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ANALES
de
DERECHO
LOS ELEMENTOS CONFIGURADORES DEL SISTEMA
DE PROTECCIÓN SOCIAL DENTRO DEL MARCO DE
ACTUACIÓN DEL PACTO DE TOLEDO
PILAR CALLAU DALMAU
P o eso a asociada del Depa amen o de De echo de la
Emp esa. Uni e sidad de Za agoza. Doc o a en De echo.
AdD 35 2/2017 Pila Callau Dalmau
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Resumen
El Pac o de Toledo econocido ac ualmen e como uno de los g andes pac os sociales de
la democ acia, po su legi imación polí ica y social, se ha e igido o malmen e como el
obse a o io en el que se analizan los p oblemas es uc u ales de la Segu idad Social y se
p oponen las e o mas necesa ias encaminadas a consolida la sos enibilidad del sis ema de
pensiones español. Es as líneas de ac uación y las adap aciones que deben acome e se pa a su
iabilidad, han de espe a en odo caso, los p incipios de equidad, con ibu i idad y
solida idad. En es e a ículo se analiza la delimi ación, na u aleza e implicación de es os
elemen os con igu ado es en el ma co de es e Acue do, y cómo su aplicación, es imp escindible
pa a ga an iza el equilib io del sis ema de p o ección social.
Palab as cla e: Pac o de Toledo, p o ección social, equidad, con ibu i idad,
solida idad, pensiones.
“The o ming elemen s o he sys em o social p o ec ion inside he ame o ac ion o
he Ag eemen o Toledo”
Abs ac
The Ag eemen o Toledo, ecognized nowadays as one o he big social ag eemen s o
he democ acy by his poli ical and social legi imiza ion, has been aised o mally as he
obse a o y whe e he s uc u al p oblems o he Spanish Na ional Heal h Se ice a e analyzed
and hey p opose he necessa y e o ms di ec ed o consolida ing he sus ainabili y o he
Spanish sys em o pensions. These lines o ac ion and he adjus men s ha mus be unde aken
o his iabili y, ha e o espec in any case he equi y, con ibu i i y and solida i y p inciples.
This pape analyzes he delimi a ion, na u e and implica ion o hese o ming elemen s in he
ame o he Ag eemen , and how you en o cemen is indispensable o gua an ee he balance o
he sys em o social p o ec ion.
Keywo ds: Ag eemen o Toledo, social p o ec ion, equi y, con ibu i idad, solida i y,
pensions.
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SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL PACTO DE TOLEDO Y LOS ELEMENTOS
CONFIGURADORES DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL. 1. Sob e la
equidad y el ca ác e con ibu i o del sis ema. 2. Re o zamien o del p incipio de
solida idad. III. RENOVACIÓN DEL PACTO DE TOLEDO 2003. IV.
RENOVACIÓN DEL PACTO DE TOLEDO 2011. V. EL FUTURO DEL PACTO DE
TOLEDO. VI. CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCIÓN
La con ibu i idad, jun o a la equidad y la solida idad son los p incipios
inspi ado es de las medidas con enidas en la Ley 24/1997, de 15 de julio, de
Consolidación y Racionalización del Sis ema de Segu idad Social, con i iéndose en
elemen os con igu ado es del sis ema de p o ección social, y que jun o al necesa io
equilib io inancie o del sis ema, son imp escindibles pa a consegui el obje i o
undamen al pe seguido po la no ma: la consolidación y acionalización del sis ema de
Segu idad Social.
Es a disposición legisla i a, u o del Pac o de Toledo1 y del Acue do sob e
consolidación y acionalización del sis ema de la Segu idad Social2, po el que se asume
es e documen o en a as del consenso, no supone un cambio en la es uc u a del Sis ema,
pe o sí condiciona lo que debe se la e olución pos e io del mismo con la in oducción
de es os elemen os, pa a alcanza un sis ema de p o ección social que ga an ice su
pe manencia.
T as ealiza unas conside aciones p e ias sob e el Pac o de Toledo, el p esen e
a ículo p e ende analiza a a és de las sucesi as ac ualizaciones habidas has a la
echa, encaminadas siemp e a consolida la sos enibilidad del sis ema de pensiones
español, la e ec i idad de es os p incipios y el eplan eamien o de su acomodo en las
e o mas necesa ias acome idas pa a su iabilidad, sob e la base del manda o
cons i ucional del a ículo 41 de la Cons i ución española (en adelan e, CE).
1 Ap obado po el Pleno del Cong eso de los Dipu ados en su sesión de 6 ab il de 1995 (BOCG 12-4-
1995).
2 Alcanzado el 9 de oc ub e de 1996, en e el Gobie no y los dos sindica os mayo i a ios, Unión Gene al
de T abajado es (UGT) y Comisiones Ob e as (CCOO).
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II. EL PACTO DE TOLEDO Y LOS ELEMENTOS CONFIGURADORES DEL
SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Pac o de Toledo de 1995, es un acue do polí ico-social de la década de los 90,
que p ecedido de un amplio consenso de los in e locu o es sociales, es ejemplo de
modelo de conce ación y diálogo social en el ma co español de las elaciones labo ales.
Cons i uido pa a analiza y de ec a los p oblemas del Sis ema de Segu idad
Social y pa a elabo a un ca álogo de posibles líneas de ac uación, es e Acue do de
p oyec o de e o ma del Sis ema de Segu idad Social español, es el enca gado de ela
po los in e eses del sis ema de pensiones, con una se ie de ecomendaciones asumidas
po la o alidad de los g upos polí icos i man es pa a la elabo ación de las u u as
no mas que egulen el sis ema de Segu idad Social, y donde se p oponen las
adap aciones necesa ias de acue do con las necesidades plan eadas en cada momen o.
El Tex o ap obado po la Comisión de P esupues os sob e la base del in o me
elabo ado po la Ponencia pa a el análisis de los p oblemas es uc u ales del sis ema
de la Segu idad Social y de las p incipales e o mas que debe án acome e se, al
plan ea se la e o ma de la Segu idad Social, ei e a su olun ad de ga an iza en el
u u o, un sis ema público de pensiones, jus o, equilib ado y solida io, de acue do con
los p incipios con enidos en el a ículo 41 CE3.
Es e p ecep o, encuad ado en el capí ulo de p incipios ec o es de la polí ica
social y económica, es la no ma básica en ma e ia de Segu idad Social en el
o denamien o español, po la que los pode es públicos man end án un égimen público
de Segu idad Social pa a odos los ciudadanos que ga an ice la asis encia y p es aciones
sociales su icien es an e si uaciones de necesidad, especialmen e en caso de desempleo,
añadiendo a con inuación que la asis encia y p es aciones complemen a ias se án lib es.
Sob e la base de es e manda o cons i ucional, se a icula un sis ema global de
p o ección social con dos ámbi os ne amen e di e enciados: el sis ema público y el
sis ema complemen a io4, siendo el p ime o de ellos el que se iden i ica con el sis ema
de p o ección de la Segu idad Social en sus modalidades con ibu i a y no con ibu i a,
y el segundo, con el de una p o ección complemen a ia, con un égimen de p e isión
3 Según el úl imo pá a o del capí ulo VIII, “Líneas de ac uación y e o mas necesa ias”, del Pac o de
Toledo de 1995.
4 GORELLI HERNÁNDEZ, J., VÍLCHEZ PORRAS, M., ÁLVAREZ ALCOLEA, M., DE VAL TENA,
A.L., GUTIERREZ PÉREZ, M., Lecciones de Segu idad Social, Tecnos, Mad id, 2015, p. 31.
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olun a ia, adicional a la dispensada su icien emen e po el égimen público de
Segu idad Social5.
A es a disposición se ajus a exp esamen e el Real Dec e o Legisla i o 1/1994, de
20 de junio, po el que se ap ueba el ex o e undido de la Ley Gene al de la Segu idad
Social -ac ualmen e, Real Dec e o Legisla i o 8/2015, de 30 de oc ub e, po el que se
ap ueba el ex o e undido de la Ley Gene al de la Segu idad Social- (en adelan e,
LGSS) en su a ículo 1, po el que el sis ema de la Segu idad Social, con igu ado po la
acción p o ec o a en sus modalidades con ibu i a y no con ibu i a, se undamen a
según el apa ado 1 del a ículo 2, en los p incipios de uni e salidad, unidad, solida idad
e igualdad.
F en e al ca ác e de gene alidad indi e enciada del a ículo 41 CE, que
p oclama el p incipio de uni e salidad de la p o ección ex endiéndola a “ odos los
ciudadanos”6, la LGSS es ablece unos c i e ios pa a de e mina quiénes pueden alcanza
la condición de suje o p o egido, dado que “el Es ado, po medio de la Segu idad Social,
ga an iza a las pe sonas comp endidas en el campo de aplicación de és a, po cumpli
los equisi os exigidos en las modalidades con ibu i a o no con ibu i a, así como a los
amilia es o asimilados que u ie an a su ca go, la p o ección adecuada en e a las
con ingencias y en las si uaciones que se con emplan en es a ley” (a . 2.2), de lo que se
desp ende que “el c i e io de uni e salización no iene ca ác e pleno”7.
P ecisamen e, con el obje i o de hace e ec i o el p incipio de uni e salidad de
p o ección, po el que odos los ciudadanos que se encuen en en alguna si uación de
necesidad ienen de echo a algún ipo de u ela po pa e del sis ema de la Segu idad
Social8, y ga an iza la sos enibilidad inancie a del sis ema de la Segu idad social, y
po ende, de las pensiones del u u o p ese ando los p incipios con enidos en el
a ículo 41, en el Pac o de Toledo se conc e a on quince ecomendaciones pa a o ien a
las u u as e o mas del sis ema de pensiones.
5 DE VAL TENA, A.L., La Ex e io ización de los Comp omisos po Pensiones: el Régimen Ju ídico de
la P o ección de los T abajado es, A anzadi, 2004, p. 21.
6 De la misma mane a que el a ículo 7.2 LGSS, po el que “es a án comp endidos en el campo de
aplicación del sis ema de la Segu idad Social, a e ec os de las p es aciones de modalidad no con ibu i a,
odos los españoles esiden es en e i o io español”.
7 GORELLI HERNÁNDEZ, J., VÍLCHEZ PORRAS, M., ÁLVAREZ ALCOLEA, M., DE VAL TENA,
A.L., GUTIERREZ PÉREZ, M., Lecciones de Segu idad Social…, op. ci ., p. 33.
8 Así lo a i ma el T ibunal Cons i ucional en la sen encia 184/1990 de 15 de no iemb e, po la que “si el
ciudadano es á en si uación de necesidad eal, no debe queda desp o egido po el égimen público de
Segu idad Social, ya que así lo exige el a ículo 41 de la Cons i ución Española”.

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Po ello, en p ime luga , se p opone delimi a den o del modelo de p o ección,
el sis ema con ibu i o y el no con ibu i o, median e dos ías di e enciadas. Po un
lado, la de la inanciación de las p es aciones de na u aleza con ibu i a (pensiones de
jubilación, bajas po IT, e c.) que depende á básicamen e de la co ización -como
“ac i idad ealizada en cumplimien o de la ley en i ud de la cual suje os obligados
apo an ecu sos económicos a la Segu idad Social”9, es o es, “la apo ación dine a ia
que los suje os obligados deben ealiza , pa a el sos enimien o económico del
Sis ema”10- an o de emp esas como de abajado es, que debe á se su icien e pa a la
cobe u a de es as p es aciones, po lo que se e ec ua án las p e isiones necesa ias pa a
ga an iza el equilib io p esen e y u u o de es a pa e del sis ema de la Segu idad
Social; y po o o, la inanciación de las p es aciones no con ibu i as y uni e sales
(sanidad y se icios sociales en e o as), que depende án básicamen e de las
apo aciones del p esupues o del Es ado, y debe án se su icien es pa a ga an iza las
mismas11. Y es o, ins ando al mismo iempo a la iscalidad gene al, pa a hace en e a
la boni icación en las co izaciones de con a os di igidos a g upos de especial di icul ad
en la búsqueda de empleo, así como a aquellas ac uaciones que en ma e ia de
an icipación de la edad o dina ia de jubilación o de ayuda a sec o es p oduc i os
pudie an p oduci dis o siones en el no mal equilib io del sis ema -Recomendación
núme o 1-.
Además, y con el in de ga an iza en p ime luga , su iabilidad y, si ue a
posible, su mejo a, se es ablecen di e en es ecomendaciones, en e las que en es e
pun o con iene des aca algunas que a ec an di ec amen e a los p incipios o ien ado es
del sis ema español de Segu idad Social:
1. Sob e la equidad y el ca ác e con ibu i o del sis ema
En el man enimien o de es os p incipios12 den o del sis ema de la Segu idad
Social, es p ecisamen e en lo que insis e el Pac o de Toledo en su Recomendación
núme o 9, con independencia de las ma izaciones gene adas po la CE sob e la
egulación de las p es aciones no con ibu i as.
9 BLASCO LAHOZ, J.F., LÓPEZ GANDÍA, J., MOMPARLER CARRASCO, M.A., Cu so de
Segu idad Social, Ti an lo Blanch, Valencia, 1996, p.165.
10 GORELLI HERNÁNDEZ, J., VÍLCHEZ PORRAS, M., ÁLVAREZ ALCOLEA, M., DE VAL TENA,
A.L., GUTIERREZ PÉREZ, M., Lecciones de Segu idad Social…, op. ci ., p. 131.
11 Los ecu sos pa a la inanciación de la Segu idad Social y la na u aleza de las p es aciones de la
Segu idad Social, ac ualmen e se ecogen en el a ículo 109 LGSS.
12 Que sus en an y o ien an la e olución de nues o sis ema de Segu idad Social, jun o a la uni e salidad,
solida idad in e gene acional, su iciencia y unidad de caja.
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A es e espec o, se p opone su e o zamien o, de mane a que, sin pe juicio del
c i e io de solida idad, po el que siemp e se e ma izado el p incipio de
con ibu i idad, y de o ma g adual, a pa i de 1996, las p es aciones gua den una
mayo p opo cionalidad13 con el es ue zo de co ización ealizado y se e i en si uaciones
de al a de equidad14 en el econocimien o de las mismas, haciéndose p eciso, po an o,
que las écnicas de cálculo de las pensiones con ibu i as pe mi an, en el u u o y de
o ma p og esi a, que quienes ealizan simila es ue zo de co ización, alcancen
p es aciones equi alen es, dado que “el p incipio de con ibu i idad que in o ma
nues o sis ema de Segu idad Social, implica que debe exis i una p opo cionalidad
en e la p es ación econocida y la con ibución económica ealizada po los
abajado es”15.
En elación al e o zamien o del p incipio de con ibu i idad, como elemen o
básico de p ese ación de la equidad y del equilib io inancie o del sis ema, es necesa io
pun ualiza que, mien as el é mino “con ibu i idad” es en endido como la
13 Té mino inculado inicialmen e al ámbi o del De echo penal de o ma pa icula , en elación con la
de e minación de la pena, cuyas p ime as o mulaciones se emon an a inales del siglo XVIII, a
Becca ia, que con su ob a De los deli os y las penas, p opugnaba que la pena p opo cional a la
culpabilidad es la única pena ú il. Como p incipio en sí, su o igen se encuen a en la doc ina alemana ,
dado que la esolución a pa i de la cual comenzó su u ilización, es la sen encia del T ibunal
Cons i ucional alemán de 1958, conocida como la sen encia sob e las a macias, como explica
HARTWIG, M., “La “p opo cionalidad” en la Ju isp udencia del T ibunal Cons i ucional Fede al de
Alemania”, en Ins i u o de In es igaciones Ju ídicas de la UNAM, México, D.F., 2010, p. 781, y que, “en
caso de no es a apa en emen e econocido, lo es á a máximo ni el en la mayo ía de los o denamien os
ju ídicos” según BARNES, J. “El p incipio de p opo cionalidad. Es udio P elimina ”, en Cuade no de
De echo Público, N° 5, Mad id, 1998, p.19.
14 Con o igen en el de echo na u al, y conside ada o iginalmen e po Cice ón como uen e del de echo,
ac ualmen e, desde la e o ma del Código Ci il de 1974, en su sen ido es ic o, es conside ada como un
c i e io de in e p e ación y de posible aplicación de las leyes, ya que al como dispone el a ículo 3.2 del
Código Ci il: "La equidad hab á de ponde a se en la aplicación de las no mas, si bien las esoluciones de
los T ibunales sólo pod án descansa de mane a exclusi a en ella cuando la ley exp esamen e lo pe mi a",
legalizando de es a mane a, su aplicación judicial, si bien sólo pod á in oca se como ac o ponde a i o,
cuando la no ma aplicable no se adap e conc e a y cla amen e al caso con o e ido, y la Ley como dice
li e almen e la disposición, exp esamen e lo pe mi a.
15 Como dic amina el T ibunal Cons i ucional en la Sen encia 156/2014, de 25 de sep iemb e de 2014, (FJ
5).
Es e p incipio es aludido en nume osas sen encias del T ibunal Cons i ucional, como la STC 253/2004, de
22 de diciemb e de 2004, in ocada en o as muchas, que esuel e la cues ión de incons i ucionalidad
2045/1998, en cuan o a la p o ección social de una abajado a a iempo pa cial, dónde se a gumen a que
“el p incipio de con ibu i idad que in o ma a nues o sis ema de Segu idad Social jus i ica sin duda que
el legislado es ablezca (como lo hace en la no ma cues ionada) que las bases egulado as de las
p es aciones de Segu idad Social se calculen en unción de lo e ec i amen e co izado, de donde esul a á,
lógicamen e, una p es ación de cuan ía in e io pa a los abajado es con a ados a iempo pa cial, po
compa ación con los abajado es que desempeñen ese mismo abajo a jo nada comple a. Pe o lo que no
apa ece jus i icado es que se es ablezca una di e encia de a o en e abajado es a iempo comple o y
abajado es a iempo pa cial en cuan o al cumplimien o del equisi o de ca encia pa a el acceso a las
p es aciones con ibu i as de Segu idad Social, di e enciación, po an o, a bi a ia y que además conduce
a un esul ado desp opo cionado, al di icul a el acceso a la p o ección de la Segu idad Social de los
abajado es con a ados a iempo pa cial” (FJ 8).
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p opo cionalidad en e lo pe cibido y lo apo ado, ma izado po el p incipio de
solida idad, pues se limi a la cuan ía de las pensiones a a és de las denominadas
cuan ías máximas, con el in de aslada el es ue zo al man enimien o de las mínimas;
el signi icado del é mino “equidad”, no es á elacionado con “la i ud a is o élica, sino
que equi ale, lisa y llanamen e, a un aspec o de la p opo cionalidad: a co izaciones
semejan es, p es aciones semejan es”16.
Po lo an o, al e o za la con ibu i idad, o acionaliza median e el desa ollo
de lo con ibu i o, la equidad y la solida idad, se ap ecia que mien as la solida idad es
con adic o ia con la con ibu i idad, la equidad en su aspec o con ibu i o, equi ale a
p opo cionalidad17.
Es e p incipio de equidad, además de se la base de algunas ecomendaciones del
Pac o de Toledo, es p o agonis a ambién de sus e isiones, po esponde a algunos de
los obje i os es ablecidos en el Consejo Eu opeo de Laeken de 2001, sob e las e o mas
de los sis emas de pensiones an e los cambios en las necesidades de la sociedad y las
pe sonas18, donde se eclama una mode nización de los sis emas de pensiones y una
adecuación su icien e de su cuan ía19.
Cabe des aca en es e pun o que, p ecisamen e pa a hace compa ible el
p incipio de con ibu i idad p opio del sis ema de Segu idad Social con los p incipios
de igualdad de a o y p opo cionalidad, y adecua los de echos de p o ección social de
los abajado es a iempo pa cial, se adap a on las eglas de la Segu idad Social a es a
modalidad con ac ual.
Es a modi icación legisla i a ue lle ada a cabo median e el Real Dec e o-ley
15/1998, de 27 no iemb e, de medidas u gen es pa a la mejo a del me cado de abajo
en elación con el abajo a iempo pa cial y el omen o de su es abilidad, acomodado a
los comp omisos es ablecidos a escala eu opea en el Acue do Ma co sob e el T abajo a
Tiempo Pa cial, i mado el 6 de junio de 1997 po la Unión de Con ede aciones de la
Eu opa indus ial y de empleado es (UNICE) -conocida ac ualmen e como Business
16 ALARCÓN CARACUEL, M.R., “La e o ma del sis ema de pensiones en España”, en Cuade nos de
Relaciones Labo ales, Nº 12,UCM, Mad id,1998, p. 26. e o ma
17 Idem, p. 21.
18 DEVESA CARPIO, J. E.; DEVESA CARPIO, M. Y MENEU GAYA, R., "La pensión de jubilación:
Re o mulación de la asa de sus i ución pa a la mejo a de la Equidad y Sos enibilidad del Sis ema de
Segu idad Social. Resul ados basados en la Mues a Con inua de Vidas Labo ales", en In o me del
p oyec o FIPROS 2009/27, MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN. Sec e a ía de Es ado de
Segu idad Social. 2010, p.24.
19 COM/2001/0362 inal. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Pa lamen o Eu opeo y al Comi é
Económico y Social - Apoyo a las es a egias nacionales pa a ga an iza pensiones segu as y iables
median e un plan eamien o in eg ado.
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Eu ope-, el Cen o Eu opeo de la Emp esa Pública (CEEP) y la Con ede ación Eu opea
de Sindica os (CES)20, y pos e io men e inco po ado, pa a su aplicación, a la Di ec i a
97/81/CE, del Consejo de 15 de diciemb e21, así como a los comp omisos con enidos
an o en el Acue do de Racionalización y Consolidación del Sis ema de la Segu idad
Social en desa ollo del Pac o de Toledo22, como en el Acue do In e con ede al pa a la
Es abilidad en el Empleo23.
Es a ansposición24 que cons i uye una a monización con las leyes es ablecidas
en el conjun o de países de la Unión Eu opea, iene po obje i o mejo a an o la calidad
del abajo a iempo pa cial, ga an izando la sup esión de oda disc iminación de los
abajado es a iempo pa cial en e a los abajado es de iempo comple o y acili ando
el desa ollo de es e ipo de abajo sob e una base olun a ia, como con ibui a una
o ganización más e icien e y lexible del iempo de abajo con emplando los in e eses
de las pa es implicadas en la elación labo al.
Pa a log a es e obje i o, la egulación del con a o a iempo pa cial con enida en
el a ículo 12 del Real Dec e o Legisla i o 1/1995, de 24 de ma zo, po el que se
ap ueba el ex o e undido de la Ley del Es a u o de los T abajado es -ac ualmen e, Real
Dec e o Legisla i o 2/2015, de 23 de oc ub e, po el que se ap ueba el ex o e undido
20 Reconocido como una con ibución undamen al a la Es a egia Eu opea gene al a a o del empleo, en
lo que al abajo a iempo pa cial se e ie e, po p es a una a ención p io i a ia a es a o ma de abajo.
Además de enuncia en el P eámbulo, los p incipios gene ales y equisi os mínimos ela i os al abajo a
iempo pa cial, plasma la olun ad de los in e locu o es sociales de es ablece un ma co gene al pa a la
eliminación de la disc iminación con a los abajado es a iempo pa cial y de con ibui al desa ollo de
las posibilidades de abajo a iempo pa cial sob e una base acep able an o pa a los emp esa ios como
pa a los abajado es.
En el con enido del Acue do Ma co, se p opone la sup esión de las disc iminaciones con a los
abajado es a iempo pa cial, la mejo a de la calidad del abajo a iempo pa cial y una base olun a ia y
lexible pa a es e ipo de con a o (cláusula 1), dejando en mano de los Es ados miemb os y/o agen es
sociales la de inición del ámbi o y posibilidades del con a o a iempo pa cial, pudiendo exclui o al o
pa cialmen e po azones obje i as, de las disposiciones del Acue do a los abajado es a iempo pa cial
que abajan de mane a ocasional (cláusulas 2 y 4.3), así como la in oducción de disposiciones más
a o ables que las p e is as en el Acue do (cláusula 6).
21 Disposición de i ada del acue do en e los in e locu o es sociales eu opeos, po la que se cla i ican y
mejo an los de echos del con a o a iempo pa cial, ya que en su ex o se ga an iza la igualdad de a o y
no disc iminación de los abajado es a iempo pa cial en elación con los abajado es a iempo comple o,
se ampa a el p incipio de olun a iedad en el acceso al abajo a iempo pa cial, que inco po a el de echo
del abajado a no se despedido po nega se a se ans e ido desde un empleo a iempo comple o a o o
a iempo pa cial, además de egula se el acceso e ec i o a la p o ección social de los abajado es
con a ados a iempo pa cial, dejando a los Es ados miemb os la aplicación de disposiciones más
a o ables.
22 BLASCO LAHOZ, J.F., Comen a ios a la ley de consolidación y acionalización del sis ema de
Segu idad Social, Ti an lo Blanch, Valencia, 1999, pp. 6 y ss.
23 Fi mado en Mad id, el 7 de ab il de 1997 po la Con ede ación Española de O ganizaciones
Emp esa iales (CEOE), la Con ede ación de la Pequeña y Mediana Emp esa (CEPYME), Comisiones
Ob e as (CCOO) y la Unión Gene al de T abajado es (UGT).
24 O ac o adop ado po los Es ados miemb os de la Unión Eu opea, consis en e en la ap obación de
medidas nacionales des inadas a ajus a se a los esul ados ijados po una Di ec i a.
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an icipada y de la jubilación pa cial, pa a a o ece la con inuidad de la ida labo al de
los abajado es de mayo edad y p omo e el en ejecimien o ac i o42.
En es e pun o, cabe des aca que, un día an es de la ap obación del Real Dec e o-
ley 5/2013, median e la STC 61/2013, de 14 de ma zo43, se decla a incons i ucional y
nula, la edacción dada po el Real Dec e o-ley 15/1998 a la ó mula legal ela i a a la
acción p o ec o a de la Segu idad Social de los abajado es a iempo pa cial, po
en ende que ulne a el a ículo 14 CE, an o po lesiona el de echo a la igualdad, como
ambién, a la is a de su p edominan e incidencia sob e el empleo emenino, po
p o oca una disc iminación indi ec a po azón de sexo.
Como consecuencia de es e allo, en el Real Dec e o-ley 11/2013, de 2 de
agos o, pa a la p o ección de los abajado es a iempo pa cial y o as medidas u gen es
en el o den económico y social, se ecogen de e minadas modi icaciones que se
in oducen en la LGSS, en cuan o a la p o ección social del abajo a iempo pa cial, y
que se conc e an en un conjun o de eglas especí icas ela i as a la acción p o ec o a de
la Segu idad Social aplicables a los abajado es a iempo pa cial, e e en es a las
con ingencias de jubilación, incapacidad pe manen e, mue e y supe i encia,
incapacidad empo al, ma e nidad y pa e nidad44, dejando al ma gen las eglas p e is as
pa a la p es ación de desempleo.
De es a mane a, además de acomoda se a las exigencias cons i ucionales de
igualdad y de no disc iminación, en los é minos p e is os en el o denamien o
comuni a io, es as modi icaciones ienen a desa olla el Acue do pa a la mejo a de las
condiciones de acceso a la p o ección social de los abajado es a iempo pa cial45,
i mado el 31 de julio de 2013 po el Minis e io de Empleo y Segu idad Social y
CCOO, UGT, CEOE y CEPYME, meses después de dic a se la Sen encia 61/2013.
En base a es e Acue do, la nue a egulación de la p o ección social de los
abajado es y abajado as a iempo pa cial, así como a los ijos discon inuos, debe
espe a además de los p incipios de igualdad en el acceso a las p es aciones, de
42 Tal como se expone en el P eámbulo del Real Dec e o-ley 5/2013.
43 A la que se añadie on pos e io men e, en la misma línea a gumen al, las SSTC 71/2013 y 72/2013,
ambas de 8 de ab il y 116/2013 y 117/2013, de 20 de mayo.
44 Como se con empla en el a . 247 -an igua egla segunda de la Disposición adicional sép ima- LGSS.
45 En el que se pos ula una nue a egulación que acili e el econocimien o de de echos a es e colec i o:
Pe íodo de ca encia de 15 años en al a, independien emen e del po cen aje de jo nada del abajado pa a
ene de echo a la pensión de jubilación; man enimien o pa a las pensiones de jubilación e incapacidad
pe manen e del coe icien e mul iplicado del 1,5 po cada día co izado a iempo pa cial o como ijo-
discon inuo y ga an ía del acceso a los complemen os a mínimos en sus pensiones en los mismos
é minos que a los abajado es a iempo comple o.

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conse ación de no mas a o ables y de legalidad, los p incipios de con ibu i idad y
p opo cionalidad, y el p incipio de solida idad y su iciencia.
En es e sen ido, en lo que espec a a la elación de los p incipios de
con ibu i idad y p opo cionalidad, en e las apo aciones ealizadas median e la
co ización y las p es aciones a pe cibi , se desp ende, y es de gene al acep ación que los
abajado es a jo nada comple a y a iempo pa cial causen p es aciones de cuan ía
adecuada en cada caso al es ue zo con ibu i o ealizado; lo que implica que debe
exis i una p opo cionalidad -p incipio que “en caso de no es a apa en emen e
econocido, lo es á a máximo ni el en la mayo ía de los o denamien os ju ídicos”46-
en e la p es ación econocida y la con ibución económica ealizada po los
abajado es47, po lo que es p eciso segui e o zándolo como elemen o básico pa a la
p ese ación del equilib io inancie o del sis ema48.
En cuan o al p incipio de solida idad y su iciencia de las pensiones, se debe
es ablece la ga an ía de pensiones mínimas en la misma ex ensión y condiciones que
los es ablecidos pa a el es o de los abajado es, siguiendo las ecomendaciones del
Pac o de Toledo49 pa a las u u as e o mas del sis ema español de Segu idad Social.
V. EL FUTURO DEL PACTO DE TOLEDO
T anscu idos más de ein e años de su p ime a o mulación y una si uación
polí ica con ulsa, pa ece que se ha abie o un nue o ma co pa a el diálogo en e los
g upos pa lamen a ios y los agen es sociales, pa a que ese g an pila de la sociedad del
bienes a ac ual y u u o, como es el Pac o de Toledo, siga igen e, pues no hay que
ol ida que su e isión es á p e is a cada cinco años, y la úl ima da a de 2011.
Es p ecisamen e a es a coyun u a polí ica, a la que se achaca el e aso del
comienzo de los abajos de la Comisión del Pac o de Toledo, enca gada de deba i con
ca ác e pe manen e al ma gen de los ai enes polí icos, sob e el u u o de las pensiones
y las ein iuna ecomendaciones, que e isadas, deben inco po a se a los P esupues os
de 2017.
46 BARNES, J., “El p incipio de p opo cionalidad…, op. ci ., p. 19.
47 Así lo dic amina el T ibunal Cons i ucional en la Sen encia 156/2014, de 25 de sep iemb e de 2014, (FJ
5).
48 MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN. Sec e a ía de Es ado de la Segu idad Social, In o me
sob e el desa ollo del Pac o de Toledo (2003-2008), Mad id, 2008, p. 120.
49 Conc e amen e, la Recomendación núme o 12, del Tex o ap obado po la Comisión de P esupues os
sob e la base del in o me elabo ado po la Ponencia pa a el análisis de los p oblemas es uc u ales del
sis ema de la Segu idad Social y de las p incipales e o mas que debe án acome e se, ap obado po el
Pleno del Cong eso de los Dipu ados en su sesión de 6 ab il de 1995 (BOCG 12 de ab il de1995).
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Conscien es de es a demo a, el 1 de ab il de 2016 se p esen a po pa e del
Gobie no an e la Comisión de seguimien o y e aluación, el In o me sob e el desa ollo
del Pac o de Toledo del pe íodo 2011-2015, donde se de allan las medidas omadas y
ac uaciones ealizadas en es os años en cumplimien o de las ein iuna ecomendaciones
ecogidas en el In o me de E aluación y Re o ma del Pac o de Toledo ap obado po el
Pleno del Cong eso en 2011.
Asimismo, en e o os aspec os, en es e documen o se desc iben los a ances
alcanzados espec o de la sos enibilidad y la adecuación de las p es aciones, así como
di e en es ecomendaciones o muladas po la Comisión de la Unión Eu opea ela i as a
nues o sis ema de pensiones. También se esal a la b echa en e pensionis as y
co izan es, p oducida po el desajus e en la con ibu i idad del sis ema, acen uada sob e
odo, po el en ejecimien o de la población y la disminución de co izan es y de pe iodos
co izados, como consecuencia del e aso en el acceso a la ida labo al50.
En es e sen ido, hay que eco da que, p ecisamen e con el obje i o de eajus a
el sis ema de p e isión de las pensiones a es a nue a ealidad, la Ley 23/2013, de 23 de
diciemb e, egulado a del Fac o de Sos enibilidad y del Índice de Re alo ización del
Sis ema de Pensiones de la Segu idad Social, añade dos nue as a iables en el cálculo
de la pensión de jubilación a los equisi os ac ualmen e exigidos: po un lado, el ac o
de equidad in e gene acional (en adelan e, FEI), medida cuali a i amen e dis in a a las
medidas e o mado as lle adas a cabo con an e io idad, po cuan o lo que se implan a
no es un cambio conc e o en el égimen ju ídico de las pensiones, sino un ins umen o
de eequilib io o de ajus e au omá ico de las mismas, en unción de la e olución de la
espe anza de ida, has a aho a inexis en e,51 e isable cada cinco años, y po o o, el
ac o de e alo ización anual (en adelan e, FRA) que sus i uye al IPC pa a calcula la
e alo ización anual de las pensiones. De es a o ma, mien as que con la aplicación del
FEI que en a á en igo en 2019, la cuan ía de las pensiones de jubilación a ia á en
unción del aumen o o descenso de la espe anza de ida52, con la del FRA, se ajus a á la
e alo ización anual de las pensiones, según los ing esos y gas os del Sis ema.
Hecho es e inciso, y siguiendo con la hoja de u a de los abajos de la Comisión
del Pac o de Toledo, hay que señala que a los pocos días as la p esen ación del
50 MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN. Sec e a ía de Es ado de la Segu idad Social,
In o me sob e el desa ollo del Pac o de Toledo. Pe íodo 2011- 2015, Mad id, 2015.
51 Tal como se expone en el P eámbulo de la Ley 23/2013, de 23 de diciemb e, egulado a del Fac o de
Sos enibilidad y del Índice de Re alo ización del Sis ema de Pensiones de la Segu idad Social.
52 Y que según p e isiones del INE, puede llega a educi has a en un 5% el c ecimien o de la pensión
inicial cada 10 años.
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In o me sob e el desa ollo del Pac o de Toledo del pe íodo 2011-2015, se eúne la
Comisión de seguimien o y e aluación de los Acue dos del Pac o de Toledo, pa a
in o ma de las líneas maes as que se con ienen en los in o mes emi idos a la Cáma a
(In o me sob e el desa ollo del Pac o de Toledo 2011-2015 e In o me sob e e olución
y composición del Fondo de ese a de la Segu idad Social, a 31 de diciemb e de
2015)53, y medio año después, el 18 de oc ub e de 2016 y sin Gobie no o mado, se
e oma la ac i idad de la Comisión, con el obje i o de empeza a abo da cuan o an es el
deba e polí ico sob e cómo hace que el sis ema de pensiones siga siendo sos enible sin
menoscaba las p es aciones sociales, y sob e odo, las pensiones.
En consecuencia, la u u a e isión del Pac o de Toledo se abo da o malmen e
as la p ime a compa ecencia en el Cong eso de los Dipu ados an e la Comisión no
Pe manen e del Pac o de Toledo, el pasado 22 de no iemb e de 2016, de la minis a de
Empleo y Segu idad Social, y la celeb ación de más de ein e sesiones en las que
di e en es ponen es, en e los que cabe des aca , el Sec e a io de Es ado de Segu idad
Social, los ep esen an es de las mayo es cen ales sindicales, pa onales y g upos
pa lamen a ios, exponen sus análisis y p opues as, sub ayando la impo ancia de que los
p incipios inspi ado es del Pac o de Toledo sigan plenamen e igen es en las
ecomendaciones que la Comisión del Pac o de Toledo debe aslada al Pleno del
Cong eso y al Gobie no, pa a asegu a la sos enibilidad y el u u o del sis ema público
de pensiones54.
Aunque hay muchas expec a i as sob e la e isión del Pac o de Toledo, exis e
bas an e escep icismo a la is a de la si uación polí ica y las elaciones pa lamen a ias,
que las p ime as ecomendaciones es én conc e adas an es del úl imo imes e de
201755, y las mismas, según palab as del sec e a io de Es ado de Segu idad Social,
deben se u o de un acue do amplio “que acue de los espacios de solida idad y
con ibu i idad pa a los p óximos iempos”56.
53 Comisión de seguimien o y e aluación de los Acue dos del Pac o de Toledo (BOCG núm. 53- de 20 de
ab il de 2016).
54 Comisión de seguimien o y e aluación de los Acue dos del Pac o de Toledo (BOCG núm. 57- de 28 de
no iemb e de 2016).
55 ELECONOMISTA.ES. [En línea] Disponible en:
h p://www.eleconomis a.es/economia/no icias/8248757/03/17/Economia-El-Pac o-de-Toledo-inicia a-
as-la-Semana-San a-la-discusion-de-sus- ecomendaciones-sob e-pensiones.h ml
[Consul ado el 5 de ab il de 2017]
56 EL PAÍS. CINCO DÍAS. [En línea] Disponible en:
<h p://cincodias.elpais.com/cincodias/2017/04/05/midine o/1491411053_718122.h ml>
[Consul ado el 5 de ab il de 2017]
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VI. CONCLUSIÓN
La Segu idad Social, a pa i de los concep os de epa o y caja única, se ha
con e ido en un elemen o esencial de cohesión social, que median e la o ganización de
un sis ema de p o ección, esponde a las necesidades indi iduales, amilia es y
colec i as de o ma uni e sal y solida ia.
Cons a ando la e olución de las medidas es ablecidas has a hoy, de i adas de las
e isiones y di e en es ecomendaciones del Pac o de Toledo, se con i ma la
impo ancia de que las adap aciones que deben acome e se en el desa ollo de los
u u os acue dos sigan e o zando, an o el p incipio de con ibu i idad, imp escindible
pa a consolida un sis ema de Segu idad Social iable y e icien e, y man ene una
p o ección social su icien e57 de na u aleza con ibu i a y no con ibu i a, como los
p incipios de equidad y solida idad, an necesa ios pa a ga an iza un sis ema público de
pensiones jus o y equilib ado, aco de con los p incipios con enidos en el a ículo 41 CE.
Den o de es e ma co ga an is a, y aunque ac ualmen e el sis ema de pensiones
español es á muy necesi ado de p o undas modi icaciones que asegu en su iabilidad a
la go plazo, consecuencia di ec a de ac o es como el en ejecimien o de la población, el
e aso en el acceso a la ida labo al o la p eca ización en gene al del me cado de
abajo, se hace necesa io abo da una oma de decisiones con el mayo consenso
posible de odos los in e locu o es sociales, pa a que las u u as e o mas no basen la
sos enibilidad del sis ema exclusi amen e en la educción del pode adquisi i o de los
pensionis as, p opiciada po los e ec os de medidas como la aplicación de la Ley
27/2011 y del Fac o de Sos enibilidad y del Índice de Re alo ización del Sis ema de
Pensiones de la Segu idad Social, con emplados en la Ley 23/2013, queb ando de es a
mane a, los p incipios con igu ado es del sis ema de p o ección social.
57 Que “cons i uye un ac o básico del modelo eu opeo de sociedad”, ya que el p opio T a ado de la
Unión Eu opea, es ablece como una de sus inalidades el log a y man ene un al o ni el de empleo y de
p o ección social en el ma co de un c ecimien o económico sos enido, obje i o ambién p esen e en la
Nue a Es a egia UE-2020.
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TABLA DE JURISPRUDENCIA CITADA
T ibunal, Sala, BOE
y Fecha
Re e encia
Magis ado/a Ponen e
Pa es
STC 49/2015,
de 5 de ma zo,
BOE núm. 85,
9 de ab il de 2015
ECLI:ES:TC:
2015:49
Magis ada doña
Enca nación Roca
T ías
Recu so de incons i ucionalidad núm.
1114-2013, in e pues o po más de
cincuen a dipu ados in eg an es de los
G upos Pa lamen a ios Socialis a,
Izquie do Unida (IU), Inicia i a pe
Ca aluña Ve ds-Esque a Unida y
Al e na i a (ICV-EUIA), Chun a
A agonesis a (CHA), La Izquie da
Plu al, Pa ido Nacionalis a Vasco
(EAJ-PNV), Con e gencia i Unió
(CIU) y Unión P og eso y
Democ acia (UPyD).
STC 156/2014,
de 25 de sep iemb e,
BOE núm. 262,
29 de oc ub e de 2014
ECLI:ES:TC:
2014:156
Magis ado don Luis
Ignacio O ega
Ál a ez
Cues ión de incons i ucionalidad
núm. 3361-2012, plan eada po la po
la Sala de lo Social del T ibunal
Sup emo, en elación con el apa ado
b) de la egla e ce a del núme o 1 de
la disposición adicional sép ima del
ex o e undido de la Ley gene al de
la Segu idad Social, ap obado po
Real Dec e o Legisla i o 1/1994, de
20 de junio.
STC 71/2013,
de 8 de ab il,
BOE núm, 112,
10 de mayo de 2013

 ECLI:ES:TC:
2013:71
Magis ado don
Manuel A agón
Reyes
Recu so de ampa o núm. 5560-2007,
p omo ido po doña Ma ía Ángeles
Villo a Ba io en elación con las
Sen encias de las Salas de lo Social
del T ibunal Supe io de Jus icia de
Ca aluña y del T ibunal Sup emo que
deses ima on su demanda de pensión
de incapacidad pe manen e absolu a
po en e medad común.

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21
STC 72/2013,
de 8 de ab il,
BOE núm. 112,
10 de mayo de 2013
ECLI:ES:TC:
2013:72
Magis ado don
Fe nando Valdés Dal-
Ré
Recu so de ampa o núm. 154-2008,
p omo ido po doña Dolo es Mo eno
del A co en elación con las
esoluciones de un Juzgado de lo
Social de Jaén, del T ibunal Supe io
de Jus icia de Andalucía, y del TS,
que deses ima on su demanda de
jubilación.
STC 116/2013,
de 20 de mayo,
BOE núm. 145,
18 de junio de 2013
ECLI:ES:TC:
2013:116
Magis ada doña
Adela Asua Ba a i a
Recu so de ampa o núm. 1827-2009,
p omo ido po don Césa Ál a ez de
Medina en elación con las
Sen encias de un Juzgado de lo Social
y del T ibunal Supe io de Jus icia de
Mad id que deses ima on su demanda
sob e pensión de jubilación.
STC 117/2013,
de 20 de mayo,
BOE núm. 145,
18 de junio de 2013
ECLI:ES:TC:
2013:117
Magis ada doña
Adela Asua Ba a i a
Recu so de ampa o núm. 4146-2009,
p omo ido po doña Ángela Blanco
Gue a espec o de las Sen encias de
un Juzgado de lo Social, el T ibunal
Supe io de Jus icia de Mad id y el
T ibunal Sup emo deses ima o ias de
su demanda sob e pensión de
jubilación.
STC 61/2013,
de 14 de ma zo,
BOE núm. 86,
10 ab il de 2013
ECLI:ES:TC:
2013:61
Magis ado don
F ancisco Pé ez de
los Cobos O ihuel
Cues ión de incons i ucionalidad
núm. 5862-2003, plan eada po la
Sala de lo Social del T ibunal
Supe io de Jus icia de Galicia sob e
el inciso inicial de la le a a) de la
egla 2ª del apa ado 1 de la
disposición adicional sép ima de la
LGSS, ex o e undido ap obado po
RD Leg 1/1994, de 20 de junio, po
posible ulne ación del a . 14 CE
AdD 35 2/2017 Pila Callau Dalmau
22
STC 253/2004,
de 22 de diciemb e
BOE núm. 18,
21 ene o de 2005
ECLI:ES:TC:
2004:253
Magis ado don Jo ge
Rod íguez-Zapa a
Pé ez
Cues ión de incons i ucionalidad
núm. 2045/98, plan eada po el
Juzgado de lo Social núm. 1 de
Pon e ed a espec o del pá a o 2º,
a . 12.4 de la Ley del es a u o de los
abajado es, e sión del ex o
e undido de 24 de ma zo de 1995.
STC 184/1990,
de 15 de no iemb e,
BOE núm. 289,
3 diciemb e de 1990
ECLI:ES:TC:
1990:184
Magis ado don Jesús
Leguina Villa
Cues ión de incons i ucionalidad
1419-1988, plan eada po la
Magis a u a de T abajo núm. 1 de
Ála a, en elación con el a . 160 de
la Ley Gene al de Segu idad Social y
de la Disposición adicional décima,
2, de la Ley 30/1981, de 7 de julio.
STC 100/1990,
de 30 de mayo,
BOE núm. 147,
20 junio 1990
ECLI:ES:TC:
1990:100
Magis ado don
Ca los de la Vega
Benayas
Cues iones de incons i ucionalidad
acumuladas núms. 722, 723 y
766/1985, 1309/86 y 853/89
plan eadas po la Sala de lo
Con encioso-Adminis a i o de la
Audiencia Te i o ial de Pamplona.
STS 2722/2007
Sala Cua a de lo
Social,
2 de ab il de 2007
(Rec. 5355/2005)
ECLI:ES:TS:
2007:2722
Magis ado don José
Ma ía Bo ana López
Recu so de casación pa a la
uni icación de doc ina in e pues o
po el Le ado de la Adminis ación
de la Segu idad Social en nomb e y
ep esen ación del INSS, en e a la
sen encia de la Sala de lo Social del
TSJ de Galicia, de 28 de no iemb e
de 2005, dic ada en el ecu so de
suplicación núme o 735/05, en
eclamación sob e de echo al
complemen o de mínimos de pensión
de jubilación econocida.
AdD 35 2/2017 Pila Callau Dalmau
23
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