Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas y mobile homes en Inglaterra

ministerio de Fomento 553 Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas y mobile homes en Inglaterra Nicolás Alejandro Guillén navarro Escuela de Turismo Universitaria de Zaragoza. RESUMEN: La utilización en Inglaterra de las caravanas como residencia habitual ha conllevado la aprobación de diferente normativa con el objeto no sólo de controlar el emplazamiento de éstas, sino también de tutelar las relaciones entre el ocupante de la misma y el propietario del ámbito donde se sitúa. El uso residencial de estos alojamientos móviles rompe por completo con la idea turística que en España se desprende de los mismos y que incluso afecta a nuestra concepción del campamento de turismo. Con ello, este artículo trata de analizar todas estas cuestiones y dar a conocer la problemática surgida en torno a las mismas. DESCRIPTORES: Caravanas. Mobile home. Camping. Planeamiento. Licencias. Inglaterra. 1. Introducción Lejos de la concepción española de la caravana como alojamiento móvil vacacional, en Inglaterra su utilización ha dado lugar a una compleja regulación normativa que atiende a toda su problemática y en especial a su utilización como alojamiento residencial de personas. En cuanto a este último aspecto, según los datos oficiales ofrecidos por el Communities and Recibido: 04.12.2014; Revisado: 22.01.2015. Correo electrónico: [email protected]. Estudio realizado en el marco de una estancia de investigación desarrollada durante julio y agosto de 2014 en la York Law School de la University of York (Inglaterra) bajo la tutela de su decana, la profesora Caroline Hunter, a la que agradezco la posibilidad que me ha brindado al ser acogido dentro de su equipo de profesorado. El autor agradece los comentarios de los evaluadores anónimos. LoCaL Government (2012), en Inglaterra existen aproximadamente dos mil emplazamientos de este tipo, en los cuales residen cerca de ochenta y cinco mil familias en su mayoría constituidas por personas de más de sesenta años (cerca del 68%)1. Como se aprecia, la utilización de estos alojamientos móviles como residencia habitual de sus ocupantes es un fenómeno importante que rompe por completo con el modelo tradicional de campamento de turismo existente en España y por ende con la preocupación normativa respecto al surgimien1A ello debemos sumar otro colectivo importante y que no es analizado en este trabajo como son las personas que residen en botes o barcos. El número de estos alojamientos, como indica Bevan (2011: 544), oscila entre diez mil y quince mil, aunque sólo se reconocen dos mil emplazamientos legalizados. No obstante, hay que destacar que la incidencia es parecida ya que los residentes de los mismos disfrutan de unos derechos semejantes a los de los residentes de los mobile homes. Estudios Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas Nicolás Alejandro Guillén CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 554 to de núcleos de población en suelo no urbanizable a través de la ocupación a largo plazo de los mismos. A ello se debe sumar la falta de concordancia con la figura del camping inglés, asociada a un área conformada a través de tiendas de campaña y con una importancia normativa menor frente a los parques de caravanas residenciales, los cuales conforman el núcleo de la regulación inglesa. Conceptualmente, la caravana puede contar con un uso residencial o con un uso vacacional, lo cual nos va a delimitar si nos encontramos ante un mobile home (caravana de uso residencial) o una caravana con fines turísticos. La creación de emplazamientos para caravanas (caravan sites), ya sean residenciales (home parks) o vacacionales [holiday site for static caravans (holiday parks) y holiday site for touring caravans], supone para el interesado la apertura de un complejo procedimiento administrativo de doble autorización ante la Autoridad local correspondiente según el ámbito en donde se sitúe, vinculándose este hecho a la intensidad de uso existente. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la normativa sobre caravanas incide especialmente en el uso habitacional residencial, completándose el régimen de autorizaciones para la implantación de caravanas con una regulación exclusiva y exhaustiva que protege de manera significativa el desarrollo normal de la vida de sus residentes. En este sentido, las relaciones entre el «ocupante» del alojamiento móvil y el propietario del ámbito en donde sitúa, se encuentran perfectamente normadas, ofreciendo una protección jurídica al inquilino semejante a la que cuenta el residente de un inmueble. Como se comprobará, la regulación inglesa ha puesto especial énfasis en el control jurídico del uso de la caravana desde todos los aspectos, incluso engloba la problemática de adopción de medidas ante los emplazamientos ilegales creados por colectivos sociales desfavorecidos con el dilema aparejado en torno a la obligación o no de las Autoridades locales de ofrecerles emplazamientos o alojamientos adecuados. Con todo ello, el objetivo de este estudio es analizar cómo desde el derecho inglés se regula la implantación de estos parques de caravanas y, sobre todo, cómo se ha afrontado el problema habitacional de un sector de la población que prefiere residir en estos alojamientos móviles. Ello nos aportará otro punto de vista y posibles soluciones a la tendencia alcista de turistas «residenciales» en los campamentos de turismo de nuestro país sobre todo desde la explosión de la burbuja inmobiliaria. Aunque la normativa turística autonómica en España regula y sanciona estas prácticas, su difícil control imposibilita en gran manera su persecución. Ahora bien, ante el deseo de regular todas estas prácticas, el modelo inglés puede servir perfectamente como referencia al englobar aspectos tan diversos como la delimitación conceptual de estos alojamientos móviles, los procesos de implantación de parques de caravanas, los derechos y problemática de las caravanas residenciales o incluso las actuaciones de la Administración pública ante los asentamientos ilegales de colectivos marginales. 2. Evolución de la regulación normativa de las caravanas y de los mobile homes 2.1. Antecedentes legislativos hasta 1960 El denominado caravanning surge a finales del siglo xix, tomando relativa importancia tras la creación en 1907 del Caravan Club of Great Britain. Sin embargo, su auge se sitúa sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial con un aumento significativo de personas que utilizaban estos alojamientos móviles no sólo por temas vacacionales o recreacionales, como fue en su origen, sino también como vivienda habitual. Como exponen ravetz & turkinGton (2011: 102 y ss.), mucho antes de esta, si se me permite, nueva forma de vida, ya se había identificado un uso habitacional de caravanas por parte de colectivos marginales, en su mayoría feriantes, nómadas o gitanos. La situación de estos grupos sociales no pasó desapercibida para las Autoridades públicas, las cuales vieron necesaria la implantación de controles sanitarios y la aplicación de la normativa que ya por entonces tomaba importancia respecto a los alojamientos de las clases trabajadoras. Con ello, los antecedentes legislativos hay que vincularlos esencialmente a problemas higienistas en línea con el desarrollo de las políticas de vivienda ejecutadas por entonces. CLayden (2003:3 y ss.) señala como primera normativa importante a reseñar la Housing of the Working Classes Act de 1885, la cual incidía en aspectos como la sobreocupación o la falta de condiciones sanitarias adecuadas en las viviendas y que por extensión se consideraban aplicables a los diversos tipos de alojamientos móviles existentes por entonces o incluso a las tiendas de campaña (artículo 9). CyTET XLVII (185) 2015 ministerio de Fomento 555 No obstante, el verdadero control normativo al respecto hay que situarlo a partir de 1936, cuando la aprobación de la Public Health Act incidió de manera directa sobre esta problemática al introducir un sistema de licencia o autorización para estas actividades siempre que se desarrollaran durante más de sesenta días al año o cuarenta y dos días consecutivos dentro del año (art. 269). Tras el conflicto armado se comprueba que además de los nómadas, feriantes o gitanos, muchas personas veían en las caravanas una nueva forma de alojamiento residencial. Como apuntan CuLLinGworth & nadin (1994: 94), a partir de entonces se produce la aparición de innumerables campamentos ajenos al control por parte de la Administración, dado el insuficiente respaldo normativo que existía. A ello había que sumar un importante aspecto y es que, como advierte Gordon (1985: 6), la formación de estos «núcleos poblacionales» llevaba consigo un detrimento en los equipamientos y dotaciones de los ámbitos en donde se situaban, circunstancia que aunque las Autoridades locales eran conscientes, poco podían hacer dada la imposibilidad de denegar la licencia atendiendo a la norma higienista sobre la que se tenían que basar (vid. caso: Pilling v. Aberlege de 1950). La aprobación de la Town and Country Planning Act de 1947 en parte solventó dichos problemas al introducir el control del planeamiento sobre estos emplazamientos. Gracias a ello, las Autoridades locales adquirieron mayor margen de actuación frente a estos cambios de uso, hecho que se vería posteriormente fortalecido con la aprobación de la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960 y la Caravan Sites Act de 1968. 2.2. Caravan Sites and Control of Development Act de 1960 y Caravan Sites Act de 1968 Los años cincuenta del siglo xx suponen un auge del caravanning arrastrado en gran medida por el uso de estos alojamientos móviles como residencia permanente de sus ocupantes. Esta tendencia dio paso, asimismo y como indica Jeremiah (2000: 186), a una expansión territorial al identificarse asentamientos ya no sólo en el ámbito costero o rural sino también en el entorno urbano. 2 A ello debía sumarse el hecho, atendiendo a Jeremiah (2000: 186), que de las treinta y seis mil caravanas fabricadas en 1958, veintiuna mil ochocientas eran modelos desEsta realidad social fue tenida en cuenta por los poderes públicos, elaborándose para su análisis el llamado informe wiLson (1959). Dicho documento recogió unos datos más que relevantes al cifrar en cerca de ciento cincuenta mil las personas que residían en caravanas (unas sesenta mil aproximadamente), circunstancia a la que sumaba un especial énfasis en las importantes carencias regulatorias existentes y que no daban solución a los problemas urbanísticos que iban apareciendo2. La necesidad de aprobar una normativa que tratara de solventar todos los problemas que el informe Wilson había identificado no se hizo esperar y tan sólo un año más tarde se produjo la aprobación de la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960. Dicha norma introdujo un nuevo sistema de autorización para estos emplazamientos bajo un doble control. Por una parte, desde el punto de vista del planeamiento y, por otro, desde el de la actividad, otorgando a las Autoridades locales competencias sobre los mismos con la obligación de concesión previa de licencia urbanística a su instalación. La Caravan Sites and Control of Development Act de 1960 continúa estando vigente con pequeñas modificaciones, si bien debe completarse con la regulación relativa a planeamiento y ordenación urbanística. En este sentido, conviene advertir que la Town and Country Planning Act de 1947, aplicable en su origen, sí que ha sido derogada, siendo la Town and Country Planning Act de 1990 la norma actualmente vigente. Por otra parte, a la Ley de 1960 se le suma la aplicación de la Caravan Sites Act de 1968 (Vid. LanCaster City CounCiL, 2015). Esta norma se caracteriza esencialmente por ofrecer un marco jurídico de protección a los ocupantes de las caravanas residenciales ante un desahucio sin mandato judicial o ante acciones de acoso de los arrendadores o propietarios del emplazamiento donde se sitúa el alojamiento móvil. Con ello, su aplicación se extiende no sólo a los propietarios de estos alojamientos, sino también a los que son arrendatarios de los mismos o del lugar donde se asientan. Por último, hay que advertir que esta norma ha evolucionado sustancialmente del mismo modo que el concepto objeto de este estudio, dando lugar a dos normas que toman como referencia a la caravana residencial (mobile home): las Mobile Homes Act de 1983 y de 2013. tinados a servir de alojamiento permanente y once mil tenían claros propósitos residenciales. Estudios Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas Nicolás Alejandro Guillén CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 556 2.3. Mobile Homes Act de 1983 y de 2013 Como se ha expuesto, el entramado legislativo relativo a caravanas debe completarse con dos interesantes normativas como son la Mobile Homes Act de 1983 y, la más reciente, Mobile Homes Act de 2013. Lo primero que destaca de estas normativas es el cambio terminológico que existe al eliminar la referencia primigenia a las caravanas por el de mobile home. En realidad, como veremos, simplemente se trata de una evolución conceptual de la caravana de uso residencial sin que tenga más relevancia para el objeto de la norma. Apuntado este aspecto y adentrándonos en ambas normativas, la Mobile Homes Act de 1983 regula las relaciones entre los propietarios de mobile homes y los propietarios del terreno donde se instalan, con lo que se excluye de su aplicación a los arrendatarios de este tipo de alojamientos y, sobre todo, a las caravanas de uso vacacional3. Por último, hay que señalar que la Mobile Homes Act de 2013 ha introducido cambios tanto en la Ley de 1960, como en su predecesora de 1983. Es interesante señalar asimismo que su aplicación se circunscribe únicamente a Inglaterra, aplicándose para el caso de Gales la Mobile Homes (Wales) también de 2013, que si bien es verdad que sigue un mismo un patrón al regular las relaciones entre interesados, supone una consolidación de las tres normativas, es decir, la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960, la Caravan Sites Act de 1968 y la Mobile Homes Act de 1983. 3. Problemática urbanística: los emplazamientos para caravanas y mobile homes 3.1. Delimitación conceptual A la hora de analizar la problemática urbanística relativa a las caravanas, mobile homes y sus emplazamientos, debemos delimitar en primer lugar todos estos conceptos y cómo la normativa los define y clasifica. Por lo que respecta al término caravan, la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960, en su artículo 29, ofrece una definición 3 Vid. Gordon (1985: 10) y CLayden (2003: 10). Por otra parte, esta norma completa las disposiciones recogidas en la Caravan Sites Act de 1968, norma en donde, por ejemplo, clara al respecto al entender por tal cualquier estructura diseñada o adaptada para la vida humana que es capaz de moverse de un lugar a otro (ya sea remolcado o transportado en un vehículo), además de cualquier vehículo a motor diseñado o adaptado, excluyéndose del concepto el material rodante ferroviario (vagones) que permanezca en vías de tren o cualquier tienda de campaña. A su vez, hay que asociar a estas exclusiones lo preceptuado por el artículo 13 de la Caravan sites de 1968 referido a las denominadas Twin-unit caravans. A este respecto, las Twin-unit caravans son estructuras compuestas como máximo por dos secciones diseñadas para ser ensambladas en un sitio y una vez unidas es físicamente posible desplazarlas de un sitio a otro. No obstante, como indica stewart (2001: 211), la norma excluye estas estructuras del concepto caravan si no pueden desplazarse por carretera por sus dimensiones [longitud 18 metros (60ft.), anchura 6 metros (20 ft.) y altura 3 metros (10ft.)]. Este último aspecto es bastante importante, ya que estas medidas delimitan el hecho de que una estructura o alojamiento móvil entre o no dentro del concepto jurídico de caravana. Como se comprueba, la normativa únicamente asocia a la caravana un uso habitacional, pero no concreta en esta delimitación conceptual la intensidad de este uso. Profundizando en la normativa, cuando hablamos de caravanas éstas pueden destinarse a fines residenciales o bien vacacionales. En el primer caso, el término caravan hay que relacionarlo con el concepto mobile home, algunas veces denominado park home. En este sentido, aunque parece que son diferentes términos, en realidad el mobile home es una evolución conceptual de la caravana a la que se asocia un uso residencial permanente (caravans as homes). CLayden (2003: 85-87) señala que si bien el mobile home toma el testigo de la caravana residencial, su vocación de permanencia plantea que incluso en la actualidad se asocien en ocasiones a la figura del bungalow, despojándose así de la idea de alojamiento móvil. De todas maneras, conviene apuntar que desde el punto de vista legal la caravana de uso residencial y el mobile home son sinónimos, y que cuando hablamos de estos alojamientos lo importante es la vinculación a la protección jurídica que ofrecen las Mobile Home Acts de 1983 y 2013 a sus ocupantes. Así, su aplicase regula el desahucio y en el que se engloba tanto a los propietarios de caravanas residenciales, como aquellos ocupantes de los mismos que están alquilados. CyTET XLVII (185) 2015 ministerio de Fomento 557 ción gira en torno a dos requisitos como son la residencia permanente en el mismo y la propiedad, circunstancias que, como digo, determinarán su aplicación normativa, independientemente de la denominación que se dé al alojamiento móvil. Considerando todo lo anterior, cuando se habla de parques de caravanas hay que tener en cuenta el uso asociado a la misma (residencial o vacacional), el cual nos marcará la tipología del emplazamiento y, sobre todo, los estándares y condicionantes que debe cumplir el mismo para su funcionamiento. En este sentido, actualmente se pueden considerar tres tipos de emplazamientos básicos: permanent residential and mobile home sites (home park), holiday site for static caravans (holiday parks) y holiday site for touring caravans (ver FiG 1). Dejando a un lado la primera tipología, núcleo de la normativa y del presente estudio y que se conforma esencialmente por caravanas que se constituyen en residencia habitual de sus ocupantes, los holiday site for static caravans se tratan de emplazamientos con caravanas que si bien están de manera permanente durante todo el año, no pueden ser ocupadas por la misma o mismas personas por más de veintiocho días en el periodo de treinta y seis días consecutivos, si bien esta circunstancia puede variar en algunas autorizaciones. En realidad esta modalidad se trata de la pernoctación por días en caravanas, por lo que, aunque se tratan de parques de caravanas (holiday caravan parks), sus fines son vacacionales y están abiertos en temporada. Por último, relacionado muy estrechamente con los campigs (campsites), se encuentra el denominado holiday site 4 Aunque la figura española que más se aproximaría a la misma sería el campamento de turismo, es verdad que en los últimos años han aparecido en nuestro país modelos semejantes al inglés a través de los denominados camper parks. for touring caravans que se asocia a la figura del emplazamiento que alberga caravanas que están por motivos vacacionales y que no se asientan de manera definitiva4. Es preciso indicar que si bien a la hora de solicitar la implantación de cualesquiera de los tres emplazamientos se va a seguir el mismo mecanismo de autorización ante la correspondiente Autoridad local, se debe tener en consideración que a cada uno de los ámbitos le es de aplicación unos estándares urbanísticos diferentes. Aunque estos condicionantes son establecidos por parte del Gobierno central (artículo 5.6 de la Ley de 1960), son las Autoridades locales las que deciden de manera concreta sobre los mismos al aplicarlos como condicionantes en la autorización correspondiente5. Si en el aspecto urbanístico se sigue un criterio común normativo, no ocurre lo mismo cuando nos referimos a la aplicación del denominado housing law. Con ello, en los casos en que nos encontremos ante las denominadas caravanas con fines vacacionales, el bloque normativo conformado por las Mobile Homes Act de 1983 y 2003 no va a ser aplicado, ya que únicamente se centra en los alojamientos móviles de carácter residencial. Con ello, los derechos de sus ocupantes poco tienen que ver con los que disfrutan los residentes de los mobile homes. 3.2. Procedimiento de autorización: el uso del suelo Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, la conversión de un ámbito en espacio para instalar caravanas (caravan site), independien5 En este sentido hay que hacer referencia al Model Standard Conditions Residential Parks de 2008, Model Standard Conditions Holiday Parks de 1989 y Model Standars for Touring Caravan Sites de 1983. Fig. 1/ Tipologías de emplazamientos de caravanas Tipología de emplazamiento Tipo de alojamiento Características del emplazamiento Permanent residential and mobile home sites (home park). Mobile home / caravana residencial / park kome. Densidad dependiendo de las características del emplazamiento. Holiday site for static caravans (holiday parks). Alojamiento temporal vacacional en caravanas fijas (máximo 28 días en 36 días consecutivos o lo que se disponga en la autorización). Densidad máxima: 60 unidades por hectárea. Holiday site for touring caravans. Caravanas en rotación con carácter vacacional (caravans o motor caravans). Densidad máxima: 75 unidades por hectárea. Fuente: elaboración propia. Estudios Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas Nicolás Alejandro Guillén CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 558 temente de su tipología, conlleva un doble procedimiento. Como indica speaiGht (2010: 67), en primer lugar se deben cumplir las premisas de planeamiento (planning permission), de conformidad con lo establecido en la Town and Country Planning Act de 1990, y a continuación obtener la autorización recogida en la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960 (site licence), ésta última referida al control de las condiciones higiénicas del lugar. Centrándonos en el control del planeamiento (planning permission), atendiendo al artículo 55 de la Ley de 1990 esta autorización se asocia a todo desarrollo del suelo (development), englobándose en este concepto las operaciones de construcción, ingeniería, extracción y otras operaciones en superficie o bajo suelo a lo que suma la realización de cualquier cambio material en el uso de las edificaciones o del suelo. En relación con lo anterior, una cuestión bastante debatida es el hecho de si cuando hablamos de la autorización para implantar un conjunto de caravanas o mobile homes, lo que se asocia es una construcción o en realidad simplemente un cambio material del uso del suelo. Para dilucidar esta problemática, la mayoría de la doctrina hace referencia al caso Measor v Secretary of State and Tunbridge Wells BC de 1999, en el cual el tribunal se pronunció sobre esta cuestión y la resolvió a través de la aplicación de una triple regla que consideraba el tamaño, permanencia y vinculación con el suelo de la caravana para determinar si ante estos casos nos encontramos ante una edificación. Con ello, la aplicación de estas tres reglas determina en gran medida si en realidad no nos encontramos ante un alojamiento móvil, sino ante una edificación con lo que se cambiaría la percepción de la intensidad en el uso del suelo. Por otra parte, tal y como expone Cameron BLaCkhaLL (2005: 347), la asociación del uso del suelo con la instalación de caravanas o mobile homes puede revestir diferentes formas e intensidades. Tenemos que tener en cuenta, como hemos visto, que estos emplazamientos no sólo pueden destinarse a aparcar caravanas por motivos vacacionales durante primavera y verano (touring caravans), sino que también nos podemos encontrar ante la instalación de caravanas durante todo el año, pero con una limitación temporal de ocupación (static caravans), la instalación de caravanas para uso residencial permanente o incluso la ocupación de las mismas por colectivos como gitanos o nómadas. Todas estas situaciones, diferentes en la intensidad del uso del suelo, deben ser analizadas por la Autoridad local competente [Distrito (District) o Condado (Borough Council)] en el procedimiento de concesión de dicho permiso. Considerando por lo tanto que ante la implantación de estos alojamientos móviles estamos ante un uso del suelo, la jurisprudencia también ha analizado el cambio de calificación y la necesidad de abrir un nuevo procedimiento de autorización. En ese sentido me refiero a situaciones en las cuales se ha concedido, por ejemplo, autorización para la instalación de un emplazamiento de caravanas de tipo vacacional y se quiere transformar el ámbito para instalar caravanas destinadas a alojamiento permanente. Siguiendo a Cameron BLaCkhaLL (2005: 348), la necesidad de implementar los equipamientos y servicios necesarios que requiere la población que va a residir de manera permanente en dicho ámbito, situación que en el caso de un emplazamiento temporal-vacacional no sería necesaria, abre la puerta al inicio de un nuevo expediente administrativo. Este planteamiento se respalda en diferentes pronunciamientos jurisprudenciales no exentos de polémica, como el caso Forest of Dean DC v Secretary of State and Howells (1995), en el cual el tribunal optó por considerar la existencia de un cambio de uso por las consecuencias que para el planeamiento conlleva esta mutación de destino y por ello el inicio de un procedimiento que valorara la conveniencia o no del otorgamiento del planning permission en ese caso. 3.2.1. Planning permission Apuntado ya anteriormente, el emplazamiento de caravanas o mobile homes requiere la concesión del denominado planning permission por parte de la Autoridad local correspondiente, autorización que se asocia a la posibilidad de uso del suelo para la implantación de un alojamiento móvil. Se debe tener en cuenta en primer lugar que no todas las situaciones por las que se coloca una caravana en un emplazamiento van a requerir la obtención de dicha autorización. Así, la regulación contenida en la Town and Country Planning (General Permitted Development) Order de 1995, en concreto su disposición segunda, exonera de dicho permiso los casos en los que no es necesaria la caravan site licence, segunda autorización requerida, asociándose esta circunstancia a casos tan dispares como, por ejemplo, cuando la caravana se si- CyTET XLVII (185) 2015 ministerio de Fomento 559 túa en las dependencias de una vivienda y su uso es incidental a la misma6. Centrándonos en el proceso de solicitud, CLayden (2003: 27-28) asocia dos mecanismos. El primero, el outline permission, se vincula a casos en los cuales el solicitante quiere un primer contacto con la Administración al plantearle la posibilidad de implantación de un desarrollo urbanístico. Se caracteriza por la flexibilidad en la documentación a presentar y se utiliza sobre todo cuando el promotor no es el propietario del suelo y quiere asegurarse de la legalidad del desarrollo previamente a la adquisición del suelo7. Por lo que respecta al procedimiento normal de solicitud, éste se caracteriza, una vez presentada la instancia normalizada, por la apertura de un proceso de información pública en el cual participan todos aquellos entes públicos con intereses afectados. La decisión sobre su concesión recae en el denominado Committee of local councillors, previa propuesta de resolución formulada por el área de planeamiento una vez resueltas las alegaciones. Hay que tener presente que el plazo máximo de resolución se establece en ocho semanas desde la entrada de la solicitud en el registro de la Autoridad local, si bien existen excepciones como, por ejemplo, si el ámbito es mayor a una hectárea (trece semanas) o si es necesario un informe medioambiental (dieciséis semanas). La denegación de la autorización se puede impugnar ante el llamado Planning Inspectorate, ente estatal fundamental en la aprobación, por ejemplo, de los planes generales de ordenación urbana. Cabe decir que una vez concedida la autorización, la Town and Country Planning Act de 1990 establece en su artículo 91 (1) la necesidad de desarrollar la actuación en el plazo de tres años. A su vez, la norma establece diferentes causas de revocación y revisión de dicha autorización (vid. art. 97) y la posibilidad de que se le incorporen diversos condicionantes, circunstancia que se da de manera excepcional ya que éstos se vinculan esencialmente a la concesión de la caravan site licence. 6 Como salvedad se hace referencia a los alojamientos de feriantes en temporada invernal en donde aunque no es necesaria la caravan site licence, sí que se requiere el planning permission. 7 Por otra parte, ante los casos en que haya duda de la necesidad o no de obtención de esta autorización, también se puede realizar una consulta a la Autoridad local acerca de si el emplazamiento es legal o si la actividad que se quiere desarrollar no necesita este tipo de autorización, es decir, planning permission. En este sentido, el artículo 191 3.2.2. Caravan site licence Como se ha podido comprobar, el término caravan site supone un concepto amplio en el que se engloba cualquier emplazamiento en la que se sitúa una caravana destinada a alojamiento ya sea temporal, asociado a motivos vacacionales o permanente como consecuencia de ser ésta la residencia habitual de una persona8. En este sentido, han surgido muchas dudas de si por el hecho de tener aparcada una caravana en el jardín de casa debe considerarse ese ámbito como caravan site y con ello la obligación de solicitar los permisos pertinentes. Como indican denyer-Green & uBhi (2013: 146-147), el artículo 2 de la Caravan Sites and Control of Development Act de 1960 recoge toda una serie de exclusiones a la necesidad de licencia, las cuales se asocian a aspectos y situaciones muy diversas y que van a influir de manera determinante a la hora de solicitar la misma. Así, dicha norma excluye los casos en que la caravana se sitúe en las dependencias de una vivienda y su uso sea incidental a la misma; el que una persona que viaje con su caravana aparque la misma en un sitio durante una o dos noches9; la instalación de hasta tres caravanas en una área de cinco acres (20.234 m²) para un máximo de veintiocho días al año; áreas utilizadas por organizaciones como «The Caravan Club» u otras organizaciones exentas; emplazamientos temporales utilizados por trabajadores agrícolas o forestales que desarrollan actividades en el ámbito; emplazamientos utilizados por trabajadores que realizan obras de construcción o de ingeniería en el lugar; o los casos de feriantes itinerantes siempre que estén previamente autorizados por la Secretaría de Estado. Teniendo en cuenta las exclusiones, el procedimiento de solicitud se inicia a instancia del interesado mediante una solicitud normalizada a la que debe adjuntarse toda una serie de documentación especificada en la Caravan Sites (Licence Applications) Order de 1960. Entre esta documentación se incluye la neceside la Town and Country Planning Act de 1990 recoge la posibilidad de solicitar un certificado denominado Lawful Development Certificate (LDC), el cual es vinculante para la Administración que lo emite. 8 Vid. Section 1(4) de la Caravan Sites and Control of Developmet Act de 1960. En este sentido, BeGGs, & al. (2012: 297). 9 Esta situación debe ser matizada ya que es necesario que no haya ninguna otra caravana en el emplazamiento o cerca de él y que éste no haya sido utilizado para dicha finalidad por más de veintiocho días en el año anterior. Estudios Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas Nicolás Alejandro Guillén CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 560 dad de indicar la tipología de emplazamiento, el número máximo de caravanas y un plano del lugar a escala superior 1/500 en el que se detalle la disposición de las caravanas, los accesos, aseos, edificios accesorios, área de aparcamiento, abastecimiento, vertido o medidas anti-incendios. Dejando a un lado los casos de exclusión de la licencia anteriormente enumerados, una vez que el solicitante cursa la instancia, hay que tener presente, como indica Basset (2007: p. 381), que la Autoridad local tiene dos meses para resolver, reduciéndose este plazo a seis semanas en el caso de que el planning permission haya sido concedido una vez cursada la licencia. Asimismo, conviene señalar la existencia de silencio administrativo positivo si transcurren veintiocho días desde el periodo máximo de resolución, siempre y cuando haya habido constancia de la recepción de la instancia con la documentación completa por parte de la Autoridad local correspondiente10. Por otra parte, en muchas ocasiones y dada la peligrosidad de estos emplazamientos, la autorización concedida se encuentra condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos que se asocian principalmente a cuestiones de seguridad. La raíz de estos condicionantes proviene del artículo 5.4 la Ley de 1960, en el cual se posibilita la concesión condicionada previa consulta con el departamento de bomberos (Fire and Rescue Authorities/FRA). A ello se suma el que la Autoridad local concedente puede alterar, cancelar o imponer nuevas condiciones en cualquier momento siempre tras el correspondiente proceso de consulta con los interesados y con el departamento de bomberos si fuera necesario11. No obstante, no es sólo a estas condiciones de seguridad a las que se debe atender. En este sentido, es conveniente acudir a las recomendaciones que emite puntualmente el Departamento de Medio Ambiente (Department of Environment), en concreto las Model Standard Conditions Residential Parks de 2008, Model Standard Conditions Holiday Parks de 1989 y Model Standars for Touring Caravan Sites de 1983. En ellas se recogen diferentes estándares según nos encontramos ante caravanas destinadas a alojamiento residencial permanente o bien recreacional. Así, se regulan las distancias mínimas entre caravanas, accesos, 10 Véase en este caso las indicaciones del harrotaGe BorouGh CounCiL (2014). 11 En el caso de estar en contra de esta concesión condicionada, el interesado puede interponer recurso contencioso medidas de prevención de incendios, especificaciones sobre instalaciones eléctricas y de gas licuado (LGP), abastecimiento, saneamiento, vertido, superficies de asentamiento, estacionamiento o áreas comunes de recreo. Sin duda, la incidencia de estas condiciones adquiere especial importancia ya no sólo por el hecho de que se prohíba o se restringa la utilización de estos alojamientos móviles hasta que no se hayan ejecutado por parte del interesado, introduciéndose además la ejecución subsidiaria (vid. arts. 5 y 9.3 de la Ley de 1960), sino que incluso se puede revocar la licencia en el caso de incumplimiento por tres ocasiones de las condiciones impuestas. 4. Los emplazamientos de caravanas con carácter residencial. Derechos y relaciones contractuales Como he reseñado anteriormente, según datos oficiales, en Inglaterra existen aproximadamente dos mil emplazamientos de caravanas con carácter residencial (home parks), si bien es verdad que el único estudio exhaustivo existente es el realizado por la oFFiCe oF the deputy prime minister (2002) que rebaja dicho número a mil quinientos noventa y cuatro, aunque reconoce que su cifra «real», me imagino porque sólo se atiende a los emplazamientos legalizados, puede rondar la cifra de los dos mil (ver FiG. 2). Estos datos debemos referirlos a alojamientos residenciales, ya que, según las estadísticas, los emplazamientos de caravanas con fines vacacionales se incluyen en la relación de campamentos de turismo (tourist campsites) que más adelante reflejaré. Como se aprecia, las variaciones de emplazamientos entre regiones son relevantes, identificándose un mayor número de los mismos en el sur de Inglaterra (57%), siguiendo el centro del país (21%) y, en menor medida, el norte (17%). A ello hay que sumar la composición de estos emplazamientos y el número de parcelas con las que cuentan, circunstancia que es evaluada a través de la división de los emplazamientos en tres categorías: emplazamientos pequeños (3-20), medianos (21-50) y grandes (más de 51). No obstante, el propio estudio advierte de la dificultad en algunos casos en la obtención de información en cuanto al tamaño administrativo en el plazo de veintiocho días quedando por tanto a la espera de que el juzgado modifique o cancele las condiciones impuestas si las considera demasiado gravosas. CyTET XLVII (185) 2015 ministerio de Fomento 561 de estos emplazamientos, de ahí la introducción de una cuarta categoría (desconocida) en la que se incluyen probablemente parques de caravanas de poca densidad. No obstante, estas cifras son estimativas ya que incluso en la categoría de emplazamientos grandes se han llegado a identificar parques de caravanas con cerca de trescientas parcelas (ver FiG. 3). Fig. 3/ Distribución de emplazamientos para caravanas residenciales (home parks) en Inglaterra por zonas y tamaño Fuente: elaboración propia a partir de los datos ofrecidos por oFFiCe oF the deputy prime minister (2002: 33). 1.000 Número de emplazamientos 800 600 400 200 Sur Norte Centro 0 Pequeños (3-20 parcelas) Medianos (21-50 parcelas) Grandes (>51 parcelas) Desconocidos Profundizando en las razones de este fenómeno residencial, es interesante acudir al estudio realizado por Bevan [(2010: 965-985) y (2011: 546-547)], que asocia motivos tan dispares como los altos precios de la vivienda o simplemente el deseo de disfrutar de la jubilación optando por un modo de vida totalmente diferente. Con ello, la edad de estos residentes se centra esencialmente en personas de edades superiores a cincuenta años y en especial de más de sesenta y cinco años. 4.1. Relaciones contractuales entre residentes y propietarios de los emplazamientos Teniendo en cuenta la importancia que han adquirido los parques de caravanas residenciales en las últimas décadas, la normativa inglesa, a través de la Ley de 1968 y las Mobile Homes Act de 1983 y 2013, ha estructurado todo un paraguas de protección jurídica sobre sus residentes, que se manifiesta sobre todo en regular las relaciones contractuales entre el inquilino y el propietario del lugar donde se asienta la caravana residencial o mobile home. Conviene advertir que esta regulación y sobre todo el establecimiento de derechos para los inquilinos, se asocia únicamente a las caravanas con destino habitacional de carácter permanente, excluyéndose por tanto los alojamientos vacacionales. Fig. 2/ Distribución geográfica de los home parks en Inglaterra County/Unitary Authority Número home parks Hampshire 102 Cornwall 81 Devon 79 Lancashire 74 Gloucestershire 65 Lincolnshire 65 Kent 63 Surrey 60 Cheshire 57 Somerset 52 Dorset 48 Cambridgeshire 46 Berkshire 43 Oxfordshire 41 Nottinghamshire 40 Essex 39 North Yorkshire 39 West Midlands 37 Wiltshire 37 Staffordshire 36 Hertfordshire 34 Bedfordshire 33 Norfolk 33 West Sussex 33 Avon 32 Cumbria 31 Worcestershire 31 Suffolk 30 Derbyshire 25 Warwickshire 24 Buckinghamshire 21 Herefordshire 20 Shropshire 20 South Yorkshire 19 East Sussex 17 Leicestershire 17 Yorkshire 15 Northamptonshire 9 West Yorkshire 8 Durham 7 Northumberland 6 Isle of Wight 5 Middlesex 5 Cleveland 4 East Yorkshire 3 Merseyside 3 Greater London 2 Humberside 2 Greater Manchester 1 Total 1.594 Fuente: elaboración propia a partir de los datos ofrecidos por la oFFiCe oF the deputy prime minister (2002: 32). Estudios Análisis normativo y problemática urbanística de los parques de caravanas Nicolás Alejandro Guillén CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 568 zamientos privados sólo se produce en las parcelas con alojamientos permanentes, incorporándose a los temporales muchos menos derechos dada su situación transitoria. Así, y profundizando en los derechos asociados a los residentes permanentes de parcelas, a éstos se les aplica las mismas previsiones anteriormente analizadas sobre contratos, sucesión, resolución contractual, mejoras, reparaciones, pacífica convivencia o pago del alquiler, con la exclusión de lo relativo a las normas de convivencia por el cual los residentes no tienen derecho a consulta previa antes de la aprobación de las mismas. 7. Conclusiones Como se ha podido comprobar, la utilización de los alojamientos móviles es un fenómeno singular en Inglaterra, sobre todo cuando hacemos referencia a los que tienen un uso residencial. La creación de parques de caravanas deja poco margen a la improvisación al regularse detalladamente todos los aspectos ya sea en el sentido de su delimitación conceptual, implantación, requisitos o derechos de sus ocupantes. A ello se suma la existencia de abundante jurisprudencia y las diferentes circulares e instrucciones emitidas por la Secretary of State con el objeto de aunar la intervención de las Autoridades locales en esta materia. De toda esta regulación destaca sobre todo la asociada a las caravanas de uso residencial con una asimilación de los derechos de sus ocupantes con los que disfrutan los inquilinos de inmuebles. Hay que tener presente que el hecho de que en la mayoría de los casos el propietario del alojamiento móvil no coincida con el propietario del suelo donde se instala el mismo, implica la necesidad de regular las relaciones entre ambos. Por otra parte, conviene aludir a la disparidad conceptual cuando hablamos de la caravana como alojamiento móvil y el surgimiento de conceptos asociados como el de mobile home o el de park home. En este sentido, los diferentes usos que se pueden dar una caravana determinarán el concepto exacto a utilizar, vinculándose estos dos últimos términos al de caravana de uso residencial. Ello también influye en otros aspectos como la tipología de emplazamiento que si bien es cierto que a efectos de autorización urbanística tiene pocas consecuencias, no ocurre lo mismo con los derechos de sus ocupantes con una clara diferenciación entre los que tienen un carácter residencial o, por el contrario, habitan la misma por motivos vacacionales. Para concluir, no hay que obviar los problemas de aplicabilidad de estas regulaciones al ámbito español, especialmente todo lo relativo a las caravanas de uso residencial permanente. Situándonos en nuestro país, la consideración de los campamentos de turismo o campings como alojamientos turísticos al aire libre hace que la normativa turística restringa su ocupación a través del establecimiento de periodos máximos de permanencia que varían según la Comunidad Autónoma de que se trate. A ello se suma que la propia finalidad de estos alojamientos, el contacto con la naturaleza, arrastra que su implantación se produzca en suelos no urbanizables. En este sentido, la conformación de núcleos de población en esta clase se suelo se ha constituido en uno de los problemas más importantes a los que se enfrenta el planeamiento, por lo que la permisibilidad en la aparición de parques de caravanas residenciales chocaría frontalmente con la propia clasificación del suelo y su finalidad. No hay que obviar que como consecuencia de la crisis económica se han identificado cada vez más personas que ven en los campings un lugar apto para residir, apoyado en gran medida por sus precios asequibles y las facilidades habitacionales y servicios que se ofrecen. La picaresca de estos residentes y la amplitud de los límites máximos de permanencia, ha conllevado en algunos casos una mutación residencial de los campamentos de turismo aprovechando precisamente estas circunstancias. La coordinación entre la legislación turística y urbanística es necesaria para evitar todas estas problemáticas y aunar con ello criterios que den respuesta a estos cambios de tendencia habitacionales que, aunque en la actualidad no tienen mucha incidencia, están en aumento. La restricción en los periodos máximos de ocupación o el establecimiento de mayores controles e inspecciones sobre estos emplazamientos, ayudaría en gran parte a evitar estas prácticas. No obstante, no debemos pasar por alto la conveniencia de que el planeamiento tenga en cuenta la posibilidad de implantación de áreas residenciales conformadas a través de alojamientos móviles, regulación que despojada de cualquier consideración turística, debería establecer toda una serie de condicionantes para su correcto desarrollo. Si así ocurriera, el modelo inglés puede servir perfectamente de referencia para establecer una regulación global que atienda no sólo a aspectos dentro de la esfera del derecho público, sino también del privado. CyTET XLVII (185) 2015 ministerio de Fomento 569 8. Bibliografía BanCroFt, A. (2000): «No Interest in Land: Legal and Spatial Enclosure of Gypsy-Travellers in Britain», Space and Polity, 4 (1): 41-56. Basset, W. H (2007): Environmental Health Procedures. 7th edition, Routledge. Taylor & Francis. Milton Park. BeGGs, J. & G. thomas & S. riCkard (2012): Public order: law and practice, Oxford University Press, Oxford. Bevan, M. 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