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Trabajo Fin de Grado Mecanismos de regulación de la gestión medioambiental basados en el mercado para el control de las emisiones a la atmósfera Market-based environmental management regulatory mechanisms for the control of gas emissions Autor/es María de Yraolagoitia Leza Director/es Concepción Garcés Ayerbe Facultad de Economía y Empresa Doble Grado en Derecho y Administración y Dirección de Empresas 2021 -1Índice I. INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN DEL TEMA................................4 II. CONTENIDO DEL ESTUDIO Y ANÁLISIS TEÓRICO.........................6 1. La regulación como instrumento de gestión medioambiental...........................6 1.1. El concepto de gestión medioambiental............................................6 1.2. Las teorías relativas a la internalización de los costes de las externalidades negativas..........................................................................7 1.2.1. Conceptualización de externalidades negativas..................7 1.2.2. Modelos intervencionistas pigouvianos..............................8 1.2.3. Fórmula coasiana de mercado.............................................8 1.2.4. Solución alternativa: la fórmula empresarial......................9 1.3. Los instrumentos de regulación command-and-control como punto de partida..................................................................................................9 1.4. Los mecanismos regulatorios market-based....................................11 1.4.1. El principio de equimarginalidad......................................12 1.4.2. El principio de eficiencia dinámica...................................13 1.4.3. El incentivo para la innovación tecnológica......................13 1.5. La variedad tipológica de instrumentos market-based.....................13 2. La gestión medioambiental de las emisiones a la atmósfera...........................14 2.1. El desarrollo de los impuestos medioambientales...........................15 2.1.1. La carga impositiva nacional............................................15 2.1.2. La recaudación medioambiental.......................................16 2.1.3. Un apunte autonómico: el impuesto aragonés...................19 2.2. La revelación de información mediante el Registro de Emisiones y Transferencias Contaminantes...............................................................19 -22.2.1. El Registro PRTR-España................................................20 2.2.2. La identificación de los stakeholders o grupos de interés.........................................................................................20 2.2.3. Evidencia en las empresas cotizadas.................................22 2.3. El mercado de permisos negociables para la contaminación............23 2.3.1. Origen en el Protocolo de Kioto y problemáticas..............23 2.3.2. Sistema de «cap and trade»..............................................24 2.3.3. Estados, gases y sectores involucrados en el mercado de derechos de emisión...................................................................25 2.3.4. Fijación del valor y precio de los permisos.......................25 2.3.5. Descomposición en cuatro fases.......................................26 2.3.5.1. Fases I y II (de 2005 a 2012) ..............................26 2.3.5.2. Fase III (de 2013 a 2020)....................................27 2.3.5.3. Fase IV: objetivo 2030.......................................27 2.3.6. Últimas cifras publicadas..................................................28 3. Problemáticas planteadas...............................................................................29 3.1. El riesgo de deslocalización obliga a diferenciar sectores................29 3.2. El cumplimiento de los objetivos gracias a fenómenos externos.....30 3.3. Los problemas globales exigen soluciones internacionales.............30 III. CONCLUSIONES.....................................................................................32 BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................34 -3- -4I. INTRODUCCIÓN Y PRESENTACIÓN DEL TEMA El interés por la gestión medioambiental, y las medidas de regulación aplicables a la misma, nace de la realización de unas prácticas curriculares en el Área de Derecho Público y Medio Ambiente de una gran firma de abogados. Durante las mismas, tuve la ocasión de conocer de primera mano, desde un punto de vista estrictamente jurídico, las normas denominadas command-and-control (en adelante, «normas de orden y control») emanadas del poder legislativo y que imponen obligaciones y límites inquebrantables para las empresas. Esta tipología de instrumentos exige enormes esfuerzos por parte de las mismas, pero no resulta un verdadero incentivo para el desarrollo sostenible de su actividad y la protección del medio ambiente. En última instancia, el comportamiento empresarial que generan no es otro que el intento de no rebasar los límites impuestos. Todo lo anterior contrasta con los modelos de medidas basadas en la autorregulación del propio mercado, cuyo protagonismo a nivel global es cada vez mayor, y que prioriza la efectividad de costes. Por ello, y en oposición a los instrumentos de orden y control, estudiaremos la regulación medioambiental basada en el mercado, sus beneficios y problemáticas. Tras un breve repaso histórico a título introductorio sobre el nacimiento de una conciencia global de regular y gestionar el aspecto ambiental como un elemento más del sector empresarial, estudiaremos las dos grandes corrientes regulatorias. Comenzaremos exponiendo los resultados de un análisis teórico global de las medidas de regulación existentes, para después definir y enumerar las ventajas e inconvenientes tanto de las normas de orden y control, como de aquellas marketbased (en adelante, «normas basadas en el mercado»). Nos detendremos especialmente en éstas últimas y centraremos nuestro estudio en los instrumentos incentivadores más interesantes en materia de regulación de emisiones a la atmósfera de gases de efecto invernadero y de todo tipo de sustancias. -5En primer lugar, desarrollaremos el instrumento impositivo. Analizaremos qué tipo de sustancias son susceptibles de control fiscal a nivel nacional e incluso autonómico, y pondremos en relieve los últimos datos recaudatorios publicados en España, en comparación con aquellos europeos. Posteriormente, detallaremos el funcionamiento del Registro de Emisiones y Transferencias Contaminantes como medida de relevación de información de carácter ambiental. Analizaremos los grupos de interés que influirán en el comportamiento de las empresas e instalaciones a la luz de la información desvelada. Finalmente, el último instrumento de regulación sometido a nuestro estudio será el mercado de permisos negociables de emisión de gases de efecto invernadero. Tras un examen de su origen, funcionamiento y desarrollo, exploraremos la fase de implantación en la que se encuentra hoy en día. Todo lo anterior nos permitirá una breve exposición a modo de conclusión de los conceptos e ideas recabadas, así como un aporte crítico de las carencias o potenciales problemáticas de estos instrumentos en el contexto económico-social global en el que vivimos. -6II. CONTENIDO DEL ESTUDIO Y ANÁLISIS TEÓRICO 1. La regulación como instrumento de gestión medioambiental 1.1. El concepto de gestión medioambiental El crecimiento exponencial que ha experimentado el mundo a nivel global en el último siglo, tras las revoluciones industriales, con la apertura de los mercados internacionales como consecuencia de las sucesivas globalizaciones y los avances tecnológicos, han puesto en evidencia el abuso de los recursos naturales del planeta y su condición efímera. Conscientes de esta problemática, emerge a finales del siglo XX a nivel mundial un principio rector que pretende reorientar las políticas y actuaciones globales: el desarrollo sostenible. Se define como el desarrollo capaz de satisfacer «las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades» (World Commission on Environment and Development, United Nations, 1987). Se constituye así el concepto de desarrollo sostenible en torno a la promoción y el fortalecimiento de tres pilares interdependientes y complementarios: la protección ambiental, el desarrollo social y el desarrollo económico. La combinación de ellos pretende colmar las necesidades por parte de organizaciones, gobiernos y empresas de gestionar, preservar y cuidar de los recursos naturales, el medio ambiente y la salud de las personas. A todo ello se integra, en 2011, la noción de economía verde, como un enfoque orientado a la acción para lograr los objetivos del desarrollo sostenible (Kobi y Oukassi, 2020). En el contexto ambicioso de concretar todo lo anterior, muchos expertos apoyan la idea de que «el viaje hacia la sostenibilidad es un proceso más que un estado final concreto», entendiendo que debe prevalecer en la administración de los gobiernos y agencias, no la coordinación de las diferentes áreas susceptibles de regulación (medio ambiente, la salud, el comercio, la industria, la energía, el transporte, etc.), sino la integración de todas ellas para elaborar objetivos comunes en el marco del bienestar económico y social, del comercio o de las relaciones internacionales (Ashford, 2010). -7A la luz de todo lo anterior, denominamos gestión medioambiental al conjunto de actuaciones y diligencias encaminadas a organizar las actividades humanas que afectan al medio ambiente, para alcanzar un equilibrio adecuado entre el desarrollo económico, el crecimiento de la población, el uso racional de los recursos y la protección y conservación del medio ambiente. 1.2. Las teorías relativas a la internalización de los costes de las externalidades negativas 1.2.1. Conceptualización de externalidades negativas La necesidad de una adecuada gestión medioambiental requiere el análisis previo de las condiciones existentes del medio en cuestión. Conociendo que toda actividad empresarial tiene una serie de impactos, positivos y negativos, que se reflejan en diferentes consecuencias ambientales, económicas o sociales, Pigou (1920) introduce el concepto de externalidades. Se denomina así a aquellos efectos indirectos de las actividades de consumo o producción, es decir, los efectos sobre agentes distintos al originador de tal actividad que no funcionan a través del sistema de precios. Comprendemos que, por ejemplo, la contaminación de una planta industrial A mediante vertidos a un río cercano, resulta una externalidad (negativa) en tanto en cuanto supone unos costes externos para la planta industrial B, que deberá depurar el agua procedente del mismo río para el uso y disfrute en su propio proceso productivo. La idea que se plantea, definidas las externalidades ambientales negativas, es que la empresa que la origina se responsabilice asimismo de los costes de su contaminación. En el ejemplo previo, el objetivo será que la empresa A se haga responsable de los costes de sus vertidos al río, que realmente no asume. -14En esta línea, las medidas de revelación de información consisten en mecanismos que, como su nombre indica, ponen al servicio del conocimiento público información acerca de los resultados de la contaminación de las empresas. Este tipo de instrumentos contribuyen a la construcción de una mejor o peor imagen de las compañías, y permite que los grupos de interés del mercado concreto actúen a la luz de los datos divulgados. En tercer lugar, existe un mercado de permisos negociables de contaminación que surge de la fórmula de mercado coasiana. En concreto, destaca el mercado de ámbito europeo para las emisiones a la atmósfera, que posteriormente estudiaremos con mayor detalle. Por último, presentamos los sistemas de depósito, devolución y retorno. Esta tipología de instrumentos, que aplica la fórmula de empresa de Coase, consiste en la integración de las empresas fabricantes españolas en un único sistema que gestione, por ejemplo, los residuos generados a nivel estatal, como Ecoembes. 2. La gestión medioambiental de las emisiones a la atmósfera Uno de los mayores problemas de la contaminación del planeta es el que deriva de la emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera, procedentes tanto de fuentes naturales como antropogénicas. Esta problemática no solo es susceptible de incidir en la degradación de materiales, en los seres vivos y en el funcionamiento de los ecosistemas, sino también de afectar a la salud de las personas. Por ello, la regulación de las emisiones a la atmósfera es una cuestión que se aborda mediante diferentes mecanismos tendentes a evitar o minorar sus efectos perjudiciales. Aunque las actividades reguladas se suelen agrupar por sectores, tales como la producción de energía, sector industrial, transporte, gestión de residuos, actividades agrarias (ganadería, uso de fertilizantes, cultivos) o actividades domésticas (uso de pinturas o aerosoles), centraremos el estudio en un análisis genérico. -15En materia de instrumentos de regulación de las emisiones a la atmósfera existe una variedad amplia: desde un control impositivo, la revelación de información mediante el Registro de Emisiones y Transferencias Contaminantes, hasta el mercado de derechos de emisión implantado en Europa. Procedemos a detallar cada una de estas medidas de regulación basadas en el mercado. 2.1. El desarrollo de los impuestos medioambientales El instrumento impositivo consiste, como precisábamos anteriormente, en una herramienta de tipo pigouviano que requiere la intervención directa del Estado por la vía fiscal. Se trata de un mecanismo de regulación basado en el mercado porque establece un incentivo para las empresas para reducir su contaminación y contar, así, con una carga menor impositiva. Este instrumento responde al principio europeo de «quien contamina, paga», promoviendo el ahorro energético y la utilización de fuentes renovables e incentivando a las empresas a innovar en sostenibilidad, al tiempo que generan recaudación para los gobiernos que puede servir para reducir otros impuestos o para desarrollar proyectos ambientales. 2.1.1. La carga impositiva nacional La Agencia Tributaria española ha desarrollado cuatro impuestos de carácter medioambiental. De todos ellos 1 , resulta de interés para nuestro estudio en 1 Los tres impuestos ambientales a nivel nacional restantes son: el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, el impuesto sobre la producción y almacenamiento de combustible nuclear y residuos radiactivos, y el impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados. Los dos primeros quedan regulados por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética desarrolla el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica y el impuesto sobre la producción y almacenamiento de combustible nuclear y residuos radiactivos. El primero grava la realización de actividades de producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica, medida en barras de central, a través de determinadas instalaciones. El segundo, sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en las centrales nucleares, así como sobre su almacenamiento en -16concreto el impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero, desarrollado por la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (en adelante, Ley 16/2013). El uso de los hidrocarburos halogenados, determina la Ley 16/2013, ha sido creciente en los últimos años de manera habitual como refrigerantes, disolventes, agentes espumantes o agentes extintores de incendios, por sus especiales propiedades. El problema de estas sustancias es su contribución negativa al calentamiento de la atmósfera, con un potencial mucho más elevado que el CO2. El Impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero es un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo de estos gases y cuyo gravamen se calcula sobre el mismo 2 . 2.1.2. La recaudación medioambiental Según datos del Instituto Nacional de Estadística (en adelante, INE), los cuatro impuestos ambientales existentes en España alcanzaron en 2019 una recaudación de 22.050 millones de euros, un 0,1% menos que en 2018. Más allá de estas cifras, merece mención la tendencia del aumento de la recaudación de estos impuestos de 2012 en adelante (véase gráfico 1) 3 . instalaciones centralizadas, al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicha generación. El tercero de los mismos se introduce mediante la Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos regula el impuesto sobre el valor de la extracción de gas, petróleo y condensados. 2 Información extraída de la página web de la Agencia Tributaria Española. Véase https://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/La_Agencia_Tributaria/Aduanas_e_Im puestos_Especiales/_Presentacion/Impuestos_medioambientales/Impuestos_medioambientales. shtml 3 Los gráficos a continuación han sido elaborados por la base de datos de Europa Press con datos extraídos de la página web del INE. Véase https://www.epdata.es. -17Gráfico 1 que representa la recaudación española de los impuestos ambientales en el período 2008-2019 (fuente: INE, https://www.epdata.es) Los 22.050 millones de euros recaudados en 2019 representan el 7,9% del total de impuestos de la economía, dos décimas menos que en 2018. Un porcentaje sobre el total que conoce, por el contrario, una tendencia negativa desde 2015. Gráfico 2 que representa el porcentaje de impuestos ambientales sobre el total de impuestos de la economía española entre el 2008-2019 (fuente: INE, https://www.epdata.es) Los últimos datos publicados por la Oficina Europea de Estadística (en adelante, Eurostat) muestran el porcentaje del PIB que suponen los ingresos por impuestos medioambientales en los países europeos. La media europea alcanza el 2,41%. A la cabeza de la Unión aparecen países como Serbia, Grecia, Dinamarca o Croacia, que rozan el 4% del PIB; mientras que España se sitúa a la cola de Europa con un 1,84% (véase gráfico 3). Con todo, en 2018 los ingresos fiscales medioambientales de la UE ascendieron a 324.600 millones de euros, un 6,0% de los ingresos públicos totales procedentes de impuestos y contribuciones sociales. -18Gráfico 3 que representa el porcentaje del PIB que suponen los ingresos por impuestos medioambientales en los países europeos en 2018 (fuente: Eurostat) En concreto, en la cuestión que nos ocupa sobre impuestos medioambientales regulatorios de emisiones a la atmósfera, el mapa bajo estas líneas muestra la recaudación de los impuestos asociados a las emisiones de CO2 (por tonelada) a la atmósfera de los países europeos, ordenados a nivel mundial. Esta distribución sitúa a España en el décimo tercer lugar, una posición nada desdeñable. Mapa que muestra la recaudación nacional por impuestos asociados a la emisión de dióxido de carbono por tonelada en Europa (fuente: World Bank, https://taxfoundation.org) -192.1.3. Un apunte autonómico: el impuesto aragonés Merece una última mención el impuesto autonómico de Aragón que grava las emisiones contaminantes a la atmósfera, que nace con la Ley 13/2005 de 30 de diciembre. El Impuesto medioambiental sobre la emisión de contaminantes a la atmósfera pretende paliar el daño medioambiental causado por la emisión a la atmósfera de óxidos de azufre (SOx), óxidos de nitrógeno (NOx) y dióxido de carbono (CO2). 2.2. La revelación de información mediante el Registro de Emisiones y Transferencias Contaminantes La medida de revelación de información (information disclosure) como mecanismo de regulación ambiental basado en el mercado, por excelencia, es el Registro Europeo de Emisiones y Transferencias Contaminantes (en adelante, Registro E-PRTR 4 ). Este Registro E-PRTR, planteado por primera vez en la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la Prevención y al control integrados de la contaminación (en adelante, IPPC), con origen en iniciativas gubernamentales americanas, surge con el objetivo de homogeneizar el gasto en el control de la contaminación y de equilibrarla a nivel europeo. Se trata, en definitiva, de la puesta al servicio del público de datos medioambientales clave de instalaciones industriales en los Estados miembros de la Unión Europea, esto es, de su comportamiento contaminante. Cada vez es mayor el número de países, no sólo a nivel europeo, que está implementado este instrumento mediante adhesión al Protocolo de Kiev o mediante una acción unilateral o multilateral 5 . Aunque la apariencia en el registro de empresas contaminantes E-PRTR no implica ninguna ilegalidad, podría ser indicativo de unos mayores costes futuros 4 Antes, Registro Europeo de Emisiones de Sustancias Contaminantes (EPER). 5 Consultada la página web de European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR), https://prtr.eea.europa.eu/#/home. -20con respecto a las empresas no registradas (Cañón de Francia, Garcés Ayerbe y Ramírez Alesón, 2007). Este aumento en los costes podría ser debido a una mayor necesidad de inversión en maquinaria y bienes de equipo para la corrección de la contaminación, a un posible incremento en los gastos derivados de sanciones o a la posible pérdida de cuota de mercado como consecuencia de la pérdida de reputación (Cañón de Francia, Garcés Ayerbe y Ramírez Alesón, 2007). 2.2.1. El Registro PRTR-España El Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes entra en vigor en 2001 6 , poniendo a disposición del público información sobre las emisiones a la atmósfera, al agua y al suelo de las sustancias contaminantes y datos de transferencias de residuos de las principales industrias y otras fuentes puntuales y difusas 7 . Sujeto a los umbrales de notificación, cada instalación industrial proporciona información a la autoridad autonómica, que a su vez es revisada por aquella nacional competente, sobre las cantidades de contaminantes liberados al aire, el agua y al suelo. Estos datos cubren noventa y un contaminantes clave, incluidos metales pesados, pesticidas, gases de efecto invernadero y dioxinas 8 . 2.2.2. La identificación de los stakeholders o grupos de interés La intención de divulgar o revelar la información pretende dejar en manos de los stakeholders (o grupos de interés) la actuación a la luz de la misma, de manera que sea el propio mercado el que penalice o, incluso, beneficie a las empresas según su comportamiento ambiental. Merece detención la identificación de los 6 Entonces recibía el nombre de EPER-España. A partir de 2007, se convierte en PRTR-España, aumentando el alcance de la información. 7 En virtud de la legislación internacional (Protocolo de Kiev y Convenio de Aarhus), europea (Reglamento E-PRTR) y nacional (Real Decreto 508/2007 y modificaciones posteriores). 8 Información recogida en la página web del Registro Estatal de Emisiones y Fuentes Contaminantes, http://www.prtr-es.es. -21diferentes y diversos grupos de interés que entran en juego en este tipo de instrumentos regulatorios (Ormazábal y Sarriegui, 2011). Según estos autores, por una parte, y de manera global, el primer grupo considerado de interés es la sociedad, en sentido amplio. Sin embargo, el interés y la influencia que pueden presentar en la gestión ambiental de una empresa particular es bastante bajo. Los clientes, en concreto, tienen un interés medio que va creciendo con el tiempo y, lo que es más importante, una influencia realmente importante. Por su parte, los proveedores de las empresas tienen un interés bajo-medio y una influencia bastante limitada. En el ámbito interno de la empresa, los trabajadores, en general, poseen un interés medio en la gestión ambiental de la empresa, pero su influencia es bastante baja ya que no intervienen en las decisiones de la misma. En cambio, el responsable del Sistema de Gestión Medioambiental es el mayor interesado en disponer de una gestión ambiental excelente, pero su influencia no es muy grande. Mayor influencia recae sobre la Dirección de la empresa, cuyo interés tampoco es demasiado elevado. Ambos parámetros irán adquiriendo mayor peso en la Dirección conforme vaya «madurando la gestión ambiental de la empresa». Los accionistas, con un interés medio, poseen una enorme influencia en la gestión medioambiental de la empresa, como aportantes del capital de la misma. Desde un punto de vista externo, las compañías de seguros son potencialmente capaces de obligar a cumplir una serie de requisitos ambientales. Sin embargo, su interés en aspectos de este carácter es todavía reducido. Los vecinos, entendido como grupo de interés que reside en la localidad o en las inmediaciones de instalaciones industriales, y a quienes los impactos ambientales de la empresa pueden afectarles directamente, poseen una gran influencia, pudiendo presionar significativamente para que se consigan ciertos logros ambientales. Los grupos ecologistas, sumados a los anteriores, con gran interés en que cada empresa reduzca su nivel de contaminación, presentan una influencia algo reducida. -22La Administración del Estado, por último, tiene un interés muy alto y su influencia es la menos desdeñable, puesto que será la encargada de hacer cumplir con la legislación que se les impone, bajo penalizaciones. En esta enumeración de los grupos de interés asociados parecen faltar tres grupos clave en cuestión de interés, pero sobre todo en influencia (Murillo Luna, Garcés Ayerbe y Rivera Torres, 2008). Por un lado, dos agentes económicos externos: las instituciones financieras que tienen capacidad de influir en los compartimientos de las empresas condicionando su financiación; y los competidores que, en este contexto de relevación de información, son vitales para evaluar la posición de la propia empresa en el mercado y para incentivar la innovación y la mejora de su comportamiento ambiental por presión competitiva. Además, un agente social externo cuya influencia no puede ser obviada son los medios de comunicación. Su relevancia viene dada por su condición de emisor de noticias y titulares, que a su vez condicionan a todos los grupos anteriores y a la construcción de la imagen pública y reputación de las empresas de cara al exterior. 2.2.3. Evidencia en las empresas cotizadas Tras una veintena de años desde su puerta en marcha, son numerosos los informes que demuestran la eficacia de este instrumento de regulación basado en la revelación de información. Resulta interesante en este punto mencionar el estudio realizado tras la publicación de los primeros datos en España sobre el efecto de este mecanismo en las empresas cotizadas (Cañón de Francia, Garcés Ayerbe y Ramírez Alesón, 2007). Del mismo se extrajo la conclusión de que la nueva medida de revelación de información sobre la contaminación tenía un impacto negativo y significativo sobre el valor de mercado de las empresas cotizadas que aparecían en el Registro PRTR. Por el contrario, aquellas empresas, según la Ley IPPC, consideradas como potencialmente contaminantes, que no superaban los umbrales legalmente -23establecidos (y, por tanto, no aparecían en el registro) eran recompensadas con una mayor confianza de los inversores y su valor en el mercado aumentaba al día siguiente de la publicación del PRTR. Todo ello proporcionó evidencia empírica del efecto de «lista negra» de este nuevo instrumento de regulación medioambiental (Cañón de Francia, Garcés Ayerbe y Ramírez Alesón, 2007). 2.3. El mercado de permisos negociables para la contaminación El mecanismo del mercado de derechos de emisión es una herramienta de tipo coasiano, en concreto la mencionada solución de mercado, que consiste en la fijación de un límite global de contaminación y su división en distintas cuotas o títulos repartidos en propiedad entre los potenciales generadores de contaminación. Estos títulos o cuotas tienen carácter negociable, pudiendo ser intercambiados en el mercado. De este modo se elabora un sistema que permite que aquellas empresas que necesiten contaminar por encima de la cuota inicialmente asignada, tengan la opción de comprar más permisos de contaminación, pagando así un precio adicional por su comportamiento. En cambio, aquellos actores que hayan mejorado sus sistemas productivos para reducir su contaminación, y que no necesiten hacer uso de los derechos de emisión inicialmente asignados, podrán venderlos y obtener por ellos un precio. El beneficio de esta compraventa de permisos no sólo es un incentivo para la reducción de la contaminación de las empresas, sino que, a su vez, les permite continuar invirtiendo en los mecanismos para la consecución de estos fines. 2.3.1. Origen en el Protocolo de Kioto y problemáticas Esta herramienta, diseñada en Europa en 2005, surge para poder dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kioto (aprobado -30costoso, y bajo la realidad de que en otros países de legislación ambiental más permisiva podrían llevar a cabo su actividad de manera más económica, por ejemplo, en el mercado de derechos de emisión existen regímenes diferenciados para sectores sometidos a riesgo de deslocalización, con un mantenimiento inicial del 100% de la asignación gratuita. 3.2. El cumplimiento de los objetivos gracias a fenómenos externos La realidad más sombría del cumplimiento de los objetivos ambientales fijados a nivel internacional y europeo radica en la situación económica de los últimos años. Efectivamente, los instrumentos de mercado no están exentos de otros fenómenos de gran envergadura como la crisis económica y financiera global de 2008, grandes desastres naturales o la crisis sanitaria generada por el virus del SARS-COV-2. Citamos por ejemplo la reserva de estabilidad creada por la Comisión Europea, para responder a la caída del precio de los derechos de emisión como consecuencia de la disminución en la producción y al elevado volumen de importaciones de créditos internacionales. 3.3. Los problemas globales exigen soluciones internacionales La emisión de gases de efecto invernadero es un problema de tipo global, pues el aumento de los gases que retienen la radiación térmica no afecta al territorio concreto que la emite, sino que se reparte en toda la capa atmosférica. Esto produce el denominado calentamiento global. Por ello, de poco sirve que en ciertas regiones del territorio mundial se adopten compromisos y se realicen los cambios pertinentes en sus sistemas de producción para cumplirlos, si desde otras partes del planeta no se lleva a cabo un esfuerzo similar (por su propia economía o debido a la deslocalización expuesta previamente). -31El problema requiere de soluciones globales y de la armonización de los instrumentos de regulación a nivel mundial. Para ello, la clave del éxito identificada por algunos autores es la integración, entendida más allá de una simple coordinación (Ashford, 2010). Según este autor «la coordinación eficaz de varios instrumentos políticos suele ser una tarea compleja que supera las capacidades de los gobiernos». El verdadero reto, explica, es «ir más allá de la coordinación y encontrar modelos y métodos efectivos para integrar de forma sistemática un conjunto complejo de instrumentos cuyos impactos son también complejos». La realidad no es tarea sencilla y, a pesar de numerosos acuerdos impulsados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el hecho de que no todos los países del mundo formen parte de estos compromisos, en concreto grandes productores como China o Estados Unidos 15 , dificulta enormemente los esfuerzos. 15 Se estima que el 40% de la contaminación mundial corresponde a China y Estados Unidos (26,6% y 13,1%, respectivamente) según el Informe de la Brecha de Emisiones 2019 (Emissions Gap Report) del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Por su parte, China firmó el Acuerdo de París (ahora en vigor), aunque durante los últimos años ha mostrado su reticencia al compromiso. En cuanto a Estados Unidos, el anterior presidente Donald Trump anunció la retirada del mencionado acuerdo en 2017 y la formalizó el pasado año 2020. El actual presidente Joe Biden, sin embargo, firmó el regreso el pasado mes de enero de 2021. -32III. CONCLUSIONES Este exhaustivo estudio, tras un repaso teórico de las propuestas de internalización de los costes ambientales por parte de aquellos actores generadores de la contaminación, trata de poner de manifiesto la evolución en las últimas décadas de los instrumentos de regulación de la gestión medioambiental. En concreto, y con la voluntad de establecer mecanismos ecoeficientes que minimicen el coste global de reducir la contaminación y fomenten la innovación tecnológica, nacen los instrumentos de regulación basados en el mercado. En particular, en el marco del control de las emisiones de gases a la atmósfera, coexisten tres sistemas basados en el mercado que buscan paliar el calentamiento global desde distintos puntos de vista. Para ello, y en lo que concierne a España, se estructura a nivel nacional un sistema impositivo que grava tanto el consumo de ciertos gases, como su emisión al exterior. Todo ello, acompañado de un mecanismo articulado de manera nacional, y, al mismo tiempo, europeo, que permite a los grupos de interés de los concretos sectores industriales acceder a la información sobre el comportamiento contaminante de las diferentes empresas, permitiendo su actuación en el mercado en consecuencia. Además, se diseña un mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con origen europeo pero gestionado a nivel nacional, que ante el riesgo de elevadas sanciones, obliga a las empresas a adquirir el «derecho» a contaminar. A pesar de los alentadores resultados de este complejo sistema de medidas de regulación de variada índole, el carácter global de las problemáticas ambientales, la falta de armonización de las medidas dirigidas a paliar sus efectos, el riesgo de deslocalización o el concreto contexto económico-social actual, evidencian el trabajo que queda todavía por realizar en este campo. En virtud de todo lo expuesto, queda manifestada la idea defendida por tantos autores de una necesaria coordinación entre estos sistemas market-based y las denominadas normas command-and-control. Ambos regímenes se -33complementan a la perfección para la consecución eficaz y eficiente de los objetivos medioambientales marcados. En el contexto actual quedamos, por tanto, pendientes de responder a la cuestión de si los objetivos mundiales, europeos y nacionales diseñados para el período 2021-2030 podrán verse cumplidos en las próximas décadas, a pesar (o gracias a) las circunstancias económico-sociales y sanitarias mundiales. -34BIBLIOGRAFÍA ASHFORD, N. A., Regulación medioambiental, globalización e innovación: integración de las políticas industriales, medioambientales y comerciales, Ekonomiaz, núm. 75, 3º cuatrimestre, 2010, págs. 40-69. BACKHOUSE, R., BAUJARD, A., NISHIZAWA, T., Revisiting the history of welfare economics, Groupe d'Analyse et de Théorie Économique Lyon StEtienne, 2020, págs. 1-22. CAÑÓN DE FRANCIA, J., GARCÉS AYERBE, C., y RAMÍREZ ALESÓN, M., El Registro de Emisiones Contaminantes (EPER). Situación medioambiental de las empresas aragonesas, Revista Cuadernos aragoneses de economía, vol. 17, núm. 2, 2007, págs. 1-25. COASE, R. 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