último capítulo, “O terrorismo e o combate contra a radicalização: O caso da França e do Reino Unido” representa o culminar da investigação pelo que a sua INTRODUÇÃO 8 compreensão de forma rigorosa só será possível tendo em conta o anteriormente desenvolvido. Dividido em dois subcapítulos, um para cada caso, este capítulo evidencia os princípios base da segurança nacional de ambos os país e as principais políticas de contraterrorismo da França e do Reino Unido, identificando-se similitudes, esforços em comum e divergências. É traçada uma evolução do fenómeno terrorista em cada país dentro do período em estudo, identificando as causas que poderão propiciar a radicalização em cada, as orientações políticas e os instrumentos utilizados para a sua prevenção e combate. Cada caso apresenta uma interpretação da suposta influência da ONU e UE nas estratégias nacionais desenvolvidas para o combate ao terrorismo. Culmina com a comparação de ambos em termos de níveis de análise. Finalizamos esta investigação com uma súmula das principais conclusões, preocupando-nos relevar o seu fio condutor a fim de delinear uma possível resposta à problemática apresentada. A mais-valia deste projeto de investigação - e de onde decorre também a sua pertinência face à literatura existente - é a enfâse na análise de um desafio securitário à luz do quadro teórico-conceptual dos Estudos Críticos de Segurança o qual, pela sua agenda abrangente e de desconstrução, implica uma abordagem crítica que tem em atenção o contexto histórico e pode envolver o cruzamento de informação de outras áreas de estudo. Além disso, a investigação prima pela originalidade por se dedicar à análise da influência da ONU e UE num âmbito particular, não analisado antes da forma como propomos, e faz também a união entre os fenómenos do terrorismo e o contraterrorismo cuja relação é por norma descurada da literatura. Assim, a palavra-chave para esta investigação é interdependência: face à rede global de desafios, a análise de qualquer ameaça e a provisão da segurança nacional deverá sempre atender ao contexto histórico-social de cada país, não descurando, no entanto, todos esses desafios. A França e o Reino Unido reconhecem as suas especificidades históricas contudo, ambos acabam por convergir em matéria de segurança nacional (contraterrorismo incluído) por seguirem uma estratégia inclusiva, promotora da interação entre os três níveis. CAPÍTULO 1 9 CAPÍTULO 1 Enquadramento teórico e conceptual Alvo de múltiplas interpretações, a segurança é um conceito contestado. Neste capítulo traçamos a sua evolução e analisamos a globalização do fenómeno do terrorismo à luz dos Estudos Críticos de Segurança. 1. Os Estudos de Segurança A história dos Estudos de Segurança (ES) está vinculada ao nascimento das Relações Internacionais (RI) e, não obstante as críticas, é encarada como uma das suas mais importantes subdisciplinas: “the field of security studies has become one of the most dynamic and contested areas in IR. (Weaver, 2004: 2). Apesar dos vários contributos que integram os Estudos de Segurança, esta disciplina é na sua génese um produto anglo-americano tendo entrado no currículo das RI após a I Guerra. Herdeira da conjuntura política das duas guerras mundiais e dominada pela tensão bipolar, a agenda da disciplina esteve sobretudo focada no estudo da força militar e particularmente subordinada às exigências da política norteamericana:“its focus, philosophy, theory and method were set by the demands of American policy-making. (McSweeney, 2004a: 25). Even more than other siblings of the IR field, security studies was a peculiar American enterprise, fuelled by policy needs of the Western superpower after World War II” (Booth [1978] apud Idem). O principal objeto de estudo da disciplina é o conceito de segurança e este é o que a permite distinguir-se perante outros campos de investigação precedentes como os Estudos da Guerra, a História Militar ou a Geopolítica1 (Brandão, 2011: 4). No seu núcleo intelectual encontram-se quatro questões: (1) O que é a segurança?; (2) Qual é o objeto referente da segurança (estado, indivíduo, sociedade…)?; (3) O que é que pode ser considerado um assunto securitário?; (4) Como é que a segurança pode ser alcançada? (Williams, 2008: 5). 1 O termo “Estudos de Segurança” é recente tendo sido usado apenas a partir de 1980 com o debate sobre o alargamento do conceito. Segundo Williams (2008) e Brandão (2011), o nome da disciplina divergiu entre contextos regionais tendo sido preferido como tal nos EUA e adotada a designação de Estudos Estratégicos no Reino Unido. “Com o alargamento da agenda, o conceito de «segurança» foi utlizado em alternativa a outros como o de «defesa» ou «estratégia»” (McSweeney, 2004a: 26). CAPÍTULO 1 10 1.1 O conceito de segurança: entre o poder e a paz Tal como os conceitos de “democracia”, “justiça”, “terrorismo” ou outros da área das Ciências Sociais, a segurança é um “conceito essencialmente contestado”, uma expressão de W. B. Gallie (1956) utilizada para descrever termos que geram dogmatismo, ecletismo e ceticismo sobre o seu significado e que, por isso, podem gerar a sua indeterminação: “(…) they have one quite abstract meaning that is accepted by most users, while the application of this meaning is regularly contested” (Mair, 2008: 195). A sua interpretação está dependente do contexto histórico em que se insere. Embora a expressão de Gallie seja largamente aceite, também já recebeu várias críticas.2 Para Barry Buzan (1983), a segurança apresenta-se sobretudo como um conceito “subdesenvolvido” (underdeveloped) pois a maioria da literatura apoia-se numa visão dicotómica, entre os conceitos de poder e paz (Buzan, 1983: 3-9). Identificamos duas abordagens gerais dominantes que, sendo herdeiras da história das RI, podem inserir-se no primeiro “grande debate” (realismo versus idealismo).3 A primeira abordagem sobre a segurança assenta nos princípios da escola realista, o paradigma dominante na história das RI e dos ES, com génese fundacional nos escritos de Tucídides, Hobbes ou Maquiavel. Segundo Buzan (1983) os defensores desta perspetiva, quer na sua variante “clássica” (Morgenthau) ou “estrutural” (Waltz, Mearsheimer), focam-se no conceito de poder sendo este o motivo primário para analisar o comportamento dos principais atores do SI, os Estados. A segurança é um sinónimo de sobrevivência do Estado ou de “segurança nacional”, obtida através da acumulação de poder militar e, por isso, vista com um sentido material ou como um produto ou propriedade (commodity). O poder militar (hard power) é o seu mecanismo protetor face a uma qualquer ameaça externa (a guerra, a principal) decorrente de um meio internacional anárquico, descentralizado, competitivo, sem entidade supranacional reguladora (Buzan, 1983: 94). 2 A ideia da segurança como um conceito contestado só teve impacto a partir de finais da década de 80. Só aí surge uma verdadeira preocupação por parte da comunidade académica em refletir sobre o significado de segurança e qual o seu objeto refente (“whose security are we talking about/ensuring?”) (Buzan [1991] apud Pinéu, 2009: 47). 3 Distinguem-se 4 debates: (1) 1945-60: realismo vs. idealismo; (2) 1960: behaviouristas vs. tradicionalistas; (3) 1970-80: realismo vs. liberalismo vs. marxismo (the inter-paradigm debate); (4) Meados 1980-: diferentes modalidades (positivismo vs. pós positivismo; racionalismo vs. reflexismo; explaning vs. understanding) (Heywood, 2011; Kurki e Wight in Dunne, 2013). CAPÍTULO 1 11 Aí, cria-se um dilema de segurança no qual a ação defensiva de um Estado em prol da sua segurança é percecionada como uma potencial ameaça por outros, gerando um aumento da insegurança4. A guerra é um instrumento limitado à luz do Direito Internacional - pelo menos em teoria, sob a alçada da ONU - mas afirma-se como a qualidade específica do sistema vestefaliano sendo o que distingue as relações entre estados (Relações Internacionais) das relações sociais dentro de uma unidade política: “anarchy, or the absence of government, is associated with the occurrence of violence [and this] is said to distinguish international from national affairs” (Waltz, 1979: 102). Assim, a narrativa realista - por muitos designada de “territorial trap” - consagra o Estado simultaneamente como objeto e provedor de segurança e privilegia a segurança nacional como o principal nível de segurança (Waltz, 1979) valorizando aspetos como a defesa da soberania, a integridade territorial ou “a separação entre segurança externa e segurança interna” (Brandão, 2011: 5). Em suma, a segurança é um objetivo mensurável, alcançada através de meios quase exclusivamente estratégicos ou militares. A segunda abordagem sobre a segurança enfatiza o conceito oposto, a paz, associando-se aos teóricos do Liberalismo e aos dos Estudos para a Paz (Peace Studies). Com particular relevância no período pós 1989, esta abordagem é constituída por uma pluralidade de contributos (especialmente provenientes dos CSS) cujo principal aspeto distintivo é o desafio à ortodoxia realista, rejeitando o Estado como o único objeto referente da segurança e os meios militares como os únicos instrumentos para a alcançar. A segurança é ancorada no conceito de “emancipação” de Ken Booth (Escola de Aberystwyth), focada no indivíduo, em questões relativas à justiça, aos direitos humanos, a valores e identidades. A segurança deriva não do conflito ou da guerra mas da cooperação entre diferentes atores e, por isso, entendida como uma relação ou “a seamless web” porque assenta num determinado contexto interdependente. Nesta abordagem, a segurança passa a incluir outros âmbitos (i.e. social, ambiental ou económico) e é associada ao termo “segurança coletiva” (ou a “segurança comum” e “segurança humana”) em oposição a “segurança nacional” preferida pelos realistas (Buzan; 1983; Buzan e Hansen, 2009). 4 Para Butterfield, é uma questão cognitiva que decorre do medo, o qual reside na incerteza sobre as intenções dos outros. Herz e Jervis reconhecem a incerteza na situação anárquica mas discordam sobre a origem do dilema de segurança: se para Herz é intencional pela incerteza, para Jervis é causado por ações defensivas logo não intencionais. Todos concordam que produz (ou tende a gerar) resultados trágicos mas não é a causa de todas as guerras (Herz e Jervis) (Garcia in Mendes e Coutinho., 2014: 474-476). CAPÍTULO 1 18 security on any single level invite serious distortions of perspective. (...) Systemic security carries the requisite sense of parts, and the relationship among them forming an analytical whole. (...) (Buzan, 1983: 245-253). 1.4 As dimensões interna e externa da segurança: a divide or a nexus? Por definição, a dimensão interna ou doméstica da segurança diz respeito aos problemas relativos ao crime, à manutenção da ordem pública e à estabilidade política; já a dimensão externa foca-se no ambiente exterior ao estado, estando preocupada com a competição em contexto anárquico, questões de defesa territorial e dissuasão (Erikssson e Rhinard, 2009: 245). A relação entre as dimensões interna e externa é vista ora em termos de uma “divisão” (divide) ora entendida como uma “união” (nexus). Tradicionalmente, as dimensões interna e externa eram campos separados, uma divisão usualmente defendida pela escola realista e predominante na Guerra Fria.8 Do ponto vista realista a gestão eficaz das ameaças transnacionais não requer necessariamente a criação de laços institucionais e cooperativos. As ameaças transnacionais acabam por ser suplantadas pela prevalência do estado e das relações intergovernamentais, mantendo-se assim uma divisão distinta entre os assuntos internos e externos (Eriksson e Rhinard, 2009: 249-250). A mudança na perceção e natureza da ameaça verificada após 1989 estimulou a investigação sobre a relação entre as duas dimensões, impulsionando o desafio à versão tradicional em favor da visão oposta, a do “nexus”. Deste modo, há quem argumente que àqueles dois eixos do debate - o alargamento e o aprofundamento - “deve ser acrescentado um terceiro relativo ao nexus entre as dimensões interna e externa da segurança” (Bigo [2006] apud Brandão, 2011: 8). A erosão destas dimensões marca umas das principais transformações na teoria e prática das RI e na provisão da segurança nomeadamente com os contributos da Escola de Paris (Pinéu, 2009: 42). Entender a relação entre as duas dimensões como um “nexus” é encará-la primariamente como uma conexão sendo esta uma perspetiva baseada largamente nos estudos da “globalização” ou da “interdependência complexa”. Para Bigo, um dos 8 “During the Cold War threat perception was clearly divided into two realms: one concerned crime, and law and order inside the state, the other concerned war and deterrence between states. The first was a concern, but not a question of survival. The second, with the precept of mutually assured destruction, was the serious one.” (Bigo, 2006: 3). CAPÍTULO 1 19 principais representantes de Paris, este “nexus” é um produto direto da globalização e da emergência das ameaças e atividades transnacionais. Por isso, a relação entre as dimensões é comparada ao funcionamento de um “möbius ribbon”: “(...) As in a Möbius ribbon, the internal and external are extremely connected”. (...) It creates (...) a situation where one never knows whether one is inside or outside” (Bigo, 2001: 92). A perspetiva do “nexus” acompanha o legado da 2ª abordagem da segurança, alertando para uma maior fluidez (ou erosão) na conceptualização das dimensões interna e externa, podendo a insegurança ser proveniente de várias fontes: “insegurança interna de origem externa; insegurança internacional de origem interna (…)” (Bigo, [2006] apud Brandão, 2011: 7). A fronteira entre essas dimensões existe mas tem sido esbatida com a emergência de uma “insegurança globalizada” e progressivamente acentuada com as tecnologias de informação e comunicação. (Eriksson e Rhinard, 2009; Tomé in Mendes e Coutinho, 2014). No que respeita à União Europeia, especificamente, é importante sublinhar que apesar da adoção de uma abordagem compreensiva e multissectorial da segurança, de acordo com Weiss e Dalferth ainda persiste uma lógica de divisão entre as dimensões interna e externa, a qual se reflete na separação institucional (e de competências), por exemplo entre a PCSD e o JAI (Eriksson e Rhinard, 2009: 19). Deste modo, argumentamos que face à natureza transnacional dos desafios securitários a distinção entre as dimensões interna externa da segurança, apesar de útil, não pode ser encarada de forma rígida sendo necessária a sua interligação. Face a tudo quanto precede o contributo de Barry Buzan terá assim marcado o ponto de viragem, gerando o que Steve Smith (2000) designou por “the increasing insecurity of security studies” (Pinéu apud Smith, 2009: 46). I. 2. Os Estudos Críticos de Segurança e o terrorismo Na secção anterior argumentámos que o fim do conflito bipolar proporcionou o desenvolvimento de uma conceptualização mais ampla da segurança. O 11/9 alterou o estudo da segurança internacional? De seguida, esclareceremos esta questão e abordamos o terrorismo à luz dos CSS, mapeando a agenda da investigação. CAPÍTULO 1 20 2.1. O 11 de Setembro de 2001: the turning point? Volvidos 70 anos da criação da ONU cuja missão primordial é “a manutenção da paz e segurança mundiais”, o mundo parece ainda não ter conhecido um período relativamente estável, pacífico. Com as experiências devastadoras das duas guerras mundiais de 1914 e 1939, o século XX foi o mais mortífero de toda a História conhecida. Segundo Hobsbawm (2008a: 23), “o número total de mortes causadas ou associadas com as suas guerras foi calculado em 187 milhões (…). Começando em 1914, foi um século de guerra quase ininterrupta (…)”. A década de 1990 é uma clara evidência da conflitualidade que viu o desenrolar de inúmeros conflitos sob a asa da doutrina da “responsabilidade de proteger” (R2P) (cf. glossário). A “entrada” no século XXI ficou marcada com os atentados do 11 de Setembro de 2001 e posterior declaração da “guerra contra o terror” (GWoT). Foi neste contínuo tom de “hecatombe” - não sem ceticismo - que o mundo recebeu a notícia do sequestro dos quatro aviões da United e American Airlines (jet nº 11, 175 e 77 e 939) e assistiu à colisão contra as Tores Gémeas do World Trade Center em Nova Iorque e o Pentágono em Washington D.C. Em consequência, gerou-se uma discussão quanto a um possível momento de viragem (turning point) nas agendas das Relações Internacionais e do campo da segurança internacional. O debate é controverso e complexo. Enquanto uns interpretaram o 11/9 como um acontecimento “revolucionário” na política internacional (e logo tendo um impacto semelhante na agenda dos ES), outros mostraram-se relutantes em alinhar com essa suposta importância. Para a maioria dos defensores do “turning point”, aqueles 82 minutos (Faria, 2007) revelaram a todo o mundo o ataque mais mortífero em toda a história do território da “hiperpotência” de Hubert Vedrine, tendo os 19 terroristas da al-Qaeda (FBI, 2001) dado início a uma era sem precedentes (Guelke, 2006a: 15-18). Apresentam uma explicação política, argumentando que “parte da relevância atribuída ao 11/9 nos Estudos de Segurança assenta no facto de ter sido uma data invocada pela administração norte-americana e governos ocidentais no quadro da elaboração da política interna e internacional” (Peoples e Vaughan-Williams, 2010a: 8). Entre outros motivos, o 11/9 e a GWoT conduziram a um processo de mudanças e reformulações nas práticas 9 O 4ª avião despenhou-se num campo na Pensilvânia: “Four terrorists hijacked United Airlines flight 93. (...)[ The] plane crashed in Stony Creek Township, Pennsylvania killing all 45 persons on board. The intended target of this hijacked plane is not known, but it is believed that passengers overpowered the terrorists, thus preventing the aircraft from being used as a missile” (US Bureau, 2002: 1). CAPÍTULO 1 21 securitárias contraterroristas (especialmente na aviação civil), nomeadamente por parte da ONU e a UE. Nesta linha, reacenderam os debates relativos à provisão da segurança estatal, nomeadamente a tensão entre a necessidade de fortalecer as capacidades dos serviços de intelligence e o respeito pelas liberdades civis. O impacto do 11/9 e GWoT na agenda no campo dos Estudos de Segurança em particular traduziu-se na tentativa de entender se esses “eventos” teriam reformulado de forma substancial as perspetivas teóricas, trazendo o retorno das abordagens realistas para o combate à “nova” ameaça transnacional. Numa das respostas mais elaboradas sobre o debate, Buzan (2002) analisa as principais teorias das RI do pós Guerra Fria (neorrealismo, escola globalista, regionalismo e construtivismo) e, embora marginalize as perspetivas pós-estruturalistas e os feminismos, argumenta que nenhumas daquelas abordagens foram radicalmente influenciadas. Em 2009, Buzan e Hansen aprofundam este debate sublinhando que o 11/9 teve um impacto duplo na agenda. Por um lado, não a alterou de forma significativa pois o 11/9 não rompeu com o equilíbrio dos principais debates nos ES, evidenciando-se até grandes continuidades nas várias linhas de pensamento (i.e. atores estatais versus atores não estatais; globalização versus unipolaridade; uso das armas nucleares). Por outro lado, sim, ao “mudar” o equilíbrio na literatura da segurança (i.e. estimulou o debate de questões sobre a religião e questionou-se o estado como o principal objeto referente). No fundo, o 11/9 “apenas” acentuou um contexto de múltiplos desafios já notórios na década de 1990. Refletir sobre o seu impacto mantém-se ainda uma questão em aberto, o qual é questionado pelos Estudos Críticos de Segurança. 2.2. Os Estudos Críticos de Segurança Nascidos pós 1989, os Estudos Críticos de Segurança (CSS) caracterizam-se por um conjunto de abordagens teóricas que abordam a segurança de modo distinto das perspetivas “tradicionais”10, não restringindo o seu âmbito aos aspetos militares (Erdag, 2013: 66). Como referimos na Introdução, a delimitação do seu campo de investigação 10 Note-se que a distinção entre “tradição” e “crítica” é uma separação eurocêntrica, adotada e reconhecida na Europa (e também no Canadá com a produção académica sobre “segurança humana”) mas preterida nos EUA. O estudo sobre a segurança nos EUA foca-se preferencialmente em assuntos militares (relativos aos ditos “Estudos Estratégicos”) e dedica-se a discutir os debates dentro do Realismo: “(…) The leading debate is instead likely to be seen as the intra-realist debate between offensive and defensive realism” (Weaver, 2004: 3-4). CAPÍTULO 1 22 segue o método da “map metaphor”. A narrativa espacial, em particular, apresenta os CSS através de várias “escolas de pensamento” que, associadas a um determinado local geográfico, abordam a segurança de diferentes pontos de vista (normativo, analítico ou sociológico) como exemplificam a Escola Galesa (Aberystwyth University), a de Copenhaga (Copenhagen Peace Research Institute, COPRI) e a de Paris (Science Po). Inclui também outras perspetivas mas, por propósitos da presente investigação, delineamos as ideias centrais das Escolas de Copenhaga e Paris. A Escola de Copenhaga (ou Teoria da Securitização) – Centrada maioritariamente nos trabalhos de Weaver e Buzan (1997), a Escola de Copenhaga emerge no contexto dos debates sobre o “alargamento” e “aprofundamento” da segurança. Nasce como uma tentativa de elaborar um quadro teórico compreensivo para o estudo da segurança, resultando da fusão de duas tradições epistemológicas: (1) o realismo, ao salientar a importância da noção de sobrevivência do estado (não é o agente de segurança, mas um dos atores mais importantes) e (2) o construtivismo e a teoria linguística ao sublinhar a importância da linguagem e interpretar a segurança como um processo performativo. Segundo Weaver (2004: 7-8), a Escola baseia-se em três ideias chave: (1) securitização; (2) setores e (3) complexos de segurança regionais. Os “setores” dizem respeito à distinção entre os 5 âmbitos referidos (Buzan, 1983). Os “complexos de segurança” centram a análise da segurança no nível regional. A securitização é o conceito que melhor define o tema central da Escola e que mais impacto teve na agenda. A segurança não é só um fenómeno intersubjetivo mas diz também respeito à sobrevivência de um objeto referente, o qual pode ser ou não o estado. É algo que é visto como existencialmente ameaçado e que tem uma expectativa legítima de sobrevivência. A segurança é entendida em paralelo com a ameaça: ocorre quando uma ameaça existencial (isto é, um qualquer assunto, situação ou ator) coloca em causa a sobrevivência e a manutenção desse algo ou objeto referente. A securitização ocorre através de um “ato de fala securitizante” (securitizing speech act), ou seja, quando o “ator securitizante” (securitizing actor; líderes políticos, governos) define um determinado algo como uma ameaça existencial à sobrevivência do objeto referente e a sua ação é aceite como legítima e necessária por uma audiência relevante (políticos, elites, militares, opinião pública)11. É um processo contínuo que corresponde 11 Num ato de securitização de sucesso, a credibilidade do ator é relevante. O ator necessita de ter capital político e social suficiente para convencer uma audiência sobre a existência de uma ameaça existencial. CAPÍTULO 1 23 à passagem de um assunto da arena política para o campo da política de emergência (acção securitizante ou securitizing move): “assunto não politizado -» politizado -» securitizado”. Outras leituras críticas ou variantes da Escola advogam o conceito de «des-securitização» que corresponde ao inverter do processo, colocando o assunto de novo na arena política (Peoples e Vaughan-Williams, 2010b: 75-83). A Escola de Paris (ou Sociologia Política Internacional, IPS) – Inspirada nos trabalhos sociológicos de Pierre Bourdieu ou Michel Foucault e influenciada pelo legado teórico dos Construtivistas bem como por uma série de investigações empíricas provenientes de várias áreas como a criminologia ou a teoria política. Carrera, Guild, Walker, Huysmans são alguns dos nomes que compõem asta Escola mas é Didier Bigo a figura central. Destacamos duas ideias centrais. Primeiro, Paris releva a importância das tecnologias. Em contraste com Copenhaga, Paris debruça-se sobre o processo de (in)securitização o qual diz respeito à rotinização e institucionalização de práticas excecionais no combate às ameaças. Mais importante do que o sucesso de um “ato securitizante” é a prática das agências, nomeadamente o impacto das decisões político-burocráticas no dia-a-dia dos cidadãos como, por exemplo, o uso dos sistemas tecnológicos, de comunicação e de vigilância. (Peoples e Vaughan-Williams, 2010c: 69-70). Neste âmbito foi desenvolvido o projeto “CHALLENGE: Liberty and Security in Europe” que explora a relação entre segurança e liberdade e questiona os efeitos dessas políticas de controlo. Os autores questionam a relação entre o terror, o medo e a gestão da incerteza. Segundo, a Escola de Paris (Didier Bigo, principalmente) acentua a fluidez na dicotomia entre as dimensões interna e externa da segurança através da interconexão entre as novas ameaças como a imigração, o crime organizado ou o terrorismo. Daí que Weaver refira a importância das “condições de felicidade” (felicity conditions): condições que aumentam a probabilidade de sucesso dessa credibilidade do ator ou a condições histórias associadas à ameaça. CAPÍTULO II 24 CAPÍTULO II O terrorismo e o contraterrorismo Dividimos este II capítulo em três secções. A primeira secção é dedicada ao terrorismo, sendo orientada pelas seguintes questões gerais: Como surgiu o terrorismo? É possível encontrar uma definição? É uma ameaça “externa” ou “interna” (ao Estado)? II. 1. O terrorismo 1.1. A evolução histórica Conscientes de que “no good history of terrorism exists”, apresentamos uma possível evolução do fenómeno em quatro fases que privilegia a abordagem de David C. Rapoport (2004; 2012) e, ocasionalmente, Walter Laqueur (2001) pois são as figuras académicas mais citadas. Contrariamente ao que é vulgarmente popularizado, o terrorismo tem uma história milenar sendo essa difícil de mapear: a literatura não é consensual encontrando-se diversas timelines que diferem na forma de organizar a evolução cronológica da ameaça. Por exemplo, enquanto uns negligenciam ou ignoram a possível existência de uma fase pré-histórica do terrorismo, outros autores enfatizam os seus antecedentes. A “génese” do terrorismo (ou a fase “pré-histórica”) é associada aos atos de três grupos: Thugs (Índia), Assassinos (época medieval) e Sicários-Zelotas (antiga Judeia, atual Israel) (cf. glossário). Rapoport (2012) demarca as diferenças e semelhanças entre os grupos, explicando que os atos perpetrados eram maioritariamente motivados por fins sagrados ou religiosos. Até ao século XIX, o início da “verdadeira” primeira fase, a religião era o único motivo aceitável para justificar o uso do terror. Segundo Rapoport, o suposto sucesso das atividades perpetradas residia não no uso de meios tecnológicos (como no terrorismo moderno) mas antes na forma de comunicação utilizada (word of mouth) e nas supostas vulnerabilidades das sociedades visadas. Qualquer um dos grupos reflete uma visão extremista da religião a que estaria associado, o Hinduísmo, o Islão ou o Judaísmo. A primeira vaga do terrorismo inicia em meados do século XIX: Laqueur (2001) aponta o ano 1860, Cronin (2002), 1870 e Rapoport (2004), 1880. Vários são os fatores que contribuíram para a eclosão do terrorismo neste século e o permitiram designar como a primeira experiência de terrorismo internacional: (i) desenvolvimento organizacional CAPÍTULO II 25 (estabelecimento de sociedades secretas); (ii) a importância da doutrina (emergência das ideologias de “libertação” como o Marxismo e a criação de uma estratégia de terror que pudesse ser transmitida e replicada) e (iii) o progresso dos meios de comunicação e transportes (telégrafo, produção de jornais em massa, caminhos ferroviários) (Duyvestyn, 2007; Rapoport, 2004). David C. Rapoport divide a história do terrorismo em quatro vagas1 e remete as origens do terror moderno à Rússia com as campanhas anarquistas de assassínio contra altas figuras estatais. O século é marcado pelas atividades desses grupos (e alguns radicais nacionalistas e Revolucionários Russos) que, unidos pela filosofia da “propaganda by the deed”, recorriam à apologia da violência (sobretudo do assassínio) para mobilizar e incitar as massas à revolta (cf. glossário). Na expressão de Joaquim A. Franco, trata-se de um terrorismo “romântico ou justiceiro”, revolucionário e seletivo pois pretendia libertar o povo oprimido das injustiças das autocracias (neste caso, da Rússia czarista) e instaurar um novo regime (Martins, 2010). O terrorismo era uma tática ou instrumento e não um fim em si mesmo. Era a forma mais rápida e eficaz de atingir esse propósito pois, ao destruir as convenções morais, criaria uma sociedade polarizada e, em última instância, traria a Revolução (Rapoport, 2004): “ordinary people who are by no means bloodthristy come to believe the terrorist message that only through some violent oposition can their interests be protected” (Morris e Hoe, 1987: 43). Na década de 1890, esta cultura de terror difunde-se pela Europa Ocidental, os Balcãs e à Ásia, em parte pela influência de rebeldes (como os de Narodnya Volya, cf. glossário) que treinaram e encorajaram outros grupos, inclusive aqueles com diferentes objetivos políticos. A última década (1892-1901) é o auge da atividade terrorista, verificando-se uma série de bombardeamentos, destruição de propriedades e assassinatos políticos (como os do Czar Alexandre II, 1881, ou dos Presidentes Carnot, 1894, e McKinley, 1901). Rapoport encerra esta fase em 1920, sublinhando o assassínio do Arquiduque Francisco Fernando que precipitou a I Guerra Mundial (1914-1918). A segunda vaga é associada ao século XX. Rapoport marca-a de 1920 a 1960, designando-a por “vaga anticolonialista” mas o seu começo é também controverso. A maioria dos autores prefere enfatizar os acontecimentos após a II Guerra Mundial, especialmente os das décadas de 1960 e 1970, separando-as em fases distintas. Laqueur (2001) marca-a num período menos abrangente, de 1945 a 1970. 1 Uma vaga (wave) é “um ciclo que ocorre num determinado período e caracteriza-se por fases de contração e expansão” cujo elemento definidor é o seu caracter internacional e de interdependência. Cada vaga congrega diversos grupos mas ambos possuem durações temporais distintas: quando uma vaga não produz novos grupos, é extinta (i.e. resistências políticas) (Rapoport, 2004: 47-50). CAPÍTULO II 26 Segundo Rapoport, se a primeira vaga foi despoletada por uma crise de política interna, a segunda foi desencadeada por um evento internacional: a falha dos acordos de paz da Conferência de Paris (1919). Sob a égide da nova ordem internacional (NOI), fundada na mensagem de Wilson e instituída pela SDN (1919-1946), os vencedores afirmaram aí o princípio da autodeterminação nacional no intuito de restituir a paz e segurança internacionais2. Porém, em resultado da I Guerra, a legitimidade dos impérios europeus é minada e assiste-se ao “exacerbar dos conflitos fronteiriços, juntamente com uma crise profunda e prolongada do capitalismo” (Kershaw, 2016: 27). Este legado (e, especialmente, pelas implicações do Tratado de Versalhes) potenciou as atividades terroristas que foram reforçadas e intensificadas com a II Guerra Mundial. Após 1945 o terrorismo adquire uma orientação marcadamente nacionalista, sendo associado aos regimes totalitários. Praticado tanto por forças de esquerda como de direita, foi usado “sistematicamente pelo marxismo-leninismo de Staline, de Pol Pot, de Mao TseTung, e pelo nacional-socialismo de Hitler e de Mussolini” (Martins, 2010: 9). As diferenças entre estas autocracias seriam de escala (Duyvesten, 2007). Para Hobsbawn (2008) a era da Guerra Fria (comparativamente à I e II guerras) trouxe uma melhoria relativa aos países capitalistas e à região soviética mas não aos países do Terceiro Mundo. Durante as décadas de 1940 e 1950 o terrorismo é sobretudo associado à luta anticolonialista a qual - na forma de “guerra de guerrilha” - marca a principal característica desta segunda fase (Rapoport, 2004) e terá sido impulsionada com a assinatura da Carta do Atlântico por Roosevelt e Churchill em 1941 (Duyvesten, 2007). Com apoio dos blocos, a resistência dos movimentos anticoloniais foi particularmente notória na América Latina mas também em África ou na Ásia. As estratégias utilizadas complexificam-se sendo orientadas para aniquilar não só dirigentes mas também polícias e/ou os seus familiares bem como pessoal militar. A terceira vaga é associada ao início da década de 1960. No entender de Rapoport, inaugura a vaga da “nova esquerda” (1960-1979) para a qual a Guerra do Vietname terá sido o principal catalisador, entre outras razões de natureza financeira, ideológica e tecnológica. É um marco importante porque, de forma relativamente consensual, é a era em que o terrorismo adquire proeminência como uma atividade internacional. Destacam-se quatro razões. Primeiro, embora não seja uma característica inovadora da época, várias 2 A NOI exigia uma escolha entre dois modelos concorrentes. Entre o modelo de Wilson ou o de Roosevelt, “to make a democratic world”: menos idealista que o outro preconizava uma “revolução democrática” fundada na ideia da Pax Americana, ou a imposição da moralidade pela força através de uma coligação entre nações. Ambos, porém, acreditavam na necessidade de expansão da democracia para garantir um SI pacífico mas diferiam quanto ao papel dos EUA nesse objetivo (Soller, 2009). CAPÍTULO II 27 organizações terroristas começaram a operar a nível internacional como a OLP, considerada a pioneira pelo recrutamento de indivíduos no estrangeiro e o aumento das atividades financeiras criminosas. Segundo, assiste-se ao desenvolvimento de um “novo modo de conflito” (proxy wars) que - prolongando-se nos anos 70 - se traduz no apoio ou utilização do terrorismo pelos estados como um instrumento de política externa (URSS e EUA). Terceiro, a maior cobertura televisiva da atividade terrorista e a expansão do transporte aéreo comercial. Quatro, o comportamento psicológico dos terroristas torna-se um tema de investigação. A partir de 1970 assiste-se a um forte ressurgimento do terrorismo nacionalistaseparatista nomeadamente pelas atividades da ETA e do IRA mas, em termos ideológicos, não é claro se o terror tinha um cunho de esquerda ou direita pois aquelas organizações foram influenciadas por ativistas de esquerda (Duyvesteyn, 2007). Os anos 70 acentuaram o caracter internacional do terrorismo - pelos alvos visados como as embaixadas estrangeiras e o mediatismo do massacre de Munique em 1972 - e terão constituído um turning point no uso da violência pelo aumento da brutalidade perpetrada: entre as táticas preferenciais sublinham-se os sequestros de aviões, os raptos mas também os assassínios (que agora revestiam a forma de “castigo” como demonstra a tentativa contra Margaret Thatcher e o rapto e assassínio de Aldo Moro em 1978). A quarta e última vaga situa-se nos finais de 1970. Denominando-a por “vaga religiosa”, Rapoport inicia-a em 1979 pela conjugação de três acontecimentos relacionados com o Mundo Islâmico que moldaram as cateterísticas do terrorismo do séc. XXI: (i) a Revolução Iraniana (cf. glossário); (ii) o início de um novo século Islâmico e (iii) a invasão soviética do Afeganistão. No decorrer dos anos 80 (e inícios de 1990), argumenta-se que “o terrorismo adquire um cunho ideológico de direita (pelas campanhas de anti-imigração e a continuação do terror da ETA e do IRA) mas é considerado menos discriminatório que o de esquerda” (Duyvesteyn, 2007: 53). Com o final da Guerra Fria, “muitos esperaram um retrocesso na violência” (Hobsbawn, 2008): desde a retirada do Afeganistão em 1988, a dissolução da URSS e do Pacto de Varsóvia em 1991, passando pelas alterações nos discursos governamentais até à intensificação da luta contra o terrorismo, todos tinham induzido “uma profunda alteração na configuração no terrorismo internacional” (Martins, 2010). Por isso, verificou-se um declínio das ações terroristas a nível mundial, em parte pela extinção da maioria dos grupos terroristas de cariz marxista ou anarquista (Duyvesteyn, 2007). CAPÍTULO II 34 os dois aspetos anteriores, os terroristas tendem agora a optar por estruturas organizacionais horizontais, “less command-driven”, o que contrasta com a outrora preferida estrutura “militar”, hierárquica e vertical. Por conseguinte, operam atualmente de uma forma mais difusa e amorfa, apoiando-se em redes internacionais e nos sistemas de comunicação. A alQaeda é considerada um exemplo-chave nesta matéria, sendo por vezes encarada como um “bando de aves” (Morgan, 2004). Quarto, a capacidade de aprendizagem dos grupos terroristas com as experiências de outros semelhantes. Esta capacidade traduz-se na replicação das estratégias utilizadas por outros (quer amigos ou inimigos) e é sobretudo motivada pelo desejo de rentabilizar e maximizar a eficácia da sua atuação (Rapoport, 2004), o que poderá imprimir ao terrorismo um caracter de “intratabilidade”. Explica Bruce Hoffman (AEON, 2015), “those terrorist groups that survive the onslaught directed against them by governments and their police, military, and intelligence and security services do so because they absorb and apply lessons learned from their predecessors. Theirs is a trade and they learn it from one other”. Relatos de vários líderes confirmam esta tendência: Begin ter-se-á inspirado nos métodos utilizados pelo IRA e, segundo os relatos das tropas norte-americanas no Afeganistão, Bin Laden terse-á inspirado em Begin. O ISIS reflete também este aspeto como exemplificam os ataques de 13/11 que combinaram o uso de táticas previamente utilizadas noutros atentados (Idem). 1.3 As causas do terrorismo Da mesma forma que não existe concordância quanto a uma definição do terrorismo, a academia também não é consensual na identificação das suas causas. O terrorismo não é um produto de uma única causa mas, antes, de um conjunto diverso de fatores que se relacionam entre si e variam de um contexto para outro. As causas são dinâmicas, mutáveis e difíceis de prever, dificultando as respostas governamentais em matéria de contraterrorismo. No entanto, os académicos têm identificado diversos motivos organizando-os por norma em quatro níveis: individual, grupal, social e governamental (Sinai, 2007). A literatura não é homogénea nesta divisão encontrando-se outras esquematizações como a do USIP (s/data), que distingue entre motivos psicológicos, ideológicos e estratégicos, ou o estudo de Crenshaw (2012) que diferencia entre fatores “pré-condicionantes” e “precipitantes”. Não obstante a miscelânea de motivos ou categorizações, podemos dividir as causas do terrorismo em dois grupos gerais: (i) os fatores contextuais (relativos ao contexto em que determinado grupo ou indivíduo se insere e que incluiria os níveis grupal, CAPÍTULO II 35 social e governamental suprarreferidos) e (ii) os fatores individuais (aqueles do foro psíquico). No grupo dos fatores contextuais, os motivos sublinhados relacionam-se com a vulnerabilidade das sociedades ou com determinadas condições ou políticas governamentais que afetam diretamente a qualidade de vida dos cidadãos. “Aspetos socioculturais, como a religião, a história, ou os usos e costumes (…) influenciam as atitudes coletivas (…) [que podem] favorecer sentimentos de intolerância, de radicalismos nacionalistas, religiosos ou ideológicos, podem dar lugar a surtos de violência e, eventualmente, alimentar a prática do terrorismo” (Martins, 2010: 46). Nos países da OCDE, os sentimentos de injustiça social ou de insatisfação em geral com o sistema político são as variáveis fundamentais que potenciam o terrorismo. Nos países “em desenvolvimento”, os fatores causais potenciadores estão sobretudo relacionados com conflitos políticos internos (GTI, 2015). Países que possuam baixas taxas de alfabetização e escolarização, em contextos de pobreza extrema, conflitos étnicos ou em que não estejam assegurados os direitos sociais e civis, são mais propensos a demonstrações ativas de descontentamento e, em última instância, à ocorrência de atividades terroristas (Sinai, 2007). No entanto, este correlato entre o terrorismo e a (falta de) condições socioeconómicas não é suportado pelas investigações empíricas, como demonstra o estudo de Alan Krueger (2007). Conclui o autor (apud Atran, 2008: 4) que: (1) não é a pobreza ou os baixos níveis educacionais5 que constituem as causas para o terrorismo mas, antes, a privação de liberdade política; e (2) as democracias são o tipo de regime político mais visado porque os terroristas procuram visibilidade e são o mais responsivo e tolerante ao debate público”. Explica Hobsbawn (2008: 116) que “a retórica liberal sempre falhou no reconhecimento de que nenhuma sociedade funciona sem ser usada alguma violência na política (nem que seja na forma de greves e protestos públicos)”. Essa violência é particularmente notória “em países fortes e estáveis e de instituições políticas liberais [pois] estabelece[-se] uma distinção entre dois termos que se excluem mutuamente, «violência» e «não-violência»”. Os dados estatísticos confirmam esta lógica: os ataques terroristas são mais frequentes em estados mais desenvolvidos a nível tecnológico, social ou económico 5 Os potenciais recrutas da al-Qaeda eram “oriundos da classe média e alta, quase todos com educação universitária, com uma forte inclinação para a engenharia e ciências naturais” (Gambetta apud Hobsbawn, 2008b: 121). Um estudo do USIP (apud GTI, 2015: 73), para o qual foram entrevistados 2.032 indivíduos ex-combatentes pela al-Qaeda no Afeganistão e Iraque, revela que a al-Qaeda “only recruited the most devout and reliable people (…) [but] had an inadequate understanding of Islam [as] faith was routinely practised but was not a dominating force”. CAPÍTULO II 36 (embora menos frequentes em países com uma elevada capacidade administrativa e burocrática) (Hendrix e Young, 2014: 329-330). No grupo dos fatores individuais, que a literatura académica tende a sobrevalorizar, os motivos destacados apoiam-se nas teorias da Psicologia. O estudo destes fatores pode ser explorado sob vários pontos de vista: (i) terrorista (análise das características pessoais); (ii) relação do terrorista com o contexto político, religioso ou ideológico ou (iii) efeitos da atividade terrorista (Horgan, 2007: 107-108). O início das primeiras investigações psicológicas sobre o terrorismo remonta a finais de 1960 e, até meados de 1980, as alegadas causas do fenómeno apoiavam-se na ciência da “psicopatologia do terrorismo”. Com base em especulações clínicas e em teorias como a Psicanálise freudiana, a privação relativa de Ted Robert Gurr (relação entre frustração e agressão) ou o narcisismo, a violência terrorista era encarada como um produto de um comportamento desviante, “motivada por motivos inconscientes e impulsivos, que teriam as suas origens na infância” (Borum, 2004). Mais do que um foreign fighter (os anos 60 legitimavam o uso desse rótulo), o terrorista era sobretudo - aos olhos de psicólogos e criminalistas - um “psicopata”. Com base neste panorama, várias foram as tentativas de elaborar “tipologias” para classificar os terroristas. Como pioneiros nesta matéria aparecem os nomes dos psiquiatras Frederick Hacker (1976) e, também ex-agente da CIA, Jerrold Post (1980). Entre “cruzados”, “crazies”, “anarquista-ideológico”, “nacionalista-secessionista” ou “criminosos”, as designações pareciam revelar alguma lógica dadas as investigações prévias. Similarmente, vários tentaram identificar um “perfil de terrorista” como demonstra o estudo de Russel e Miller (1977)6. Todavia nem as propostas dos psiquiatras nem os esforços de “profiling” (cf. glossário) obtiveram o sucesso desejado sendo rejeitados pela comunidade científica e académica. A psicopatologia é atualmente uma ideia largamente desacreditada: “[it] has been nearly unanimous in its conclusion that mental illness and abnormality are typically not critical factors in terrorist behaviour” (Borum, 2010: 34). Embora os “terroristas” cometam atos supostamente típicos de um “psicopata”, as investigações científicas posteriores demonstraram que não existem indícios que o confirmem, para além de ser difícil garantir com assertividade a veracidade dessa hipótese: “as for empirical support, to date there is no 6 O autores analisaram o cadastro de mais de 350 indivíduos com ligações a organizações terroristas ativas entre 1966-1976 de 18 países diferentes e delinearam um protótipo: “young (22-25), unmarried male who is an urban resident, from a middle-upper class family, has some university education and probably held an extremist political philosophy” (Borum, 2004: 37). CAPÍTULO II 37 compelling evidence that terrorists are abnormal, insane, or match a unique personality type.” (Friedland ([1992] apud Borum, 2004: 30). Pelo contrário, na expressão de Horgan, “most of terrorists are dangerously normal” e os relatos de antigos jihadistas radicais como Maajid Nawaz ou Adam Deen sobre os seus processos de radicalização e recrutamento, podem confirmá-lo. Os terroristas tomam uma escolha deliberada e intencional e as suas personalidades são consideradas estáveis, não existindo quaisquer indícios (empíricos) de abuso de substâncias ou tentativa de suicídio prévio (Merari apud Borum, 2004: 33). Entre outros aspetos, enquanto os terroristas têm vínculos a uma determinada ideologia (estando dispostos a sacrificar-se por tal) ou a outros indivíduos que partilhem dos mesmos princípios, os psicopatas não possuem as mesmas disposições. Atualmente, do ponto de vista psicológico, os conceitos-chave para entender os fatores que levam indivíduos a juntar-se a determinados grupos ou a desenvolver atos de natureza terrorista são o “motivo” (emoção, desejo, necessidade psicológica ou impulso) e a “vulnerabilidade” (suscetibilidade, tentação). Segundo Borum (2004; 2010), a literatura aponta três fatores proeminentes: (1) a perceção de injustiça ou humilhação; (2) a necessidade de ter uma identidade estável ou desejo de status-quo e (3) a necessidade de pertença. Martha Crenshaw (1985) (apud Borum, 2004) acrescenta também “a oportunidade para a ação” e a “aquisição de uma recompensa material”. Sem surpresa, atualmente preferem-se abordagens multidimensionais, que combinem elementos psicológicos e contextuais. No nosso parecer, tendo em conta as evidências científicas, a ideia da psicopatologia - apesar de tentadora - deve ser afastada. Se eventualmente considerada requer um olhar mais atento e prudente, devendo ser sustentada ou complementada com uma análise contextual. 1.3.1 O terrorismo suicida Como vimos, o recurso ao martírio é um dos principais métodos do pós 1979. Termo sem consenso é encarado pela maioria dos lexicógrafos como “o ato de cometer suicídio em nome de uma causa, normalmente religiosa, no intuito de demonstrar fé ou devoção por aquela” (Barkun, 2012: 485). A relação entre o terrorismo e religião não é usual mas a prática do martírio ao seu serviço não é um fenómeno moderno. A utilização da prática como instrumento de terror remonta à época medieval, perpetrada originalmente pelos Assassinos. No século XX, argumenta-se que o martírio terá sido utilizado pela potência do eixo japonesa na guerra do CAPÍTULO II 38 Pacífico, nomeadamente pelos pilotos kamikaze cujo objetivo era fazer colidir o avião, de forma deliberada, contra os porta-aviões das forças aliadas. Apesar da raiz etimológica sugerir uma possível comparação com os bombistas suicidas (“vento divino” de kami, Deus, e kaze, vento), a analogia tem sido contestada7. É a partir de 1980 que a tática suicida ganha proeminência pois apresenta-se como uma estratégia inovadora e é utilizada por grupos terroristas não-estatais: argumenta-se que foi utilizada pela primeira vez em 1983 no ataque contra a embaixada norte-americana em Beirute, tendo marcado uma “nova era para o terrorismo suicida” (Borum, 2004). Desde então, foi replicada em vários pontos do globo e tem-se verificado um crescimento significativo do seu uso: de uma média de três ataques por ano em meados de 1980 para dez nos anos 90 e, desde 2000, mais de cem (Heywood, 2011: 294). Face ao panorama, Moghaddam (2008, CTC) aponta para o surgimento da “globalização do martírio”, a qual se deve a dois fatores relacionados: (1) “a transformação da al-Qaeda num grupo terrorista global” e (2) “o aumento da atração pela ideologia salafista-jihadista (cf. glossário)”. A análise de Hafez (2012) sobre os insurgentes suicidas da Guerra do Iraque permitem concluir que as motivações para o martírio (ou as narrativas jihadistas formuladas para o efeito) são de natureza ideológica e emocional. Do ponto de vista ideológico, de forma simplificada, está a ideia de “purificar” ou salvar o Islão bem como contestar o modelo democrático-ocidental. Do ponto de vista emocional, as motivações diferem daquelas de um suicídio dito clínico (normalmente associado a sentimentos de depressão). Estas conclusões não nos parecem surpreendentes pois as narrativas para o martírio são indissociáveis da mensagem ideológica, todavia dependentes da personalidade de cada indivíduo pois nem todos os afetos à ideologia levam a cabo atos suicidas. Segundo Borum (2004), a atração pelo martírio surge especialmente associada à crença numa recompensa eterna, na “vida depois da morte” (afterlife) ou, de acordo com o Hadith8, à expectativa de um paraíso islâmico “in which 70 virgins await each young man who has sacrificed himself for his religion” (Heywood, 2011: 294). 7 Segundo Marton (2013), a antropóloga Ohnuki-Tierney adverte que é imprudente fazer comparações com os terroristas suicidas pois os kamikaze eram recrutados sob chantagem nacionalista ou patriótica e não tinham intenção de matar civis como os primeiros. 8 Segunda fonte de fé da religião muçulmana, a seguir ao Alcorão (Qur’an). De raiz árabe, significa “narrativa”. Também designado por «Suna do Profeta» (Sunna), o hadith é o conjunto dos preceitos e ações da vida de Maomé. Em bom rigor, existem centenas de milhares de hadiths, embora diferentes consoante a tradição sunita ou xiita (Tincq, 2007: 303; 306). Teti e Mura (2009: 93) apresentam uma conceção diferente ao distinguirem a Sunna do hadith – A Sunna, entendida por tradição, é o conjunto do Alcorão com o Hadith e não um sinónimo deste último. Os princípios do Islão baseiam-se assim em três fontes: o Alcorão, o hadith e a sharia (shari’a), que é a jurisprudência islâmica. CAPÍTULO II 39 Contudo, como refere Rapoport (2004) ou Krieger (2013), não existem evidências empíricas diretas da correlação entre o terrorismo e o Islão ou até com qualquer outra religião (apesar dos elementos históricos). Pese embora as teses discordantes como a de Max Abrahms (2011), a persistência da utilização desta prática bem como o seu crescimento justifica-se geralmente pelas vantagens táticas, isto é, por ser um método pragmático e eficaz tanto no seu objetivo de criar pânico ou em alcançar determinados objetivos políticos: dados de 1980 revelam que 6 em 11 ataques suicidas “correlate with significant policy changes by the target state toward the terrorists’ major political goals” (Pape [2003], apud Borum, 2004: 34). 1.4. O terrorismo internacional na Europa (2001-2016) Se para os Estados Unidos da América, o 11/9 de 2001 representou o turning point na forma de encarar e combater o terrorismo, na Europa foi o 11/03 de 2004 (atentados em Madrid), o principal game-changer. Até 2004, a ameaça terrorista era encarada como um problema secundário, mesmo apesar de existirem indícios para uma possível globalização da estratégia de Osama Bin Laden. Até à data, os ataques terroristas eram territorialmente delimitados, confinados “a questões políticas específicas”, apresentando-se como “ameaças isoladas”, explica Carrapiço (2005). É com o impacto dos atentados na capital espanhola (e também do posterior ataque em Londres em 2005) que a Europa se vê confrontada com a “verdadeira” dimensão da ameaça terrorista. O terrorismo não é apenas uma ameaça de origem exterior (perpetrado por pessoas provenientes de outras áreas geográficas como o MENA) mas também interna, um fenómeno planeado e executado por indivíduos ou comunidades que vivem em território Europeu (Veldhuis e Staun, 2009). Face a este panorama, foram introduzidos nos discursos políticos e académicos novos conceitos como o de “radicalização” ou de “homegrown terrrorism” os quais são associados ao terrorismo de inspiração religiosa, de matriz islamista ou jihadista (Schmid, 2013). Atualmente, o panorama securitário europeu é agravado pela fluidez do conceito de ameaça (em virtude dos efeitos da globalização e do progresso das TIC) mas também pela crise humanitária migratória do Mediterrâneo a qual, sobretudo após os atentados de 13/11, tem favorecido o triunfo do medo irracional generalizado, potenciado a emergência dos populismos, sentimentos de racismo ou xenófobos bem como aumentado a popularidade dos partidos de extrema-direita. CAPÍTULO II 40 Os níveis da ameaça securitária (threath levels) diferem entre estados mas, de forma geral, o risco da ocorrência de um ataque terrorista em solo europeu, em 2016, manteve-se elevado, sendo espectável que assim continue. De acordo com o Global Peace Index (GPI) (2016) o mundo não está mais pacífico e a perspetiva futura não é animadora. Pelo contrário, “it’s slightly less peaceful” (menos 2.44% relativamente a 2008), sendo o terrorismo uma das principais causas da deterioração da paz (entre outras como o aumento de refugiados ou dos conflitos internos em resultado da guerra na Síria). De acordo com o GPI, o número total de vítimas do terrorismo entre 2008 a 2016 aumentou 286%, registando-se entre 2006 e 2014 um aumento alarmante, “de menos de 10.000 para mais de 30.000 vítimas”. Entre 2013 e 2014, a atividade terrorista aumentou 80% (a maior subida desde 1970) e, em 2015, supostamente considerado o segundo ano mais mortífero para os países da OCDE desde 2001 (GTI, 2016), o número total de vítimas do terrorismo baixou no geral 10% (pela primeira vez desde 2010). Segundo o GTI (2016), as principais áreas regionais mais afetadas pelo terrorismo (isto é, com um maior número de vítimas e de ataques perpetrados) são o MENA, a Ásia do Sul e a África Subsaariana, sendo o Iraque, o Afeganistão, a Nigéria, o Paquistão e a Síria os principais dos 10 países que sofreram um maior impacto da ameaça em termos de perdas humanas, ocupando 72% do total das vítimas em 2015. Na Europa (Turquia não incluída), o número de vítimas mais do que duplicou nos últimos cinco anos, tendo a maioria dos ataques ocorrido no início de 2016. De acordo com o ranking do GTI, a Ucrânia (11º), a França (29º), a Rússia (30º) e o Reino Unido (34º) figuram entre os principais países europeus que maior impacto sofreram com o terrorismo. Para o GPI (2016: 29), a maioria das vítimas do terrorismo na Europa e na América do Norte desde 2001 foram causadas por ataques de “lobos solitários” nomeadamente perpetrados por indivíduos afetos a ideologias nacionalistas radicais ou “antigovernamentais”. Ainda assim, a Europa é considerada a região geográfica mais pacífica a nível mundial e, apesar da evolução dramática e da trajetória que não se prevê descendente, o terrorismo está longe de ser a maior causa de perdas humanas, se se considerar as vítimas de catástrofes naturais, de doenças epidémicas, pobreza ou fome. Por exemplo, atualmente estima-se mais de 20 milhões famintos de em África - pelo menos no Sudão do Sul, Somália e Nigéria - a qual, segundo a ONU, enfrenta a “maior crise humanitária desde 1945” (Williams, 2008; SIC Notícias, 2017; BBC, 2017). Isto não significa, no entanto, que a ameaça (real e potencial) do terrorismo deva ser menosprezada. Pelo contrário, não só os CAPÍTULO II 41 indicadores do GPI e GTI são um sinal de alerta como também a perceção pública não é aquela, o que é uma agravante adicional dado que o terrorismo é psicológico. Aliás, de acordo com o Eurobarometro 432 sobre as perceções de ameaça e segurança na Europa (2016: 6) a principal preocupação em 2015 era ocupada pelo “terrorismo e o extremismo religioso” (49%), seguido da crise económica (27%). 1.4.1 O terrorismo islamista ou jihadista O terrorismo de matriz islamista ou jihadista é a principal preocupação securitária entre os estados membros da União Europeia, a qual foi devidamente percecionada após os referidos atentados de 2004 e 2005. Contudo, a presença desta ameaça na Europa não é um fenómeno moderno, tendo sido “introduzida pelos Egípcios e Argelinos em exílio que continuaram a sua luta nacionalista”. O alcance dos grupos (como o Al-Gama’a ou o GIA), porém, era limitado porque as suas atividades eram confinadas às lutas políticas no Norte de África. Ainda assim, este foi um aspeto importante para “criar um sentido de espiritualidade comum, bem como o desenvolvimento de diversas noções sobre a jihad que, embora tenha levado anos a desenvolver-se enquanto conceito, iria afetar a Europa” (Taarnby, 2007). Analisando os relatórios TE-SAT, observa-se uma variação na designação e no significado desta ameaça. Entre 2006 a 2010, a designação preferida era a de “islamista”, usada para designar os atos de violência “motivados, em parte ou no seu todo, por uma visão extremista do Islão e cuja violência é vista pelos seus perpetradores como um dever divino ou ato sagrado” (Hoffman [2006] apud TE-SAT, 2007: 10). De 2011 a 2014, é definido o termo “terrorismo de inspiração religiosa” para caracterizar os atos perpetrados por “indivíduos, grupos, networks ou organizações que agem em nome de uma religião para justificar as suas ações”, o qual inclui a al-Qaeda e grupos afiliados (TE-SAT, 2012: 42). É apenas em 2015 que este tipo de terrorismo é designado por “jihadista” pois, no parecer da EUROPOL (TE-SAT, 2016: 53-54), “seria errado associar uma religião praticada por milhares, o Islão, com as atrocidades perpetradas por uns poucos”. De acordo com último TE-SAT (2016) relativo ao ano de 2015, a ameaça está estreitamente relacionada com o fenómeno dos “foreign terrorist fighters” (FTF), isto é, aos indivíduos que “viajam para outro estado que não o da sua residência a fim de planear ataques terroristas ou receber treino para o efeito” (CSNU, S/RES/2178, 2014). Sublinha Manuel Valls, ex-PM francês, que “a ameaça é pesada e permanente; [é] tanto interna como externa, ignora as fronteiras. Há indivíduos - alguns deles ainda menores - que foram radicalizados e recrutados para combater - que regressaram do Iraque e da Síria e estão CAPÍTULO II 42 prontos a agir” (Barata, Público, 2016). Estes FTF que regressam ao seu país de origem (returnees) estão no centro das preocupações europeias uma vez que podem replicar as práticas violentas em solo europeu, “via facilitation, fundraising, recruitment and radicalization activities [as well as] role models for future would-be violent jihadists”. A EUROPOL estima que dos 5.000 europeus que viajaram para aqueles países, 1.000 já terão regressado à Europa (Maher, The Conversation, 2017). Os extremistas islamistas em solo europeu - que não tiveram um contacto direto com grupos terroristas - representam também uma ameaça para os EM (TE-SAT, 2016). Aliada à questão dos FTF, o NCI norte-americano (2017: 223) demonstra também preocupação quanto à comunidade migrante marginalizada que pode ser uma fonte potencial de recrutamento. Para Matos (2016a: 189-192), a presença do terrorismo islamista na Europa está relacionada com a imigração e, particularmente, com a “diáspora da comunidade islâmica” e os programas dos países de acolhimento na União Europeia. Para o autor, a principal preocupação são as células endógenas, ou o terrorismo “homegrown” (cf. glossário): a ameaça é sobretudo interna, proveniente de células que se constituem “no seio de elementos da comunidade muçulmana, radicada em diferentes estados membros”, cujos indivíduos são geralmente imigrantes de 1ª ou 2ª geração, ou já nascidos em solo europeu, ou que se converteram ou têm alguma ligação ao Islão. A nível estatístico e em comparação ao ano de 2014, o número de ataques jihadistas perpetrados em espaço europeu aumentou de 4 para 17 em 2015 e os ataques em Paris em Janeiro e Novembro desse ano representaram uma “clara mudança” na intenção e capacidade e no modo de atuação dos grupos jihadistas. A maior parte dos ataques cometidos foram perpetrados em nome do ISIS. No entanto, também se observou entre 2014 e 2015 um aumento no número de detenções por atividades terroristas (de 395 para 687), o que ilustra os esforços por parte das instâncias europeias (TE-SAT, 2016: 6-7; 22). 1.5. O terrorismo: entre a ameaça externa e interna As incongruências históricas da atividade terrorista bem como a panóplia de designações existentes não nos permitem classificar o terrorismo como uma ameaça de fonte “externa” ou “interna” (ao Estado), de forma unívoca e mutuamente exclusiva. Salientamos dois aspetos. Primeiro, a história “intelectual”. Se no século XIX o terrorismo era praticamente confinado a um grupo de anarquistas que operava num contexto doméstico, identificável (e CAPÍTULO II 43 logo uma “ameaça interna”, particularmente para a Rússia czarista), a sua evolução não pode confirmar essa hipótese. Como vimos, a cultura de terror anarquista (pela ação de outros fatores como o progresso tecnológico e comunicacional) rapidamente se difundiu a outras zonas do globo, transformando o terrorismo numa “ameaça externa” ou com um caracter e alcance internacional. No século XX, os acontecimentos das décadas de 60 e 70 acentuaram a tendência de internacionalização do fenómeno mas o período da Guerra Fria é ambíguo pela ocorrência das proxy wars (cf. glossário): independentemente do local ou das suas causas, trata-se de um terrorismo perpetrado pelo próprio estado, logo nem uma ameaça “interna” ou “externa”, independentemente das conexões e ligações dos e entre os grupos/indivíduos. A partir de 1979 (sobretudo, após os anos 90), a globalização agiliza o modus operandi dos grupos terroristas o que complexifica o jogo da fronteira entre as dimensões “interna” e “externa” (quer da ameaça ou da segurança). Segundo, a história “empírica”. A EUROPOL e o Departamento de Estado norteamericano tendem a considerar o terrorismo como uma “ameaça externa”, fundamentalmente perpetrada por atores não estatais, oriundos de áreas geográficas como o Médio Oriente ou o Magrebe e orientada para minar as estruturas sociais do Estado. No entanto, o fenómeno “home grown terrorism” acentuou a indefinição sendo o terrorismo sendo uma ameaça tanto interna como externa. Esta ambiguidade é, no entanto, um indicador relevante da complexidade da relação entre o terrorismo e o contraterrorismo, este último desenvolvido na secção seguinte. II. 2. O contraterrorismo O primeiro esforço internacional para combater o terrorismo remonta à “década de ouro de assassinatos” durante a qual, numa conferência em Roma no ano de 1898, vários governos apelaram à cooperação policial e a um maior controlo de fronteiras. Já a primeira iniciativa política surge apenas nos inícios do séc. XX sob iniciativa do Presidente norteamericano Theodore Roosevelt que, em sequência do assassinato do antecessor William McKinley (1901), apelou a uma “cruzada para erradicar o terrorismo em todo o mundo” (Rapoport, 2004), condenando o anarquismo e criminalizando-o perante a lei. No entanto, após as tentativas sem sucesso da SDN, as medidas contraterroristas internacionais só iriam surgir após a II Guerra sob os auspícios da ONU. A História é ilustrativa do esforço mas o que é o contraterrorismo? Quais as razões para a dificuldade em conter a ameaça terrorista e quais as principais estratégias? O 1º ponto desta secção trata de responder a estas questões. Os restantes dois analisam o papel de CAPÍTULO II 50 SAT, 2016: 17). Além disso, as estratégias de comunicação acompanham a evolução da era global e tecnológica, sendo continuamente revistas e adaptadas a fim de contrariar os esforços das forças de segurança e/ou avançar nos seus propósitos como o alargamento da sua base de apoio. Porém, ressalvem-se dois aspetos. Primeiro, a existência de iniciativas provenientes do mundo islâmico como a plataforma noticiosa “New Islamic Media”- Desde 1970, tem trabalhado para dirimir os efeitos do uso dos mass media através da promoção de um “soft islam” (e não de “televangelismo”), a qual para muitos tem permitido contrabalançar as perceções xenófobas e as vozes extremistas relativamente às comunidades muçulmanas e, até, prevenir uma possível radicalização (POMEPS, 2017: 4). Segundo, a internet e as redes sociais são facilitadores mas o cerne da radicalização radica sobretudo no contacto humano, nas ligações que são estabelecidas entre pares e comunidades, como exemplifica o caso do jovem Hamaad Munshi11. 2.4. O contraterrorismo: entre a segurança externa e interna A evolução do terrorismo na Europa e a ambiguidade (ou a insistência) em determinar a ameaça terrorista como “interna” ou “externa” complexifica a definição (e operacionalização) das políticas contraterroristas. O terrorismo deve ser combatido em que campo da segurança? Nas políticas de “segurança externa” ou de “segurança interna” de um Estado? Como combatê-la nas duas dimensões, simultaneamente? Por sua vez, esta incerteza também complexifica as respostas às nossas questões derivadas porque obrigam a uma discussão muito mais abrangente e a refletir sobre outras várias que, embora estejam fora do âmbito desta investigação, devem ser referidas: (i) Quem: Que “legitimidade” têm a ONU e a UE para definir quais as ameaças externa ou internas à segurança se os Estados têm diferentes histórias sociais e políticas?; (ii) Como: Como definir que ameaças que recaem no campo externo e interno da segurança se os contextos político-sociais são diferenciados e os Estados e os organismos supranacionais têm divergências de interesses?; Como definir políticas contraterroristas sabendo da volatilidade entre as dimensões externa e interna (da segurança e ameaça)?; (iii) Para quê: Se a definição de ameaça “externa e 11 Rapaz britânico acusado em Setembro de 2008 (16 anos) de estar na posse de materiais que provavelmente seriam usados para atos terroristas (i.e explosivos; coletes suicidas). Pertencia também a um grupo britânico de “jihadistas online” que partilhava regularmente vídeos extremistas. Grande parte do contacto que Munshi teve com os ideais extremistas foi através da internet mas a sua radicalização começou no mundo real (ICSR, 2010: 14). CAPÍTULO II 51 “interna” é difusa e em permanente mudança, qual é a “validade” da legislação nacional e/ou internacional? Parece-nos sensato afirmar que os governos nacionais e organizações internacionais devem encarar a segurança e, especificamente, o contraterrorismo, não de uma forma mutuamente exclusiva mas holística. Embora minada por diversas dificuldades, a formulação das estratégias contraterroristas deve acompanhar a inerente incerteza do fenómeno do terrorismo e atualizada continuamente a fim de reforçar a narrativa do nexus entre as dimensões interna e externa da segurança e contrariar a “insegurança globalizada”. Deste modo, o contraterrorismo deverá balançar entre a fluidez a que ambos os conceitos (segurança e ameaça) estão sujeitos. II. 3. A prevenção e o combate contra a radicalização enquanto instrumento de contraterrorismo Na secção anterior, entendemos que o contraterrorismo engloba uma panóplia de instrumentos, sendo um deles a prevenção e o combate contra a radicalização. Esta secção pretende relevar a importância dessa atividade, servindo de apoio “teórico” para compreender a ação desenvolvida pela ONU e UE explicada no capítulo seguinte. 3.1. A radicalização: considerações gerais No século XXI, o estudo sobre a radicalização assume uma importância vital no combate ao terrorismo pois apresenta-se como uma ameaça global. Como veremos adiante, a radicalização e a ocorrência do terrorismo nem sempre estabelecem uma relação causal direta porém, “compreender como os indivíduos são radicalizados ou de que forma um grupo terrorista recruta potenciais membros” é a base para entender a magnitude da ameaça terrorista (Sinai, 2007). No nosso entender, é essa compreensão o que permite prevenir, com maior acuidade, a ocorrência de ataques terroristas. Como referimos, é após os ataques em Madrid e Londres que o fenómeno da radicalização - sobretudo a islamista ou jihadista - adquire relevância acrescida em contexto europeu. Contudo, a radicalização não se restringe ao terrorismo “religioso”; pelo contrário, trata-se de um fenómeno que envolve outras ideologias, seja de direita, de esquerda, anarquista, étnico-nacionalista, os quais a Europa tem experienciado no seu território ao longo da história. (Schmid, 2013). Ainda assim, a maioria da literatura académica (particularmente a Ocidental) foca-se especialmente na radicalização jihadista, CAPÍTULO II 52 preocupando-se em discutir não só as supostas causas mas também consequências para as comunidades muçulmanas (traduzidas no termo “islamofobia”, cf. glossário). No parecer de Peter Neumann foi a utilização do conceito de radicalização que após o 11/9 tornou possível a discussão sobre as “causas do terrorismo” (Schmid, 2013: 39). Porém, a radicalização enquanto um fator explicativo para o terrorismo é fonte de controvérsia (Groppi, 2017: 68). Não existe um único caminho mas vários para a radicalização e nem todos desembocam na perpetração de atos terroristas, o que complexifica tanto as investigações académicas como o trabalho dos serviços de intelligence. De acordo com o Plano de Ação do governo dinamarquês para a prevenção da radicalização e do extremismo violento (Gov. Dk, 2014: 5), a radicalização é “desencadeada por diferentes fatores e degenera em diferentes formas de envolvimento”, não necessariamente coincidentes com atos terroristas, como é exemplo “o apoio a uma ideologia extremista ou a determinadas visões radicais” a qual pode ou não levar ao uso da violência e/ou à prática de atos ilegais. Ainda assim, apesar das dificuldades em definir o fenómeno e identificar as causas, o meio internacional tem desenvolvido um conjunto de mecanismos a fim de prevenir e combater a radicalização (Capítulo III). 3.2. A radicalização: uma possível definição Não existe uma definição consensual entre autoridades governamentais e académicos sobre o fenómeno da radicalização. É de difícil conceptualização pois depende do contexto onde se desenvolve (logo influenciada por fatores políticos, ideológicos e psicológicos) mas também porque a sua compreensão está associada a vários conceitos relacionados como o de “radicalismo”, “extremismo violento”, ou “recrutamento” os quais, ao serem utilizados de forma indiscriminada pela academia e instâncias internacionais, complexificam a reunião de consenso. Segundo o Grupo de Peritos da Comissão Europeia sobre a Radicalização Violenta, “uns autores encaram a radicalização como um processo que envolve comportamentos violentos específicos; outros classificam-na como a mera aceitação de determinadas ideias para justificar o uso da violência. (…) Para alguns, o processo é individual, para outros é coletivo” (apud Bakker, 2015: 284). A literatura académica aborda a radicalização sob duas perspetivas: ou foca-se (1) num conceito específico, na radicalização violenta [jihadista] ou (2) numa visão mais abrangente, que se traduz na procura pela violência a fim de alcançar mudanças de larga escala na sociedade (Veldhuis e Staun, 2009: 4). A nível internacional, encontramos a distinção entre “radicalisation CAPÍTULO II 53 leading to violent extremism (RVE)” da Comissão Europeia (2016) e “radicalisation that leads to terrorism (RLT)” da OSCE (2014). A nosso ver, enquanto na RVE o uso da violência é encarado como um meio para o extremismo violento e o terrorismo mas não apenas para esses fins, na RLT o uso da violência é orientado especificamente para a prática de atos terroristas, os quais podem ser ou não perpetrados. Aliás, no parecer da EUROPOL, o extremismo violento, contrariamente ao terrorismo, não envolve necessariamente o uso da violência. Logo, nem sempre um indivíduo afeto a ideais ditos extremistas ou radicais (ou organizações com esse caracter), é um indício de um potencial terrorista: “todos os terroristas são extremistas mas nem todos os extremistas são terroristas” (TE-SAT, 2008: 7). Apesar das divergências, a generalidade dos académicos tende a definir a radicalização em torno de três elementos: trata-se de um processo gradual que envolve a adesão a um sistema de valores extremista o qual pavimenta o caminho para o uso da violência que pode ou não degenerar em terrorismo. A definição de radicalização islamista ou jihadista também não reúne consenso mas, do ponto de vista das sociedades Ocidentais europeias, diz respeito ao processo pelo qual um indivíduo ou um conjunto de muçulmanos adota uma interpretação fundamentalista do Islão (sobretudo, mas não exclusivamente, da escola salafista). Neste processo, esses indivíduos adotam comportamentos eventualmente conducentes à prática de atividades terroristas (Veldhuis e Staun, 2009; Groppi, 2017; Costa e Pinto, 2012). 3.3.O extremismo violento: um veículo para a radicalização e o terrorismo Como referimos, a adesão ao extremismo violento está na base da radicalização potencialmente conducente ao terrorismo. O extremismo violento representa uma das principais ameaças à paz e segurança internacionais, tendo sido reconhecido como tal desde o 11/9. Porém, a ameaça tem evoluído desde 2001 requerendo atualmente urgência para a sua prevenção e combate. Nas palavras de António Guterres, o recém-empossado SG da ONU, “os crimes de natureza anti-islâmica e outras formas de intolerância [como] a xenofobia, o racismo e o antissemitismo estão a aumentar. Em tempos de insegurança, as comunidades que são diferentes tornam-se convenientes bodes expiatórios. Precisamos de resistir a esforços que servem para dividir comunidades e retratar o próximo como «o outro».” (UNRIC, 2017). Um estudo do CSIS (Green e Proctor, 2016) relativo às perceções públicas sobre a ameaça revela que 66% encara o extremismo violento como uma “ameaça a nível global” e 58% CAPÍTULO II 54 como uma “ameaça em crescimento significativo”.12 Vários são os registos deste crescimento. Apesar da atenção focalizada no terrorismo jihadista, os grupos de extremadireita na Europa têm surgido como catalisadores desse crescimento ao promover uma retórica baseada na alegada “islamização do mundo ocidental” e na exploração da crise migratória, levando “a opinião pública a adotar uma posição xenófoba e islamofóbica” (TESAT, 2016: 46). Têm também surgido na arena europeia outros movimentos com uma força contrária. Impulsionados pela “geração Erasmus” (ou “the new integrationist Europhilia”) grupos como o The Pulse of Europe têm trabalhado ativamente contra as tendências nacionalistas e populistas, como demonstra a recente vitória de Emmanuel Macron nas Presidenciais francesas de 2017 (The Economist, 2017a)13. Além disso, projetos como “Finding a place for Islam in Europe” foram lançados a fim de compreender “os fatores subjacentes à radicalização” e “avaliar a eficácia das medidas tomadas” (UE, 2016a: 4). Contudo, os esforços não são os suficientes pois o perigo do extremismo violento reside no seu alcance a nível global. Ao ser explorado por grupos terroristas internacionais como o ISIS, a al-Qaeda ou o Boko Haram através da promoção de “mensagens de intolerância” religiosa, cultural ou social (AGNU, A/70/674, 2015) pelo uso dos meios tecnológicos e de comunicação, torna-se num fenómeno (não novo) mas “vasto e diverso” que ultrapassa quaisquer fronteiras contribuindo para a sua rápida difusão. Em resultado, amplifica-se o perigo de contágio das ideias fundamentalistas, o que dificulta não só a implementação das estratégias de contraradicalização mas também se diminui a sua potencial eficácia. Ainda assim, apesar da insegurança generalizada e dos constantes alertas, 73% dos respondentes ao estudo acreditam que a ameaça é resolúvel. A CVE constitui assim uma das prioridades centrais em matéria de contraterrorismo. Apesar das divergências conceptuais relativamente à definição de “extremismo violento” (Striegher, 2015), a CVE refere-se a um “conjunto de instrumentos não coercivos orientados para combater as ideologias extremistas a fim de atenuar o seu potencial atrativo e “prevenir o recrutamento e a radicalização de indivíduos” que, em última instância, podem integrar organizações de cariz extremista com intenções de praticar atos terroristas (Green e Proctor, CSIS, 2016: 17). 12 O estudo envolveu 8000 participantes de 8 países – Estados Unidos, França, Reino Unido, China, Egipto, Índia, Indonésia e Turquia. Foram perguntadas 65 questões relacionadas com o extremismo violento como as motivações e fatores potenciadores, respostas à ameaça e estratégias para o seu combate 13 Um fenómeno curioso. De acordo com Campanella (2016), esta geração “is the least politicallyengaged groups”. Por exemplo, em Junho, apenas 36% dos britânicos entre 18 e 24 anos participaram no referendo sobre o Brexit, contra 83% de votantes com mais de 65 anos". CAPÍTULO II 55 O grande desafio em matéria de contraradicalização é a identificação das causas para o extremismo violento. Apesar do vínculo entre extremismo violento e terrorismo salientado pelo CSNU na RES 2178 (2014), a sua suposta conexão não é linear pois, como vimos, não estabelecem necessariamente uma correlação direta entre si (isto é, um fenómeno pode ou não levar ao despoletar do outro). Não obstante as diferentes formas de categorizar as “causas”, “fatores” ou “aceleradores”, o extremismo violento - sublinha a ONU - “não é um fenómeno em vácuo” e passada uma década e meia de investigação sobre os seus potenciais fatores (drivers), é possível identificar algumas “tendências e padrões” embora se reforce continuamente a necessidade de maior consenso entre investigadores. Distinguem-se duas categorias, “the push and the pull factors”, que relevam fatores similares aos que distinguimos para “as causas do terrorismo”. Embora não seja exclusivo de uma determinada região ou nacionalidade, o extremismo violento desenvolve-se em contextos mais vulneráveis, isto é, em que os push fators se evidenciam de forma mais intensa. Sendo uma ameaça cada vez mais presente nas democracias contemporâneas (particularmente na forma de “extremismo religioso”, sobretudo associado ao fundamentalismo islâmico), os motivos para o desenvolvimento e atracão pelas mensagens extremistas associam-se a outros problemas de larga escala como a crise económica e financeira; a insatisfação geral das populações com a governação das elites políticas nacionais e europeias na resolução de problemas como o desemprego, a precariedade ou a corrupção; ou ainda o declínio da confiança nos partidos políticos que parecem não ser representativos das suas aspirações e anseios (Biezen e Poguntke, 2014). Todo este contexto disruptivo, quando aliado a discursos islamofóbicos e antagonistas bem como à exclusão racial e religiosa, potenciam o desenvolvimento e/ou crescimento dos pull factors. Desse modo, fomentam-se “ressentimentos dando margem a mais recrutamento” e, consequentemente, alimenta-se a prática da violência. “É na inevitável polarização das sociedades que nasce a radicalização” (Pathé Duarte, Público, 2017) e, explica Scott Atran (The Guardian, 2015), “quanto maior for o antagonismo contra os muçulmanos na Europa e maior o envolvimento militar do Ocidente no Médio Oriente, mais satisfeitos ficarão os líderes do ISIS. [Isso] é a chave estratégica da organização: encontrar, criar e explorar o caos”. Em suma, recorrendo à teoria dos movimentos sociais, os fatores push and pull refletem potencialmente o princípio controverso da “strain theory”: “quanto mais os indivíduos se sentem frustrados e alienados, maior é a probabilidade de se juntarem a grupos que resistem às mesmas fontes da sua frustração” (ICSR, 2008: 5-6). CAPÍTULO III 56 CAPÍTULO III A ONU e a UE na prevenção e combate contra a radicalização Apesar das dificuldades conceptuais relativas ao terrorismo, à radicalização, ao extremismo violento, ou da complexidade em identificar as possíveis causas destes fenómenos, a ONU e a UE têm desenvolvido várias iniciativas no âmbito da contraradicalização. 1. A prevenção e o combate contra a radicalização a nível internacional A prevenção e o combate contra a radicalização são o que, no parecer do antropólogo Johan Leman, designaríamos por “janela de oportunidade”: “para cada pessoa há uma janela. Da mesma forma que há uma janela de oportunidade para se radicalizarem, há uma para os tirar desse processo” (apud Lorena, Público, 2016). A nível académico e governamental, essa “janela de oportunidade” é construída à luz do conceito de contraradicalização (counter-radicalization) para o qual também não existe clareza conceptual (Schmid, 2013). Não obstante, é geralmente definida como um conjunto de estratégias que envolve três tipos de iniciativas: a desradicalização (de-radicalization), o disengagement e a prevenção da radicalização (ICSR, 2012: 9). O primeiro e segundo conceitos são por vezes usados em alternância mas, em rigor, trata-se de processos distintos, nem sempre coincidentes. Enquanto a desradicalização diz respeito a um processo cognitivo e corresponde ao abandono de uma determinada visão radical por parte de um indivíduo já radicalizado, o disengagement é um processo que implica um efeito comportamental (behavioural outcome), isto é, o abandono de uma determinada organização terrorista e que nem sempre coincide com a desradicalização ideológica. A prevenção da radicalização compreende as medidas destinadas a impedir o desenvolvimento da radicalização num dado contexto e é normalmente dirigida a um determinado segmento da sociedade (Schmid, 2013; ICSR, 2012). A nível internacional encontram-se um conjunto de fóruns e iniciativas multilaterais e bilaterais em matéria de prevenção e combate contra a radicalização porém, na Europa em particular, “os programas implementados nos países diferem substancialmente entre si - e também dos países não Ocidentais - quer em termos de propósitos, estrutura, financiamento e filosofia subjacente” (ICSR, 2012: 7). Independentemente das diferentes estratégias, os vários programas de contraradicalização CAPÍTULO III 57 são por norma destinados a “prevenir e combater o extremismo violento” (P/CVE, em inglês)1 (Schmid, 2013), especialmente o de natureza jihadista ou islamista. Todos reconhecem a existência de outras ideologias extremistas e a sua potencial ameaça. O Reino Unido, a Dinamarca, a Holanda e a Noruega são considerados os países pioneiros ou líderes a nível de iniciativas de contraradicalização. Outros países, “da Suécia à Alemanha, da Bélgica à Espanha” (ICSR, 2012: 8), têm também sido prolíferos na produção e na implementação de iniciativas de contraradicalização contudo, em 2012, apenas os quatro países suprarreferidos tinham “aquilo que pode ser devidamente considerado como uma estratégia de contraradicalização holística, para todo o território nacional, explanada num documento oficial”. Em termos de instituições internacionais, parece-nos que - analisando os relatórios do US State Department entre 2001 e 2016 - a OSCE e o Conselho da Europa são as organizações de maior destaque no âmbito da CVE, para além da Organização das Nações Unidas e da União Europeia. 2. A Organização das Nações Unidas 2.1. O contraterrorismo na ONU Os primeiros esforços para combater o terrorismo surgem no seio da antecessora SDN e remontam ao ano de 1937 em resposta direta aos assassinatos do Rei Alexandre I da Jugoslávia e do MNE francês Louis Barthou, ambos ocorridos em 1934. Elaboraram-se duas convenções mas nenhuma foi aplicada em virtude da atmosfera geopolítica conturbada, dos seus propósitos ambiciosos e pelo bloqueio de dois dos seus membros, a Hungria e a Itália, que “aparentemente encorajavam assassínios e bloqueavam esforços antiterroristas”2 (Rapoport, 2004: 55). É no quadro de uma Europa devastada e sob a liderança da ONU que a comunidade internacional desenvolve um conjunto de medidas políticas e jurídicas contra o terrorismo em consonância com os princípios da Carta. Atualmente encontram-se em vigor no meio internacional 19 instrumentos legais (convenções e protocolos) (UNCTC, s/data) mas o caminho para desenvolver o quadro contraterrorista revelou-se sinuoso, por razões de natureza histórica (Guerra Fria) e pela ambiguidade conceptual do termo. 1 As siglas aparentam ter significados distintos. A PVE ganhou proeminência nos EUA e Europa. Para alguns, indica um esforço proactivo, de longo-prazo destinado a abordar as causas associadas ao extremismo violento; já a CVE indica um esforço mais reativo (Green e Proctor, CSIS, 2016: 17). 2 Em 1937, sob a iniciativa do homólogo Pierre Laval, o Comité de peritos do Conselho da SDN elaborou duas convenções internacionais, uma para a prevenção e criminalização do terrorismo e outra para o estabelecimento de um Tribunal Internacional Criminal (Gal-Or, 1985: 80). Foram adotadas na Conferência Internacional para a Supressão do Terrorismo de 1937 mas não entraram em vigor. CAPÍTULO III 58 A primeira referência ao termo "terrorismo" aparece em 1948 na resolução S/RES/57 do CSNU em sequência do assassinato de Count Folke Bernadotte, o mediador das Nações Unidas para a Palestina (Boulden, 2011). A produção de legislação contraterrorista apenas surgiria em 1963: o aumento de sequestros de avião nos finais dessa década requeria a ação concertada dos vários Estados-Membros. Contudo, é só no ano de 1972 que a perceção sobre a seriedade da ameaça é alterada. Dois anos antes, em 1970, o CSNU havia já promulgado a resolução S/RES/286 que apelava à prevenção mas é o impacto dos atentados nos Jogos Olímpicos de Munique de 1972 (cf. glossário) o que desperta a atenção dos atores internacionais e que, sob a iniciativa do SG Kurt Waldheim, o terrorismo é oficialmente incluído na agenda da ONU (Boulden, 2011; Rupérez, 2005). Para vários analistas, o massacre constituiu um momento de importância central na história do fenómeno, tendo “inaugurado a era do terrorismo moderno” (Stampnitzky, 2013: 21). Ainda assim, apesar do impacto para muitos comparável ao 11/9 devido ao alcance mediático (estima-se que 900 milhões a nível mundial terão assistido à tragédia), o termo “terrorismo” a posteriori não teve grande peso nas discussões na ONU ou nas convenções estabelecidas: segundo Rapoport (2004: 60), a maioria das convenções internacionais entre 1970 a 1999, tratava os atos terroristas como “atividades internacionais criminosas”. Atendendo ao contexto histórico, o terrorista era ainda confundido com o “freedom figther” e na AGNU o debate era dominado pelo impasse conceptual. De facto, explica Lisa Stampnitzky (2013: 22), apesar da popularidade crescente do termo “terrorista”, os perpetradores do referido ataque ainda eram rotulados como “criminosos”, “loucos” ou “assassinos” quer pela imprensa (The New York Times) quer por líderes internacionais como Ted Haeth, PM britânico, que na altura apelidou o ataque como “an abhorrent crime”. É apenas com o fim da Guerra Fria que o quadro contraterrorista político-jurídico toma força surgindo diversos instrumentos jurídicos para a prevenção e o combate do terrorismo. Na generalidade, todas as medidas estabelecidas visavam afirmar a centralidade do terrorismo como uma das principais ameaças à paz e segurança internacionais, condenar todos os atos dessa natureza (embora encarados como “criminosos e injustificáveis”) bem como encorajar “os Estados a tomar medidas aos níveis nacional e internacional”. Face a estes objetivos, em 1996 a AGNU propõe a criação de um comité ad hoc para o CAPÍTULO III 59 desenvolvimento de uma “convenção abrangente contra o terrorismo” mas ainda não foi estabelecida3 (Boulden, 2011; UNRIC, 2014a; Oudraat, 2017). Mas, são os acontecimentos de finais da década de 1990 e inícios do milénio que alteram a abordagem e a atuação da ONU no combate à ameaça. Distinguimos dois marcos cronológicos: 1997 e 2001. O ano de 1997 marca uma importante alteração linguística a qual, para Rapoport (2004: 60), terá constituído “um indicador de uma mudança de atitude”: nas negociações e debates da ONU, o "freedom figther" é finalmente substituído pelo "terrorista", evidenciado pelo título da “Convenção Internacional para a Repressão de Atentados Terroristas à Bomba" (1997)4. O ano de 2001 marca a intensificação da resposta da ONU, em sequência do 11/9, tendo acentuado a necessidade de uma ação conjunta a nível internacional em matéria de contraterrorismo (US Bureau, 2002; Rupérez, 2005). O Conselho de Segurança e a Assembleia-Geral (e também o Secretário-Geral) são os principais atores na resposta contra o terrorismo, cujas funções passam por, entre outros, assegurar a coordenação e a coerência dos esforços em matéria de contraterrorismo (AGNU, A/71/858, 2017: 4). No rescaldo dos atentados do 11/9, a ONU - sob a alçada daqueles órgãos e das suas agências especializadas como a ICAO e a IMO e também a IAEA, por exemplo -, prontificou-se em tomar diversas medidas. Segundo Millar e Fink (2016: 3), entre os primeiros cinco a sete anos, as respostas multilaterais foram “largamente dominadas e ancoradas nas resoluções do CSNU”. Destacam-se as resoluções 1368 (12/9), 1373 (28/9) e 1377 (12/11) (CSNU, 2001a; 2001b; 2001c) pois, num cômputo geral, “marcaram o terrorismo como uma ameaça à paz e segurança internacionais” e apelaram à cooperação entre todos os EM para prevenir e combater a ameaça, obrigando-os a restringir as capacidades dos terroristas de operarem a nível internacional (através, entre outros aspetos, da proibição de “safe heaven” ou do enfraquecimento das ligações com outras organizações ou indivíduos ditos terroristas) (US Bureau, 2001; Rupérez, 2005). A RES 1368 é considerada um “ponto de viragem” no contraterrorismo porque afirmou o direito de legítima defesa individual e coletiva (no âmbito do artigo 51º da Carta), “justificando” assim o uso unilateral da força. Como tal, tem sido um motivo de 3 Sob proposta da Índia, o objetivo do Comité era criar essa convenção para “abordar as lacunas deixadas pelos tratados anteriores” (UNRIC, 2014a: 257). A falta de consenso quanto a uma definição é ainda o principal obstáculo à produção de um documento final (Boulden, 2011; Rupérez, 2005). 4 Mantemos algumas reservas quanto a este marco salientado por Rapoport. Através do UNRIC (2014a: 257) descobrimos que três anos antes, em 1994, a AGNU havia já adotado a “Declaração sobre Medidas para Eliminar o Terrorismo Internacional”, logo relevando o termo “terrorismo”. Ainda assim, apesar do título, “condenou todos os atos e práticas de terrorismo como criminosos e injustificáveis”. CAPÍTULO III 66 3.2. A prevenção e o combate contra a radicalização na UE De acordo com o Departamento de Assuntos Internos da Comissão Europeia, a radicalização é encarada como um fenómeno relativo a indivíduos que aderem a “opiniões, posições e ideias que podem levar à perpetração de atos terroristas, tal como previsto no artigo 1 do Framework Decision”. Tal como para a ONU, a sua prevenção é assunto de acrescida relevância para a União Europeia. O caminho para a CVE a nível da UE tem um longo traçado. Em 2004, a Declaração apelava já ao desenvolvimento de “medidas para abordar os fatores que contribuem para o apoio do terrorismo e recrutamento” e enfatizou a necessidade de prevenir a radicalização para combater o terrorismo (Bakker, 2015). No entanto, é a Estratégia de 2005 que marca “o início” das políticas, nomeadamente com a criação do pilar Prevenir. É o topo das prioridades estratégicas, sendo o seu objetivo “combater os fatores que podem conduzir à radicalização e ao recrutamento na Europa e no resto do mundo, a fim de evitar o recurso ao terrorismo”. Segundo o EPRS (2015: 4), o propósito central é identificar e combater “os métodos de recrutamento de novos terroristas (por exemplo entre os cidadãos da UE que se converteram ao Islão)”. De acordo com a Estratégia, a radicalização assenta na propaganda extremista a qual apresenta os conflitos no mundo como uma alegada prova do choque entre o Ocidente e o Islão. As medidas previstas reiteram assim os valores centrais da UE assentando, entre outros, na “promoção da democracia, educação e prosperidade económica”; no uso de uma linguagem não emotiva e no contacto com locais chave como as prisões ou locais de culto religioso são também áreas de foco de atenção (UE, 2005a: 8-9). No mesmo ano (Dezembro), com a adoção da Estratégia da União Europeia de Combate contra a Radicalização e Recrutamento para o Terrorismo a UE evidencia a centralidade da ameaça providenciando 3 linhas gerais de ação: “(1) frustrar as atividades das redes e indivíduos que recrutam outros para o terrorismo; (2) assegurar a prevalência de um discurso contrário ao extremismo e (3) promover a segurança, a justiça, democracia e oportunidades para todos” (UE, 2005b: 3). Na 2ª linha de ação, a UE afirma a necessidade de promover o diálogo com as organizações muçulmanas e grupos religiosos a fim de contrariar a versão distorcida do Islão. Propõe a criação de uma “linguagem não-emotiva” para evitar a conexão entre “Islão” e “terrorismo”. Se considerarmos as assunções epistemológicas dos CSS, esta última medida é especialmente relevante a fim de desconstruir as ideias sociais e as perceções erróneas relativas ao Islão e aos muçulmanos. CAPÍTULO III 67 Em 2007 (Novembro), o Relatório de Implementação relativo à Estratégia de Dezembro de 2005 tratou de reafirmar todas as disposições acordadas em 2006 salientando, respetivamente, a mais-valia das iniciativas do Reino Unido e da Alemanha como a formação de redes contra as vozes extremistas e para a promoção do diálogo entre muçulmanos (UE, 2007: 5). Em 2008 (Dezembro), com a adoção do Relatório de Implementação da Estratégia Europeia de Segurança, a EU reitera a necessidade de combater a radicalização e o recrutamento através do combate contra o extremismo violento e a discriminação bem como da promoção do diálogo intercultural em fóruns como a Aliança das Civilizações. Não especifica qualquer medida no âmbito da CVE mas, nesse ano, “a Comissão apoiou a criação da Rede Europeia de Peritos em Radicalização” e ainda “projetos em domínios como a comunicação e a radicalização nas prisões” (UE, 2010: 8). Em 2010 (Março), é lançada a Estratégia de Segurança Interna da UE a qual também não prevê medidas específicas no âmbito da CVE mas reafirma a necessidade de combater o terrorismo "em todas as suas formas" como a "sua capacidade para recrutar através da radicalização e da difusão de propaganda pela Internet” (UE, 2010a: 13). Em Novembro, a Estratégia de segurança interna da UE em Ação acentua o perigo das “crenças radicais na propaganda extremista” identificando “cinco objetivos estratégicos para a segurança interna”. O 2º objetivo, em particular, é dedicado a “prevenir o terrorismo e responder à radicalização e ao recrutamento” o qual passa pela implementação de 5 ações sendo a primeira orientada para esse propósito. Fundamentalmente, “as ações em matéria de radicalização e recrutamento centram-se - e devem ser prosseguidas - a nível nacional”. Estas ações devem ser alcançadas através “da estreita cooperação com as autoridades locais e a sociedade civil, bem como da capacitação de grupos nas comunidades vulneráveis” (UE, 2010b: 8-11). Em 2014 (Maio), na Revisão Estratégia da União Europeia de Combate contra a Radicalização e Recrutamento para o Terrorismo a UE sublinha 10 pontos dedicados ao combate dos fenómenos referidos em título. Todos os esforços previstos reiteram as já designadas em anos anteriores, estando subordinados aos princípios fundamentais da UE, sempre orientadas no sentido de contrariar a “narrativa terrorista, a fim de “de-glamorizar” e “des-legitimizar” as ideias extremistas e fundamentalistas. Em 2015 (Maio), a Agenda Europeia para a Segurança sublinha a implementação de uma resposta que deva abordar as causas do extremismo pois a relação entre “a radicalização e a violência extremista está a tornar-se cada vez mais clara”. A resposta CAPÍTULO III 68 europeia contra o extremismo deve não deve “conduzir à estigmatização de nenhum grupo ou comunidade” mas, pelo contrário, “reforçar a compreensão mútua e a tolerância”, investindo na “educação, na participação dos jovens, no diálogo intercultural e interconfessional, bem como [na criação de] emprego e na inclusão social” (UE, 2015a: 1518). Nestes pontos incita os EM ao desenvolvimento de “atividades de monitorização e registo” relativas ao incitamento ao ódio. Em Junho, no Projeto de conclusões do Conselho sobre a Estratégia Renovada de Segurança Interna da UE para 2015-2020, a UE identifica a radicalização para o terrorismo e o recrutamento como uma das prioridades dos próximos anos no domínio da segurança interna da EU (UE, 2015b). Em 2016 (Junho), na Comunicação da Comissão relativa ao Apoio à prevenção da radicalização que conduz ao extremismo violento é analisada a contribuição da UE na ajuda aos EM no âmbito da “prevenção da radicalização que leva ao extremismo violento na forma de terrorismo”. Essa ajuda é realizada em 7 áreas específicas, entre as quais se salienta o “apoio à investigação e recolha de informação”; “o combate à propaganda terrorista e ao discurso de incitação ao ódio na internet”; “a promoção da inclusão dos jovens” ou a “a dimensão de segurança do combate à radicalização”6 (UE, 2016a: 3). No mesmo mês, com a criação da Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia a UE alterou a sua “abordagem” apostando em “tailer-made-approaches”. Embora a estratégia não especifique medidas para a CVE, a UE reitera a necessidade de trabalhar contra a radicalização através do reforço e expansão das alianças com os seus vários parceiros (UE, 2016b: 21). 4. Os obstáculos à ação da ONU e UE no contraterrorismo A ação da ONU e UE sobre os Estados nacionais no âmbito do contraterrorismo é complexa de dirimir pois implicaria, antes de mais, refletir sobre outras questões de maior abrangência que saem fora do âmbito desta investigação. De seguida, salientamos algumas dessas sobre as quais não pretendemos ser exaustivos mas, para efeitos de rigor de análise à nossa questão de partida, devem ser referidas. Primeiro, avaliar a eficácia/sucesso do próprio terrorismo enquanto estratégia coerciva para atingir determinados propósitos políticos. Como esclarece a EUROPOL, as 6 “Os EM podem tomar medidas de segurança para evitar que os jovens partam para zonas de conflito e adiram a grupos terroristas (i.e. “proibições de viagem, a criminalização de viajar para um país terceiro para fins terroristas, [criação de linhas diretas]. (…) Os EM podem emitir proibições de viagem para impedir os pregadores extremistas de entrar na UE, e podem intervir, mediante medidas de natureza administrativa, contra a divulgação de mensagens extremistas” (UE, 2016a: 14). CAPÍTULO III 69 leis internacionais (e nacionais) são produzidas face à evolução dessa ameaça, logo em função do seu sucesso ou insucesso (considera-se a sua história, a dos países e as possíveis mudanças do fenómeno em termos de objetivos ou modus operandi). É um assunto muito controverso, geralmente dicotómico: entre “o terrorismo tem sucesso” e o seu oposto. Segundo Max Abrahms (2006: 44-45), parece existir na academia um consenso generalizado de que o terrorismo é uma estratégia eficaz mas, para o autor, tais estudos carecem de suporte empírico sendo maioritariamente limitados à análise de casos muito específicos7. Segundo, refletir sobre a eficácia das organizações internacionais, isto é, perceber se têm ou não influência sobre os estados. O estudo de Young (1992) apresenta duas categorias de fatores (endógenos e exógenos) que ajudam explicar a sua força/capacidade a nível internacional. A transparência, robustez, a transformação das regras, a capacidade dos governos e a distribuição do poder são alguns dos fatores identificados transversais às categorias. Para o autor, uma instituição é tanto mais eficaz quando a sua operação impele os outros atores (estados) a comportarem-se de forma diferente se essa instituição não existisse (Young, 1992: 177). Terceiro, considerar/avaliar a capacidade e eficácia do Estado perante a configuração da ordem internacional, nomeadamente do que concerne à sua soberania. Como explica Nuno Severiano Teixeira e evidenciámos no Capítulo I, vivemos num mundo onde se cruzam diversas lógicas de poder assistindo-se à presença de uma dinâmica dupla e contraditória, a de Vestefália e a da globalização. “A primeira, estatocêntrica, assenta nos estados e suas relações e opera segundo uma lógica interestatal. A segunda, pelo contrário, atravessa, transcende e muitas vezes subverte as fronteiras dos Estados e opera segundo uma lógica transnacional” (Teixeira, 2016: 11). Esta lógica leva-nos a considerar a arena internacional como uma combinação de forças entre estados e as organizações internacionais. Logo, em virtude da crescente interdependência, os estados vêm-se cada vez mais obrigados a agir num quadro que poderá limitar a sua soberania. Quarto, considerando o estudo de Den Boer e Wiegand de 2015, refletir sobre o impacto geral das estratégias contraterroristas europeias nos sistemas nacionais; a potencial convergência entre sistema contraterroristas ou as áreas de convergência no âmbito do contraterrorismo. Para compreensão da nossa problemática, contudo, referiremos adiante no 7 De notar que a eficácia do terrorismo pode ser medida em duas dimensões: «eficácia de combate» ou o nível de destruição infligido e «eficácia estratégica», relativa ao sucesso do cumprimento dos objetivos planeados pelo grupo terrorista” (Abrahms, 2006: 46). CAPÍTULO III 70 capítulo IV algumas conclusões deste estudo, considerando outras fontes anteriormente mencionadas na Introdução. Existem outros aspetos, mais específicos, que complexificam a análise. Considerando as regras do Direito Internacional (DIP)8 identificámos algumas questões que nos pareceram relevantes para a problemática em estudo. Primeiro, tanto os estados nacionais como as organizações internacionais como a ONU e a UE são sujeitos internacionais dotados de ius tractum, isto é, ambos têm a capacidade de celebrar tratados internacionais. Esta capacidade é um elemento problemático porque faz do estado e das organizações simultaneamente autores e destinatários dessas normas internacionais. Por conseguinte, poderá ser difícil perceber qual a entidade que tem maior relevância / peso em termos de ação ou influência. Segundo, como referimos neste capítulo, as competências em matéria de contraterrorismo recaem fundamentalmente sobre os estados nacionais, tendo a ONU e a União Europeia papéis de apoio, de enquadramento institucional às normas. Terceiro, embora a disposição antecedente seja verdadeira (os estados no âmbito do contraterrorismo são os principais law-makers ou decision-makers), é também necessário (1) entender de que forma as organizações internacionais influenciam a produção dessa legislação e (2) sublinhar que o Direito Internacional possui um caracter jurídico e o seu fundamento radica na obrigatoriedade9. Quanto ao primeiro ponto, é importante notar que à luz do Direito Internacional as organizações internacionais podem realizar “atos unilaterais”, o que pode eventualmente ter influência na produção de legislação. Entre as categorias reconhecidas por “atos unilaterais” que estão à sua disposição, destacamos os “atos vinculativos e os atos consultivos”: respetivamente, são “atos que produzem efeitos obrigatórios e atos que apenas contém recomendações ou pareceres” (Gouveia, 2008a: 171172). Estes atos não são considerados “verdadeiras fontes” do Direito Internacional mas, como explica Rezek (apud Gouveia, 2008a: 169-170), “produzem consequências jurídicas - criando, eventualmente, obrigações - tanto quanto as produzem a ratificação de um tratado, a adesão ou a renúncia”10. 8 Por definição, diz respeito ao “sistema de princípios e regras, de natureza jurídica, que disciplinam os membros da sociedade internacional, ao agirem numa posição jurídico-pública, no âmbito das suas relações internacionais” (Gouveia, 2008b: 34-35). 9 O caracter jurídico diz respeito ao valor das normas, à sua força vinculativa. O fundamento de obrigatoriedade tem a ver com as explicações que o tornam vinculativo. 10 As fontes do direito internacional são o costume, a lei e a jurisprudência (tribunais). CAPÍTULO III 71 Quanto ao segundo ponto, existem diversas críticas de índole filosófica ou técnicojurídica que colocam em causa a juridicidade do DIP. Entre as várias críticas, destacamos duas que podem mitigar a força do Direito Internacional. Primeiro - a nosso ver - os estados têm não só a possibilidade de sair das organizações às quais se vincularam (i.e. UE) como também, mediante as disposições estipuladas na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados (CVDTE, 1969), podem cessar, suspender ou alterar quaisquer tratados internacionais após a sua vinculação11. Deste modo, embora usem as disposições dos tratados internacionais, os estados ao terem possibilidade de se desvincular nessas normas podem porventura retirar-lhes a sua força inicial. Segundo - tal como refere a literatura - frisa-se a “debilidade dos mecanismos de aplicação coativa” do Direito Internacional (Gouveia, 2008c: 125). Os casos de violação das fronteiras de um estado, por exemplo, são evidências das fragilidades dos seus princípios e normas. Contudo, apesar de quaisquer críticas, somos defensores da sua coercibilidade devido ao fundamento de obrigatoriedade do Direito Internacional. Não obstante as diversas perspetivas para explicar o seu caracter vinculativo, o nosso argumento é o seguinte: mesmo que se coloque em causa a coercibilidade das normas, “importa saber distinguir entre a deficiente coercibilidade da sua pura e total operacionalidade” (Gouveia, 2008c) e ter em conta que a aplicação dos tratados internacionais, normas e princípios radicam num fundamento não-voluntarista12: o DIP tem um caracter obrigatório porque existem regras que estão acima dos estados como o princípio pacta sunt servanda (“os acordos são para cumprir”) e o de boa-fé13. Como tal, considerando estas preposições, parece sensato defender que a ONU e a UE têm de facto influência / peso sobre as políticas contraterroristas. 11 O estado pode também formular reservas ao tratado (de conteúdo ou outro) (Parte I, art.º 1, alínea 1-d) mas terão de ser realizadas antes da vinculação propriamente dita (Parte II, art.º 19, CVDTE, 1969). As disposições relativas à cessação, suspensão ou alteração encontram-se na Parte IV e V da CVDTE. “Um tratado pode ser revisto por acordo entre as Partes (…) salvo disposição do tratado em contrário” (Parte IV, art.º 39, CVDTE, 1969). “Um tratado que não contenha disposições relativas à cessação da sua vigência e não preveja que as Partes possam denunciá-lo ou dele retirar-se não pode ser objeto de denúncia ou retirada, salvo: (a) Se estiver estabelecido que as Partes admitiram a possibilidade de renúncia ou de retirada; ou (b) Se o direito de denúncia ou retirada puder ser deduzido da natureza do tratado” (Parte V, art.º 56, alínea 1, CVDTE, 1969). 12 O fundamento da obrigatoriedade do Direito Internacional é explicado à luz de correntes voluntaristas e não-voluntaristas. Para as correntes voluntaristas, o Direito Internacional é um resultado da vontade dos Estados que “consentiram no estabelecimento de relações e vinculações, as quais obrigam porque foram queridas”. Ou seja, a produção de normas jurídicas radica no poder dos estados. Mas as suas teorias estão já ultrapassadas, por duas razões: as teorias centram-se nos tratados e o DIP tem outras fontes como o costume que continua a ser relevante; e existem outros sujeitos internacionais para além do Estado. (Gouveia, 2008c: 127-134) 13 “Todo o tratado em vigor vincula as Partes e deve ser por elas cumprido de boa-fé” (Parte III, art.º 26, CVDTE, 1969). Isto é, o Estado deve abster-se de atos que privem um tratado do seu objeto ou fim. CAPÍTULO III 72 Mas, face a tudo quanto precede, essa influência ou ação parece ser ambígua. Se por um lado, como explicámos, a ação da ONU e UE no contraterrorismo parece ser minimal, por outro os estados estão vinculados às suas regras pois estas possuem um carácter vinculativo. A França e o Reino Unido são estados-membros daquelas organizações a título voluntário, aceitaram as regras dos tratados e convenções transpondoas para as respetivas legislações nacionais, o que acentua o peso daquelas organizações sobre estes estados14. Deste modo, a ambiguidade traduz-se no seguinte: se para o estado a existência das regras internacionais é um potencial obstáculo à sua ação, para aquelas organizações internacionais, quando aceites e cumpridas, são uma prova da sua influência e eficácia. Assim, recorrendo à Teoria dos Jogos, a ação da ONU e UE sobre aqueles estados não é necessariamente um “jogo de soma-zero”, em que um lado ganha e o outro perde (neste caso “influência” ou “capacidade de ação”) mas, pelo contrário, um “jogo de soma não zero” porque, como afirmámos, tanto os estados como as organizações fazem as regras internacionais e podem ter entre si interesses divergentes mas também objetivos em comum. Particularizando a análise para o papel da ONU e UE, podemos identificar alguns aspetos problemáticos que espelham esta ambiguidade. Ao nível das Nações Unidas, destacamos dois fatores que demonstram a complexidade do jogo da influência. Primeiro, os princípios da Carta de S. Francisco (1945). Estes princípios são constrangedores da ação dos estados, tendo estes de atuar em consonância com as suas regras, de acordo com decisões emitidas pelos seus órgãos como o Conselho de Segurança e a Assembleia Geral. Especificamente, o desenvolvimento e o exercício das políticas nacionais contraterroristas estão limitados às regras do uso da força: “os estados deverão abster-se nas suas relações internacionais de recorrer à ameaça ou ao uso da força, quer seja contra a integridade territorial ou a independência política de um Estado, quer seja de qualquer outro modo incompatível com os objetivos das Nações Unidas [art.º 1]” (art.º 2, alínea 4, CNU, 1945). Excetuando as situações de legítima defesa (art.º 51), os estados devem renunciar ao seu uso e procurar resolver os seus diferendos “por meios pacíficos, de forma a que a paz, segurança e justiça internacionais não sejam colocadas em perigo” (UNRIC, 2014b: 64). Esta limitação funciona como um obstáculo para o estado mas acentua o peso da influência da ONU. 14 Segundo a CVDTE, “o consentimento de um Estado em ficar vinculado por um tratado por manifestarse pela assinatura, a troca de instrumentos constitutivos [entrega de textos recíprocos], a ratificação [tratados solenes], a aceitação, a aprovação ou a adesão ou por qualquer outra forma acordada” (Parte II, art.º 11, CVDTE, 1969). Ou seja, assim que está vinculado, o sujeito submete-se a todas as disposições. CAPÍTULO III 73 Segundo, o uso do poder de veto, restrito aos membros permanentes do Conselho de Segurança (China, França, Rússia, Reino Unido, Estados Unidos) (art.º 23). Gozando deste poder, a oposição de um dos cinco perante uma resolução é o suficiente para inviabilizar qualquer tomada de posição. Isto significa que só serão discutidas ou aprovadas as resoluções que mereçam unanimidade de voto das cinco potências.15 Deste modo, o poder de veto potencia a ação do estado nacional mas limita a ação da ONU no geral porque leva a impasses políticos16, ao bloqueio de resoluções17 e, em última instância, coloca em causa a efetividade do sistema de segurança coletiva18 podendo levar à formação de “2 Nações Unidas” (Heywood, 2011) pois o sistema de veto contrasta com o espírito democrático da AGNU que se rege pela fórmula “1 Estado = 1 voto”19. Ao nível da União Europeia, a ação da Organização sobre os estados-membros é mais complexa de especificar pois, a priori, a sua influência nos sistemas nacionais no geral não é fácil de avaliar. Como refere Borchardt (2010a: 113), “it is not easy to assign Union law its rightful place in the legal order as a whole and define the boundaries between it and other legal orders. (...) Union law must not be conceived of as a mere collection of international agreements, nor can it be viewed as a part of, or an appendage to, national legal systems.” É complexo porque os estados estão não só vinculados ao Direito Internacional mas também ao Direito da União Europeia que é um setor jurídico do DIP que tem “afinidades” com o primeiro mas não é claro que seja completamente distinto. Para Bacelar Gouveia, parece sensato afirmar que assume uma “natureza híbrida”, entre o Direito Internacional e o Direito Estadual (Gouveia, 2008b: 61-63). De qualquer forma, 15 O CSNU é composto por 15 membros, 5 permanentes e 10 não permanentes (art.º 23). Cada membro tem direito a um voto sendo que, para a tomada de decisão, são necessários 9 votos a favor e a ausência de um voto negativo (o veto) (art.º 27). “Se um membro permanente não concordar totalmente com uma resolução proposta mas não desejar apresentar o seu veto, pode escolher abster-se, permitindo assim que a resolução seja adotada se obtiver os nove votos necessários.” (UNRIC, 2014c: 8) 16 A Guerra Fria foi palco de vários impasses como exemplificam os casos da Coreia (1950), Rodésia do Sul (1966) e África do Sul (1977) (Delgado in Mendes e Coutinho, 2014: 480). Por exemplo, no caso da Coreia: A aliança sino-soviética firmada entre Mao e Estaline, a 1 de Fevereiro de 1949, possibilitou a assistência mútua. A partir de 1 de Janeiro de 1950 os soviéticos declaram que não compareceriam “no CSNU enquanto a China nacionalista não fosse substituída pela China comunista (Vaïsse, 2009: 40). Face ao bloqueio, os EUA intervieram na Coreia a 25 Junho de 1950. 17 Por exemplo, a 12 de Abril de 2017, a Rússia “vetou uma resolução apresentada pelos Estados Unidos, França e Reino Unido para condenar o ataque químico na Síria. “Trata-se da oitava vez que Moscovo bloqueia uma resolução sobre a Síria, desde o início da guerra [2011]” (DN, 2017). 18 Diz respeito à ideia que “os conflitos internacionais estão enraizados na insegurança” e que essa insegurança deverá ser combatida com uma ação conjunta e consertada. O sucesso depende da responsabilidade de cada Estado em cumprir com essa disposição (Sousa e Mendes, 2008c: 216). 19 A existência de “2 Nações Unidas” obriga, por um lado, a aceitar a realpolitik dos grandes poderes (espelhada no CSNU) e, por outro, a reconhecer o princípio de igualdade (materializado na AGNU). (Heywood, 2011). A AGNU é composta por representantes de todos os Estados (art.º 9). Cada um deles detém um voto; as decisões sobre matérias relevantes como a paz e a segurança requerem uma maioria de dois terços. As decisões sobre outras questões são tomadas por maioria simples (art.º 18). CAPÍTULO III 74 sabemos que com o estabelecimento da União, “os Estados-membros limitaram a sua soberania legislativa e criaram um conjunto de leis que são vinculativas” (Borchardt, 2010: 113). De notar, contudo, que a União Europeia também emite pareceres que não são vinculativos como é o caso das “recomendações”. A nível de poderes da UE sobre os estados, é importante salientar que “ as suas ações estão sujeitas ao princípio da subsidiariedade, o que significa que, com exceção dos domínios da sua competência exclusiva, a União apenas atua nos casos em que a ação ao nível da UE se revela mais eficaz do que ao nível nacional” (Comissão Europeia, 2008: 8). Esses domínios de competência específica recaem sobre três categorias: (1) As áreas de competência exclusiva da UE como, por exemplo, a definição de regras de competição para o mercado interno, a política monetária ou a política comum das pescas (art.º 3, TFUE); (2) As áreas de competência partilhada, aquelas em que a ação ao nível europeu é complementar à dos estados: i.e. área da liberdade, segurança e justiça, do ambiente, dos transportes, da energia ou da ajuda humanitária (art.º 4, TFUE); (3) As áreas de apoio (supporting action), aquelas em que a ação é limitada à coordenação da ação dos estados-membros: i.e. indústria, cultura, saúde, educação ou proteção civil (art.º 6, TFUE) (Borchardt, 2010b: 39). O exercício destes poderes é ainda submetido à aprovação do Parlamento Europeu e nenhuma das instituições europeias poderá exercer ou alargar as suas competências em detrimento dos estados nacionais. Além disso, as competências da UE suprarreferidas não se aplicam à área da PESC. Deste modo, as tarefas incumbidas à União Europeia no âmbito da PESC são as seguintes (Borchardt, 2010b: 37): (a) “assegurar o respeito pelos valores comuns e dos seus interesses (…)”; (b) “fortalecer a segurança da UE e dos seus estadosmembros” e “assegurar a paz mundial e promover a segurança internacional” bem como (c) promover a cooperação internacional, a democracia, o estado de direito e o respeito pelos diretos humanos e as liberdades fundamentais. No que respeita ao contraterrorismo em particular, a situação é intricada porque não é uma única “policy area” mas antes um conjunto de várias, não existindo um quadro compreensivo comum (EPRS, 2015). Portanto, explica Den Boer e Wiegand (2015: 378), “a potencial convergência entre as medidas tomadas pelos estados neste âmbito resultará não de iniciativas supranacionais mas intergovernamentais”. Assim e considerando todas as disposições suprarreferidas, a ambiguidade do jogo da influência ao nível da União Europeia reflete-se na complexidade em dirimir o peso da lei comunitária sobre os sistemas nacionais. CAPÍTULO IV 75 CAPÍTULO IV A prevenção e combate contra a radicalização: O caso da França e do Reino Unido O capítulo III deixou claro que o extremismo violento e a radicalização estão na ordem do dia das agendas políticas mundiais, especialmente europeias. A França e o Reino Unido têm sido os países mais atingidos pela ameaça do terrorismo islamista, enfrentando atualmente um desafio sem precedentes. IV. 1. A França 1.1. A segurança nacional francesa O Livro Branco da Defesa e da Segurança Nacional é o documento definidor da estratégia de segurança nacional francesa. Revisto a cada 5 anos e delineado sob uma perspetiva de longo prazo (15 anos), o Livro define “os princípios, as prioridades de ação e todos os recursos” a adotar pelo Estado francês a fim de garantir a segurança do país durante esse período temporal. A Estratégia identifica os principais riscos e ameaças a nível interno e externo que possam colocar em perigo a salvaguarda dos interesses securitários da França, quer em solo nacional ou no estrangeiro. Consubstanciada numa abordagem holística, todos os recursos e políticas definidas estão subordinados a uma visão integradora da segurança nacional, envolvendo diferentes entidades: “every player must be fully engaged in the response to various threats and risks [and] no single [one] can expect to able to go it alone” (Livro Branco, 2013a: 12). Introduzido em 1972, o âmbito do Livro Branco foi evoluindo face ao ambiente securitário internacional a fim de responder adequadamente aos vários desafios. Atualmente encontra-se em vigor a estratégia de 2008 a qual - introduzida pelo então Presidente Nicolas Sarkozy e transposta para a lei em 2009 - marca uma alteração significativa na formulação da estratégia de segurança nacional pelo alargamento do seu âmbito. Enquanto o primeiro Livro se focava na dissuasão nuclear, a estratégia de 2008 espelha uma visão alargada que acompanha as transformações resultantes da globalização e a reforma do sistema político francês iniciada por Sarkozy. A última revisão dessa estratégia, implementada em 2013 na legislatura do sucessor François Hollande, reitera a análise considerada em 2008 mas sublinha o aumento da instabilidade e o carater ambivalente das várias transformações que ocorreram no meio internacional desde então. Entre as várias tendências geopolíticas observadas, o Livro CAPÍTULO IV 82 1.4. O contraterrorismo na França 1.4.1 Princípios gerais e estrutura institucional A abordagem contraterrorista francesa conjuga tanto ações militares como psicológicas, isto é, direcionadas a fim de deslegitimar “as causas” do terrorismo. Esta abordagem - que segue os princípios gerais estipulados nos Livros Brancos (2006 e 2013) - acompanha a evolução da ameaça em termos de natureza ou modus operandi e baseia-se na cooperação bilateral e multilateral estando subordinada às regras e aos princípios do Direito Internacional. A nível bilateral, o combate à ameaça é feito “através da troca de informações entre agências de intelligence, cooperação técnica e diálogo diplomático com os seus vários parceiros (France Diplomatie, s/data) como o Reino Unido, Bélgica, Alemanha, Itália e Espanha, com os quais leva a cabo diversas operações contraterroristas” (US Bureau, 2010: 57). A nível multilateral, o US State Department e o Governo francês (France Diplomatie) destacam a colaboração com a ONU, a União Europeia, o G8, NATO e a OSCE. Releva-se também a sua participação no GCTF do qual é fundadora (2011), no Global Initiative do Combat Nuclear Terrorism (2006) e também nas atividades do Conselho da Europa. Elogiado pela sua grande estabilidade, eficácia e elevado nível de centralização, o modelo contraterrorista francês é operacionalizado através da estrutura do seu sistema de segurança interna. No entender de Matos (2016c: 112), o sistema francês é o protótipo por excelência “de um sistema dual ou napoleónico” que se traduz na existência de duas grandes forças nacionais, uma de natureza civil e outra militar. De forma simplificada, tal como esquematizamos no anexo A, as competências em matéria de contraterrorismo na França recaem sob a alçada de diversas entidades como os Ministérios do Interior, Defesa, Justiça ou Economia. Todavia, o Ministério do Interior é a entidade com maior destaque pois dele dependem as duas forças de segurança nacionais que caracterizam o sistema de segurança interna (Matos, 2016c: 122-123): (a) Polícia Nacional (DGPN): Força policial de natureza civil. É responsável pelo “law enforcement” e investigações criminais em grandes cidades, contando com o apoio de 150.000 indivíduos, aproximadamente (US Bureau, 2016: 112); e (b) Gendarmerie Nacional (DGGN): Força policial de natureza militar. Segundo o US State Deparment (2016: 112), a DGGN é parte integrante do Ministério da Defesa mas é o Ministério do Interior que gere as suas funções policiais4. 4 Para o US State Department (US Bureau, 2016: 111-112), a principal entidade (main apparatus) a cargo do contraterrorismo na França é a DGSI (serviço de informações interno), a qual combina capacidades de law enforcement, intelligence, contraespionagem, contraterrorismo ou de vigilância. CAPÍTULO IV 83 Apesar de todo este enquadramento institucional, a abordagem francesa a nível de contraterrorismo baseia-se na ação judicial ou na “aplicação da lei” (law enforcement) sendo os casos de terrorismo geralmente tratados como investigações criminais. Porém, esta ação é conduzida no sentido de “evitar qualquer confusão reducionista entre o terrorismo e o crime organizado”, pese embora algumas semelhanças entre os dois fenómenos (US Bureau, 2005; Rault, 2010). Os casos de terrorismo têm um tratamento específico mas não estão sujeitos a medidas excecionais. Contudo, após o atentado de 13/11, o então Presidente Hollande apelou a uma reforma constitucional “that would allow the state to take exceptional security measures when needeed” (France Diplomatie, s/data; CEP, 2017a: 8). Logo no dia seguinte, declarou “estado de emergência” e invocou pela primeira vez a “cláusula de defesa mútua” (cf. glossário). À luz da Lei francesa, esse tratamento específico radica na utilização de sistema de “non-jury courts” para o julgamento dos casos5 (US Bureau, 2014: 104) e no uso de uma definição ampla de “ato terrorista” a qual permite abarcar uma extensa rede de suspeitos. Introduzida em 1994 no “Counterterrorism Act” de 1986 relativo ao combate contra o terrorismo (Loi no. 86-1020 relative à la lutte contre le terrorisme) e tipificada no Código Penal nos artigos 421-1 a 421-6, esta definição é conhecida pela “ofensa do grupo dos malfeitores” (“association de malfaiteurs en relation aven une entreprise terroriste” ou ATM, em francês) (Bigo et al., 2014: 20). Trata-se de uma lei que transforma a “intenção” num “crime” ele próprio: qualquer indivíduo pode ser detido por suspeitas de algum crime que, em última instância, tenha servido a atividade terrorista (Rault, 2010). Ou seja, é uma lei que “permite a adoção de medidas legais antes da perpetração do crime” (Bigo et al., 2014: 20) e cuja aplicação tem-se tornado num instrumento de vanguarda no combate contra a ameaça. Entre outros aspetos tipificados no Código Penal como a aplicação de penas mais gravosas6 ou a retirada da nacionalidade francesa (se a pessoa for naturalizada nos 15 anos antecedentes), a lei francesa permite ainda a deportação de estrangeiros caso sejam considerados uma ameaça séria à ordem pública (France Diplomatie, s/data; US, Bureau, 2009). 5 Termo jurídico. Segundo o USLegal (s/data), “a non-jury trial is a trial in which a judge decides both questions of law and fact. (…) A non-jury trial is held in the absence of a jury and decided by a judge resulting in a judgment for the plaintiff(s) or defendant(s)”. 6 O Código Penal prevê uma pena de prisão de 30 anos para quem liderar um grupo terrorista ou planear um ataque e 10 a 20 anos para quem estiver associado a um grupo ou operação terrorista (US Bureau, 2005; US Bureau, 2008) CAPÍTULO IV 84 1.5. A contraradicalização na França 1.5.1 A radicalização e o recrutamento na França No Livro Branco (2013a), a França é retratada como uma potência europeia e global cuja influência se reflete pelos vários continentes quer a nível cultural, linguístico ou populacional. Devido à sua história e aos fluxos migratórios, a França dispõe de uma população multiétnica, marcada por uma grande diversidade cultural e identitária. Teoricamente, este interface de identidades é “uma fonte de vitalidade e enriquecimento para a sociedade”, logo um mecanismo de coesão social (Livro Branco, 2013: 15). Mas, como salienta Tony Judt, “desde que é possível lembrar, a França esteve dividida” (2008: 217) e a religião é uma das principais clivagens na sociedade francesa. Historicamente, a nível religioso, o país mantém uma tradição secular e o catolicismo está no «centro» da sua memória (Judt, 2008): de acordo com a CIA, 63-66% da população é cristã, maioritariamente católica. Contudo, “a França não é só católica e secular; é também, e tem sido há muito tempo, protestante e judaica, tal como agora também é islâmica” (Judt, 2008: 217). Do total populacional, estima-se que 7-9% seja muçulmana e 0.5-0.75% judaica contra 23-28% de “não-religiosos” (CIA, [2015], 2016)7. É nesta mescla de disparidades religiosas que “os hereges e as minorias foram muitas vezes descurados na «periferia» cultural»” (Judt, 2008: 217). Entre estas “comunidades marginalizadas”, está a muçulmana. Como explicam Baker et al. (2007) “da França à Alemanha, passando pela Bélgica, os muçulmanos foram criando aquilo que se designa por «sociedades paralelas» nos países europeus”. Baseado no termo “laicité” (secularismo) e no conceito de assimilação (Pillar, 2008: 377), o modelo de integração na França “identifica cada cidadão primariamente como francês, colocando em segundo plano outros rótulos como o religioso ou étnico” (Kepel [2010] apud Bizina, 2014: 74). No entanto, embora a religião seja um dos pontos centrais, não é um fator explicativo suficiente. Os drivers da radicalização e do recrutamento islamista na França são múltiplos. Para o Professor Pathé Duarte, “as ações de política externa francesa têm contribuído para os atentados, mas não são o ingrediente principal” (Pimentel, Observador, 2016). Não pretendemos ser exaustivos nesta análise mas, de forma simplificada, as razões identificadas 7 Segundo a CIA ([2015], 2016), a França “não recolhe dados sobre a filiação religiosa da sua população desde o censos nacional de 1872”, o que dificulta a avaliação em termos de composição religiosa”. Em 1872 foi aprovada uma lei que proibia as autoridades estatais de coletar informação sobre as crenças religiosas dos indivíduos ou relativas à sua etnia. Esta lei é posteriormente reafirmada em 1978 com a aprovação de uma outra que alargou o seu âmbito: “[prohibits] the collection or exploitation of personal data revealing an individual's race, ethnicity, or political, philosophical, or religious opinions”. A lei de 1905 consagra a separação entre a igreja e o estado. CAPÍTULO IV 85 pelos especialistas relacionam-se não só com o passado colonial e a instabilidade na região MENA mas também com as políticas de integração da União Europeia que são vistas como ineficazes para acolher as comunidades migrantes, tendo aquelas favorecido a sua segregação e marginalização. As “causas” estão assim relacionadas com o rompimento de expectativas quanto à oferta de um conjunto de condições socioeconómicas e culturais que a sociedade de acolhimento falha em providenciar na prática. A investigação conduzida pela jornalista iraquiana Zainab Salbi (2016) sobre a radicalização dos jovens na França acentua estas genéricas conclusões académicas. As entrevistas recolhidas no subúrbio parisiense “Departamento 93”, conhecido como o “gueto de Paris”, demonstram que a maioria dos indivíduos muçulmanos sentem-se rejeitados pela sociedade francesa: “(…) the issue, at its core, is either a social, economic or political French one. Religion comes in at a distant fourth. And it’s only used as a tool to take advantage of vulnerability and a disenchantment with the French system, and mostly the French promise of equality” (Salbi, Huffington Post, 2016). Todos estes fatores conduzem à desilusão, à falta de identificação (pull fators), sentimentos os quais potenciam o isolamento, o crescimento do extremismo, da violência e são aproveitados pelos recrutadores jihadistas, especialmente para captar a atenção de jovens em idade de maturação identitária (De Morais, JN, 2017). As estatísticas são reveladoras: de acordo com um estudo do CSIS (2016), 83% dos franceses consideram o extremismo violento como uma “ameaça a nível global” e 81% encara-o como um problema em crescendo. Um inquérito de Julho de 2014 (ICM) demonstra que mais do que ¼ dos jovens franceses com idades compreendidas entre os 18 e os 24 anos têm uma opinião favorável ou muito favorável sobre o ISIS (Atran, The Guardian, 2015). Os grupos terroristas como o ISIS, em particular, aparecem assim como uma oportunidade para colmatar estas dificuldades e a falta de um sentimento de pertença: “they join a “band of brothers (and sisters)” ready to sacrifice for significance” (Idem). Como refere o ICSR (2008: 16), “vários muçulmanos europeus de segunda ou terceira geração, por exemplo na França e no Reino Unido, dizem estar a viver um conflito de identidade: nascidos e criados na Europa, deixaram de se identificar com o país e/ou a cultura em que os seus país ou avós foram criados e sentem-se excluídos pela sociedade ocidental que os encara como estrangeiros”. Oliver Roy contesta a ideia de “terceira” ou “quarta” geração de jihadistas. Para o autor, a “origem” da radicalização homegrown na França remonta, pelo menos, à década de 1990 com o aparecimento do “gang de Roubaix” em 1996, um grupo de mujahedins ativo CAPÍTULO IV 86 durante a guerra civil da Bósnia que “tentaram fazer explodir um carro numa cimeira do G7 em Lille”8 (Dejevsky [1996] apud Rault, 2010; Roy, Mada Masr, 2016). Para Roy, está relacionada com um fenómeno em particular: a radicalização de dois grupos de jovens franceses, nomeadamente “a segunda geração” de imigrantes (nascidos em França; muçulmanos) e os convertidos a um “ramo” violento do Islão. Quase todos os jihadistas franceses pertencem a um destes grupos pelo que o fundamento da radicalização na França diz respeito a uma revolta geracional. Os jovens muçulmanos de segunda geração são “ocidentalizados” (isto é, adotaram a mesma cultura que os jovens das suas idades) e representam um Islão diferente do dos seus pais. Contudo, não pretendem seguir nem a cultura dos seus progenitores (quase sempre moderados) ou a ocidental, encarando ambas como fontes de ódio e contestação. Para Roy, os convertidos aderem a uma “forma pura” da religião - o salafismo - pelo que facilmente aderem a esta cultura de rutura espelhada pelos jovens de segunda geração. 1.5.2 Orientações políticas e instrumentos na França Nas palavras de Manuel Valls, “o combate contra o jihadismo é o grande desafio desde a II Guerra Mundial. O fenómeno da radicalização difundiu-se amplamente na nossa sociedade [e] tem destruído o pacto Republicano” (The Local, 2016). Em 2016, 2.400 jovens estavam sinalizados e 1000 famílias, a nível nacional, estão a ser acompanhadas pelas autoridades compententes (Quivooij, RSIS, 2016). Os esforços de contraradicalização na França estão essencialmente direcionados contra os “discursos de ódio”. Na esteira da visão britânica, os esforços das autoridades incidem o seu trabalho sobre a prevenção procurando “conquistar as mentes” dos jovens presumivelmente vulneráveis antes que estes adiram ao extremismo violento e integrem um qualquer grupo terrorista (Quivooij, 2016). Como refere a estratégia antiterrorista francesa de 2006, a prevenção e combate à radicalização requer uma contínua luta contra a “guerra das ideias”: “in the long run, the only real way to stop the spread of terrorism is with the support and solidarity of citizens. This means that France must fight a battle of ideas, in France and throughout the world.” (Livro Branco, 2006: 113, destaque nosso). Os programas de contraradicalização franceses têm como alvos principais as comunidades “disenfranchised” e os novos imigrantes. Refere Quivooij (2016) que “o fenómeno da radicalização não é sobre a conversão ao Islão mas antes ao radicalismo, 8 “O “gang de Roubaix” era liderado por dois homens franceses convertidos ao Islão, nomeadamente Christophe Caze e Lionel Dumont. O grupo contava com 6 membros” (Rault, 2010). CAPÍTULO IV 87 mesmo para os muçulmanos”. Não deixa de ser paradoxal, no entanto, “as autoridades francesas negarem quaisquer padrões causais entre a religião e a radicalização violenta e, ao mesmo tempo, incluírem a participação dos líderes religiosos nas iniciativas de contraradicalização” (Quivooij, 2016). Segundo os relatórios do US State Department, até 2014 a França não tinha nenhum programa nacional para a prevenção e combate contra a radicalização, estando o seu trabalho até então distribuído ou disperso por várias entidades e programas. Em 2014, o Conselho de Ministros Francês “promulga um plano de quatro pontos para o combate ao extremismo violento e um plano nacional para a “desradicalização” (US Bureau, 2015: 113). Em termos de estrutura organizacional, as medidas de contraradicalização francesa distribuem-se por três Ministérios principais: Educação, Interior e Justiça. A nível nacional estas medidas são lideradas pelo Comité Interministériel de Prévention de la Délinquance (CIPD) e da Unité de Coordination de la Lutte Anti-terroriste ou UCLAT que depende do Ministério do Interior (Quivooij, 2016). Segundo US State Department, um prefeito é apontado para monitorizar “os esforços nacionais no combate ao extremismo violento” (US Bureau, 2015: 113). O Ministério da Educação trabalha no sentido de promover os “valores universais” os cidadãos franceses, independentemente da sua origem étnica ou do país de nascimento (US Bureau, 2015: 113). Esta instrução, entrançada com as disposições globais das Nações Unidas, é veiculada em todas as escolas públicas francesas e complementada com aulas de formação cívica (medida esta que foi reforçada no rescaldo do atentados de Janeiro em França). O Ministério prevê ainda escolaridade obrigatória até aos 16 anos. Parece-nos que a área educacional é mais valorizada para o combate contra a ideologia extremista e os dados estatísticos da CIA de 2013 demonstram inclusive um gasto substancial neste setor: 5.5% do PIB francês é alocado para a área da educação e, a nível mundial, é o 43º país com maior despesa nesse setor. Em Janeiro de 2015 o governo lançou o programa “Stop-Djihadisme” num esforço para combater a ideologia extremista islamista. Através deste programa, que tem como objetivo providenciar a população dos instrumentos necessários para prevenir a radicalização, o governo apresentou na altura 11 novas medidas direcionadas para a área da educação “a fim de promover os valores republicanos” nas escolas francesas (CEP, 2017a). Em 2016, foi ainda lançada a campanha #ToujoursLeChoix com o mesmo propósito, especialmente orientada a combater a radicalização entre os jovens: “Il touche des Français de plus en plus jeunes, quels que soient leur origine, leur milieu social et leur lieu de vie” CAPÍTULO IV 88 (Gov France, 2016a). Neste âmbito educacional, o governo anunciou também um plano de investimento a fim de combater os “preachers of hate” bem como reforçar os recursos despendidos para auxiliar aqueles que estão envolvidos em redes jihadistas ou aqueles passíveis de se juntar aos grupos (Gov France, 2016b). O governo tem também apostado firmemente na formação das forças policiais para que estas “estejam atentas a possíveis sinais de radicalização” (US Bureau, 2009: 78). Em 2010, o governo reforçou os esforços dessa formação e iniciou também um programa de treino para imãs muçulmanos, liderado por outros considerados “mainstream”. Nesse ano, apostou ainda na criação de programas extracurriculares, especialmente orientados para jovens “em risco”, bem como na melhoria a nível de mobilidade económica (Idem, 2010: 57). Em 2011, o governo disponibilizou formação profissional para imigrantes e grupos minoritários que nunca se tenham matriculado no sistema escolar francês (Idem, 2011: 62). O Ministério do Interior foca-se em “monitorizar” áreas específicas como bairros e regiões com elevada criminalidade e altas taxas de delinquência (US Bureau, 2015: 113). O Ministério da Justiça tem como atividade principal aplicar programas de reabilitação e reintegração para antigos criminosos. A radicalização islamista nas prisões é uma das maiores preocupações do governo sendo esta ameaça continuamente reiterada pelo menos a partir de 2005 (US Bureau, 2005: 98). Por exemplo, em 2012, foram estimados 200 extremistas violentos no sistema prisional francês, sendo 60 a 70 suspeitos de pertencerem a uma rede terrorista (US Bureau, 2012: 72). Face à situação, o governo anunciou o reforço de capelães muçulmanos no sistema prisional, de 151 para 166. Dados do Ministério a 1 de Janeiro de 2013 confirmaram apenas 164 (US Bureau, 2013: 91). Em 2015, contabilizam-se 195 capelães a trabalhar nos sistemas prisionais (US Bureau, 2015: 113), o que constitui um reforço de 10 indivíduos face a 2014 (185). Em 2007, por iniciativa do então Ministro da Justiça Pascal Clement, foi criada uma rede internacional de justiça no intuito de “criar um diálogo entre especialistas sobre o uso do sistema judicial para o combate ao terrorismo” (US Bureau, 2007: 66). Contou com a colaboração de mais 9 países no total, entre eles o Reino Unido e a França. Em 2008, reiterando a centralidade da ameaça, a França em conjunto com a Áustria e a Alemanha lançaram um estudo a fim de identificar os principais fatores da radicalização dentro do sistema prisional e produzir propostas para a sua prevenção e supressão (US Bureau, 2008: 72; US Bureau, 2009: 78). Em 2009, esse estudo foi aprovado por todos os membros da UE (27) e, inclusive, pedido por outros 9 países não-membros (cuja identificação desconhecemos) (US Bureau, 2009: 78). CAPÍTULO IV 89 Em 2014, o governo cria um “número verde” de alerta público para facilitar a comunicação com as autoridades, em caso de suspeita de radicalização. Esta “toll-free hotline” foi especialmente criada para as famílias de cidadãos radicalizados e tem-se provado um sucesso (Gov France, 2016): desde a sua implementação, o governo já recebeu 3000 chamadas (US Bureau, 2015: 113) tendo em 2014 recebido 625 notificações “pertinentes” e prevenido entre 70 a 80 cidadãos de viajar para combater na Síria” (US Bureau, 2014: 106). Segundo Quivooij (2016: 3), o UCLAT foi o responsável por criar esta plataforma de alerta a qual é atualmente gerida pelo Centre National d’Assistance et de Prévention de la Radicalisation (CNAPR). A criação desta rede telefónica poderá ter sido influenciada por uma outra medida similar e implementada a nível europeu no mesmo ano. Em 2015, a fim de reforçar os esforços no âmbito da CVE, “a França providenciou financiamento para o Global Community Engagement and Resilience Fund, uma parceria público-privada que disponibiliza fundos a organizações comunitárias-locais para implementarem os seus projetos nesse âmbito” (US Bureau, 2015: 113). 1.6 A influência da ONU e UE no contraterrorismo francês Tendo em conta as fontes mencionadas na Introdução, as orientações em matéria de contraterrorismo da ONU e UE (Capítulo II) e as condicionantes da sua ação (Capítulo III), podemos delinear quatro aspetos principais relativamente à influência dessas organizações sobre o contraterrorismo francês (pós 11/9). Primeiro e antes de mais, segundo a Human Rights Watch, após os atentados, mais de 140 governos a nível global passaram novas leis contraterroristas nos seus sistemas nacionais ou reviram as suas legislações. O ímpeto para a mudança foi variável: “in some cases it has been major attacks targeting the country; in many others, it has been a response to United Nations Security Council resolutions or pressure from countries such as the United States that suffered or feared attacks” (HRW, 2012a). A França, deduzimos, pertence a este grupo pois de acordo com o estudo de Den Boer e Wiegand (2015) é um dos países que mais alterou a sua legislação contraterrorista. O país, a par do Reino Unido, a Alemanha ou a Itália, criminalizou novos atos e, refere a EUROPOL, desde 2004 aplicou “novas provisões para lidar com atos terroristas” relativas a questões de vigilância, infiltração em redes, interceção de telecomunicações ou investigações de atos terroristas (TE-SAT, 2009: 45). Segundo Den Boer e Wiegand (2015: 394) é no rescaldo dos atentados que a França “inclui na sua legislação o crime de associação com um grupo terrorista” (ou CAPÍTULO IV 90 ATM). Mantemos alguma reserva quanto a esta afirmação pois, como referimos, a ATM é uma lei que remonta a 1994 segundo informações do Parlamento Europeu. Segundo, os instrumentos internacionais lançados após o 11/9, como as resoluções do CSNU (1373 e 1624), contribuíram para a harmonização de estratégias contraterroristas entre os estados europeus. Em 2010, incluindo a França, todos os estados incluíram novoas ofensas terroristas nas suas legislações em prol dessas novas resoluções (Den Boer e Wiegand, 2015: 395), o que também comprova a afirmação da Human Rights Watch acima suprarreferida. No que respeita às orientações da UE, a França em 2004 implementa o Mandato de Detenção Europeu na sua legislação (Idem: 396) e, em 2006, como verificámos no relatório TE-SAT de 2007, a França adota a definição do Framework Decision da União Europeia, o que também acentua a influência das normas internacionais sobre o país. Terceiro, no que respeita ao âmbito da prevenção e combate contra a radicalização, a influência é também verificável uma vez que as orientações definidas pelo estado francês parecem estar em consonância com os princípios estipulados no Plano de Ação das Nações Unidas e as várias estratégias edificadas pela União Europeia, que referimos no Capítulo III. A influência traduz-se pela tomada de referência destas normas nas iniciativas elaboradas, contudo as estratégias ou programas implementados estão sobretudo a cargo nacional, pelo que a ONU e UE – tal como no contraterrorismo a nível geral – têm um papel de enquadramento. Quarto, é de notar que antes do 11/9, a França tinha já uma legislação contraterrorista robusta. Após 2001, o país manteve a mesma abordagem (Den Boer e Wiegand, 2015: 398). Apesar das alterações legislativas face às normas daquelas instituições, a “França apenas mudou as suas leis de forma moderada uma vez que pôde desenvolver um sistema contraterrorista mais cedo que outras democracias liberais” (Idem). IV. 2. O Reino Unido 2.1 A segurança nacional britânica Os fundamentos da segurança nacional do Reino Unido estão estipulados na “Estratégia de Segurança Nacional e Revisão da Estratégia de Defesa e Segurança” (SDSR, em inglês). Revista a cada cinco anos, a estratégia delimita as prioridades fundamentais, as capacidades e os recursos necessários. O principal foco da estratégia é fomentar “um Reino Unido próspero e seguro que tenha uma influência e alcance global” (SDSR, 2015: 9). A estratégia delimita três objetivos de segurança nacional: CAPÍTULO IV 91 (1) Proteger a população – Corresponde à proteção da população no território nacional e no exterior e à proteção relativa às infraestruturas, ao modo de vida e à segurança económica. Entre outros propósitos, a prossecução deste objetivo implica dar prioridade ao combate contra o terrorismo, a radicalização e o extremismo quer dentro das fronteiras nacionais ou fora. (2) Projetar a influência global – Visa reduzir a probabilidade das ameaças que podem afetar o Reino Unido, os seus interesses e os dos seus aliados e parceiros. Este objetivo implica a promoção de estabilidade no exterior, direcionando a sua atenção para as regiões e estados falhados. Implica ainda, entre outros, o fortalecimento das regras da ordem internacional (criação de instituições multilaterais) e o reforço dos laços entre as alianças firmadas. (3) Promover a prosperidade do país – Corresponde ao aproveitamento de várias oportunidades, ao trabalhar de forma inovadora e ao apoio à indústria britânica. Este objetivo implica a maximização de oportunidades para os setores da defesa, segurança ou diplomacia bem como a aposta no trabalho com setor privado. Em termos de riscos e principais ameaças à segurança nacional, o terrorismo é apresentado como a principal ameaça, especialmente o de matriz islamista. A estratégia releva quatro grandes desafios “[which] are likely to drive UK security priorities for the coming decade”: (1) o aumento da ameaça do terrorismo, extremismo e instabilidade; (2) a ressurgência das ameaças estatais e a intensificação da competição entre estados – O governo britânico destaca o comportamento da Rússia no meio internacional e a instabilidade no Médio Orienta, Norte de África e no Sul e Sudeste da Ásia; (3) o impacto da tecnologia, especialmente da ameaça dos ciberataques, e de outros desenvolvimentos relativos ao progresso da engenharia genética, biotecnológica ou à robótica; e (4) a erosão das regras internacionais que tem dificultado a criação de consensos” – Neste quarto desafio, o governo britânico destaca a evolução das economias da China, India ou Brasil que podem concorrer “contra” o dinamismo económico da Europa, EUA ou Japão (SDSR, 2015: 15). O governo identifica ainda outros riscos (continuing risks) como as emergências civis, as catástrofes naturais, a segurança energética, a economia global ou e as alterações climáticas e escassez de recursos. Quanto ao primeiro desafio, meritório de destaque pelos nossos propósitos, o governo britânico sublinha que “a ameaça dos grupos terroristas islamitas sobre o Reino Unido, incluindo cidadãos britânicos e seus interesses no exterior, tem aumentado”. (SDSR, 2015: 15). Segundo a estratégia, esses grupos estão ativos no Médio Oriente, em África e no CAPÍTULO IV 98 maior evidência na sociedade britânica, perfazendo um total de 4.4% da população (CIA [2011], 2016)15. 2.4 O contraterrorismo no Reino Unido 2.4.1 Princípios gerais e estrutura institucional Os princípios gerais do contraterrorismo britânico estão delineados na estratégia CONTEST. Lançada em 2003 e revista até ao momento três vezes (2006, 2009 e 2011), a CONTEST “estabelece a visão, o enquadramento e os meios de prevenção e resposta relativos à ameaça” (Matos, 2016d: 133). O objetivo central da nova estratégia de 2011 é “reduzir o risco do terrorismo no território nacional e no exterior” (CONTEST, 2011: 40) sendo também a sua principal inovação: contrariamente às estratégias anteriores, a CONTEST 2011 recupera os princípios estipulados na “Revisão da Estratégia de Defesa e Segurança” de 2010 e alarga o seu âmbito passando a incluir todas as formas de terrorismo quer tenham origem interna ou externa. Acompanhando os princípios de segurança nacional, a estratégia enfatiza a necessidade de “abordar não só a ameaça direta dos ataques mas também os fatores a longo prazo que possibilitam o desenvolvimento e o crescimento dos grupos terroristas” (Idem). A luta contra o terrorismo no Reino Unido segue uma abordagem holística que envolve a coordenação com outros programas governamentais e é orientada por quatro linhas de ação: (1) Perseguir (Pursue) – Desmantelar os ataques terroristas, quer a nível interno ou externo. Implica a “deteção e investigação de possíveis ataques com a maior antecedência possível, a disrupção da atividade terrorista e a prossecução dos responsáveis” (CONTEST, 2011: 45) (2) Prevenir (Prevent) – Prevenir o envolvimento de indivíduos em atividades terroristas ou a sua promoção. Apesar de incluída na CONTEST, o Prevent é considerado uma “estratégia” per si, a qual foi implementada em 2007 e posteriormente incluída em 2009, na segunda revisão da CONTEST. Dedica-se ao fenómeno da radicalização, procurando (a) combater a ideologia subjacente ao extremismo violento; (b) prevenir a radicalização de indivíduos e apoiar aqueles mais vulneráveis a um possível recrutamento bem como abordar as causas (grievances) exploradas pelo processo de radicalização e (c) 15 O inquérito realizado pela WIN/Gallup International (2017), que abarcou 68 países, demonstra umas estatísticas diferentes: o Reino Unido é um dos países “menos religiosos”, sendo que 11% da população afirma ser ateia e 58% não religiosa. (Oliver, World Economic Forum, 2017) CAPÍTULO IV 99 fortalecer as comunidades, trabalhando com “vários sectores da sociedade, incluindo, em particular, a educação, fé, saúde, internet ou a justiça criminal” (CONTEST, 2011: 62). (3) Proteger (Protect) – Reforçar a proteção do país contra um ataque quer no território nacional ou no exterior, a fim de reduzir não a ameaça do terrorismo (isso é a tarefa dos dois pilares anteriores) mas antes a vulnerabilidade quanto a um ataque terrorista (Idem: 81). As prioridades nesta linha de ação passam por “(a) fortalecer da segurança nas fronteiras; (b) reduzir a vulnerabilidade da rede de transportes; (c) potenciar a resiliência das infraestruturas e (d) aumentar a segurança em espaços públicos (crowded places)”. Essas prioridades são dadas pelo NSRA (CONTEST, 2011: 79). (4) Preparar (Prepare) – Mitigar o impacto de um ataque terrorista quando não pode ser parado. Esta linha de ação implica trabalhar para combater o ataque e a recuperação pós o incidente. Entre outros propósitos, requer-se o reforço da capacidade dos serviços de emergência durante o ataque e o fortalecimento da partilha de informações e comunicações relativas a possíveis ataques. “O Prepare tem evoluído no sentido de refletir as prioridades explanadas na Estratégia de Segurança Nacional”, a qual enfatiza a necessária coesão entre os níveis local e nacional, alertando também para a educação da população sobre os riscos que o Reino Unido enfrenta (CONTEST, 2011: 94) Segundo Matos (2016d: 130), a CONTEST baseia-se num modelo contraterrorista de law enforcement (ou “Criminal Justice Model”), pelo que o terrorismo é encarado como “um crime e, como tal, necessariamente prevenido e reprimindo pela ação dos serviços de informações e forças policiais [bem como] e sistema penal e prisional”. O modelo britânico tem sido criticado por tender a preferir a via militar (Matos, 2016d). Como refere Morrie e Hoe (1987: 113), “there are governments who will stand up to the terrorist threat and respond with vigour and purpose. The British view is particularly hardline and uncompromising”. A definição de terrorismo no Reino Unido remonta ao Prevention of Terrorism Act de 1989, a qual foi posteriormente alargada com a implementação do Terrorism Act em 2000 (TE-SAT, 2007: 39). Até ao 11/9, “a maioria da legislação antiterrorista era direcionada para resolver os problemas relativos ao conflito na Irlanda do Norte” (Wilkinson [2007] apud Matos, 2016d: 132), “contudo, desde 2000 e especialmente após o 11/9, a atenção do governo britânico tem sido orientada a fim de lidar com o crescimento do terrorismo internacional” (Tuval, IDI, 2008). O Terrorism Act de 2000, considerada a lei base para a perpetração de terroristas e proscrição de organizações terroristas, “anulou a legislação de exceção no Reino Unido (british emergengy legislation) orientada para o CAPÍTULO IV 100 conflito na Irlanda do Norte e reformulou os mecanismos legais destinados ao combate da ameaça (Idem). Sobretudo, a inovação desta nova lei reside em ter alargado a definição para incluir atos terroristas internacionais, juntamente aos domésticos” (US Bureau, 2001: 42). O artigo 1 tipifica a seguinte definição (DILP, AR, 2015: 19): “O uso ou ameaça de ação criados para forçar o Governo ou uma organização internacional ou intimidar a população (…), inspirado em causas políticas, religiosas, raciais ou ideológicas e envolva violência grave contra uma pessoa, danos contra propriedade, coloque em perigo a vida de uma pessoa que não a que conduza o ato, constitua um risco grave à saúde ou tanto à segurança pública como a um sector da população ou seja concebido com o objetivo de perturbar ou afetar um sistema eletrónico”. Tal como podemos notar pela definição apresentada (2000), “o ordenamento jurídico do Reino Unido contempla um vasto conjunto de ilícitos associados ao fenómeno terrorista”. Ou seja, verificamos que o terrorismo na lei britânica é encarado de forma difusa cuja legislação, segundo a Assembleia da República Portuguesa, é “aprovada em função das especificidades inerentes ao próprio fenómeno” (DILP, AR, 2015: 47). Em 2003, o Crime International Co-operation Act implementa a definição estipulada no Framework Decision da União Europeia (TE-SAT, 2007: 39) e em 2006, o governo aprova um novo Terrorism Act o qual passa a incluir na definição novos elementos (TE-SAT, 2009) como “a proibição da incitação ao terrorismo e disseminação de propaganda terrorista (secções 1-4), a proibição de atos preparatórios e o treino de terroristas (secções 5-8) e a proibição da posse e o uso de substâncias radioativas e nucleares (secções 9-12) bem como agravou as penas aplicadas para atos relativos ao terrorismo (Tuval, IDI, 2008). Sob a aprovação do Terrorism Act de 2000, “entre o 11/9 e 2003, a polícia deteve 537 indivíduos sendo 94 condenados com ofensas relativas ao terrorismo” (US Bureau, 2003: 56). Samina Malik foi a primeira cidadã britânica condenada à luz dessas disposições pela posse de determinados documentos que poderiam ter sido usados para cometer um ato terrorista (Idem). Detida em Outubro de 2006, Malik “had a library of material useful to terrorists in her apartment. She was found guilty of possessing records likely to be used for terrorism” (US Bureau, 2007: 100). Segundo o The Telegraph, “Malik, 24, posted a series of poems on websites across the internet about killing nonbelievers, pursuing martyrdom and raising children to be holy fighters. (…) [She] was given a nine-month jail sentence (…) for preparing an act of terrorism under Section 58 of the Terrorism Act 2000”. (Gardham, The Telegraph, 2008)16. 16 A britânica estava na posse de vários documentos “including al-Qaida Manual, the Terrorist’s Handbook, the Mujahedeen Poisons Handbook and several military manuals”. “She also wrote on the back of a till receipt: «The desire within me increases every day to go for martyrdom»”. (Glendinning, CAPÍTULO IV 101 A nível de estrutura institucional, a principal entidade responsável pela segurança interna e o contraterrorismo no Reino Unido é o Ministério do Interior (Home Office), estando a cargo do seu Ministro a “formulação de políticas e legislação contraterroristas, bem como o controlo executivo sobre o serviço de informações interno do país, o MI5. Outras entidades como as agências de intelligence de defesa também têm um papel relevante nesse âmbito mas estão sob a coordenação dos Ministérios da Defesa e dos Negócios Estrangeiros. O trabalho de todas estas entidades e outros ministérios são coordenados através de “cross-departmental committes” (Foley, 2013: 78). À semelhança da França, o Reino Unido conta também com o apoio dos parceiros a nível internacional na luta contra o terrorismo. Entre outros organismos, o Reino Unido compromete-se com as resoluções das Nações Unidas e com os parceiros na União Europeia, atribuindo especial relevância à necessidade de partilha de informação, à implementação de medidas que dificultem a entrada de terroristas no espaço europeu ou à identificação dos fatores que contribuem para o recrutamento e promoção do terrorismo. É membro da Financial Action Task Force against Money Laundering (FATF) e trabalha ativamente dentro do G8 (CODEXTER, 2007: 9). Os relatórios norte-americanos sublinham também a participação do Reino Unido na NATO e no Counter Terrorism Action Group (CTAG), sendo também membro do GCTG. 2.5 A contraradicalização no Reino Unido 2.5.1 A radicalização e o recrutamento no Reino Unido Segundo a estratégia Prevent, o governo britânico encara a radicalização como um produto “de uma ideologia que promove o uso da violência, cujos propagandistas são internos e externos ao país. Esses recrutadores, por uma variedade de fatores - desde vulnerabilidades pessoais a motivos sociais - tornam essa ideologia sedutora e atrativa, especialmente para os jovens (HMG, 2011: 12). Para o serviço de informações interno britânico, a radicalização é vista “as the process by which people came to support terrorism and violent extremism and, in some cases, then join terrorists groups” (CEP, 2017b). The Guardian, 2008). Contudo, Malik, que se apelidava de “Lyric Terrorist”, foi ilibada da acusação após recurso, tendo a pena sido suspensa e obrigada a fazer 100 horas de trabalho comunitário estando sob vigilância durante 18 meses (US Bureau, 2007: 100). “She said she chose to call herself the lyric terrorist because she thought it was cool and denied she was an actual terrorist”. A secção 58 do Terrorism Act, sob a qual foi realizada a condenação, não considerava a posse de material propagandístico: “it ruled that an offence would be committed only if the document or record concern was likely to provide practical assistance to a person committing or preparing an act of terrorism” (Glendinning, The Guardian, 2008). CAPÍTULO IV 102 Em 2010, o Paquistão, o Iémen e a Somália eram considerados as principais áreas de maior ameaça aos interesses britânicos, nomeadamente pela presença da al-Qaeda e grupos afiliados nessas regiões. Atualmente, como temos vindo a salientar, o cenário mais preocupante é o quadro de grande instabilidade proveniente da Síria e do Iraque onde o governo britânico - tal como a França - tem tido uma presença ativa. Ambos têm demonstrado uma preocupação acrescida com a saída de nacionais para combater nesses países (CEP, 2017b: 2). Em Outubro de 2016, aproximadamente 850 britânicos já teriam deixado o país (CEP, 2017b), existindo atualmente “vários milhares de indivíduos que apoiam ou estão envolvidos em atividades extremistas islamitas” (MI5, s/data, A). Estes indivíduos são motivo de alerta para as autoridades nacionais porque, na possibilidade de retornarem a solo britânico, aumentam a probabilidade de ocorrência de violência ou de um ataque terrorista. Como explica o MI5, as capacidades que adquirem no exterior podem ser utilizadas para “organizar ou perpetrar ataques por si próprios ou ainda radicalizar outros”, atividades estas potenciadas pelo uso das redes sociais. De acordo com Dodd e Grierson (The Guardian, 2016), Anjem Choudary, um dos fundadores do grupo alMuhajiroun, já terá influenciado 100 indivíduos britânicos “no intuito de perpetrar ataques contra o país e organizar campanhas de assassínio contra o Ocidente”. Embora “a maioria dos que regressam não planeiem atacar o Reino Unido, as estatísticas demonstram que é uma situação provável e que pelo menos alguns tentarão fazêlo” (MI5, s/data, A): “these kids go to a war zone populated by Islamists, then they come back to the UK, they know bombs, they know how to make bullets” says Mr Bettammer, the former activist. “[Salman Abedi] was in Libya fighting other Muslims. What do you think he’s going to do when he’s back in the UK?” (Jones, Financial Times, 2017)17. Em Dezembro de 2016, o Diretor do MI6, Alex Younger alertava que o ISIS estaria a preparar formas de incitar outros a perpetrar ataques no país sem terem de viajar para a Síria (CEP, 2017b: 2). Ainda assim, o número de detenções tem aumentado, o que poderá servir de contrapeso ao crescimento e evolução da ameaça: por exemplo, em 2015, o Reino Unido 17 Salman Abedi é o atacante do atentado em Manchester a 22 de Maio de 2017. Abedi, 22 anos, cidadão britânico e filho de pais líbios, era conhecido pelas autoridades britânicas mas, segundo a TVI24 (2017) que cita o Financial Times, “nunca tinha estado relacionado com nenhuma investigação, nem era considerado um risco”. De acordo com os serviços alemães, quatro dias antes do atentado, Abedi terá viajado da Líbia para Istambul e daí para o Reino Unido, passando pelo aeroporto de Düsseldorf (Jones et al., Financial Times, 2017). Segundo o ministro do Interior Francês terá sido aí que ocorreu a “radicalização”: “all of a sudden he travelled to Libya and then most likely to Syria, became radicalised and decided to commit this attack." (Evans et al, The Telegraph, 2017). As autoridades ainda estão a investigar se Abedi tem ligações com a al-Qaeda ou o ISIS, mas desconfia-se que terá tido ligações com Abdalraouf Abdallah, um recrutador do ISIS que fora condenado em 2016 pelo governo britânico e era conhecido da família de Abedi. (Khalaf et al., Financial Times, 2017). CAPÍTULO IV 103 preveniu 7 ataques inspirados ou com ligações diretas ao ISIS (US Bureau, 2016: 161). Em 2016, deteve 149 indivíduos no entanto não especificando qual a ideologia a que estariam associados (TE-SAT, 2017: 50). Como sabemos, “nem toda a atividade extremista é orientada para o terrorismo” (MI5, s/data, B). Os extremistas residentes em solo britânico que especificamente orientam a sua atividade para fins terroristas fazem-no através de três canais: (a) “Da radicalização de indivíduos (aliciar outros a juntarem-se a um grupo terrorista ou a perpetrar algum ataque); (b) Do financiamento a redes terroristas (frequentemente pela prática de atividades criminosas) e (c) Do apoio à saída de outros radicalizados a fim de se juntaram a outros grupos terroristas e receber treino para tal” (MI5, s/data, A). Os supostos fatores que explicam a radicalização e o recrutamento no Reino Unido são também variados, apresentando grande semelhança com a França ou com a situação na Europa em geral. Segundo Bartlett e Birdwell (2010: 11), “alguns muçulmanos britânicos enfrentam dificuldades económicas e sociais, vivem em contextos desfavorecidos a nível económico, social, educacional ou profissional e enfrentam diversos desafios relativos à sua integração na sociedade”. No entanto, advertem os autores, existem poucas evidências de que estes fatores possam contribuir diretamente para a radicalização e a violência. No seu parecer, “islamizar” o problema (a radicalização) é prejudicial para a sua prevenção, uma vez que está sobretudo relacionado com as questões sociais ou económicas. Na mesma linha de raciocínio, poderão enquadrar-se os sociólogos Oliver Roy e Dietmar Loch. Roy e Loch enfatizam que o que está em causa é a islamização do radicalismo, uma situação presente na sociedade francesa mas não exclusiva da França: “é preciso continuar a dar atenção aos locais [de onde provêm] a maioria dos [atacantes], os subúrbios socialmente desfavorecidos. (…) Isso não significa que o jihadismo militante [esteja] limitado apenas às pessoas marginalizadas (…); mas o ponto crucial do problema [está relacionado] com esses subúrbios. (…) As pessoas que agem de forma violenta, através de ataques terroristas, muitas vezes não são tão fortemente religiosas. [Trata-se] menos de uma radicalização do [islão] e mais uma islamização do radicalismo” (Loch in Hamann, DW, 2016). Fernando Reinares, Diretor do Programa sobre Terrorismo Global no Instituto Real Elcano, nota também que “por vezes, coloca-se grande enfâse em questões como a discriminação social e as políticas estatais e ignora-se quaisquer disfunções dentro das próprias comunidades muçulmanas que podem levar à sua alineação / exclusão das sociedades onde estão inseridos” (apud Moos, Religioscope, 2016: 3). CAPÍTULO IV 104 A nosso ver, o que todos estes autores parecem salientar é a necessidade de encarar a radicalização como um problema que requer diferentes lentes de análise. Esta abordagem está em consonância com as premissas do nosso suporte teórico de base, os Estudos Críticos de Segurança pois aqueles autores sublinham a importância do(s) contexto(s), o qual é enfatizado pelo legado Construtivista que vê o fenómeno do terrorismo pautado por diversos estereótipos e, na senda da linguagem foucaultiana, uma ameaça que se materializa na ideia de “regimes of truth”. Em resultado e tal como sucede no caso da França, o Reino Unido é também um dos países cujo aumento do extremismo violento tem sido notório: 41% dos britânicos consideram que é uma “ameaça a nível global” e 59% considera que é um problema em crescendo (CSIS, 2016). Ademais, todos aqueles fatores disruptivos são aproveitados pelos recrutadores que difundem as suas mensagens preferencialmente em mesquitas ou os campus das universidades. Particularmente, refere Taarnby (2007), a mesquita de Finsbury Park em Londres (juntamente com o Islamic Cultural Centre em Milão e as mesquitas Abu Bakr na cidade de Madrid e Al-Quds em Hamburgo) foi um dos locais que “serviu de gateway para a jihad global”, nomeadamente por aí se terem radicalizado os jovens muçulmanos que partiram para o Afeganistão, a Bósnia e a Chechénia como muhajeddins. Contudo, adverte que “é inapropriado rotular estas instituições como centros de recrutamento: é certo que terão servido de agentes radicalizadores, mas é sobretudo o contexto social envolto desse local (mesquita) ou a instituição religiosa que potenciam a “transformação” dos jovens muçulmanos em “terroristas”. 2.5.2 Orientações políticas e instrumentos no Reino Unido A contraradicalização no Reino Unido segue as matrizes estipuladas para o pilar Prevent, que é parte integrante da CONTEST e tornado uma estratégia per si. O Prevent tem três propósitos fundamentais: (1) responder à ideologia extremista; (2) prevenir apoio na prevenção contra a radicalização de indivíduos e (3) “estabelecer relações com um conjunto de diversos setores (educacional, justiça criminal, instituições religiosas, online, saúde)” (Prevent, 2011: 7). O trabalho de prevenção no Reino Unido pode ser divido em duas categorias: (1) Prevenção geral que visa combater o extremismo, promover os princípios democráticos e a coesão social ou abordar os fatores potenciais) e (2) Prevenção específica (one-to-one targeted interventions) que incide particularmente em indivíduos que estão em risco de aderir a ideologias extremistas ou que já o fizeram” (ICSR, 2012). A segunda linha de ação CAPÍTULO IV 105 é sobretudo levada a cabo pelo Programa Channel, cujos aspetos específicos do programa tem uma natureza confidencial. É uma das pedras angulares da CVE no Reino Unido dado que é “um sistema que congrega diversas agências que avalia potenciais indivíduos em risco e providencia o apoio necessário antes das suas vulnerabilidades serem exploradas pelos recrutadores” (CEP, 2017b: 14) De notar que entre “2015 e 2016, foram referenciados 7.500 indivíduos para avaliação do Programa. Destes, aproximadamente 1 em 10 foram determinados como vulneráveis ao terrorismo” (Idem). Ainda, “entre Janeiro de 2012 e Dezembro de 2015, quase 2.000 crianças menores de 15 anos foram referidas para os programas de contraradicalização2 (Idem). Os programas de contraradicalização no Reino Unido incidem particularmente sobre as comunidades muçulmanas do país, embora o Prevent reitere que o combate é transversal a todas as comunidades, indivíduos e ideologias. Segundo o Conselho Muçulmano Britânico existem mais de dois milhões de muçulmanos a viver no Reino Unido, sendo esse o grupo religioso - à semelhança da França ou com outros países europeus – o alvo preferencial das agências governamentais para efeitos de vigilância. Situação ocorrente desde 2004, pelo menos, os governos nacionais europeus têm redobrado a sua atenção sobre essas comunidades pois são consideradas como potenciais veículos ou causas para o terrorismo (Pilar, 2008; Schmid, 2013). Peter Neumann sublinha que essa atividade de monotorização tem sido exponenciada com a capacidade do ISIS em atrair, recrutar e radicalizar jovens europeus muçulmanos. Esta situação tem despoletado diversas críticas contra o Prevent por parte de “organizações não-governamentais, professores ou até de elementos no seio do governo britânico” (CEP, 2017b). Inclusive, em Fevereiro de 2016, o revisor independente da legislação terrorista no Reino Unido, David Anderson, apelou a uma revisão do Prevent por considerar que alguns dos seus elementos “have been ineffective or being applied in a insensitive or discriminatory manner” (Idem: 15). Esta alegada vigilância sobre os muçulmanos tem contudo proporcionado o aparecimento das vozes moderadas do Islão em arena pública. Por exemplo, na sequência dos ataques na London Bridge em 2017, diversos imãs britânicos recusaram-se a disponibilizar campas islâmicas para os atacantes18, tendo apelado ao governo a urgência da necessidade de combater a radicalização dos jovens. Qari Asim, imã na mesquista de Leeds, tem salientado a importância de combater o extremismo através da vigilância mas sobretudo 18 Khuram Shazad Butt (27 anos, britânico, nascido no Paquistão), Rachid Redouane (30, marroquinolíbio) e Youssef Zaghba (22). Segundo a CNN, Butt apareceu num documentário “The Jihadis Next Door” do programa Channel 4. Redouane era desconhecido das autoridades (Sidhu et al, CNN, 2017). CAPÍTULO IV 106 através da identificação das suas causas primárias da radicalização, sublinhando que nenhum dos fatores poderá ser justificação para tirar a vida a um inocente (Yorkshire Post, 2017). Apesar das críticas, como referimos, o Prevent salienta que a contraradicalização britânica é transversal a todas as ideologias: “Prevent must deal with all forms of terrorism and not just with Al Qa’ida [or ISIS] (…) [and] must not be used as a means for covert spying on people or communities” (Prevent, 2011: 13). Na sequência do atentado a 22 de Março de 2017 na ponte de Westminster, a Ministra do Interior Amber Rudd apelou à contínua cooperação de esforços na sociedade civil a fim de condenar todas as formas de extremismo, seja islamista, de extrema-direita ou qualquer outra ideologia. Em termos de estrutura organizacional a contraradicalização no Reino Unido envolve diferentes atores governamentais, destacando-se as seguintes entidades: o Home Office, nomeadamente através da unidade de investigação, intelligence e comunicação (RICU, em inglês) e do gabinete de segurança e contraterrorismo (US Bureau, 2007: 99); o The Foreign and Commonwealth Office (FCO); o The Department of Communities and Local Goverment; autoridades locais e a polícia (US, Bureau, 2010: 79). O Prevent, em particular é coordenado pelo Home Office através do Office for Security and Counterterrorism (OSCT) (Prevent, 2011: 9). Face a tudo quanto precede, tratamos de seguida de evidenciar uma breve evolução dos principais esforços de contraradicalização. Em 2008, num testemunho para o Comité de Defesa da Câmara dos Comuns, o então Ministro da Segurança no Reino Unido Lord Alan West, afirmava que o Reino Unido “lutava há já 30 anos para combater a radicalização dos jovens extremistas no seio das comunidades muçulmanas no país” (US Bureau, 2008: 108). De acordo com os relatórios do US State Department, desde 2005, pelo menos, o Reino Unido mantém uma posição de iniciativa e liderança na área da radicalização a fim de “identificar os fatores estruturais e motivacionais que podem conduzir aos processos de recrutamentos para fins terroristas” (US Bureau, 2005: 123). Em 2003, face à implementação da CONTEST e do Prevent, o governo britânico já tinha reforçado os esforços no que concerne à recolha de informações a fim de combater o extremismo islamista. Em 2006, o governo britânico reforçou os laços de comunicação com as comunidades muçulmanas com o “apoio às interpretações moderadas no Islão” a fim de combater contra a atração da ideologia extremista e radicalização (US Bureau, 2006: 90). CAPÍTULO IV 107 Em 2007, em Novembro, o diretor do MI5 afirmou que o número de indivíduos com ligações ao terrorismo residentes no Reino Unido constituía uma ameaça à segurança nacional, alertando para a existência de pelo menos 2000 indivíduos no território (um aumento de 400 face a 2006). O governo enfatizou a importância da estratégia Prevent para prevenir a radicalização de populações vulneráveis, salientando a necessidade de trabalhar junto de extremistas e os seus alvos, de abordar os problemas estruturais que potenciam a radicalização ou da prevenção do acesso ao meio digital (US Bureau, 2007: 99). Em 2008, na 2ª conferência anual sobre o Prevent, os participantes não só partilharam informação sobre as “melhores práticas” para combater a radicalização como conjugaram esforços a fim de “desenvolver e implementar programas a nível local para combater o extremismo dentro das comunidades por todo o país” (US Bureau, 2008: 108). Em Outubro, o governo anunciou ainda vários planos para as escolhas primárias e secundárias do Reino Unido a fim de apelar à participação dos professores no combate a radicalização dos jovens: “the goal was to empower young people to expose and refute extremismt ideology through classroom discussions, short courses or anti-hate seminars” (US Bureau, 2008: 109). Em 2009, o governo publica a segunda atualização da CONTEST a qual tem um foco especial, por um lado, “na contenção das vozes extremistas” e, por outro, “no encorajamento de vozes moderadas que promovam a coesão na comunidade”. Segundo a então Ministra do Interior, Jacqui Smith, trata-se de uma estratégia “broad-ranging” que inclui “propostas para combater a radicalização, de apoio às vozes islâmicas moderadas ou com vista a ganhar o apoio das comunidades islâmicas para determinadas investigações (US Bureau, 2009: 110). Em 2013, o governo britânico salienta a ameaça do conflito na Síria o qual “proved to be a galvanizing force for UK-based Muslim individuals and organisations. The threat of European fighters travelling to Syria and then returning home radicalized to violence and dangerous drew significant attention and resources” (US Bureau, 2013: 122123). Aliás, no ano seguinte, pelo menos “500 britânicos juntaram-se ao conflito na Síria e no Iraque” e cerca de 50 pessoas são referenciadas por semana para programas de desradicalização (não sabemos desde quando). Nesse ano, a polícia fez mais de 200 detenções relacionadas com o terrorismo (US Bureau, 2014: 153). Em 2015, o Reino Unido manteve-se como um parceiro importante para o combate contra o extremismo violento, tendo nesse ano “anunciado uma nova estratégia interna para combater as ideologias extremistas (e não apenas o extremismo violento) CONCLUSÃO 114 trabalhado ativamente contra a ameaça do extremismo violento e radicalização tanto num quadro jurídico como político. Como demonstrámos desde logo no capítulo II, as medidas contraterroristas na Europa são prévias ao 11/9 mas, no que respeita à prevenção e combate contra a radicalização, a ONU e a UE tomaram uma ação mais acentuada apenas após 2004/2005 com os atentados de Madrid e Londres. Mas, comparativamente à ONU no que diz respeito aos instrumentos jurídicos elaborados, a União Europeia teve uma abordagem muito mais precoce em matéria de CVE. É apenas em 2016 que a ONU elabora um “Plano de Ação para Prevenir o Extremismo Violento”; até então, procurou abordar a ameaça dentro do quadro contraterrorista nomeadamente através da Estratégia Global de 2006. Já a UE tem orientações específicas desde 2005 com a implementação da Estratégia Antiterrorista. Pese embora as diferentes velocidades, ambas as Organizações são próximas na abordagem às ameaças, enquadrando a resposta internacional numa ação holística que fomenta a cooperação entre os níveis nacional, regional e global. Ainda assim, apesar dos mecanismos desenvolvidos, o capítulo demonstrou que o contraterrorismo é ainda uma competência fundamentalmente reservada aos Estados nacionais: como explicámos, a influência da ONU e UE sobre os estados em geral e nessa área em particular é limitada por vários obstáculos, ocupando estas organizações um papel sobretudo de apoio, apenas de enquadramento institucional na luta contra o terrorismo. Por fim, o Capítulo IV representa o culminar da investigação e analisa em particular os casos da França e do Reino Unido. Como referimos, tanto o terrorismo como a radicalização constituem ameaças globais todavia com um carácter “personalista” porque requerem um olhar cirúrgico quanto à história social dos países a fim de elaborar estratégias contraterroristas adequadas. Na condução das estratégias de segurança nacional e, em particular, no combate contra a radicalização e o terrorismo, concluímos que a França e o Reino Unido reconhecem justamente as suas especificidades históricas, relevando a importância do contexto: o estudo de Foley (2013) confirma precisamente este aspeto ao afirmar que a França e o Reino Unido têm culturas institucionais distintas que têm influência na perceção sobre os riscos, ameaças ou vulnerabilidades e no modo como devem ser combatidas. O estudo de Den Boer et (2015) que referimos no capítulo corrobora: “all states, reactions are built up on a ‘solid and deep historical base’, which makes it highly unlikely that legislation will be reversed” (Den Boer et al, 2015: 400). Considerando os três níveis de análise, ambos parecem também priorizar diferentes enquadramentos institucionais para a prossecução dos seus objetivos de CONCLUSÃO 115 segurança nacional o que, por conseguinte, poderá confirmar a relevância de encarar as ameaças de acordo com os contextos específicos nacionais e legados históricos (embora enfrentem uma ameaça similar). A França, na continuidade do seu legado liberal e multicultural, sublinha a importância tanto a União Europeia como das Nações Unidas mas parece priorizar a cooperação com os parceiros europeus. O Reino Unido sublinha o enquadramento das Nações Unidas mas, fundamentalmente, parece colocar um peso maior no nível nacional dada a enfâse na projeção da sua influência no mundo. Contudo, como explicámos, apesar destas supostas diferenças, ambos acabam por convergir na abordagem em matéria de segurança nacional (contraterrorismo incluído) por seguirem uma estratégia de “whole-of-government”, inclusiva de todos os níveis. Ambos os países salientam a necessidade de interação e coordenação entre os três níveis a fim de combater e mitigar, com sucesso, todas as ameaças securitárias como o terrorismo. Apesar dos diferentes pesos atribuídos, ambos utilizam os enquadramentos institucionais da ONU e UE para a condução das suas políticas securitárias, logo traduzem a lógica holística sublinhada ao longo da investigação que, por sua vez, é confirmada com a adoção e implementação das leis internacionais nos respetivos sistemas nacionais. Assim, satisfizemos os nossos objetivos, confirmando-se a influência das variáveis independentes mencionadas - globalização do fenómeno do terrorismo e a ação dos atores internacionais (ONU e UE) - sobre as políticas nacionais de contraterrorismo, a nível geral e ao nível da contraradicalização em particular. Deste modo, considerando todo o trabalho desenvolvido e esta súmula conclusiva, tentamos agora providenciar uma possível resposta às nossas perguntas derivadas. 1 - De que forma a ONU e UE influenciam as políticas de segurança externa e interna da França e do Reino Unido? A influência dos atores internacionais quer a nível de segurança interna ou externa reflete-se nas sucessivas alterações das suas legislações nacionais e na posição afirmada em arena internacional: ambos enfrentam uma ameaça similar (terrorismo islamista), adotaram e implementaram diversas medidas contraterroristas após o 11/9 e mantêm uma presença ativa no mundo, especialmente nos conflitos das regiões do Médio Oriente e Norte de África, por exemplo através das operações de peacekeeping das Nações Unidas. Particularizando para a ameaça premente (ISIS), as intervenções externas realizadas são feitas em coligação, com o aval do Conselho de Segurança, tendo essa autorização sido reforçada após os ataques de Novembro em Paris com a adoção de uma resolução que aprovou “todas as medidas necessárias” contra o grupo (UN, 2015). Além disso, em ambos os países, as dimensões externa e interna da segurança CONCLUSÃO 116 são contempladas nas estratégias de segurança nacional de forma interligada, o que já reflete a influência da abordagem holística promovida pela ONU e UE. Todavia, a nosso ver, considerando o estudo de Den Boer et al, as principais alterações legislativas identificadas pela EUROPOL ou aquelas salientadas nos relatórios do US State Department, não é claro se as novas medidas adotadas - quer pela França ou pelo Reino Unido - foram um resultado inequívoco direto da influência das normas da ONU e UE no imediato pós 11/9. Ainda assim, face a tudo quanto explicámos sobre a influência dessas Organizações sobre os estados em geral e no contraterrorismo (Capítulo III), argumentamos que a influência das Nações Unidas e União Europeia sobre estes países é certa dado que (1) as novas normas internacionais (pós 2001) foram transpostas para as respetivas legislações nacionais as quais têm um caracter vinculativo; e (2) até ao momento (2017), nem a França ou o Reino Unido saíram destes quadros institucionais, continuando empenhados no fortalecimento das regras da ordem liberal quer através da sua participação nas instituições internacionais quer pela adoção de resoluções ou diretivas. 2 - Como é que a influência desses atores internacionais reforça (ou não) o papel do Estado como provedor de segurança? Parece-nos que os atentados de 2001 reforçaram uma maior atuação por parte da comunidade internacional, tendo impelido à adoção de novas leis nos sistemas nacionais dos respetivos estados e a nível global. Considerando a retórica francesa e britânica consagrada nas suas estratégias de segurança, deduzimos que cada alteração legislativa é implementada a fim fortalecer os mecanismos do estado contra os vários riscos e ameaças identificados. Logo, a priori, responderíamos afirmativamente a esta questão: as medidas adotadas reforçaram o papel do Estado enquanto provedor de segurança. Contudo, a resposta não deve resumir-se a uma lógica dicotómica de “sim” ou “não” mas antes pautar-se por uma leitura flexível dependente da circunstância e da natureza da ameaça que os países enfrentam. Como tal, a adoção da legislação internacional e de novas leis nacionais após o 11/9 quer pela França ou Reino Unido pode não se ter traduzido necessariamente num reforço da sua segurança nacional. Após o 11/9, as alterações legislativas implementadas pelos estados - pelo menos nos seis casos analisados no estudo de Den Boer et al - demonstraram uma linha de “continuidade”: “in all states, there has been ‘continuation of trends that had already been under way’ prior to the 9/11 attacks” (Den Boer et al, 2015: 400). Ora, a existência de “continuidade” pode não significar um sinónimo de “reforço” ou um maior aumento a nível da provisão de segurança estatal. O caso Reino Unido parece ilustrar esta incerteza, que é CONCLUSÃO 117 também generalizável para o caso francês. Com vimos, o Reino Unido adotou as medidas a que estaria obrigado por via da força do Direito Internacional (quer da ONU ou UE) e foi mais além. A intensa securitização do fenómeno - através dos discursos assertivos, do display de forças de segurança nas ruas ou de medidas excecionais - parece também sugerir um suposto reforço da segurança. Explica Daniel Pinéu (2011: 19) que “[uma] grave consequência a longo prazo dos ataques do 11 de Setembro e da Guerra contra o terror (…) foi o que poderíamos chamar o reordenamento legal global, baseado num ethos excecionalista – a ideia que medidas extraordinárias e porventura ilegais são necessárias e justificadas para garantir a segurança de Estados ocidentais, ainda que as expensas das liberdades civis dos cidadãos”. Porém, esta situação pode não traduzir necessariamente no reforço do papel do estado. Salientamos dois aspetos. Primeiro, não sabemos se as medidas nacionais adotadas no imediato pós 2001 foram um complemento à sua legislação ou se o Reino Unido terá considerado as medidas supranacionais insuficientes para responder à sua própria sua vulnerabilidade em dada circunstância: recordamos que os estados respondem consoante as suas especificidades históricas. Por exemplo, no rescaldo dos atentados de Londres em 2005, o nível de ameaça no Reino Unido no espaço de um ano (2006-2007) variou entre os dois níveis mais preocupantes da escala, o SEVERO e CRÍTICO. É apenas em 2009 que o nível de alerta é baixado para SUBSTANCIAL (MI5, s/data). Assim, importa olhar para a prática mas, ao que apuráramos, nem as estatísticas da EUROPOL são totalmente clarividentes: nos últimos 10 anos (2006 - 2016) o Reino Unido deteve 1.298 indivíduos e condenou 551. A França, deteve 3.388 e condenou 574 (anexo B2). Por um lado, estes números parecem ser indicativos dos esforços das autoridades no controlo da ameaça mas, por outro, também do seu perigo iminente. Além disso, o veículo principal de combate ao terrorismo não são as condenações mas antes o foco sobre a contraradicalização ou a prevenção da atração das ideologias radicais. Tememos que pouco servirão se o trabalho na CVE não for continuamente reforçado. Segundo, a securitização do fenómeno poderá ter um efeito paradoxal sobre a população. Se encararmos o terrorismo como uma estratégia psicológica, então o “policiamento das ruas” (aliado ao sensacionalismo mediático) pode ter dois possíveis efeitos na ótica da perceção pública: (1) ou poderá reforçar a segurança, contribuindo para um alegado sentimento de proteção ou (2) ou poderá amplificar os sentimentos de CONCLUSÃO 118 insegurança e medo1. Tendemos a concordar com a segunda hipótese: os discursos assertivos sobre o fenómeno, as manifestações imponentes das forças de segurança e o impacto visual dos ataques são os maiores inimigos do sucesso contraterrorista porque perpetuam os objetivos dos grupos terroristas, alimentando o alarmismo coletivo. O ser humano reage mal à incerteza e o medo altera os parâmetros da nossa racionalidade, impedindo-nos de calcular o risco. É no medo percecionado que reside o maior perigo do terrorismo: quando massificado, é irracional e rapidamente contagioso. Como tal, a ideia preconizada na “doutrina do 1%” (Suskind) poderá ter uma maior probabilidade de se verificar: perante um risco com supostas consequências catastróficas, as decisões tendem a ser tomadas independentemente da probabilidade real2. Assim, o esforço adicional quer a nível jurídico (com a adoção de novas normas) ou empírico (com as condenações) não traduz necessariamente, de forma rigorosa, um aumento do papel do estado em termos de provisão de segurança. Não queremos com este argumento afirmar que as normas adotadas não tiveram repercussões nessa provisão mas demonstrar que a sua adoção pode não contribuir diretamente para mitigar um atentando terrorista. 3 - Quais as principais estratégias de contraterrorismo no âmbito da prevenção e combate contra a radicalização na França e no Reino Unido? Conforme descritas no capítulo IV, verificamos que ambos os países parecem sublinhar preferencialmente o setor da educação para prevenir e combater a radicalização. O trabalho com as comunidades locais (nomeadamente a muçulmana) parecer também sugerir a melhor estratégia para lidar com a radicalização islamista, pese embora as críticas despoletadas em prol deste foco. Os programas de contraradicalização estão fundamentalmente a cargo dos estados mas não há dúvidas sobre a influência da ONU e UE nos programas nacionais. Atendendo aos propósitos promovidos por ambos, entendemos que os esforços de contraradicalização seguem as diretrizes gerais delineadas para a luta contra o terrorismo estando estas também 1 Desde 2001, as pessoas voam cada vez menos às terças-feiras. Segundo Mike McCarron, o porta-voz do Aeroporto internacional de S. Francisco: “In the years immediately following 9/11, air travel always significantly dipped on September 11”. Ou seja, nem a intensificação das medidas de segurança nos aeroportos contribuiu para diminuiu a perceção de insegurança. Contudo, “o tempo foi apagando o medo”: é certo que as 3as feiras “não são dos dias mais atarefados da semana” mas, de acordo com várias companhias de avião e agentes de viagens, muitos já não evitam o dia (Hetter, CNN, 2012). 2 Doutrina cunhada por Ron Suskind que dá nome à sua obra vencedora do Prémio Pulitzer em 2006. Também desginada por “Cheney doctrine”: “The title comes from a story (…) in which Vice President Dick Cheney describes Bush administration on dealing with terrorism – «If there’s a 1% chance that Pakistani scientists are helping al-Qaeda build or develop nuclear weapon, we have to treat it as a certainty in terms of our response»”. Em “The One Percent Doctrine”, Suskind critica a administração por formular políticas contraterroristas baseadas primariamente em objetivos políticos e não na realidade geopolítica (Suskind, Time, 2006). CONCLUSÃO 119 subordinadas aos princípios de segurança nacional. Os contradiscursos adotados e implementados centram-se nos valores globais e europeus uma vez que se focam na promoção de uma educação inclusiva, tolerante em prol do diálogo intercultural e do respeito pelas diferentes etnias ou nacionalidades. Face a tudo quanto precede e, em particular, às conclusões das perguntas derivadas, a tentativa de resposta à nossa problemática / pergunta de partida (De que forma a ONU e a União Europeia influenciam o combate à radicalização de indivíduos na França e no Reino Unido?) deverá assim considerar duas ideias sumárias. Primeiro, a influência da ONU e UE sobre os estados da França e do Reino Unido é confirmada pois os princípios veiculados pelas Organizações refletem-se nas legislações nacionais adotadas, quer no âmbito do contraterrorismo em geral quer da contraradicalização em particular. Porém, olhando a prática, a ONU e a UE servem apenas de enquadramento institucional, de apoio e legitimação à ação dos países. Como demonstrámos, o que se poderá questionar não é a existência de influência mas antes a eficácia das normas sobre os atores estatais: se a influência reside na força vinculativa do Direito Internacional, este poderá evidenciar determinadas fragilidades quando posto em prática. Segundo, os esforços para a prevenção e combate contra a radicalização estão subordinados a todos os princípios promovidos quer ao nível global, regional ou nacional. Como tal, a contraradicalização - que, lembramos, apenas constitui uma parte da luta contra o terrorismo – poderá plausivelmente constituir um elo de ligação entre os três níveis de análise. Como tal, ao ser o fio condutor entre os níveis, a sua importância no combate ao fenómeno do terrorismo não poderá ser marginalizada devendo ser encarada como um dos pilares primários do combate contra o terrorismo. 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