Cidades médias: contributos para a sua definição

Resumo: O conceito de cidade média surge pela primeira vez referenciado em França, em finais dos anos sessenta, quando se preparava o VI Plano de Desenvolvimento Económico e Social (1971-76). Contudo, muitos dos princípios e critérios associados à sua definição estiveram presentes no pensamento de técnicos e políticos, bem como nas várias intervenções urbanísticas até então desenvolvidas. Com a crise dos anos setenta, as cidades médias, aproveitando os seus recursos e potencialidades, surgem como alternativas às grandes cidades em crise e reforçam a sua posição nos sistemas urbanos regionais. A segunda metade dos anos oitenta constitui outro marco para as cidades médias. A crescente internacionalização da economia e o aumento da competitividade deram lugar a um novo quadro de relações, onde as cidades médias passam a desempenhar papéis distintos dos anteriores. Surge o conceito de cidade intermédia, conceito que tem por base os pressupostos que definem «meio inovador» ou «território rede». Com os anos noventa emerge a noção de cidade sustentável, que conferiu às cidades médias um novo quadro de potencialidades mas, também, de exigências face a um sistema económico cada vez mais competitivo e globalizado, dando lugar a novas formas de exclusão económica, social e cultural, particularmente visíveis nas cidades médias localizadas em regiões deprimidas. O presente artigo procura, assim, reflectir sobre as dificuldades de definir «cidade média» e a forma como o conceito tem evoluído, respondendo às transformações ocorridas no sistema produtivo e sócio-territorial europeu. Palavras-chave :Cidades médias, cidades intermédias, cidades sustentáveis, meio inovador, desenvolvimento local, globalização Abstract: MEDIUM-SIZED CITIES – HOW TO DEFINE THEM. The concept of medium-sized city was first referred to in France at the end of the 1960s when the 6th Economic and Social Development Policy was under preparation (1971-76). Nonetheless, many of the principles and criteria associated with it had already been borne in the mind of the experts in this field and politicians as well as in the 1Investigadora do Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa e Prof. Auxiliar do Departamento de Geografia da Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa. E-mail: [email protected] Finisterra, XXXVII, 74, 2002, pp. 101-128 CIDADES MÉDIAS. CONTRIBUTOS PARA A SUA DEFINIÇÃO EDUARDA MARQUES DA COSTA 1 urbanism hitherto developed. With the 1970s crisis, medium-sized cities, due to their resources and potential, emerged as an alternative to large cities then undergoing a crisis and reinforced their place in regional urban systems. The second half of the 1980s was also important for medium-sized cities. The growing internationalization of the economy and increasing competitiveness led to a new framework of relations in which medium-sized cities began to play a different role. The concept of intermediary city emerged, based on what defines «innovative milieu» or «network territory». In the 1990s, the idea of the sustainable city emerged to offer medium-sized cities a new framework of possibilities as well as demands faced with an increasingly competitive and globalize economy which has led to new forms of economic, social and cultural exclusion, especially noticeable in small cities in depressed areas. The aim of this paper is to reflect on the difficulty of reaching a definition of «medium-sized city» and the manner in which the concept has evolved as it responds to the transformations within the European productive and socio-territorial system. Key words :Medium-sized cities, intermediary cities, sustainable cities, innovative milieu, local development, globalization process. INTRODUÇÃO No presente artigo discute-se o conceito de cidade média, dando-se particular relevância à questão dos critérios que têm estado na base da sua definição. Ao longo dos quatro primeiros pontos, confrontam-se diferentes perspectivas, conceitos e critérios propostos por vários autores ou países, demonstrando-se a dificuldade em definir cidade média, quer pela heterogeneidade das realidades, quer pela temporalidade dos fenómenos económico-societais, cujas constantes mudanças condicionam o enquadramento dos territórios não metropolitanos. Tendo como ponto de partida esse conjunto de reflexões, na quinta parte procuram-se balizar alguns critérios que poderão servir de base para a identificação das cidades médias. Estes critérios devem permitir definir as cidades médias à luz dos grandes objectivos de desenvolvimento: o aumento da competitividade, a coesão económica e social e a sustentabilidade ambiental. Neste contexto, mais do que critérios de definição, falamos de objectivos que deverão estar na base do estabelecimento das políticas de desenvolvimento e de ordenamento do território. I. DAS ORIGENS DO CONCEITO DE CIDADE MÉDIA As inúmeras reflexões que têm sido feitas acerca das cidades médias ou intermédias, designação que recentemente tem aparecido associada a estas cidades, podem classificar-se em dois grandes grupos: um grupo diz respeito à cidade média na sua dimensão ou na sua leitura à escala urbana; o segundo, relaciona-as com as políticas de ordenamento e de desenvolvimento e, portanto, interliga-as à escala regional. 102 A interpretação da cidade média associada à concepção urbana remete-nos para a dimensão óptima da cidade, encarando-a como uma entidade económica e socialmente equilibrada. Efectivamente, esta leitura da cidade média tem, de forma indirecta, estado sempre presente ao longo dos tempos nas várias culturas e estados. Neste âmbito, as características inerentes à cidade média podem ser relidas na cidade de Aristóteles (384-322 a.C.), na «cidade-jardim» de Ebenezer Howard (1850-1928) ou na «cidade radiosa» de Le Corbusier (1887-1965). O segundo conjunto de reflexões associa as cidades médias às funções e ao papel que estas desempenham no sistema urbano e regional, enquadrando-as numa perspectiva de ordenamento e de desenvolvimento regional, vertente esta que, ao contrário da anterior, só se afirmou muito recentemente. Considerando a primeira perspectiva, ou seja a cidade média como uma aglomeração com uma dimensão física, económica e social que permite a sua auto-sustentação, podemos afirmar que as primeiras alusões à cidade média surgem com Aristóteles. Para este «a primeira condição para uma cidade é, portanto, ter uma massa de habitantes tal que possa bastar para todas as suas funções e procurar-se todas as comodidades da vida civil (…). A própria natureza das funções civis indica o limite do crescimento» (ARISTÓTELES, 330-325 a.C., 1977: 66). «A sociedade que se formou da junção de várias aldeias constitui a Cidade, que tem a faculdade de se bastar a si própria, sendo organizada não somente para conservar a existência, mas também para procurar o bem-estar» (op. cit., p. 7). A sua concepção reflectia, sobretudo, o equilíbrio entre a sua dimensão física, humana e a sua autonomia funcional, sendo nesse equilíbrio que residia o sucesso da governabilidade do estado. Segundo Aristóteles, «É difícil (…) que um Estado, ou mesmo uma cidade, demasiado povoado seja bem governado. Entre aqueles que se consideram muito civilizados, não encontramos nenhum cuja população seja excessiva». Aristóteles, a propósito da dimensão, afirmava ainda que se uma cidade «… tem demasiados habitantes, poderá muito bem, se estiver provida das coisas necessárias, subsistir como nação, mas não será uma Cidade …» (ARISTÓTELES, 330-325 a.C., 1977, p. 66). Esta última afirmação parece indiciar que uma cidade que excede um determinado número de habitantes perde algum equilíbrio, aumentando as dificuldades na sua administração. Com E. Howard e Le Corbusier retomou-se a concepção de equilíbrio entre o crescimento, as funções e os quotidianos dos seus habitantes, e foi neste âmbito que surgiram as cidades novas ou as cidades planeadas para um determinado número de habitantes. O estabelecimento de um limiar populacional máximo indiciava, mais uma vez, que a dimensão física e demográfica das cidades estava associada ao seu equilíbrio e à sua governabilidade. Recentemente, nos anos cinquenta e sessenta, com a emergência das preocupações com o desenvolvimento regional e com a correcção dos desequilíbrios regionais, as cidades médias surgiram aos olhos dos planeadores como uma «solução». Neste período, a cidade média não existia enquanto conceito, muito embora as cidades não metropolitanas e não capitais de estado tenham surgido 103 como parte integrante de uma política regional que considerava as aglomerações urbano-industriais, designadas por «pólos de crescimento» (F. PERROUX, 1955), como a base para a correcção dos desequilíbrios populacionais e económicos que se delinearam após a Segunda Grande Guerra. O conceito de «cidade média» só surgiu, pela primeira vez, uns anos mais tarde em França, associado às políticas de desconcentração de população e actividades implementadas pelo VI Plano de Desenvolvimento Económico e Social (1971-1975). Os documentos preparatórios do VI Plano faziam referência à pertinência da criação de uma política de cidades médias, mas foi apenas em 1971 que esta foi definida. Entre os principais objectivos do VI Plano, contam-se a distribuição mais equilibrada do emprego, a continuação do desenvolvimento da região Oeste e o reforço das regiões de fronteira. O suporte territorial para se atingirem estes objectivos dependia da existência de uma rede urbana equilibrada e para a qual era fundamental o reforço das cidades médias. É neste contexto que se promovem as cidades médias, cuja importância na rede urbana francesa não era de negligenciar. Para além da menção das às cidades médias no VI Plano, vários outros organismos como a «Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale» (DATAR, 1971), a «Direction de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme» do Ministério do Equipamento (DAFU, 1972), o «Système d’Étude du Schéma d’Aménagement de la France» (SESAME, 1971 e SESAME-DATAR, 1972) e ainda o «Conseil National des Économies Régionales et de la Productivité» que, em Outubro de 1972, organizou em Nice o seu XXI Congresso, desenvolveram relatórios de diagnóstico e de avaliação que frisavam a importância das cidades médias. O relatório apresentado pelo Ministério do Ordenamento do Território, do Equipamento, do Alojamento e do Turismo reconhecia que as «cidades médias» se inscreviam na continuidade das políticas das «metrópoles de equilíbrio» cujo aparecimento não se podia conceber num contexto isolado, quer no plano da produção, quer no consumo, nos serviços e em outros aspectos (SESAME, 1971, in LAJUGIE, 1973). Em 1971, o Livro Branco do «Comité d’Études et de Liaison des Intérêts Bretons» reforça os pareceres apresentados ressaltando a importância de uma rede de cidades médias no sentido de controlar o seu crescimento, de ordenar os seus espaços e de acentuar a complementaridade de funções. O estabelecimento das relações depende da existência de vias de comunicação e do reconhecimento de que os espaços urbano e rural serão encarados como complementares e não como unidades opostas (LAJUGIE et al., 1979). O trabalho preliminar apresentado em 1972 pela «Direction de l’Aménagement Foncier e de l’Urbanisme» (DAFU, 1972) procedia a uma análise das cidades médias nos seus vários aspectos, como as questões do crescimento demográfico, fluxos migratórios, emprego e condições de vida. O estudo demonstrou que as cidades médias com maior dinamismo de crescimento se localizavam em regiões onde existiam metrópoles de equilíbrio, conclusão que parecia bastante 104 favorável à definição de uma política de cidades médias na continuidade das metrópoles de equilíbrio. Outro estudo analítico e prospectivo elaborado pelo SESAME, datado de 1972, avaliava os argumentos que eram habitualmente apontados a favor da criação de uma política de cidades médias (SESAME-DATAR, 1972). Outro estudo relevante para a criação de uma política de cidades médias foi o relatório de LAJUGIE apresentado ao Conselho Económico e Social (CES) e por este aprovado em 1973. O relatório dividia-se em duas partes distintas: na primeira demonstrava-se a importância das cidades médias na rede urbana francesa e como estas poderiam oferecer uma qualidade de vida superior aos seus habitantes; na segunda parte questionava-se a viabilidade de uma política de cidades médias. Para tal foram definidos os objectivos, os procedimentos e os meios necessários à execução dessa política. Segundo o relatório apresentado ao CES (LAJUGIE, 1974), as cidades médias deveriam: • constituir centros de emprego industrial e terciário alternativo às grandes cidades para a população que migre dos territórios rurais envolventes; • oferecer alojamento e equipamentos colectivos à população que chega e reside na cidade; • dispor de serviços públicos (educação, saúde, cultura, desporto, lazer) capazes de oferecer aos seus habitantes qualidade de vida urbana; • possuir meios de comunicação que não só assegurem a sua ligação aos níveis mais elevados da hierarquia urbana, como também ao espaço rural envolvente; • assegurar a coesão regional, no sentido da não exclusão do espaço rural envolvente. II. A INSUFICIÊNCIA DO CRITÉRIO QUANTITATIVO PARA A DEFINIÇÃO DE CIDADE MÉDIA A designação «cidade média» coloca de imediato a questão da sua definição. Esta, muito embora tenha implícita uma noção de dimensão física e populacional, enferma das mesmas dificuldades que a definição de «cidade». A diversidade de valores propostos pelas várias organizações internacionais e nos estudos levados a cabo em vários países vem demonstrar a insuficiência de um critério que assente exclusivamente na dimensão populacional. Contudo, mesmo reconhecendo a existência de limitações na utilização de um critério quantitativo, é importante identificar esses valores e os factores subjacentes a essa diversidade. 105 1. A diversidade de valores à escala mundial e europeia Um dos factores que explica a dificuldade de encontrar um valor quantitativo que identifique uma cidade média é o facto de a dimensão populacional proposta variar com a escala de análise. À escala mundial os valores apresentados são bastante heterogéneos e enquadram-se num intervalo bastante alargado, obviamente necessário para cobrir as diferentes e específicas situações das redes urbanas dos países. Algumas organizações internacionais consideram como limiar mínimo os 100 000 habitantes, como é o caso da Organização das Nações Unidas (ONU), que publica informação para as cidades com mais de 100 000 habitantes e, numa comunicação apresentada na Conferência «Habitat II», realizada em Istambul em 1996, foram consideradas cidades médias as que possuíam entre 100 mil e 2 a 3 milhões de habitantes (UIA, 1998). Outros estudos realizados apontam para valores um pouco diferentes dos anteriores, mas igualmente elevados. Assim, no VII Congresso Ibero-Americano de Urbanismo, decorrido em Pamplona, em 1996, consideraram-se «médias» todas as cidades com 20 000 a 500 000 habitantes, enquanto em estudos mais recentes desenvolvidos no âmbito de um trabalho da União Internacional dos Arquitectos intitulado «Cidades Intermédias e Urbanização Mundial» considerou-se que as «cidades médias estão entre os núcleos pequenos (menos de 20 000 habitantes) e as grandes megalópoles do mundo (cidades com mais de 8 milhões de habitantes)» (UIA, 1998, p. 2). À escala europeia, os valores apresentados em vários estudos são inferiores aos anteriores. Uma classificação de centros urbanos da Comissão Europeia define como «grandes cidades» as que possuem mais de 250 000 habitantes, «médias» as que possuem entre os 100 e os 250 000 habitantes e «pequenas» cidades as de dimensão inferior a 100 000 habitantes (CHESHIRE et al., 1988; DATAR, 1989), mas PARKINSON et al., em trabalho para a CE (1992), consideraram como cidades médias centros com uma dimensão superior a 250 000 habitantes. No relatório EUROPA 2000+ o intervalo de análise alargou-se, encontrando-se as cidades médias entre os 20 000 e os 500 000 habitantes (CE, 1994b). Os limiares populacionais tão elevados propostos pela Comissão Europeia e outras organizações internacionais justificam-se num contexto de estudos sobre a rede urbana mundial ou europeia. No entanto, à escala nacional e regional os valores são mais baixos, nomeadamente para países como Portugal e a Grécia (ambos com um baixo grau de urbanização) ou a Bélgica e a Dinamarca, cujos elevados níveis de urbanização estão associados à existência de uma densa rede de cidades de dimensão inferior a 100 000 habitantes. Em ambas as situações anteriormente citadas, o número de cidades com dimensão compreendida entre os 100 000 e os 250 000 habitantes é reduzido, não significando, contudo, que nesses países não existam cidades com as funções e as características habitualmente atribuídas às cidades médias. 106 Neste contexto, quando as análises se reportam à rede urbana de um país ou especificamente às cidades médias de um país ou de uma região, os valores populacionais considerados são inferiores aos praticados em estudos sobre o sistema urbano europeu, ou seja, muito inferiores aos 100 000 habitantes. Procurando adaptar o critério às realidades dos países da Comunidade Europeia, RODRIGUEZ-AVIAL (1989) aponta para valores compreendidos entre os 50 000 e os 200 000 habitantes. A França é dos países da Europa onde existe maior número de referências às cidades médias e aos seus valores quantitativos. A DATAR (SESAME-DATAR, 1972) classificou como cidades médias todos os aglomerados que possuíam entre 30 000 a 200 000 habitantes. A «Direction de l’Aménagement Foncier e de l’Urbanisme» (DAFU, 1972) classificou-as entre os 20 000 e os 100 000 habitantes, intervalo que foi igualmente considerado pelo «Institut National de la Statistique et des Études Économiques» (INSEE) francês e por vários autores franceses como LAJUGIE (1974) e COMMERÇON (1996). O trabalho apresentado pela «European Foundation Improvement for Living and Working Conditions» (EFILWC, 1994) aponta valores diversos para os casos grego, italiano e espanhol. No caso da Grécia, consideram-se cidades médias, para além de Patras, Heraklion, Larisa e Volos, outras cidades com dimensão inferior aos 100 000 habitantes que se destacam pelas funções desempenhadas ao nível nacional e regional: Alexandroupolos, 39 213 habitantes, Veria, 38 871 habitantes, Xanthi, 37 462 habitantes e Kerkyra, 36 875 habitantes (valores registados em 1991, EFILWC, 1994). No mesmo estudo, para o caso italiano, consideraram-se cidades médias todas aquelas que possuem uma posição intermédia na rede urbana. Quer isto dizer que as cidades médias italianas oscilam entre 140 000 habitantes (Perugia) e 270 000 habitantes (Messina). Quanto à Espanha, o estudo enumera as onze primeiras cidades do ranking urbano (de Madrid a Córdoba, esta última com cerca de 300 000 habitantes) como sendo grandes cidades, o que coloca as cidades médias abaixo dos 300 000 habitantes. O trabalho não refere o limite máximo, referindo-se apenas a algumas cidades como Alicante e Oviedo (que registavam em 1991, respectivamente, 267 421 habitantes e 195 651 habitantes). Segundo o trabalho apresentado pela UIA (1998), Lérida, cidade com 112 461 habitantes, é considerada uma cidade média espanhola, o que se insere dentro do escalão apontado por IBARZ (1996), de 20 000 a 200 000 habitantes. Contudo, o autor comenta a existência de pequenos sistemas urbanos, de cidades ou sistemas economicamente muito especializados (como os eixos turísticos do litoral) que individualmente podem ter uma dimensão inferior a 20 000 habitantes mas, em conjunto, ultrapassam os 200 000 habitantes (IBARZ, 1996). Relativamente aos países do Norte da Europa, os valores encontrados não são muito distintos, muito embora estas cidades tenham uma importância assinalável nos sistemas urbanos e de povoamento destes países. WILBERG (1991) num estudo sobre as cidades médias na Suécia, considera como limiar os 50 000 107 habitantes e, como máximo, dimensões populacionais imediatamente inferiores às das áreas metropolitanas. Sendo Malmö a aglomeração metropolitana de menor dimensão (a Área Metropolitana possuía 502 874 habitantes, em 1995) e Uppsala a maior cidade não metropolitana (183 472 habitantes, em 1995), então podemos inferir que o limite máximo populacional das cidades médias na Suécia são os 200 000 habitantes. No entanto, o critério assumido pelo autor é consideravelmente diferente do decretado pelo parlamento sueco, que exige um mínimo de 50 000 habitantes a residir na cidade e 60 000 empregos afectos ao município para que se considere uma cidade como média. Seguindo este critério, existem 36 cidades médias na Suécia, que albergam mais de 2,7 milhões de habitantes, o equivalente a um terço da população sueca. A situação dos países da Europa de Leste não é muito diferente da Europa Ocidental. DZIEWONSKI (1986), num pequeno artigo sobre as principais transformações ocorridas no sistema urbano polaco, refere que as cidades médias polacas surgem no intervalo dos 30 000 a 100 000 habitantes. O seu crescimento durante a década de setenta surgiu associado à reforma administrativa que deu lugar às novas pequenas unidades administrativas – voivodships, cujas capitais eram as pequenas e médias cidades que reforçaram a sua importância na rede urbana polaca. Em Portugal, os valores apontados por vários autores e instituições são distintos. Efectivamente, se considerarmos o critério europeu relativo à dimensão populacional (100 000-250 000 habitantes), Portugal não tem cidades de dimensão média. No entanto, os casos estudados centram-se sobre cidades ou sistemas urbanos não metropolitanos, tais como Viseu, Aveiro, Torres Novas- -Entroncamento, Santarém-Cartaxo-Almeirim e Beja (AVELINO, 1998; GASPAR et al., 1998) ou outros como Caldas da Rainha (FONSECA, 1996), Coimbra (CAETANO, 1996) e Évora (FERRÃO, 1997). No estudo anteriormente referido (EFILWC, 1994), para o caso português classificam-se como centros de dimensão média todos os aglomerados até ao nível 32, seguindo a classificação funcional dos centros urbanos elaborada pelo Ministério do Planeamento e Administração do Território. No entanto, o Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e de Apoio à Execução dos PDM (PROSIURB) elege como cidades médias, cidades com dimensão inferior (caso de Mirandela, que ronda os 10 000 habitantes). O critério de escolha ultrapassa a lógica demográfica, atendendo sobretudo à sua importância regional e ao contributo para a organização de sistemas urbanos regionais. 108 2Consideram-se cinco níveis de centros: de âmbito macro-regional (nível 1); de âmbito regional (nível 2); de âmbito sub-regional (nível 3); de âmbito supra-concelhio (nível 4); e de âmbito concelhio (nível 5) (MPAT). 2. Limitações para a definição de um critério A heterogeneidade de valores apontados anteriormente demonstra a dificuldade em sustentar a definição de cidade média em critérios que se relacionam com a sua dimensão física e demográfica e em efectuar ora estudos comparativos entre países ora evolutivos no tempo. Segundo MICHEL (1977), «sabe-se muito bem o que é que a cidade média não é, mas dificilmente podemos saber o que é. O conceito é tão vago que nos questionamos se a cidade média não é uma ilusão ou (…) uma noção com um interesse medíocre» (p. 642). Este autor propôs-se determinar a média aritmética da população dos centros urbanos, mas método enfermava de erros importantes. Seguindo este método, no caso de países cujas redes eram macrocéfalas ou bicéfalas, o cálculo da média daria lugar a valores que não encontrariam correspondência na existência de cidades nesse escalão. Outros autores propuseram a definição de cidade média a partir das funções desempenhadas. As cidades médias eram assim designadas não só pela sua dimensão, mas porque se encontravam em níveis intermédios da hierarquia urbana e, como tal, desempenhavam funções compatíveis com a sua posição na rede urbana dos países. Esta correspondeu à perspectiva funcionalista de cidade média, importante nos anos sessenta e setenta, período em que as cidades médias começaram a ser encaradas como elementos estratégicos no estabelecimento de redes urbanas equilibradas e motores do processo de desenvolvimento regional. A definição destas cidades baseava-se nos critérios demográfico e funcional (posição que ocupavam no sistema urbano nacional), critérios estes que têm sido desde sempre criticados por vários autores, nomeadamente nos anos noventa, quando se assiste a uma retoma das cidades médias e, como tal, se voltam a discutir os critérios que poderão estar na base da sua definição (FERRÃO et al., 1994; FERRÃO, 1995a). Citando FERRÃO (1995a), «é justamente esta relação determinista, este fatalismo dimensional, que hoje é criticado, confirmando que a visão actual da realidade cidade média é diferente da que prevaleceu nas décadas anteriores» (p. 12). As dificuldades em definir as cidades médias com base em critérios demográficos e funcionais estão associadas a vários factores sobre os quais importa reflectir. Por um lado, depende do grau de urbanização e do sistema de povoamento, por outro, depende do próprio conceito de urbano. Factores como as diferenças na organização político-administrativa e o nível de desenvolvimento económico e social de cada país ou região são igualmente importantes, permitindo relevar a necessidade de compreender as diferenças e os contextos regionais em que se inserem as cidades (MARQUES DA COSTA, 2000). Procuremos analisar esses factores com maior detalhe. 109 Contudo, é reconhecida a dificuldade em basear a identificação de cidades médias em elementos subjectivos como o modo de vida, a qualidade de vida e a menor incidência dos problemas sociais que afectam as grandes cidades. Esta dificuldade passa pelo facto de a definição ter por base a posição das cidades médias em relação às grandes cidades, baseando-se em padrões e comportamentos destas e não em características próprias destas cidades. Outra proposta é a apresentada pela Federação dos Presidentes das Comunas-Sede de Cidades Médias em França, que reúne mais de 190 presidentes que representam mais de 7 milhões de habitantes. Estes consideram cidades médias, cidades «autónomas», independentes das grandes aglomerações, no centro de uma bacia de emprego ou de uma região. A estas podem juntar-se as sedes de departamento com menos de 20 000 habitantes e um certo número de pequenas cidades dinâmicas ao nível regional (TOINARD, 1996). O conceito de «autónoma» é igualmente subjectivo e traduz a visão parcial de um dos actores da cidade – o poder local, estando a «autonomia» associada a uma limitação administrativa. Não negando a importância destas cidades no exercício do poder local, afirma-se que foi criada a ideia de que as cidades médias podem constituir elementos fundamentais no processo de reestruturação territorial do país. Estas definições transparecem sobretudo as expectativas criadas à volta das cidades intermédias, conceito a desenvolver adiante, quer no que podiam representar como alternativa de vida para as famílias, quer como entidades, per si, mobilizadoras do processo de desenvolvimento regional, facto que foi particularmente reconhecido pelos políticos locais. As reflexões anteriores mostram que, muito embora nas políticas regionais continuassem a transparecer uma forte componente hierárquico-funcional, as cidades médias se definiam não só pela sua dimensão demográfica e funcional em relação aos sistemas urbanos nacionais mas, também, pela sua dimensão demográfica e funcional à escala regional, ao mesmo tempo que incorporavam outros critérios mais subjectivos, relacionados com o modo de vida das famílias e os seus quotidianos e valores. IV. DA CIDADE MÉDIA À CIDADE INTERMÉDIA O processo de desconcentração da população e das actividades beneficiou particularmente as cidades médias, que pela sua dimensão demográfica e económica se apresentaram como alternativas à localização de actividades e pessoas. A cidade média surgiu como uma entidade em redor da qual se organizou o sistema produtivo e social, parte fundamental dos processos de desenvolvimento de base endógena. Nos anos oitenta, e no seguimento das discussões tidas na década anterior a propósito das cidades médias, simbolizando a capacidade de estabelecer relações e integrar redes, aparece um novo conceito, o de «cidade intermédia» (GAULT, 1989). Segundo o autor, as diferenças entre a cidade média e a cidade 116 intermédia são fundamentalmente diferenças que se prendem com aspectos de natureza qualitativa e não quantitativa, demonstrando, assim, a própria evolução dos critérios e dos conceitos que estão na base da definição de cidade média. «Com efeito, a noção de cidade média remete para aspectos estáticos: poder, população, média, em suma, valores estatísticos (…). Insistir sobre a noção de cidade intermédia é, ao contrário, sublinhar a importância de aspectos dinâmicos, a noção de estratégia, de posição a conquistar, de espaço a construir, de posição a ocupar, de mediações a criar entre os homens, os capitais, as sinergias a desenvolver…» (LAVIGNE citado por GAULT, 1989, p. 77). Este conceito impôs-se com a internacionalização da economia e a alteração das condições de competitividade que ocorreram nas últimas duas décadas. A cidade média não se define pela sua posição em relação ao sistema urbano regional e nacional (estrutura funcional do tipo hierárquica e uma estrutura espacial fechada), mas pela forma como estabelece relações com as diversas componentes desses sistemas. Por um lado, a cidade intermédia estabelece a ligação entre os níveis superiores e inferiores da hierarquia, por outro, a cidade intermédia é também a cidade que estabelece relações com outros territórios/ cidades do mesmo nível hierárquico, que desenvolvem funções complementares ou similares, no espaço nacional ou internacional, articulando-se em rede, numa visão de integração num espaço mais abrangente (integração à escala nacional e internacional). Esta modificação do conceito mostra a sua readaptação aos novos objectivos da política regional e aos novos desafios impostos pela globalização. Assim, enquanto a cidade média dos anos sessenta e meados de setenta se enquadrava numa lógica de sistema urbano fechado, ou seja, em relação ao sistema urbano 117 Figura I – Evolução dos critérios de definição de Cidade Média. Figure I – Evolution of criteria defining Medium-Sized City. de cada país, a cidade intermédia enquadra-se nas novas leituras que se podem fazer dos sistemas urbanos, que segundo FERRÃO (1995b) assumem três características fundamentais: a internacionalização decorrente da globalização dos sistemas produtivos e sociais, o que permite que algumas cidades de média dimensão desempenhem funções que não se limitam às correspondentes à sua posição na hierarquia no sistema urbano nacional, mas possuam funções ou especializações que lhes permitem afirmar-se internacionalmente; a sobreposição das visões hierárquica e em rede, a integração da cidade média numa lógica de rede modifica o seu papel, que deixa de se reduzir ao de capital regional ou sub-regional; a transformação do espaço geográfico em espaço de fluxos. Neste âmbito, os critérios para a sua definição alargam-se e introduzem novas leituras do sistema de organização económico e territorial. GAULT (1989), citando AGNÉS DESMAREST-PARREIL, afirma que a cidade intermédia, impulsionada por novas estratégias de relacionamento e concertação dos poderes públicos, dos sectores económicos, das instituições de formação, das associações e da população, apresenta-se como um excelente palco para a conciliação entre os processos globais e locais. A definição proposta pela União Europeia reforça a ideia da cidade intermédia como uma entidade local capaz de gerar inovação e promover o desenvolvimento sustentável (CE, 1994a, 1997b) e é neste contexto que os estudos da EUROPEAN FOUNDATION FOR THE IMPROVEMENT OF LIVING AND WORKING CONDITIONS (1994) designam a cidade média como «uma pequena grande cidade, que possui capacidade de combinar as vantagens de ambas, sem absorver as suas desvantagens» (pp.7). Pelo aproveitamento das potencialidades locais, estas cidades oferecem, assim, condições para a implementação de projectos de desenvolvimento e de promoção da sustentabilidade urbana. V. O PARADIGMA DAS CIDADES SUSTENTÁVEIS – NOVO ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL PARA A DEFINIÇÃO DA CIDADE MÉDIA 1. As Cidades Sustentáveis O conceito de Desenvolvimento Sustentável, referenciado pela primeira vez no Relatório de Bruntland, da WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT, «Our Common Future» (1987), define-se como «um processo de mudança no qual a exploração dos recursos, a orientação dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e as mudanças institucionais se enquadrem tanto nas exigências do futuro como nas do presente» (p. 9). Estando uma parte significativa da população mundial a viver em cidades e mantendo-se a tendência de urbanização, parece necessário que o conceito e os princípios de desenvolvimento sustentável se apliquem às cidades, pois elas são, por excelência, os territórios onde essas mudanças terão maiores impactos. 118 A cidade sustentável tem assim como objectivo prioritário o bem-estar da população a longo prazo, o que compreende a satisfação das necessidades económicas e materiais mas também as de ordem cultural, social e ambiental como apontado na «Carta das Cidades Europeias Sustentáveis» (ICLEI, 1995a). O desenvolvimento urbano sustentável tem implícitas a aprendizagem colec-tiva, onde se gerem conflitos e vontades, a abordagem conjunta dos diferentes sistemas que compõem a cidade (sistema económico, social, físico-construído, cultural e ambiental), a sua evolução e as interacções dinâmicas (externali-dades, feed-backs, sinergias), evidenciando a participação de todos os agentes nesses processos. A «Carta das Cidades Europeias para a Sustentabilidade», assinada em Aalborg a 27 de Maio de 1994, durante a «1.ª Conferência Europeia sobre Cidades Sustentáveis», constituiu o primeiro passo para a aplicação dos princípios de sustentabilidade às cidades, locais onde residia cerca de 80% da população europeia. O primeiro aspecto a sublinhar é que cada cidade signatária da Carta assumia a sua responsabilidade na degradação da qualidade de vida e ambiental e como tal, seguindo o princípio do poluidor-pagador, comprometia-se a desenvolver novos modos de vida e novas práticas de sustentabilidade urbana. Assim, a aplicação do conceito de desenvolvimento sustentável às cidades pressupõe a incorporação dos princípios de justiça social, de produção de economias estáveis e de sustentabilidade ambiental. Estes três princípios estão interligados de forma clara: a justiça social assenta na sustentabilidade económica e na equidade, que por sua vez requerem sustentabilidade ambiental. Após a assinatura da Carta iniciou-se a «Campanha das Cidades Europeias Sustentáveis», cuja primeira fase durou dois anos. Neste período sensibilizaram- -se as autoridades locais para a assinatura da Carta, bem como para a necessidade de se desenvolverem iniciativas enquadradas no âmbito da «Agenda 21». A campanha teve ainda como objectivos promover a organização do Prémio «Cidade Sustentável», formular recomendações à Comunidade Europeia e fornecer um contributo ao Grupo de Peritos do Ambiente Urbano sobre a sustentabilidade urbana. Atendendo às prioridades3e ao quadro de objectivos a atingir em matéria de ordenamento do território e desenvolvimento económico e social, parece pertinente que as cidades médias sejam cidades sustentáveis. 119 3Para se atingir a sustentabilidade urbana as cidades signatárias inventariaram um conjunto de prioridades a seguir: reconhecer a importância das estratégias de natureza local; encarar o desenvolvimento urbano como um processo criativo, local e equilibrado, onde a negociação entre actores, políticos e habitantes é parte integrante desse processo; promover uma economia urbana para a sustentabilidade; defender a equidade social para a sustentabilidade; promover padrões de uso sustentável do solo, privilegiando-se políticas de ordenamento, avaliando as iniciativas e os seus impactes ambientais; promover uma mobilidade urbana sustentável onde deverão privilegiar-se formas de «mobilidade ecológica», nomeadamente pela inovação nas formas de gestão e em novas modali- Esta analogia permite responder a questões relacionadas com a definição das cidades médias ao mesmo tempo que serve de enquadramento para o estabelecimento de políticas de desenvolvimento regional onde estas constituem uma âncora para o desenvolvimento sustentável dos territórios. Deste modo, duas leituras podem ser feitas: uma primeira, que elege ou classifica como cidade média uma entidade cujas características se enquadram na definição de cidade sustentável, e uma segunda leitura que aponta para o campo político-instrumental. Neste caso, as ditas características das cidades sustentáveis devem ser entendidas como metas a atingir, metas estas que deverão estar na base das políticas de desenvolvimento. 2. Esboço para um enquadramento conceptual para a definição de Cidade Média Durante a crise que afectou as grandes cidades na década de setenta e a primeira metade da década de oitenta, as cidades médias demonstraram um dinamismo associado aos processos de crescimento e desenvolvimento de base local. É neste contexto que a Terceira Itália foi apontada não só como o paradigma produtivo dos anos oitenta mas, também, como paradigma dos novos modelos de desenvolvimento local (BAGNASCO, 1977; BECATINNI, 1979; GAROFOLI, 1981, 1983, 1994; PIORE E SABEL, 1984, in BENKO e LIPIETZ, 1994, entre outros). Contudo, a partir da segunda metade da década de oitenta, o reforço da internacionalização e da competitividade económica veio favorecer fundamentalmente as grandes cidades, que se assumiram como centros de decisão política, económica e financeira, bem como pólos de difusão de conhecimento e inovação (HALL, 1995; BAILLY, JENSEN-BUTLER e LEONTIDOU, 1996; SASSEN, 1991, 1994; VELTZ, 1993; SAVY, 1993; BONNEVILLE, 1994, in CORADE E LACOUR, 1995, entre outros). As pequenas e médias cidades e os restantes territórios não metropolitanos enfrentam, assim, grandes desafios de afirmação e integração no sistema global, que passam, naturalmente, pela sua capacidade de internacionalização e integração nas redes económicas e sociais de natureza local e global, aspectos que importa considerar no estudo das cidades médias. Os pressupostos fundados nas teorias económicas clássicas são insuficientes para compreender estes processos, pois não contemplam as especificidades locais dos territórios e as relações sociais e institucionais que se estabelecem dentro destes e sobre as quais assentam as estratégias de desenvolvimento territorial. 120 dades de transporte público; reconhecer a responsabilidade pelo clima mundial, compreendendo-se a necessidade de encontrar respostas no sentido de controlar possíveis contaminações dos ecossistemas (rios, floresta, …) e de desenvolver fontes de energia renováveis; atender à prevenção da intoxicação dos ecossistemas, ou seja,as cidades estão conscientes do crescente número de substâncias perigosas que se envolvem no sistema e reconhecem a importância de controlar a sua emissão; promover a auto gestão no plano local, condição necessária da sustentabilidade; incentivar os cidadãos como protagonistas da sustentabilidade e o envolvimento da comunidade. Assim, importa olhar as cidades médias à luz de novas leituras conceptuais, destacando-se a abordagem da regulação, perspectiva que reconhece a heterogeneidade dos modelos de desenvolvimento económico e de diferentes modos de regulação e a sua influência na organização do território (BENKO e LIPIETZ, 1994; BOYER, 1995a, 1995b; BOYER e LIPIETZ, 1995). Num quadro de globalização, a individualização e caracterização da cidade média passa pela identificação das dinâmicas fundadas nos recursos locais e na sua articulação com o meio social, cultural e ambiental. A regulação está presente quando interagem, de forma equilibrada, as esferas económica, social, política e cultural da sociedade, combinando a dinâmica funcional e o comportamento individual. Nesta base, é fundamental conhecer as formas institucionais que ajudam os agentes a responder às mudanças na estrutura territorial. Estas formas variam consoante os territórios e a época em que actuam, ou seja, «este conjunto de regras e de procedimentos varia no tempo e no espaço, havendo estruturas que podem funcionar de diferentes maneiras, relativamente estáveis de crise para crise» (BENKO, 1999, p. 102), realçando a importância de considerar estas entidades não só na caracterização das cidades médias mas fundamentalmente quando encaramos as cidades médias como instrumentos de uma política de desenvolvimento territorial. Tendo em atenção esta última perspectiva, verifica-se que as cidades médias devem ser capazes de se afirmar como entidades com dinâmicas próprias, mobilizadoras de recursos e agentes locais, concertando actores e desenvolvendo formas de regulação económica e social que lhes garantam a sustentabilidade do seu processo de desenvolvimento. A dinâmica das cidades médias dependerá igualmente do seu grau de inserção nos sistemas regional, nacional e global, justificando-se a necessidade da sua integração nas redes de cooperação. 121 Objecto Estudo Domínios Análise Conceitos Escala Objectivos a atingir Objecto Estudo Demográfico Sustentabilidade Local Competitividade económica Económico Cidade Cidade Média Social e Cultural Meio Inovador Coesão Social Intermédia - Sustentável Ambiental Território - Rede Global Desenvolvimento Sustentável Figura 2 – Quadro conceptual de análise da Cidade Média. Figure 2 – Conceptual framework to analyze the Medium-Sized City. Estas noções remetem-nos para os conceitos de «sustentabilidade», «meio inovador» e «território-rede», sendo que a relação entre estes nos permite desenvolver uma abordagem conciliadora entre os níveis local e global, promovendo o aproveitamento dos recursos e a mobilização das estruturas locais ligadas à governabilidade territorial, ao mesmo tempo que responde à necessidade de se atingirem os objectivos explicitados e delineados ao nível europeu, isto é, a competitividade equilibrada do território europeu, a coesão social e o desenvolvimento sustentável. O conceito de sustentabilidade urbana, tal como foi anteriormente abordado, fundamenta-se na Carta de Aalborg (ICLEI, 1995a) e incorpora três princípios, que se encontram interligados: gerar economias sustentáveis (princípio da eficiência económica), justiça social (princípio da equidade social) e sustentabilidade ambiental (princípio do equilíbrio do património construído, cultural e ambiental).Reconhece-se, ainda, a importância dos agentes locais na condução de processos de desenvolvimento criativos e equilibrados e, neste contexto, cada uma das cidades «deve encontrar o seu próprio caminho para alcançar a sustentabilidade». Para tal, «devem integrar-se os princípios de sustentabilidade em todas as políticas e fazer das especificidades de cidade a base de estratégias locais adequadas» (ICLEI, 1995a, 1995b). O conceito de meio inovador (Groupe de Recherche Européen sur les Milieux Innovateurs, GREMI) defende a emergência de novas formas de produção e o desenvolvimento do território como um fruto do processo de inovação (MAILLAT, 1995, in HALLIN e MALMBERG, 1996). O meio inovador associa o processo de desenvolvimento local ao território e define-se por várias características que podem também encontrar-se nas cidades: • um espaço geográfico constituído por recursos materiais (infra-estruturas) e imateriais (saber-fazer, relações, …) relacionados por actores individuais e colectivos; • uma lógica organizativa, enquadrada pela inovação, que permite aos actores utilizarem os recursos do meio; • uma capacidade de aprendizagem específica que permite modificar o comportamento em função das mudanças do ambiente. Segundo CAMAGNI (1991), meio inovador é uma rede de relações sociais informais num espaço geográfico limitado, onde existe uma capacidade de inovação local e um processo de aprendizagem colectiva, leituras que podem ser aplicadas à cidade média. Para tal, pressupõe-se a sua análise em várias dimensões: económica, onde se caracteriza o sistema económico e se avalia a diversificação do tecido produtivo; social, onde se colocam em evidência as características sociais do sistema local; educacional onde, para além da importância da ciência e investigação, se analisam as formas de reprodução das competências técnicas; mercado de trabalho, onde se evidenciam as estratégias das empresas, o grau de formação e outras características qualitativas dos recursos humanos; 122 ambiente cultural e a qualidade de vida. A afirmação destes meios é naturalmente um suporte fundamental para a sustentabilidade económica, sócio-cultural e ambiental dos processos de desenvolvimento. A definição da cidade média deverá ainda responder aos objectivos que norteiam o conceito de território-rede, noção que se foi afirmando durante os anos noventa e se constitui fundamental para compreender as relações entre os sistemas local e global (CAMAGNI, 1991). A este conceito associa-se a noção de cidade intermédia já trabalhado por GAULT (1989) e cuja definição, como vimos anteriormente, ultrapassa critérios demográfico-funcionais, incorporando outros que a relacionam com a sua posição nas redes de nível regional, nacional e global. Essa função toma o nome de intermediação e já serviu de base à definição de cidade intermédia.A intermediação depende, assim, da sua capacidade relacional e da sua interactividade com os espaços regional, nacional e global, o que exige necessariamente quadros de desenvolvimento sustentável do ponto de vista económico, social, cultural e ambiental, fundamentais para a afirmação de meios inovadores. Assim, considerando os três conceitos anteriores, há que distinguir duas dimensões: — como critérios de base para a definição das cidades médias (por forma a identificar as cidades que possuem ou não estas características); — como objectivos a atingir, constituindo, neste caso, a base (conceptual e operativa) para o estabelecimento de políticas de desenvolvimento territorial ancoradas nas cidades. É tendo como enquadramento os conceitos anteriores que se devem afirmar as cidades médias, uma vez que estas deverão responder económica, social e culturalmente aos desafios da competitividade, da coesão económica e social e da sustentabilidade, objectivos a atingir em matéria de desenvolvimento e de ordenamento territorial. Neste contexto, as cidades médias podem constituir elementos estruturantes dos processos de desenvolvimento regional e local, em particular nas regiões periféricas, onde a escassez de recursos físicos, humanos e financeiros retarda os processos de convergência regional e de sustentabilidade do desenvolvimento. CONCLUSÃO Como explanado ao longo do texto, desde meados de sessenta que se tem procurado definir «cidade-média», aplicando-se critérios e conceitos que se enquadram nos paradigmas dominantes em cada período. Esta busca de definição retrata dois aspectos: por um lado, a dificuldade em identificar as características básicas de uma cidade média; por outro, a importância que estas têm 123 vindo a assumir na evolução dos sistemas urbanos e regionais. Esta relação, parecendo contraditória, não o é, pois é efectivamente a diversidade de funções e de percursos de valorização dos recursos desenvolvidos por estas cidades, que permite a introdução de novos critérios de definição, realçando-se o seu papel para o equilíbrio dos sistemas urbanos e regionais e para o processo de desenvolvimento regional em geral. Paralelamente à questão da definição da cidade média, coloca-se a questão do seu contributo para as políticas de desenvolvimento regional. É reconhecido o papel das cidades médias em diferentes escalas: à escala europeia e nacional são entendidas fundamentalmente como instrumentos de ordenamento do território, à escala regional e sub-regional, mais do que peças de ordenamento, as cidades médias são instrumentos de desenvolvimento regional, papel que se acentua em áreas marginais. Neste âmbito, os critérios considerados (demográfico, económico, assentes na qualidade de vida ou nos valores sócio-culturais destas mesmas cidades), entendidos na dupla perspectiva que valoriza as especificidades dos territórios ao mesmo tempo que se promove a sustentabilidade desses processos, mais do que critérios de definição, são metas a atingir no âmbito das políticas de ordenamento e desenvolvimento territorial. BIBLIOGRAFIA ARISTÓTELES (1977) – Tratado da Política. Original de 330-325 a.C., tradução e edição de Julho de 1977. Livros de Bolso n.º 158, Edições Europa-América, Lisboa. ASSOCIATION BUREAUX-PROVINCES (1979) – Villes Moyennes et développement des activités tertiaires, Actes du Colloque d’Angers, 25-26 Octobre, Association Bureaux-Provinces, Paris. AVELINO, J. L. (1998) – O protagonismo territorial das cidades intermédias. O sistema urbano local de Santarém/Almeirim/Cartaxo. EPRU, n.º 48, Centro de Estudos Geográficos, Lisboa. BAGNASCO, A. (1977) – Tre Italie. 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