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Trabajo Fin de Grado Análisis jurídico de la política comercial de la Unión Europea. En especial, las relaciones comerciales de la Unión Europea con China. Autor Cristina de Domingo Hageböck Director Sergio Salinas Alcega Facultad de Derecho 2020 2 Título: Análisis jurídico de la política comercial de la Unión Europea. En especial, las relaciones comerciales de la Unión Europea con China. Autor: Cristina de Domingo Hageböck Director: Sergio Salinas Alcega Titulación: Grado en Derecho 3 SIGLAS Y ABREVIATURAS ....................................................................................... 4 I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 5 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO FIN DE GRADO ............................ 5 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS ...................................................................................................................... 5 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO ............. 5 II. ENTORNO DE LA RELACIÓN ECONÓMICA ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y CHINA ..................................................................................................... 7 1. EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES UE-CHINA ........................................... 7 2. LAS POSTURAS DE LA UE Y CHINA EN LA ACTUALIDAD DEL COMERCIO INTERNACIONAL .............................................................................. 15 III. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA ............ 16 1. CUESTIONES PREVIAS ................................................................................... 16 2. COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA ................................................. 16 3. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN ............................................................ 18 4. DELIMITACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN ...................................................................................................................... 20 5. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN ....................... 22 IV. LAS RELACIONES ECONÓMICAS DE LA UNIÓN EUROPEA CON CHINA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA UNIÓN EUROPEA ......................... 24 1. LA RELACIÓN UE-CHINA EN TÉRMINOS ECONÓMICOS ........................ 24 2. EL FLUJO COMERCIAL ENTRE LAS DOS POTENCIAS: IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES ............................................................... 26 3. LA BALANZA COMERCIAL DE LA UE CON RESPECTO A CHINA .......... 28 4. LA PARIDAD EN LAS RELACIONES COMERCIALES UE-CHINA ............ 30 V. CONCLUSIONES ................................................................................................. 33 VI. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 35 4 SIGLAS Y ABREVIATURAS ACP African, Caribbean and Pacific Group of States ALC Acuerdo de Libre Comercio ASEAN Association of Southeast Asian Nations Art Artículo Arts Artículos CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero CEE Comunidad Económica Europea EPA Economic Partnership Agreement (Acuerdo de Asociación Económica) EEMM Estados Miembros (de la Unión Europea) GATS General Agreement on Trade in Services (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) Ibid. Ibidem NNUU Organización de las Naciones Unidas OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OMC Organización Mundial del Comercio p. Página pár. Párrafo PCA Partnership and Cooperation Agreement PIB Producto Interior Bruto pp. Páginas PTA Preferential Trade Agreement ss. Siguientes TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea TUE Tratado de la Unión Europea UE Unión Europea Vid Vide 5 I. INTRODUCCIÓN 1. CUESTIÓN TRATADA EN EL TRABAJO FIN DE GRADO En el presente Trabajo Fin de Grado se abordan los fundamentos de la política comercial de la Unión Europea (en adelante UE) y las relaciones comerciales con China. Para la consecución de este objetivo, se estudia en primer lugar el contexto de las relaciones entre la UE y China, analizando la evolución de la relación entre ambas potencias a lo largo de los siglos XX y XXI. En segundo lugar, se abordan las bases de la política comercial exterior de la UE, resaltando el estudio de su marco normativo y de los principales instrumentos por los que se rigen las relaciones comerciales de la UE con terceros países. En tercer lugar, se analiza la relación entre ambas potencias en términos económicos, estableciendo asimismo una comparativa de la evolución de la relación en estos términos. 2. RAZÓN DE LA ELECCIÓN DEL TEMA Y JUSTIFICACIÓN DE SU INTERÉS El análisis de las relaciones comerciales entre la UE y China presenta un interés doble. Por un lado, esta aproximación permite comprender la naturaleza y complejidad de la política exterior de la UE, lo que resulta fundamental en un mundo globalizado y cada vez más dependiente de las relaciones con otros Estados. Por otro lado, se trata de una temática de plena actualidad que permite analizar la dimensión jurídica de la de las relaciones de la UE con China, una potencia mundial que ha experimentado un desarrollo vertiginoso durante los últimos años y que va a seguir incrementando su importancia a nivel internacional. 3. METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO La metodología empleada en la elaboración de este Trabajo Fin de Grado ha partido de la búsqueda, síntesis y comprensión de recursos bibliográficos, analizando las posiciones doctrinales abordadas en manuales de referencia y consultando artículos de revistas especializadas. Se han realizado consultas en los textos normativos básicos del Derecho de la Unión Europea, así como también se ha consultado jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante TJUE). 6 Además, se ha investigado sobre datos relativos a comercio exterior de la UE, centrando la búsqueda en informes relacionados con China. Esta búsqueda se ha completado con información procedente de las diferentes instituciones gubernamentales de China. La investigación anteriormente refererida se ha complementando con la búsqueda de datos cuantitativos relativos a diferentes magnitudes económicas relacionadas con el comercio exterior entre la UE y China. 7 II. ENTORNO DE LA RELACIÓN ECONÓMICA ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y CHINA 1. EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES UE-CHINA Las relaciones entre las potencias mundiales del siglo XXI están adquiriendo un papel central en el desarrollo del comercio internacional. La UE, desde la firma del Tratado de Maastricht en 1992, ha afianzado su posición como actor global y ejerce su política comercial a través de las competencias delegadas por los Estados Miembros (en adelante, EEMM). La importancia de algunos actores en el contexto internacional, y en especial de aquellos de gran tamaño como China, hace que una política comercial ejercida individualmente por los EEMM de la UE no resulte ventajosa, de manera que se hace cada vez más necesaria la integración de competencias en materia de comercio exterior. Los primeros contactos comerciales entre el continente europeo y el gigante asiático datan del s. XII, ya que así lo evidencian los escritos sobre la Ruta de la Seda de Marco Polo. A lo largo de la historia, diversos acontecimientos históricos, como la firma del Tratado de Nanjing, el 29 de agosto de 1842, en el contexto de las Guerras del Opio, han ido perfilando la relación comercial entre ambas potencias. En el siglo XX, más concretamente en 1947, se firma el General Agreement on Tariffs and Trade (en adelante GATT), siendo China uno de los países parte del acuerdo. Sin embargo, el 1 de octubre de 1949, la proclamación de la República Popular China por Mao Zedong lleva a que China deje de ser miembro del GATT. Ello supondría un distanciamiento importante por parte de China del marco de negociaciones comerciales multilateral que se fue construyendo a lo largo del siglo XX. En 1954, en el contexto de la República de Mao Zedong, se formulan los cinco principios de coexistencia pacífica por parte de China, India y Myanmar, que son: respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión mutua, no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuo y coexistencia pacífica. La importancia de la formulación de estos principios concuerda con la corriente histórica de paz y desarrollo ejercida por otros países. De hecho, estos principios reflejan los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas (en adelante NNUU). Hoy en día, estos principios sirven como base para la formulación de la política exterior de la República Popular China. En 1970, con la muerte de Mao Zedong, se inicia el periodo de liderazgo de Deng Xiaoping. 8 En mayo de 1975, los nuevos líderes chinos inician un proceso de modernización económica. En este momento se produce el arranque de las relaciones diplomáticas de China con la Comunidad Económica Europea (en adelante CEE) mediante la presentación de cartas credenciales ante la misma por parte del Embajador chino Li Lien-Pi. Unos años más tarde, el 3 de abril de 1978, se firmaría el primer Acuerdo comercial entre China y la CEE, que sería sustituido posteriormente por el Acuerdo de Cooperación Económica y Comercial entre China y la CEE de 1985 1 . Este último Acuerdo se encuentra en vigor y es la base sobre la que se siguen negociando acuerdos de carácter sectorial hoy en día. En el Acuerdo se incluye una cláusula de nación privilegiada y se promueve el progreso científico y tecnológico de China. Mediante este Acuerdo se afianzan los vínculos económicos y se crea un canal de trasferencia de ciencia, tecnología y de financiación de proyectos de ayuda al desarrollo por parte de la entonces CEE. Han existido intentos de sustituir el Acuerdo de 1985 por un Acuerdo de Colaboración y Cooperación, o en inglés Partnership and Cooperation Agreement (en adelante PCA), pero no han prosperado porque la aprobación de este tipo de instrumentos implica la aceptación de términos políticos relativos a los derechos humanos y democracia, sobre los que existen discrepancias 2 . El siguiente capítulo en la relación de la CEE con China tiene lugar a partir de 1988 con la apertura de una delegación en Pekín. En 1989, los sucesos de la Plaza de Tian An Men enfrían las relaciones exteriores de China. En 1990, como refuerzo de China después de los acontecimientos de Tian An Men, Deng Xiaoping formula la “Estrategia de los veiticuatro caracteres”, centrándose en el desarrollo y fortalecimiento de su política exterior. Unos años más tarde, en 1994, se inicia el diálogo político entre la CEE y China mediante cartas de intención. Posteriormente, se institucionalizan las relaciones entre la UE y China mediante el acuerdo de celebración de la Cumbre China-UE, teniendo lugar la primera de ellas el 2 de abril de 1998. Previamente a la celebración de la Primera Cumbre se sucedieron algunos eventos importantes para ambas potencias. Por un lado, en 1992 se produce la firma del Tratado de Maastricht, que introduce importantes cambios 1 DOCE nº L 250/2, de 19 de septiembre de 1985, Agreement on Trade and Economic Cooperation Between the European Economic Community and the People’s Republic of China – 1985, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:21985A0919(01)&from=ES, consultado por última vez el 21/04/2020. 2 ROCHA PINO, M. J., “La asociación estratégica China-Unión Europea durante el periodo 20102018: interdependencia económica y tensiones normativas”, Revista electrónica de estudios internacionales, nº 1, 2018, p. 8. 9 a nivel institucional en la Unión Europea. Por otro lado, en 1996 se produce la adhesión de China al Pacto de NNUU de derechos económicos, sociales y culturales, que fue ratificado en 2003, y también la adhesión de China al Pacto de derechos civiles y políticos, en 1997, que a día de hoy no ha sido ratificado. Además, el 1 de julio de 1997 se produce la cesión de Hong Kong por el Reino Unido, y con posterioridad a la primera celebración de la cumbre, el 20 de diciembre de 1999, se pone fin a la administración de Macao por Portugal. La entrada en el siglo XXI se estrena con un Acuerdo de cooperación científica y tecnológica entre la UE y China en el año 2000. En el año 2001, la UE consolida su estrategia con respecto a China a través de una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 3 en donde se contiene la puesta en práctica de los contenidos tratados en la primera cumbre, así como se recogen nuevas medidas para reforzar la eficacia de la política de la UE. En diciembre de 2001, China pasa a formar parte de la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC). En este mismo año se comienza a hablar de los BRICs como un grupo de países o coalición blanda en crecimiento y con potencial para convertirse en las grandes potencias económicas del siglo XXI 4 . En 2003, el Ministerio de Asuntos Exteriores de China publica el primer documento político sobre la UE mediante el que se formaliza la asociación China-UE 5 . Mediante este documento se traza una estrategia a cinco años sobre la evolución de las relaciones entre ambas potencias. Ese mismo año, la Comisión Europea emite un documento estratégico sobre las perspectivas de la relación entre China y la UE 6 . Es un documento que tiene un papel 3 COMISIÓN EUROPEA. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo Estrategia de la Unión Europea respecto de China: Puesta en práctica de la Comunicación de 1998 y nuevas medidas para reforzar la eficacia de la política de la UE, COM(2001) 256 final, Bruselas, 2001, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0265&from=ES, consultado por última vez el 21/04/2020. 4 SALINAS, S. “Las relaciones Unión Europea-China: ¿hacia un nuevo eje estratégico de las relaciones internacionales?”, BLANC ALTEMIR, A. (Dir.), La Unión Europea y los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), Aranzadi, Pamplona, 2005, p. 151. 5 MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE CHINA, China’s EU Policy Paper, Beijing, 13 de octubre de 2003, disponible en https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/topics_665678/ceupp_665916/t27708.shtml, consultado por última vez el 21/04/2020. 6 COMISIÓN EUROPEA. Hacia una asociación madura. Intereses comunes y desafíos en las relaciones UE-China, COM(2003) 553 final, Bruselas, 2003, p. 27, disponible en https://eurlex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52003DC0533&from=ES, consultado por última vez el 21/04/2020. 16 III. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA 1. CUESTIONES PREVIAS La personalidad jurídica de la UE encuentra su sentido y sus límites en las competencias que adquiere por cesión de los Estados. Dicho de otra manera, la UE tiene personalidad jurídica derivada, mientras que los Estados tienen personalidad jurídica originaria 18 . La personalidad jurídica internacional de la UE se menciona expresamente en el art. 47 del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE), y se ha reiterado por la jurisprudencia del TJUE en su sentencia de 31 de marzo de 1971, asunto AETR, en donde el Tribunal manifestó que la UE «goza de la capacidad de establecer vínculos contractuales con Estados terceros en toda la extensión del ámbito de los objetivos definidos en la primera parte del Tratado» 19 . En definitiva, la UE es una Organización de integración, en proceso de evolución, y que además tiene que hacer frente a tensiones entre sus EEMM. Esta particularidad adquiere importancia en las relaciones exteriores de la UE, dado que las acciones de la UE se realizan en representación de todos los EEMM. En consecuencia, las relaciones exteriores de la UE son el fruto de un proceso de negociación doble, primero entre los países miembros y después con la contraparte con la que se negocia 20 . 2. COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA A la hora de concluir reglamentación comercial sobre materias sobre las cuales existe una competencia compartida por los EEMM y por la UE, se identifican tres elementos fundamentales que sirven de base a las negociaciones: la legitimación democrática del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales, el aseguramiento por parte de la Comisión Europea de que una vez iniciadas negociaciones con un país tercero, éstas van a mantenerse o progresar, y la regla de votación por mayoría cualificada, que garantiza que se sigue adelante con una propuesta si cuenta con el voto 18 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, 2017 p. 539. 19 Vid. Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión c. Consejo –AETR–, as. 22/70, p. 274. 20 Ibid., p. 539. 17 favorable del 55% de los Estados miembros, siempre que éstos representen al menos el 65% de la población total de la UE 21 . Existen principalmente tres vías por las cuales se pueden atribuir competencias en materia de política exterior: por atribución expresa de competencia, prevista en los Tratados constitutivos, por atribución implícita por parte de la jurisprudencia por vía de la interpretación de la doctrina de los poderes implícitos o por la aplicación del art. 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE) 22 . A continuación se explican estas tres vertientes de manera más detallada. En primer lugar, los Tratados constitutivos recogen en el art. 3 TFUE las disposiciones relativas a la acción exterior de la UE en el plano de la política comercial. Por un lado, en su primer párrafo, apartado quinto, se establece la competencia exclusiva de la UE en materia de Política Comercial Común (en adelante PCC). Este precepto se completa con las disposiciones del art. 207 TFUE, que enuncia las bases de la PCC, el procedimiento para la adopción de medidas y el procedimiento de negociación de textos legislativos en esta materia. Por otro lado, el segundo párrafo del artículo 3 TFUE amplía la competencia exclusiva de la Unión para la celebración de acuerdos internacionales en tres situaciones: cuando la celebración del acuerdo esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesario para permitir el ejercicio de competencias internas de la Unión o en el caso de que pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance. Esta vía de atribución de competencias implica la posterior toma de decisiones por el procedimiento legislativo ordinario. En segundo lugar, la doctrina de los poderes implícitos se consagra a raíz de una corriente jurisprudencial nacida en el contexto de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en adelante CECA). Hoy en día, esta jurisprudencia se recoge en el art. 216 TFUE, que habilita a la UE para celebrar tratados o acuerdos internacionales cuando sea necesario para alcanzar los objetivos establecidos en los Tratados constitutivos, cuando esté previsto en un acto jurídicamente vinculante de la Unión Europea o cuando pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Se entiende, por tanto, que en el compromiso asumido por los EEMM al formar parte de la Unión, éstos aceptan que se puedan tomar decisiones en el ámbito de la PCC cuando sea necesario para preservar 21 KÁISER MOREIRAS, J. L., FRUTOS IBOR, R., “La política comercial europea”, Información Comercial Española, Revista de Economía, nº 903, 2018, pp. 117 y 118. 22 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y Derecho…, op. cit., p. 548. 18 los cimientos de la UE 23 . Este medio de atribución de competencias flexibiliza el marco positivo que establece el TFUE y permite la agilización de las negociaciones de las políticas de la UE en el ámbito exterior. Sin embargo, esta doctrina se limita a los casos en que se trate de obligaciones internacionales armonizadas, en caso de que se trate de aplicar normas o cuando existan actos legislativos con disposiciones expresas atribuyendo competencia a determinadas instituciones. En tercer lugar, el art. 352 TFUE prevé un procedimiento por el cual el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, puede adoptar disposiciones para alcanzar los objetivos previstos en los Tratados. En ningún caso puede tomarse como base el objetivo de una determinada actuación de política exterior para justificar una competencia por vía de este artículo, pues así se enuncia al final del mismo. En definitiva, la UE tiene competencias exclusivas para regular diversas materias, dentro de las cuales se encuentra la PCC. 3. LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN La PCC se compone del conjunto de medidas y objetivos en materia de comercio exterior proyectadas por la UE en aras de afianzar su posición en el comercio internacional. Su importancia en el plano jurídico internacional es tal que ha sido calificada como «la más exclusiva y utilizada de las competencias que la UE posee» 24 . La PCC de la UE se ha elaborado tomando como base la legislación blanda o soft law proveniente de normas multilaterales del GATT 25 . Más concretamente, las raíces de la PCC se encuentran en la unión aduanera que se estableció en la década de los sesenta, y que posteriormente evolucionó hacia la instauración de un Arancel Exterior Común 26 . En las rondas de negociación sobre aspectos de comercio que se llevaron a cabo a partir de entonces, los países de la entonces denominada CEE aunaron fuerzas y decidieron 23 Ibid., p. 553. 24 ALCAIDE FERNÁNDEZ, J., CASADO RAIGÓN,R., Curso de derecho de la Unión Europea, 3ª edic., Tecnos, Madrid, 2018, p. 362. 25 WOOLCOCK, S., “The Role of the European Union in the International Trade and Investment Order”, Dahrendorf Forum Working Paper, nº 10, 2019, p. 2. 26 Portal Web de la Unión Europea, apartado realativo a la historia de la Unión Europea. Disponible en https://europa.eu/european-union/about-eu/history_en, consultado por última vez el 21/04/2020. 19 actuar en conjunto y con una sola voz. Por ello, puede decirse que la PCC se encuentra íntimamente ligada al proceso de integración europeo 27 . La política de la UE en materia de comercio exterior ha pasado del multilateralismo a apoyarse cada vez más en instrumentos bilaterales. En concreto, la tendencia hacia el bilateralismo comenzó a hacerse plausible con el Comunicado de la Comisión Europea de 2006 «Global Europe – Competing in the World» 28 , en el que se pone de manifiesto la voluntad de reforzar lazos con economías en desarrollo y en especial con China. A favor del bilateralismo, se expresa que la OMC no cuenta con los instrumentos necesarios para hacer frente a barreras al libre comercio, citándose como instrumentos necesarios y no contemplados por la OMC los acuerdos de reconocimiento mutuo, estándares internacionales y diálogos regulatorios 29 . La UE ha mantenido esta posición a favor del diálogo bilateral con China en las Comunicaciones más recientes, como en la estrategia Trade for all 30 presentada por la Comisión Europea en 2015. En este documento se resalta la importancia de los tratados bilaterales frente a la OMC que, aun funcionando como la piedra angular del comercio mundial, no se ha adaptado en las últimas décadas a las nuevas realidades. En especial, se ha apreciado una falta de adaptación a los países emergentes como China, que han cobrado una importancia fundamental en los últimos años y que sin embargo no se encuentran integrados en el orden comercial de la OMC 31 . Frente a esta problemática, la propuesta de la Comisión consiste en integrar los Acuerdos bilaterales que se vayan adoptando entre las distintas potencias dentro del ámbito de negociación de la OMC. En lo que respecta a China, la Comisión establece como prioridad el establecimiento de un Acuerdo bilateral de inversión y la protección de indicaciones geográficas, siempre y cuando las reformas económicas y democráticas en China avancen en sintonía con los principios y valores de la UE 32 . En otras palabras, la Unión Europea está tendiendo a tejer una red fuerte de Acuerdos bilaterales con el fin de 27 WOOLCOCK, S., “The Role of the European Union…”, op. cit., p. 3. 28 COMISIÓN EUROPEA. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Global Europe: competing in the World, COM(2006) 567 final, Bruselas, 2003, p. 1, disponible en https://eurlex.europa.eu/procedure/EN/194745. 29 Ibid., p. 5. 30 COMISIÓN EUROPEA. “Trade for all. Towards a more responsable trade and investment policy”, Publications Office of the European Union Luxemburgo, 2014, p. 1, disponible en https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf. 31 Ibid., p. 28. 32 Ibid., p. 32 y 33. 20 integrarlos posteriormente dentro de los instrumentos internacionales con los que cuenta en el ámbito del comercio exterior 33 . Además, la UE se ha orientado hacia el bilateralismo en sus acciones para llegar a Acuerdos con otras Organizaciones de integración como la African, Caribbean and Pacific Group of States (en adelante ACP) o la ASEAN 34 . Si bien es cierto que la UE tiene competencias exclusivas en materia de PCC, existen tensiones en lo que respecta al equilibrio de competencias en este ámbito, y en especial en lo relativo a las relaciones de la UE con países terceros sobre comercio y medidas económicas 35 . La regulación de la PCC en el TFUE resulta deficiente en la medida en que únicamente enumera algunos instrumentos jurídicos que han servido históricamente para regular las relaciones comerciales a nivel internacional, sin que se trate de un numerus clausus y sin concretar el alcance de los mismos. Mientras que los intereses de la Unión, representados por la Comisión Europea, se han mostrado más favorables a una interpretación extensiva en la medida en que los instrumentos enumerados podían utilizarse cuando se aplicasen políticas que incidieran en el comercio internacional, sin necesidad de que fueran explícitamente políticas comerciales con países terceros, el Consejo ha mantenido una postura según la cual estos instrumentos se deben limitar a regular estrictamente relaciones comerciales con países terceros 36 . En definitiva, la falta de consenso sobre los límites de las competencias en materia de PCC supone un obstáculo para que las negociaciones de Acuerdos internacionales resulten exitosas. 4. DELIMITACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN La delimitación de las competencias de la Unión en materia de política exterior ha sido objeto de una importante interpretación jurisprudencial habida cuenta de la deficiencia que presentaba la regulación positiva. De esta manera, la política comercial se ha ido transformando en una política liberal y abierta que se ha servido de diversos instrumentos jurídicos y de la propia evolución institucional de la UE para alcanzar 33 NAGEL, D. “The EU’s Shift in Trade Policy”, Ciencias Económicas, nº 1, 2015, pp. 133 y 134. 34 WOOLCOCK, S. “The Role of the European Union…”, op. cit., p. 3. 35 Ibid., p. 2. 36 Ibid., p. 8. 21 objetivos con dimensiones cada vez mayores 37 . Según se ha señalado, la línea jurisprudencial ha seguido una trayectoria pendular 38 , correspondiendo con el juego de poderes entre los EEMM y la UE por abarcar un mayor ámbito de competencias en esta materia. El primer pronunciamiento con respecto a la PCC por parte del TJUE se produjo en el Dictamen 1/75, en donde se estableció que la PCC debía abarcar el mismo contenido que el de la política comercial de los Estados 39 . De esta manera se asentó el carácter exclusivo de la competencia en PCC: «diciendo que la competencia paralela de los Estados quedaba excluida, porque ello supondría admitir que los Estados miembros pudieran adoptar en sus relaciones con países terceros posiciones distintas de las de la UE» 40 . A continuación, en el Dictamen 1/78 41 , el TJUE adoptó una posición progresista en lo que respecta a la interpretación del art. 207 TFUE. En este pronunciamiento se interpretó que la enumeración de instrumentos de comercio que realizaba el Tratado no conformaba un numerus clausus, amparándose en que una interpretación restrictiva de la PCC podía poner barreras al comercio interior de la UE al provocar posibles disparidades en las relaciones de los diferentes EEMM con países terceros 42 . En concreto, la interpretación amplia realizada por el TJUE se fundamenta en tres puntos. En primer lugar, en la necesidad de asegurar el funcionamiento efectivo de la unión aduanera. En segundo lugar, en la persecución de la uniformidad en las relaciones comerciales entre los EEMM y países terceros. En tercer lugar, la interpretación amplia se concibe como una necesidad para que la política de la UE pueda adaptarse a la evolución constante de la sociedad internacional 43 . En el Dictamen 2/92 44 , el TJUE se adelantó a algunos de los pronunciamientos que haría el Tribunal en 1994 dado que consideró que no formaban parte de la PCC los contenidos de la Tercera Decisión revisada del Consejo de la OCDE, amparándose en que encuentran un vínculo más estrecho con el mercado interior que en el comercio 37 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y derecho… Cit. p. 573. 38 SEGURA SERRANO, A. “Renovación y crisis de la Política Comercial Común de la Unión Europea: el Dictamen 2/15”, Revista General de Derecho Europeo, nº 43, 2017, p. 102. 39 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y derecho… Cit. p. 574. 40 Ibid., p. 575. 41 Vid. Dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979, EU:C:1979:224. 42 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y derecho… Cit. p. 573. 43 Ibid., p. 574. 44 Vid. Dictamen 2/92, de 24 de marzo de 1995, pp. 521 ss. 22 internacional. Además, dado que se preveía una política común en el sector de los transportes, el TJUE decidió excluirlo del ámbito competencial de la UE. Posteriormente, en el Dictamen 1/94 45 , el TJUE estableció que la conclusión de diversos acuerdos multilaterales en el seno de la Ronda Uruguay entraban dentro de las competencias de la Unión en PCC 46 . En concreto, el TJUE sentenció que los tratados relacionados con el comercio internacional de mercancías entraban en el campo competencial de la política comercial de la UE. Sin embargo, limitó las competencias de esta última en lo que respecta al General Agreement on Trade and Services (en adelante GATS), dado que únicamente es competencia de la Unión lo que respecta al suministro transfronterizo, excluyendo también de la competencia de la UE los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio dado que se consideró que se encontraban más estrechamente ligados con el comercio interno que con el comercio internacional. El último pronunciamiento del TJUE al respecto se contiene en el Dictamen 2/15 47 , que distingue entre competencias exclusivas de la UE (comercio de bienes y servicios e inversiones extranjeras directas) y competencias mixtas 48 entre la UE y los EEMM (inversiones indirectas y resolución de disputas inversor-Estado), de manera que se abre la posibilidad de desagregar la negociación de acuerdos comerciales en función de la materia que se trate. La importancia de la negociación de una materia exclusiva o mixta tiene su trascendencia en que la conclusión de la negociación en caso de ser una materia mixta precisa del consentimiento de los EEMM 49 . 5. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN Existen principalmente tres instrumentos para la conclusión de Acuerdos internacionales en materia económica: instrumentos de defensa comercial, acuerdos preferenciales y asociaciones estratégicas. 45 Vid. Dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994, EU:C:1994:384. 46 MANGAS MARTÍN, A., LIÑÁN NOGUERAS, D. J., Instituciones y derecho… Cit. p. 574. 47 Vid. Dictamen 2/15, de 16 de mayo de 2017, ECLI:EU:C:2017:376. 48 SEGURA SERRANO, A. “Renovación y crisis de la Política Comercial Común…” Cit. p. 104. 49 KÁISER MOREIRAS, J. L., FRUTOS IBOR, R., “La política comercial europea”, Información Comercial Española, Revista de Economía, nº 903, 2018, p. 117. 23 En primer lugar, los instrumentos de defensa comercial son principalmente medidas antidumping por competencia desleal, medidas anti-subvenciones o derechos compensatorios sobre productos subvencionados en origen 50 y medidas de salvaguardia temporal en caso de importaciones masivas provenientes de terceros países 51 . Estos medios proporcionan protección a sectores que se puedan ver especialmente afectados por importaciones de fuera de la UE 52 . En segundo lugar, los acuerdos preferenciales, o en inglés Preferential Trade Agreements (en adelante PTA) son acuerdos que se desmarcan deliberadamente del cariz multilateral de los acuerdos que se alcanzan en el seno de la OMC y constituyen, por tanto, una herramienta que permite que los acuerdos puedan adaptarse en función de las partes contratantes con mayor facilidad 53 . El alcance de los PTA difiere en función de la contraparte. En caso de tratarse de un país con una economía de mercado madura, los PTA han englobado medidas arancelarias, acuerdos sobre contratación pública, derecho de la competencia e inversión. En países con una economía menos desarrollada, los acuerdos han sido más escuetos, llegándose incluso a firmar Acuerdos de Asociación Económica (en inglés Economic Partnership Agreements) 54 , que han englobado únicamente compromisos de negociar en el futuro y cláusulas blandas 55 . El uso de PTA entraña dos consecuencias negativas. Por un lado, crea un entorno en el que las relaciones pasan a ser bilaterales, y no multilaterales. Por otro lado, crea un entorno complejo y discriminatorio en el que los diferentes actores no poseen el mismo poder negociador. Se crea un contexto en el que proliferan acuerdos negociados individualmente y que no actúan como un apoyo para crear un entorno multilateral 56 En tercer lugar, las asociaciones estratégicas o partenariados implican la adhesión de los socios a una serie de reglas básicas, el compromiso de que la relación se lleve a cabo en clave e igualdad y que exista un objetivo común del desarrollo de la relación 57 . 50 Vid. Reglamento (UE) 2017/2321 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/1036, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea y el Reglamento (UE) 2016/1037, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea, DOUE L 338 de 19/12/2017. 51 ALCAIDE FERNÁNDEZ, J., CASADO RAIGÓN,R., Curso de derecho… Cit., p. 363. 52 WOOLCOCK, S. “The Role of the European Union…”, Cit., p. 16. 53 Ibid.., p. 15. 54 Ibid.., p. 15. 55 Ibid., Cit., p. 16. 56 Ibid., Cit., p. 16. 57 SALINAS, S. “Las relaciones Unión Europea-China: ¿hacia un nuevo eje…?”, Cit., p. 151. 24 IV. LAS RELACIONES ECONÓMICAS DE LA UNIÓN EUROPEA CON CHINA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA UNIÓN EUROPEA 1. LA RELACIÓN UE-CHINA EN TÉRMINOS ECONÓMICOS La UE y China han mantenido un estrecho contacto económico en los últimos años, lo cual se ha traducido en cifras crecientes en cuanto a intercambios económicos. Según datos de Eurostat, China fue el país del que más bienes y servicios se importaron desde la UE en 2019, y el tercer socio comercial de la UE en cuanto a volumen exportado desde la UE. En estos años, la UE ha mantenido su posición como actor global y China ha ido consolidando su fortaleza en el comercio internacional. Un análisis de la evolución de la relación en términos de la evolución del Producto Interior Bruto (en adelante PIB) pone de manifiesto el progresivo acercamiento en el nivel de crecimiento de ambas potencias. En el Gráfico a continuación se puede observar la evolución del crecimiento del PIB anual de ambas potencias. Gráfico 1: Crecimiento del PIB anual (Fuente: Banco Mundial) Tal y como se puede observar, el crecimiento de la economía en la UE se ha visto muy afectado por la crisis financiera de 2008, llegando a la recesión, mientras que el impacto de esta crisis en China fue menor en cuanto a que la economía no dejó de crecer, aunque a un ritmo más lento. Sin embargo, la economía china no se encuentra ya en los 25 niveles de crecimiento previos a la crisis de 2008 y se ha ido acercando a los niveles de crecimiento de la UE. El comercio de mercaderías, representado en porcentaje sobre el PIB, representa la suma de las importaciones y exportaciones del país o región en función del total del PIB. En el gráfico a continuación se puede observar la evolución de esta magnitud. Gráfico 2: Comercio de mercaderías, en % del PIB (Fuente: Banco Mundial) A través del análisis del gráfico, se observa que en China el comercio de mercaderías ha representado una proporción cada vez menor sobre el total del PIB. Ello pone de manifiesto la progresiva tercerización de la economía, y la consiguiente basculación de una economía basada en el sector productivo a un fortalecimiento de las actividades del sector servicios. La hipótesis sobre la terciarización de la economía se refuerza cuando se observa la tendencia del sector servicios sobre el total del PIB. El comercio de servicios incluye el valor añadido de las ventas al por mayor y por menor, servicios de transporte, financieros, profesionales, personales y prestados por el gobierno, como por ejemplo educación, sanidad y mercado inmobiliario. El siguiente gráfico muestra la evolución de esta magnitud. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Comercio de mercaderías (% del PIB) Unión Europea China 32 Gráfico 8: Comercio de mercaderías, en % del PIB (Fuente: Banco Mundial) Tal y como se puede observar, en los últimos años el tipo de cambio medio ha sido de un euro a más de siete yuan. Esto implica que el euro es una moneda fuerte respecto del yuan, y que por lo tanto China, al tener una moneda débil, gana competitividad en el comercio exterior. El valor de la moneda está influenciado por factores externos, como las reservas de divisas de los países, y por decisiones de política económica. Un país o región, en función de su situación económica, puede influir sobre la apreciación o la depreciación de su moneda para paliar determinadas situaciones. Por ejemplo, cuando se prevé un estancamiento en la economía interior de un país, éste puede decidir devaluar la divisa para trasvasar su oferta al mercado exterior. Por lo tanto, la situación de las divisas de la UE y China conlleva que las exportaciones desde China resultan más ventajosas que las realizadas desde la UE. 0 2 4 6 8 10 12 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tipo de cambio EUR-CNY 33 V. CONCLUSIONES Las relaciones comerciales entre la UE y China han ido reforzándose conforme ambas potencias han consolidado su importancia en el plano del comercio internacional. En líneas generales, la UE ha tendido hacia un modelo multilateral, mientras que la apertura de China hacia la participación en foros multilaterales sigue siendo escasa, basando sus relaciones en un modelo tendiente al bilateralismo. La apertura tardía de la economía china ha llevado a que institucionalmente sea una potencia menos madura en los foros internacionales, ya que otros países presentan un mayor recorrido y estabilidad mayor como miembros de organizaciones internacionales. A pesar de ello, China tiene gran poder de negociación ya que, al tratarse de una economía cerrada, tiene muchas concesiones que hacer a la hora de establecer los puntos clave en un acuerdo con otro país 58 . La Unión Europea, sin embargo, no dispone de instrumentos de intervención en la política china para conseguir que ésta concuerde con los valores y principios que defiende la UE 59 . La pertenencia de China y la UE a la OMC es sin duda una base idónea para la conclusión de acuerdos. China se hizo miembro de la OMC en el año 2000, y desde entonces ha participado en el foro multilateral con la cláusula de nación más favorecida, la cual ha sido muy cuestionada por otros países miembros al no corresponderse con el poder real que tiene el país en el orden económico mundial 60 . La eliminación de este estatus podría ser un buen comienzo para que las negociaciones en el ámbito multilateral pudieran ser más fluidas 61 . Además de este aspecto crítico, la OMC también tendrá que hacer frente a sus propias deficiencias como organización, siendo la más evidente de estas limitaciones el hecho de que el órgano de apelaciones de la OMC se encuentra inactivo. En el aspecto económico, es evidente que China ha evolucionado en los últimos veinte años hasta posicionarse como la potencia líder en lo que respecta al comercio exterior. En los últimos años se viene experimentando un creciente flujo de mercaderías, servicios y personas tanto China hacia la UE como de la UE hacia China. Las decisiones de política económica por parte de China han respondido hacia esta tendencia de crecimiento hacia el exterior facilitando la implantación de empresas extranjeras dentro 58 Ibid., p. 6. 59 Ibid., p. 8. 60 WOOLCOCK, S. “The Role of the European Union…”, Cit., p. 5. 61 WOOLCOCK, S. “The Role of the European Union…”, Cit., p. 14. 34 de sus fronteras y agilizando el comercio con la Unión Europea. Además, la terciarización de la economía de China acompaña en el proceso de acercamiento de la Unión Europea y China, ya que supone una base idónea para la conclusión de acuerdos en materias que hoy en día son de interés mutuo para ambas partes. La relación comercial entre la UE y China se ha ido transformando en el último siglo, evolucionando hacia un relación madura y fuerte. Se trata de una relación bilateral única en el mundo, dado que conjuga la pluralidad de Estados Miembros de la UE y su apertura hacia el exterior con la centralidad y opacidad de las estructuras de gobierno de China. A pesar de las evidentes diferencias entre ambas potencias, en los últimos años se han hecho esfuerzos por parte de la UE en fortalecer los acuerdos comerciales existentes con China y en mantener un diálogo político sobre las cuestiones en las que se debe trabajar conjuntamente para tener una relación más estrecha en todos los ámbitos. Estos esfuerzos han obtenido respuesta y acción por parte de China, lo que ha llevado a que la UE sea considerada un socio fundamental dentro de su modelo de comercio exterior. En definitiva, se puede afirmar que las relaciones entre la UE y China están en uno de sus mejores momentos. Existen numerosos instrumentos de diálogo en activo dentro del marco de las relaciones internacionales entre la UE y China, y un evidente acercamiento en cuanto a los intereses económicos de ambas partes, sobre todo a medida que se dibuja un contexto en el que potencias como Estados Unidos tienden hacia el asilamiento con respecto a las relaciones internacionales y el comercio exterior. El futuro de la relación entre la Unión Europea y China, aún por escribir, dependerá de la predisposición que muestren ambas partes por seguir fortaleciendo la relación, y en especial de los esfuerzos que se realicen por la parte de China para integrarse en un modelo de negociaciones multilateral y para afianzar sus mecanismos de transparencia y de apertura hacia el exterior. 35 VI. BIBLIOGRAFÍA 1. Libros y artículos doctrinales ALCAIDE FERNÁNDEZ, J., CASADO RAIGÓN,R., Curso de derecho de la Unión Europea, 3ª edic., Tecnos, Madrid, 2018. KÁISER MOREIRAS, J. 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WOOLCOCK, S., “The Role of the European Union in the International Trade and Investment Order”, Dahrendorf Forum Working Paper, nº 10, 2019, p. 2 y ss. 2. Documentos de las Instituciones de la Unión Europea DOCE nº L 250/2, de 19 de septiembre de 1985, Agreement on Trade and Economic Cooperation Between the European Economic Community and the People’s Republic of China – 1985, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:21985A0919(01)&from=ES, consultado por última vez el 21/04/2020. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: UE-China: una asocación más fuerte con 36 mayores responsabilidades, COM(2006) 632 final, Bruselas, 2006, p. 1, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006DC0631&from=EN, consultado por última vez el 21/04/2020. COMISIÓN EUROPEA. Hacia una asociación madura. 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Xi Jinping president of the People’s Republic of China at the College of Europe, Brujas, 1 de abril de 2014, disponible en http://www.chinamission. be/eng/jd/t1143591.htm, consultado por última vez el 21/04/2020. 4. Textos legales Tratado de la Unión Europea Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Reglamento (UE) 2017/2321 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/1036, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea y el Reglamento (UE) 2016/1037, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea, DOUE L 338 de 19/12/2017. 38 5. Jurisprudencia y dictámenes del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión c. Consejo –AETR–, as. 22/70, p. 274. Dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979, EU:C:1979:224. Dictamen 2/92, de 24 de marzo de 1995, pp. 521 y ss. Dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994, EU:C:1994:384. 6. Bases de datos EUROSTAT. Disponible en https://ec.europa.eu/eurostat, última consulta el 9 de mayo de 2020. BANCO MUNDIAL. Disponible en https://datos.bancomundial.org, última consulta el 9 de mayo de 2020. 7. Otros Portal Web de la Unión Europea, apartado relativo a la historia de la Unión Europea. Disponible en https://europa.eu/european-union/about-eu/history_en, consultado por última vez el 21/04/2020.