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1 2 «Si el hombre fracasa en conciliar la justicia y la libertad, fracasa en todo». Albert Camus. «Cuanto más llenas estén las escuelas, más vacías veremos las cárceles». Anónimo. 3 Listado de abreviaturas. Art. Artículo CC Código Civil CP Código Penal CE Constitución española LEC Ley de Enjuiciamiento Criminal LGP Ley General Penitenciaria TC Tribunal Constitucional TS Tribunal Supremo CCAA Comunidades Autónomas SGIP Secretaría General de Instituciones Penitenciarias UE Unión Europea «Nací para cometer errores, no para fingir ser una persona perfecta». Frida Kahlo. 4 SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………...5 II. REGULACIÓN Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA PENITENCIARIO………7 1. LAS PENAS DE CÁRCEL EN LA CONSTITUCIÓN…………………………7 2. DESARROLLOS NORMATIVOS: DEL CÓDIGO PENAL A LA LEY GENERAL PENITENCIARIA………………………………………………...12 3. ESTRUCTURA DEL SISTEMA PENITENCIARIO………………………….20 4. SERVICIOS SOCIALES: SANIDAD Y EDUCACIÓN………………………22 III. EL SISTEMA ESPAÑOL EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL………...33 1. LA POBLACIÓN PENITENCIARIA………………………………………….33 2. EL GASTO EN PRISIONES…………………………………………………..38 3. MODELOS ALTERNATIVOS: LAS CÁRCELES PRIVADAS……………..41 IV. CONCLUSIÓN……………………………………………………………………43 V. BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………..45 5 I. INTRODUCCIÓN. I. Cuestión tratada en el Trabajo de Fin de Grado. Con el presente trabajo se pretende realizar una aproximación al sistema penitenciario español, y más concretamente a nuestra población penitenciaria tomando como base el artículo 25.2 de la Constitución que parte de la premisa de que las penas de prisión y las medidas de seguridad están orientadas hacia la reeducación y la reinserción social. Se va a realizar un recorrido pues, a través de las fuentes del derecho penitenciario, deteniéndonos a analizar más detenidamente aquellos artículos de mayor importancia dentro de los diferentes Códigos y Reglamentos que son fuentes de este. La parte central del trabajo se va a focalizar en un pequeño estudio de nuestra población penitenciaria, analizando valores tales como la duración de las condenas, el índice de criminalidad, el número de internos, etc. Todos estos valores se pondrán también en perspectiva mediante una comparativa con otros países europeos, con la intención de profundizar un poco en la situación actual de nuestros centros penitenciarios y ver aquellos aspectos que se podrían mejorar o desarrollar un poco más. Por otro lado, vamos a hablar de algunos Ministerios que están íntimamente ligados al sistema penitenciario, en tanto en cuanto resultan imprescindibles para cumplir ciertas premisas que marca la Constitución como derechos irrefutables de los penados, tales como educación, sanidad… La parte final del trabajo se va a centrar en el coste económico que tiene para el Estado todo este sistema penitenciario. Desde la partida que se le da en los Presupuestos Generales del Estado, a el coste individual de cada preso para el Gobierno, con su correspondiente comparativa europea. Del mismo modo, se comentarán posibles modos de abaratamiento de costes que en algún momento han provocado vivos debates sociales, tales como la privatización de las cárceles o la transferencia de la sanidad. 6 II. Razón de la elección del tema y justificación de su interés. Las penas privativas de libertad son el máximo castigo que nuestro ordenamiento confiere para ciertos delitos. La estancia en prisión es cuanto menos un tema delicado, pues los penados se encuentran privados de ciertos derechos por los delitos que han cometido, pero aun estando privados de libertad, nuestra Constitución les confiere otra serie de derechos y garantías que han de cumplirse. Por todo ello, me parecía muy interesante realizar este trabajo para poder llegar a comprender el funcionamiento del sistema penitenciario, así como cuál es la situación y cuál es la calidad asistencial de nuestros reclusos en los diferentes centros penitenciarios. La comparativa europea me ha dado la oportunidad de clarificar un poco las fortalezas y debilidades de nuestro sistema penitenciario, así como la coherencia de nuestras penas y la duración de las mimas respecto a los delitos cometidos, lo cual puede provocar que nuestras prisiones estén mayor o menormente pobladas. Por último, no puedo ocultar mi interés personal en el tema, ya que una vez finalice mis estudios en Derecho, me gustaría dirigir mi formación laboral hacia el funcionariado en Instituciones Penitenciarias, razón por la cual aprovecho para agradecer a mi tutor, José Luis Malo Guillén, que me haya permitido realizar este trabajo, puesto que me ha servido como una inmersión en el futuro que me espera. III. Metodología seguida en el desarrollo del trabajo. Respecto a la metodología utilizada, este trabajo se ha venido desarrollando a partir de datos mayoritariamente cualitativos y normativos, aunque una buena parte de ellos, también han sido datos cuantitativos en lo que se refiere a todas las gráficas y datos económicos que hemos venido desarrollando en el texto. Para ello se han revisado numerosas y diversas fuentes, desde fuentes manuscritas a fuentes electrónicas, entre las que se encuentran libros, ensayos, documentos, artículos de prensa y numerosa legislación y jurisprudencia tanto de España como del extranjero. 7 II. REGULACIÓN Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA PENITENCIARIO. 1. LAS PENAS DE CÁRCEL EN LA CONSTITUCIÓN. Empezando por la Constitución tres son los artículos que cabe tener presentes: • Artículo 117.3: «El ejercicio de la potestad jurisdiccional, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan». • Artículo 24.1: «Todas las personas tienen el derecho de obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión». • Artículo 25.2: «Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados […]» En el próximo epígrafe se realizará un análisis en profundidad del presente artículo. 1.1. Análisis del art. 25.2 de la Constitución. Dispone el art. 25.2 CE: «Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviera cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes a la seguridad social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad». 8 Un análisis del artículo nos lleva a establecer tres partes bien diferenciadas del mismo: 1ª). Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y la reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El párrafo anterior suscita varios problemas que procederemos a analizar a continuación: - ¿Estamos ante el fundamento de las penas o ante un criterio de ejecución penal? «La doctrina dominante se inclina por admitir que el párrafo primero del art. 25.2 CE va dirigido al ámbito penitenciario y que no implica un pronunciamiento sobre el fundamento de las penas privativas de libertad. La colocación sistemática, junto a la prohibición de trabajos forzados o la referencia a los condenados que estuvieran cumpliendo condena (razón de orden sistemático); y la admisión de la culpabilidad como criterio para medir la pena (consecuencia del derecho a la seguridad jurídica), son los argumentos que se utilizan para tal conclusión» 1 . Sin embargo, una parte de los comentaristas entienden que del precepto que comentamos cabe deducir además del criterio de ejecución ya señalado, dos conclusiones importantes: a) «Que el propósito de la norma es acoger el principio de humanidad como se deduce del deseo de adaptar las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad a las exigencias actuales de las ciencias criminológica y penal. Esto llevaría a rechazar la imposición de sanciones inútiles cuando no perjudiciales al condenado. b) Que la pena de prisión debe considerarse como excepcional frente a otras modalidades de sanciones. El reconocimiento de la libertad y de la igualdad como derechos fundamentales o incluso como principios inspiradores de la Constitución y la contradicción que frente a estos derechos o principios supone la pena de prisión, deben conducir a su aceptación excepcional en tanto no se encuentren otras sanciones que, sin suponer la pérdida de la libertad, puedan garantizar la prevención especial» 2 . El Tribunal Constitucional ha establecido ya reiteradamente que «los fines reeducadores y resocializadores no son los únicos objetivos admisibles de la privación penal de libertad 1 SANCHA DIEZ, JOSÉ P., “Las penas privativas de libertad, resocialización y su incidencia en derechos de los reclusos”. 2 DELGADO DEL RINCÓN, LUIS E., “El art. 25.2 CE: algunas consideraciones interpretativas sobre la reeducación y la reinserción social como fin de las penas privativas de libertad”. 9 y que, por ello, no puede considerarse contraria a la Constitución la aplicación de una pena que pudiera no responder exclusivamente a dicho punto de vista» 3 . No es posible, en consecuencia, dice el TC, «transformar en derecho fundamental de la persona lo que no es sino un mandato del constituyente, al legislador para orientar la política penal y penitenciaria, mandato del que no se derivan derechos subjetivos» 4 . Sobre las penas privativas de libertad, el TC ha manifestado que «la reeducación y la resocialización han de orientar el modo de cumplimiento de las privaciones penales de libertad en la medida en que estas se presten, principalmente por su duración, a la consecución de aquellos objetivos, pues el mandato presente en el enunciado inicial de este art. 25.2 tiene como destinarios primeros al legislador penitenciario y a la Administración por el creada. No cabe, pues, en su virtud, descartar, sin más como inconstitucionales todas las medidas privativas de libertad tengan o no el carácter de pena, puedan parecer inadecuadas, por su relativamente corta duración, para cumplir los fines allí impuestos a la Ley y a la Administración penitenciaria» 5 . - Significado de los términos reeducación y reinserción social. El termino reeducación ha sido criticado por una parte de la doctrina por entenderse como una manipulación o imposición de valores que iría en contra de los derechos a la libertad de pensamiento o ideológica, consagrado en el art. 16 CE; y del de libre desarrollo de la personalidad consagrado en el art. 10 CE. El art. 27 CE establece que «la educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales». Reeducar, desde este punto de vista supone compensar las carencias del recluso, ofreciéndole posibilidades para que tenga acceso a la cultura y al desarrollo de su personalidad. Si el Estado tiene la obligación de remover los obstáculos que impidan o dificulten la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.1 CE), es evidente que, en este caso concreto, «se trata de atribuir a las instituciones 3 Autos del TC 985/1986, de 9 de noviembre, y 1112/1988, de 10 de octubre, y Sentencia 19/1998, de 16 de febrero. 4 Auto del TC 15/1984, de 1 de enero, Sentencia TC 2/1987, de 21 de enero y Autos del TC 739/1986, de 24 de septiembre y 1112/1988, de 10 de octubre. 5 Sentencia del TC 19/1988, de 16 de febrero. 16 • Otros artículos de interés: - Art. 489 y ss. De la detención. - Art. 502 y ss. De la prisión provisional. - Art. 520 y ss. Del tratamiento de detenidos y presos. - Art. 983 y ss. De la ejecución de las sentencias. 3. Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria. La aprobación de esta ley supuso un importante cambio al conferir autonomía a este sector del ordenamiento jurídico penal y equiparar la legislación penal, la procesal y la penitenciaria. Su normativa se basa en recomendaciones de las Naciones Unidas y del Consejo de Europa, así como en acuerdos internacionales sobre derechos humanos y en la Constitución española sobre el tratamiento de los reclusos. «La necesidad de una Ley General Penitenciaria en nuestro ordenamiento había sido puesta de relieve desde hacía largo tiempo por la doctrina, al no constituir el Código Penal, ni la Ley de Enjuiciamiento Criminal lugares adecuados para una regulación de la ejecución de las penas privativas de libertad, y al no revestir las normas reglamentarias la fijeza que demanda la consagración positiva de los derechos y deberes fundamentales internos» 11 . En su art. 3 del preámbulo se dice: «La actividad penitenciaria se ejercerá respetando, en todo caso, la personalidad humana de los recluidos y los derechos e intereses jurídicos de los mismos no afectados por la condena, sin establecerse diferencia alguna por razón de raza, opiniones políticas, creencias religiosas, condición social o cualesquiera otras circunstancias de análoga naturaleza. En consecuencia: - Los internos podrán ejercitar los derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, sin exclusión del derecho de sufragio, salvo que fuesen incompatibles con el objeto de su detención o el cumplimiento de la condena. - Se adoptarán las medidas necesarias para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la Seguridad Social, adquiridos antes del ingreso en presión. 11 DE VICENTE MARTÍNEZ, ROSARIO; “La Ley Orgánica General Penitenciaria 40 años después”. 17 - En ningún caso se impedirá que los internos continúen los procedimientos que tuvieren pendientes en el momento de su ingreso en prisión y puedan entablar nuevas acciones. - La administración penitenciaria velará por la vida, integridad y salud de los internos. - El interno tiene derecho a ser designado por su propio nombre. - Ningún interno será sometido a malos tratos de palabra u obra». Otro aspecto para destacar serían los principios relativos a la educación y formación del preso, los cual aparecen en el art. 55 de esta ley: - «En cada establecimiento existirá una escuela en la que se desarrollará la instrucción de los internos, en especial de los analfabetos y jóvenes. - Las enseñanzas que se impartan en los establecimientos se ajustarán en lo posible a la legislación vigente en materia de educación y formación profesional». 4. El Real Decreto 190/96, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, que desarrolla la LOGP e incorpora varias modificaciones en el derecho penitenciario, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo Código Penal y sucesivas modificaciones. 5. Tratados internacionales ratificados por España. Además de la ley y la jurisprudencia también es conveniente hacer referencia a las recomendaciones y reglas emanadas de organismos internacionales, que, si bien no tienen carácter vinculante para España, si puede decirse que han influido notoriamente en la construcción del Derecho Penitenciario español. Todas estas disposiciones contienen el marco normativo que regula la actuación del sistema penitenciario, posibilitando un abanico amplio de penas, modalidades y formas de cumplimiento cuyo objetivo es llevar a cabo el modelo de reinserción social contenido en la Constitución, referente del sistema penitenciario español. 18 2.1. Especial referencia a los acuerdos sobre traslados de personas condenadas. Los Estados miembros del Consejo de Europa aprobaron en 1983 el Convenio sobre traslado de personas condenadas (Convenio de Estrasburgo sobre traslado de personas condenadas, de 21 de marzo de 1983, y ratificado por España el día 10 de junio de 1985) al que se permite que se adhieran a los demás Estados, aunque no formen parte del Consejo de Europa. La cooperación entre los miembros debe servir a los intereses de una buena administración de justicia y favorecer la reinserción de los condenados, para lo que se entiende que los extranjeros privados de libertad deben tener la posibilidad de cumplir su condena en su lugar de origen. Para ello se reconoce como principio general que, «Una persona condenada en el territorio de una Parte podrá, con arreglo a lo dispuesto en el presente Convenio, ser trasladada a territorio de otra Parte para cumplir la condena. A tal fin, podrá expresar, o bien al Estado de condena, o bien al Estado de cumplimiento, su deseo de que se le traslade en virtud del Presente Convenio» 12 . Un traslado solo podrá llevarse a cabo en las siguientes condiciones: a) Actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena deberán constituir una infracción penal con arreglo a la Ley del estado de cumplimiento o la constituirían si se cometieran en su territorio. b) El condenado deberá ser nacional del estado de cumplimiento. c) La sentencia deberá ser firme. d) La duración de la condena que el condenado todavía tenga que cumplir, deberá ser al menos de seis meses al día de la recepción de la petición o indeterminada. e) El consentimiento de la persona, o, en su caso, representante. f) El Estado de condena y el Estado de cumplimiento deberán estar de acuerdo en ese traslado. Para establecer la pena que debe cumplir el trasladado una vez efectuado este, es preciso distinguir: I. Estados que aplican el procedimiento de continuación del cumplimiento. 12 Convenio de Estrasburgo sobre traslado de personas condenadas, de 21 de marzo de 1983. 19 La duración de la pena a extinguir será la duración máxima de la pena inicial que le reste por cumplir, deducidos los beneficios o reducciones concedidos en el Estado de la condena hasta el traslado. Si la duración de la pena impuesta es mayor que la que puede corresponder por la misma infracción en el Estado de cumplimiento, o si las dos penas fueren de distinta naturaleza, la pena inicial se ajustará a la pena que mejor corresponda en la legislación del Estado de cumplimiento. En ningún caso la pena resultante podrá ser mayor ni más grave que la pena inicial. II. Estados que aplican el procedimiento de “conversión de condenas”. Para empezar, hay que concretar que nuestro país no aplica este procedimiento. El interesado deberá ser informado de la naturaleza y duración de la pena que podrá sustituir a la pena inicial y que será “convertida” en el país de cumplimiento. Todo ello con el fin de que tal información le permita decidir si desea el traslado o no. En todo caso, la pena no podrá ser ni más grave ni de mayor duración que la pena inicial y se tomará en cuenta el tiempo de privación de libertad sufrido antes del traslado. En el momento que las autoridades del estado de cumplimiento tomen a su cargo al condenado, la condena de este quedara suspendida en el Estado que lo condenó. El estado de condena no podrá hacer que se cumpla la condena cuando el estado de cumplimiento considere el cumplimiento de la condena como terminado. El cumplimiento de condena se regirá por la ley del estado de cumplimiento y este estado será el único competente para tomar todas las decesiones convenientes. El condenado puede ser perseguido, juzgado o detenido por las Autoridades del Estado de cumplimiento por cualquier otra infracción que sea distinta a la que dio origen la condena actual. El traslado no impide que el condenado pueda beneficiarse de cualquier indulto, amnistía o conmutación de la pena, que puedan ser concedidos por el estado de condena o por el estado de cumplimiento. Si después del traslado apareciesen nuevos hechos que justificaran la revisión de la sentencia inicial, corresponde al Estado de condena su revisión. 20 Si por cualquier razón la pena inicial dejare de ser ejecutoria, las autoridades del estado de cumplimiento tan pronto como sean informadas ordenaran su excarcelación. Lo mismo ocurrirá si la pena que venga cumpliendo en el estado de cumplimiento dejare de ser ejecutoria en este Estado y, además, ello comporta que no vendrá obligado a cumplirla en caso de regresar al Estado de condena. El deseo de traslado puede manifestarse a las Autoridades del estado de condena, o bien a las del Estado de cumplimiento. Una y otras deberán facilitarse mutuamente información sobre los hechos por los que ha sido condenado y sus circunstancias y la naturaleza y duración de la pena tanto de la impuesta como de la que deba cumplir, para que, examinada la información facilitada por el estado de cumplimiento, el condenado decida si consiente en ser trasladado conforme al convenio. España mantiene múltiples Tratados sobre el cumplimiento de penas con otros países ajenos al Consejo de Europa. Entre ellos: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Egipto, El Salvador, Honduras, Marruecos, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Rusia, Tailandia, Venezuela y Guatemala. 3. ESTRUCTURA DEL SISTEMA PENITENCIARIO. La administración de la política penitenciaria es competencia del Ministerio del Interior y se lleva a cabo a través de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. Estas competencias también podrían a ser asumidas por las Comunidades Autónomas. Por ahora tan solo la comunidad de Cataluña ejerce dichas competencias. Existe una Comisión mixta entre ambas Administraciones con el objetivo de garantizar la cooperación y cohesión del sistema penitenciario. Para llevar a cabo todas sus funciones, la Administración Penitenciaria se divide en unidades técnico-funcionales con diferente rango administrativo y en una red de establecimientos, la cual está constituida por los centros penitenciarios y de inserción social. Actualmente España cuenta con 69 Centros Penitenciarios, 33 Centros de Inserción Social, tres Unidades de Madres y dos Psiquiátricos Penitenciarios. 21 La organización del sistema penitenciario español se caracteriza por una centralización en cuanto a la planificación y política penitenciaria, frente a una descentralización en la ejecución de sus servicios. 3.1. Funciones de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. La SGIP ejercerá, respecto de las Unidades dependientes de ella, las atribuciones previstas en el artículo 64 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público. Especialmente, las relativas al impulso, dirección, gestión y supervisión de las Instituciones Penitenciarias a fin de que las penas y medidas penales alcancen los fines previstos constitucionalmente. Específicamente, le corresponde ejercer las siguientes funciones: a) «La organización y gestión de las Instituciones Penitenciarias en lo relativo a la seguridad interior de los establecimientos, traslados de internos y, en general, las que afecten al régimen de los centros penitenciarios. b) La observación, clasificación y tratamiento de los internos, así como el diseño, elaboración e impulso de programas específicos de intervención. c) La resolución administrativa sobre peticiones y quejas de los internos relativas a la actividad penitenciaria, así como la ordenación normativa de las Instituciones a su cargo. d) La planificación, coordinación y gestión de la acción social a internos y liberados condicionales y la gestión y seguimiento de penas y medidas alternativas, que sean competencia de la Administración Penitenciaria según la normativa vigente. e) La función inspectora sobre los servicios, organismos y centros de la Administración Penitenciaria, especialmente, en lo que se refiere al personal, procedimientos, instalaciones y dotaciones, así como la tramitación de las informaciones reservadas y de los expedientes disciplinarios incoados a los funcionarios y personal laboral destinados en todas sus Unidades. f) La coordinación en asuntos de su competencia con los órganos periféricos estatales, con las CCAA y con organismos e instituciones que puedan coadyuvar al mejor cumplimiento de los objetivos y fines de la Administración Penitenciaria. g) La administración y gestión del personal que preste servicios en Centros y Unidades dependientes de la SGIP. h) La gestión económica y financiera de la SGIP, así como las propuestas de revisión del Plan de Infraestructuras Penitenciarias y las relaciones con la Sociedad de 22 Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios y la Seguridad del Estado, S.M.E., S.A. i) La planificación, organización y dirección de las actividades tendentes al mantenimiento y mejora de la higiene y de la salud en el medio penitenciario. j) La planificación y ordenación normativa de las Instituciones Penitenciarias. k) Cualesquiera otras competencias que les atribuya la legislación vigente» 13 . 3.2. Estructura. La SGIP se estructura en la Dirección General de Ejecución Penal y Reinserción Social y en los siguientes órganos directivos con nivel orgánico de subdirección general: a) La Subdirección General de Relaciones Institucionales y Coordinación Territorial. b) La Subdirección General de Recursos Humanos. c) La Subdirección General de Servicios Penitenciarios. d) La Subdirección General de Análisis e Inspección. La Dirección General de Ejecución Penal y Reinserción Social está integrada por los siguientes órganos directivos con nivel orgánico de subdirección general: a) La Subdirección General de Medio Abierto y de Penas y Medidas Alternativas. b) La Subdirección General de Coordinación de Sanidad Penitenciaria. Se adscribe a la Secretaría General la Entidad de Derecho Público Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo, que ejercerá sus funciones de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 122/2015, de 27 de febrero, por el se aprueba su estatuto. Corresponde al titular de la SGIP la presidencia de la entidad. 4. SERVICIOS SOCIALES: SANIDAD Y EDUCACIÓN. 4.1. La asistencia sanitaria en Centros Penitenciarios. El concepto de sanidad penitenciaria engloba toda actividad provomida desde la prisión para la prenvencion y restauración de las personas recluidas en ella. 13 Interior.gob.es. Secretaría General de Instituciones Penitenciarias. 23 «Remontándonos a la historia, este concepto aparace en la España del siglo XIX, momento en el que aparece una conciencia social sobre la necesidad de una atención médica adecuada en nuestros centros penitenciarios. Para ello en 1886 se formula un Decreto que la regula y organiza» 14 . En nuestro pais, la Ley General Penitenciaria y su Reglamento establecen la responsabilidad de la Administración en el cuidado de la salud física y mental de los internos, así como el mantenimiento de unas adecuadas condiciones de higiene y salubridad en los establecimientos. La responsable de todo lo anterior, es, en primer lugar, la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias que tiene entre sus competencias el velar por la vida, integridad y salud de los internos (arts. 3 y 4 de la LGP). La Administración Penitenciaria garantiza en sus centros una cobertura sanitaria que se corresponde con el nivel de Atención Primaria. No obstante, esta Atención Primaria se completa con una Atención Especializada, la cual se presta en los hospitales de la red sanitaria pública, tanto en consultas externas como en régimen de hospitalización, en unidades específicas (de acceso restringido) habilitadas por la Administración Penitenciaria que permiten garantizar una atención adecuada al enfermo con un coste social mínimo sin poner en riesgo la seguridad del personal y del resto de usuarios. Algunas especialidades como odontología, psiquiatría o ginecología, se llevan a cabo en el interior de los centros penitenciarios debido a su alta demanda. Todo esto es necesario ya que la población penitenciaria debe tener acceso a las prestaciones sanitarias en condiciones de igualdad efectiva, o lo que es lo mismo, la atención sanitaria deber ser la misma que si estuvieran en libertad. En cuanto a las instalaciones, todos los centros penitenciarios tienen un departamento de enfermería dotado de las instalaciones adecuadas (salas de consulta, salas de curas, gabinete dental…). «El órgano gestor de toda la actividad es la Coordinación de Sanidad Penitenciaria, que además de la atención sanitaria en sí, tiene entre sus competencias la aplicación de 14 ASTIER PEÑA, M.ª PILAR Y DIVAR CONDE, JOSÉ M.ª, “Calidad asistencial en sanidad penitenciaria en España”. 24 políticas sobre drogodependencias, el mantenimiento del sistema de información sanitaria y la vigilancia epidemiológica» 15 . Para finalizar, cada centro penitenciario cuenta con un gran equipo de profesionales médicos tales como médicos, enfermeros y auxiliares de enfermería, cuyo número varía en función del tamaño del centro y de la población reclusa. Algunos centros disfrutan también de farmaceúticos y técnicos en radiodiagnóstico. Por otro lado, la Institución Penitenciaria tiene implantados programas de salud pública equivalentes a los existentes en las administraciones sanitarias públicas. Igualmente se han desarrollado también programas dirigidos al seguimiento y control de las patologías más frecuentes entre la población reclusa como: prevención y control de la infección VIH/SIDA, de la tuberculosis, otras enfermedades de transmisión sexual… En este aspecto, «la Organización Mundial de la Salud tuvo un papel muy relevante ya que, en 1995 pone en marcha el proyecto de Salud en Centros Penitenciarios (HIPP), el cual reconoce las diferencias entre el nivel de salud general y la salud de los presos; muestra de ello es que ciertas enfermedades como el VIH/SIDA, la tuberculosis, problemas de salud mental y toxicomanías, tienen una mayor prevalencia en las cárceles que en la comunidad» 16 . En esta dirección existen también programas de educación para la salud, programas de vacunaciones, programas de higiene y salud medioambiental, de atención integral a enfermos mentales y programas de intervención con drogodependientes. En cuanto a la atención psiquíatrica, España cuenta actualmente con dos hospitales psiquíatricos, en Sevilla y Alicante, destinados al cumplimiento de las medidas de seguridad acordadas en procesos penales. Por otro lado, se está implementando progresivamente en todos los centros penitenciarios un programa global de atención a la enfermedad mental (PAIEM), el cual recoge pautas para la atención especializada hacia personas con algún tipo de trastorno, mediante sobre todo, la práctica de actividades terapeúticas y ocupación específicas. 15 SERRANO TÁRRAGA, M.ª DOLORES, “Derecho a la salud de los internos en Centros Penitenciarios y Sanidad Penitenciaria”. Revista de Derecho UNED, núm.6, 2010. 16 ASTIER PEÑA, M.ª PILAR Y DIVAR CONDE, JOSÉ M.ª, “Calidad asistencial en sanidad penitenciaria en España”. 25 No obstante, y en mi opinión, el campo de la psiquiatría es un terreno en el que todavía falta mucho por mejorar y completar por parte de la Administración del Estado, ya que actualmente cuenta con una atención bastante deficiente e insuficiente. 4.1.1. Transferencia de la sanidad penitenciaria. En la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, está establecido que los servicios sanitarios de Instituciones Penitenciarias serán transferidos a las Comunidades Autónomas para su plena integración en los correspondientes servicios autonómicos de salud. Este plan de transferencia, es principalmente debido a que la Administración Penitenciaria no puede hacer frente a la totalidad de las prestaciones sanitarias, como si de un hospital común se tratara. Así pues la transferencia de la sanidad penitenciaria se presenta como un salvavidas para el sistema sanitario de prisiones, sin embargo, el retraso en su implementación y el agravamiento de la situación con el paso del tiempo no han permitido el reflote de la asistencia sanitaria en las cárceles. En la actualidad, 296 son los médicos que trabajan en nuestras cárceles, asistiendo a unos 50000 internos… De una entrevista realizada a Carmen Martínez Aznar 17 , subdirectora general de Coordinación de Sanidad Penitenciaria, podemos extraer una serie de conclusiones. «La falta de personal sanitario en centros penitenciarios se está intentando paliar mediante la flexibilización del horario en aquellos centros que lo soliciten y una nueva Instrucción de Jornadas y horarios para los servicios penitenciarios». A pesar de ello, la subdirectora insiste en que «sólo son medidas paliativas y que la solución definitiva pasa por la transferencia, por el cumplimiento de lo previsto en la Disposición Adicional sexta de la Ley 16/2003, para la transferencia a las Comunidades Autónomas de los servicios e instituciones sanitarias dependientes de Instituciones Penitenciarias». Resalta también que «la carencia de especialistas en Salud Mental, de psiquiatras, psicólogos clínicos y graduados en Enfermería con especialidad en Salud Mental, es una 17 Entrevista realizada a Carmen Martínez Aznar en exclusiva para CONSALUD.ES 32 4.2.3.2. Becas de formación en el exterior. Mediante la colaboración con entidades externas, se han creado las becas de formación profesional en el exterior de los centros, los cuales permiten que los internos adquieran cualificación profesional fuera de los centros de régimen cerrado, acudiendo en su lugar, a Centros de Inserción Social. 4.2.4. Otros recursos. Todas las personas reclusas tienen derecho a disponer de libros, periódicos y revistas de libre circulación en el exterior, así como tener acceso a una biblioteca, la cual ha de ser un espacio socio-cultural que ofrezca los mismos servicios que una biblioteca pública. Todo centro penitenciario cuenta con una en su interior en la que hay libros, CD´s, vídeos, salas de lectura… 33 III. EL SISTEMA ESPAÑOL EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL. 1. LA POBLACIÓN PENITENCIARIA. En este epígrafe realizaremos un recorrido y comparación a través de la población penitenciaria española, incidiendo en aspectos como la duración de las condenas, la tasa de criminalidad… Para empezar, cabe destacar que, durante sus más de 20 años de historia, nuestro Código Penal ha sido reformado más de 30 veces; muchas de esas reformas han ido dirigidas a aumentar la duración de las penas, extender las conductas sancionables y en cierta medida, han hecho más difícil la aplicación de medidas alternativas reinsertadoras. 1.1. Tiempo de condena en prisión. En la actualidad, nuestro sistema penal cuenta con largas condenas de prisión para los delitos más habituales entre personas excluidas. Un dato, curioso lo menos, es que «en tiempos predemocráticos las penas eran mucho más cortas que en nuestra actual España constitucional. En 1996, el tiempo medio de estancia en prisión era de 10 meses, mientras que, en 2010, por ejemplo, este tiempo medio era de 18 meses» 22 . En el gráfico que se muestra a continuación se puede apreciar como la duración de nuestras penas está muy por encima de la media europea y de la de diferentes países de la UE. 22 Informe ROSEP 2015 del Observatorio del Entorno Penitenciario. 18 7,1 8,5 8,4 6,1 2,4 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 España Media europea Alemania Francia Italia Dinamarca Promedio TIEMPO CONDENA (en meses) 34 Esta mayor duración de las penas provoca la acumulación de los presos en prisión y que nuestros centros penitenciarios estén sobrepoblados, ya que como analizaremos más adalente, no ha aumentado la criminalidad, ni el número de ingresos en prisión, sino que los que van entrando, lo hacen para tal cantidad de tiempo que se van acumulando. Dentro de los delitos más habituales como robo, hurto y tráfico de drogas, se puede apreciar como sus penas se han ido alargando con el paso de los años. Nuestro ordanamiento jurídico facilita el uso de penas privativas de libertad para estos delitos, mientras que otros países europeos intentan fomentar el uso de penas alternativas a la prisión, las cuales tienen un mayor poder para luego lograr una efectiva reinserción. Es también un hecho a destacar, las diferentes consecuencias jurídicas que tiene el hurto genérico frente a defraudar a Hacienda. Para que el hurto sea condenado con pena de prisión de hasta 18 meses el valor de lo sustraido ha de ser superior a 400 euros; en cambio, debes defraudar más de 120.000 euros a Hacienda para que sea considerado delito, y si pagas la deuda se retiran los cargos, cosa que no sucede si alguien que roba una camiseta la devuelve. Otro gran grupo de personas condenadas en nuestros centros penitenciarios lo están por delitos contra la salud pública. Este tipo de delito predomina también en personas marginales o con riesgo de exclusión social. Nuestro Código Penal también aumentó la condena mínima para el tráfico de drogas “blandas” que pasó de 6 a 12 meses y en el tráfico de drogas “duras” de 28 a 36 meses. 1.2. Criminalidad y población penitenciaria en España. En las gráficas que se muestran a continuación se puede apreciar como el número de delitos ha ido disminuyendo paulatinamente desde el año 2008 hasta el 2015 (aunque según los últimos datos registrados, desde el 2016 hayan subido un poco). Esta disminución de la criminalidad es directamente proporcial a la disminución de la población penitenciaria que se lleva produciendo también desde el año 2010 (15412 presos menos hasta 2019), como consecuencia de la reforma del Código Penal que hubo ese mismo año en la que se reducían las penas para los casos de menudeo de drogas y la disminución de la pena máxima posible para los delitos de tráfico de drogas. 35 Esta reforma fue provocada por la intervención de la Unión Europea que consideraba abusiva las condenas establecidas para estos delitos. Otro factor que ha favorecido a la despoblación de nuestros centros penitenciarios ha sido la repatriación de los presos extranjeros y la reducción de los presos preventivos, reformas realizadas también en el año 2010. 1895983 1852858 2052492 2183457 2144155 2141295 2230906 2267114 2309859 2396890 2339203 2297484 2285525 2268867 2172133 2092040 2035625 2009690 2045785 2131424 2201859 0 500000 1000000 1500000 2000000 2500000 3000000 Evolución Nº delitos en España (1999-2019) 38281 39013 41131 44924 48680 51320 53047 64021 67100 73558 76079 73929 70472 68597 66765 65017 61614 59589 58814 58883 58517 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 Evolución población penitenciaria en España (1999-2019) 36 La comparativa de ambas gráficas (población penitenciaria y criminalidad) deja patente una evidencia: es posible reducir el número de personas encarceladas sin que ello aumente la criminalidad. El hecho de que se pueda reducir la población penitenciaria sin que ello comporte un aumento de la criminalidad, es digno de admiración, y una buena política criminal debería dirigirse hacia ese objetivo. No obstante, la reforma del Código Penal de 2015 volvió a aumentar las penas para los delitos contra el patrimonio. Tal vez sería más adecuado apostar por alternativas comunitarias, restaurativas… De esta forma se evitaría que las prisiones volvieran a aumentar el número de internos, cuando se comiencen a apreciar los efectos de las últimas medidas endurecedoras. 1.3. Comparativa europea. A continución se va a realizar una comparación con 15 países de nuestro entorno europeo, a través de dos valores fundamentales, la tasa de criminalidad y la tasa penitenciaria. En primer lugar, «la tasa de criminalidad o tasa de delitos nos permite comparar la cantidad de delitos cometidos, compararándolos a lo largo del tiempo teniendo en cuenta las variaciones en el número de habitantes del país, así como comparar el grado de criminalidad de España en relación a otros países» 23 . La tasa de criminalidad de España en 2018 (últimos datos conocidos) es de 45.6 delitos por cada 1000 habitantes, lo cual nos muestra la cantidad de delitos en proporción a los habitantes del país. A pesar del dato anterior, para nuestra comparativa europea tomaremos los valores del año 2014, debido a que me ha resultado imposible completar los datos de todos los países en años más recientes. 23 Informe ROSEP 2015 del Observatorio del Entorno Penitenciario. 37 La comparación europea nos permite observar el valor de nuestra tasa de delitos en relación a los países de nuestro entorno. Los datos evidencian que España es uno de los países con menor criminalidad de la Unión Europea y tiene una tasa de criminalidad inferior en un 27% al promedio europeo. Estos datos chocan por completo con el hecho de que nuestra población penitenciaria sea tan alta en ralación con otros países europeos (como veremos a continuación), cuando nuestra tasa de criminalidad, es en realidad, una de las más bajas de la Unión Europea. En segundo lugar, la tasa de población penitenciaria mide el número de personas encarceladas en virtud del número de habitantes de cada país. En 2015, año que utilazaremos para realizar la comparativa europea, España tenía una tasa de 133 personas privadas de libertad por cada 100000 habitantes. 0 17,5 38,2 44,7 47,5 54,7 61,3 64,6 65,2 68,1 71,7 73,3 78,8 79 96,8 147,9 020 40 60 80 100 120 140 160 Irlanda Grecia Portugal España Italia Francia UE-15 Reino Unido Austria Países Bajos Luxemburgo Alemania Finlandia Dinamarca Bélgica Suecia Tasa CRIMANALIDAD UE-15 (2014) 38 Al comparar la tasa española con la europea podemos apreciar que España tiene la tercera tasa penitenciaria más alta de Europa; concretamente la tasa española está un 32% por encima del promedio europeo. Mediante esta comparativa se puede constatar que no tiene sentido que España tenga una población penitenciaria tan alta cuando es uno de los países de la UE que menos criminalidad tiene. Esta diferencia, es debida principalmente a lo que ya se expuso con anterioridad, España tienes unas penas de prisión demasiado altas para los tipos delictivos más comunes, lo que provoca una acumulación de presos en nuestros centros penitenciarios. 2. EL GASTO EN PRISIONES. En 2019, la partida presupuestaria para IIPP recogida en los Presupuestos Generales del Estado fue de 1196 millones de euros. El grueso de esta cantidad (874 millones) se destinó a los gastos de personal. Se aumenta un 4% respecto del 2018 por la incorporación de casi un millar de nuevos funcionarios. 55 57 61 69 76 82 86 90 95 99 101 105 112 133 138 145 020 40 60 80 100 120 140 160 Suecia Finlandia Dinamarca Países Bajos Alemania Irlanda Italia Grecia Austria Francia UE-15 Bélgica Luxemburgo España Portugal Reino Unido Tasa PENITENCIARIA UE-15 (2015) 39 «El mayor incremento, con un 12.5% se produce en las inversiones reales, las cuales se dedican a potenciar el ahorro energético, incrementar la seguridad interior de las prisiones, con la renovación tecnológica de las instalaciones de seguridad. En cuanto a los bienes y servicios, se incrementa un 6.5% el gasto en reparaciones, mantenimiento y conservación de los centros penitenciarios (34 millones); crece algo más del 1% el gasto en agua, energía eléctrica, gas y combustibles (50 millones); y se mantienen las partidas de alimentación (75.5 millones) y en productos farmacéuticos y material sanitario (56 millones). En el ámbito laboral, las cuentas de la Entidad Estatal de Trabajo Temporal y Formación para el Empleo (TPFE), tiene previsto ofrecer un puesto de trabajo remunerado a 13000 internos y dar formación a otros 16000. En 2019 recibió un 11.8 % de su presupuesto de las arcas públicas. El resto de los ingresos los genera con sus propios recursos» 24 . 2.1. Comparativa europea: gasto por penado. Antes que nada, cabe precisar que la relación de costes por penado que se va a presentar a continuación tiene una serie de deficiencias, ya que los datos a partir de los cuales se han desarrollado varían en función del país (comida, servicios de limpieza, seguridad…). Por otro lado, en cuanto a la relación de costes en nuestro país, esta no se refiere a la totalidad del territorio español, en tanto en cuanto, Cataluña gestiona por sí misma sus centros penitenciarios. Así pues los datos que aparecen en la tabla se corresponden a los dados por la SGIP, esto es, a todo el territorio español, salvo Cataluña, cuaya administración penitenciaria declara un coste más elevado, de 78 €, tanto para los penados como para los preventivos. Dicho todo esto, en la siguiente gráfica, podemos apreciar que España (SGIP) gastaría 51.85 € por penado en el año 2008 (año que hemos tomado de referencia para realizar la gráfica). El país que más gastaría en sus internos sería Irlanda (253 € por penado) y el que menos Bulgaria, con tan solo 2.4 €. 24 Página web INTERIOR.GOB.ES. 40 En el caso de los presos preventivos, prácticamente todos los paises que aparecen reflejan un coste igual al de los penados, a excepción de Dinamarca cuyos preventivos tienen un coste de 135.88 €, con 74 € de diferencia respecto a los penados. En cuanto a la cifra de Italia, el dato comprende tanto a los penados como a los presos preventivos, ya que el país no hace diferencia entre ambos. «Tomando como referencia el Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, se puede intentar establecer una relación entre el gasto por interno en los diferentes paises y su nivel de desarrollo. Una vez contrastados el Índice para un año concreto, con la relación de coste por penado en los diferentes paises ese mismo año, se puede apreciar una relación bastante fuerte y 2,41 20,93 22 33 44,43 51,85 94,41 112,78 121,25 129,4 148 157,13 200 203,93 209,89 253 2,4 20,93 0 33 44,43 51,85 94,41 0 0 0 157,13 200 202,32 135,88 253 0100 200 300 400 500 600 Bulgaria Letonia Rumanía República… Portugal España Alemania UE15 Italia Reino Unido Finlandia Luxemburgo Suecia Países Bajos Dinamarca Irlanda Costes de los presos en 2008 Coste medio por prisionero penado Coste medio por prisionero preventivo 41 directa, de tal manera que a mayor nivel de desarrollo de un país, mayor inversión de su economía en los internos» 25 . 2.2. Gasto por interno en nuestro país. Tal y como hemos señado en anteriores epígrafes, para que los promedios de criminalidad y población carcelaria fueran coherentes, tendría que disminuir altamente el número de internos en nuestras prisiones. Desde el punto de vista económico, ello supondría un ahorro de 630 millones de euros, ya que cada preso le cuesta al Gobierno «entre 60 y 65 € al día, unos 1800 € al mes, y en torno a 21600 € al año, si se tienen en cuenta todos los gastos que conlleva una prisión (comida, personal de la cárcel, limpieza, material necesario…) 26 », según explica Francisco Llamazares, presidente de la Asociación Profesional de Funcionarios de Prisiones. Unas cifras en las que también se incluyen los gastos médicos o el mantenimiento de las instalaciones e incluso el destinado a la seguridad de los inmuebles. Vista la evolución de la política penitenciaria estos últimos años, es poco probable que se produzcan cambios radicales en ella, por lo que no se reducirá el número de presos en las cárceles, ni por lo tanto se podrá producir el ahorro económico que va implícito en ello. Cabe por tanto plantearse, otros modos de abaratar los costes, y aquí es donde entra el vivo debate acerca de la privatización de las cárceles. 3. MODELOS ALTERNATIVOS: LAS CÁRCELES PRIVADAS. En nuestro país todas las cárceles son públicas, tan solo se ha privatizado la seguridad exterior, medida muy criticada por los sindicatos alegando el derroche de 175 millones de euros por parte del Gobierno desde 2015. En Estados Unidos, por ejemplo, este sistema de privatización de las cárceles, lleva implantado en el país desde los años 80. Donald Trump durante los últimos años ha 25 BECERRA MUÑOZ, JOSÉ, “Las prisiones españolas vistas desde Europa. Un análisis comparado”. 26 Página web ELPAIS.COM